FORUM BANCHE E PA 2012 Sessione parallela di approfondimento A2 Finanziamento degli Investimenti e Partenariato Pubblico Privato Intervento di Michelangelo Nigro LE FONTI DI FINANZIAMENTO DEGLI ENTI TERRITORIALI ELEMENTI DI NOVITA E DI CRITICITA ABI Roma, 24 febbraio 2012 Michelangelo Nigro, mnigro@liuc.it Docente di Analisi finanziaria degli enti pubblici Università Carlo Cattaneo LIUC di Castellanza (VA) 1
Gli argomenti da trattare Aggiornamento sui principali dati della finanza pubblica Il debito pubblico locale Gli strumenti dell indebitamento e gli elementi di criticità Le dismissioni immobiliari Le novità sul tema del debito degli enti territoriali: Legge di Stabilità 2012 L. n. 183 del 12 novembre 2011 I limiti all indebitamento D.PCM del 28 dicembre 2011 armonizzazione del bilancio Decreto Legge n. 1 del 24 gennaio 2012 Contratto di disponibilità Tesoreria unica 2
I principali dati della finanza pubblica Debito pubblico complessivo al 31 dicembre 2011: 1.898 miliardi di euro Rapporto Debito pubblico / PIL 2011: 120% Debito enti territoriali al 31 dicembre 2011: 111 miliardi di euro Il comparto enti territoriali incide sul debito pubblico complessivo nella misura del 5,85% FONTE: Elaborazione su dati Banca d Italia: Supplemento al Bollettino Statistico, Finanza pubblica, fabbisogno e debito (Tav. 5. TCCE 0200 e Tav. 7. TCCE0250) Anno XXII 15 febbraio 2012, n. 10 3
FONTE: Elaborazione su dati Banca d Italia: Supplemento al Bollettino Statistico, Statistiche di finanza pubblica nei paesi dell UE Anno XXI 17 ottobre 2011, n. 52 4
Il debito degli enti territoriali trend (valori in mld.) Regioni Province Comuni Altri enti Totale Dic. '02 19,4 2,0 16,7 5,6 43,7 Dic. '03 24,9 4,8 33,3 5,7 68,7 Dic. '04 27,8 5,7 35,3 5,6 74,4 Dic. '05 31,5 7,3 40,8 7,8 87,4 Dic. '06 42,6 8,6 45,2 14,4 110,8 Dic. '07 44,8 8,8 46,6 10,3 110,5 Dic. '08 41,4 9,1 47,6 8,9 107,0 Dic. '09 42,1 9,1 48,4 11,7 111,3 Dic. '10 41,7 9,0 48,9 11,2 110,8 Dic. '11 41,3 9,1 49,3 11,3 111,0 FONTE: Elaborazione su dati Banca d Italia: Supplemento al Bollettino Statistico, Finanza pubblica, fabbisogno e debito (Tav.7. TCCE0250) Anno XXII 15 febbraio 2012, n. 10 5
Debito per aree geografiche (val. in mld. ) Dic. '09 Dic. '10 Dic. '11 Nord Ovest 30,5 31,3 32,1 Nord Est 16,5 16,5 15,7 Centro 30,1 29,4 29,0 Sud 25,5 24,7 24,5 Isole 8,7 9 9,7 Totale 111,3 110,9 111,0 FONTE: Elaborazione su dati Banca d Italia: Supplemento al Bollettino Statistico, Finanza pubblica, fabbisogno e debito (Tav.8. TCCE0275) - Anno XXII - 15 febbraio 2012, n. 10 6
Il debito swappato Dall analisi dei dati pubblicati da Banca d Italia sul debito pubblico e sui derivati, aggiornato al 30 giugno 2011, si rileva un mercato di derivati così strutturato: 295 sono le operazioni in derivati realizzate da comuni, province e regioni (671 a dic. 2007) 16,9 miliardi di euro è il nozionale swappato, su un totale di debito pubblico locale di circa 113 miliardi di euro (31,5 mld. dic. 2007) 0,9 miliardi di euro è il costo teorico stimato in caso di estinzione anticipata di tutti i contratti di swap (0,9 mld. dic. 2007) FONTE: Elaborazione su dati Banca d Italia: Supplemento al Bollettino Statistico, Debito delle amministrazioni locali, Anno XXI, n. 56 del 31 ottobre 2011 (Tav. 33) 7
Gli strumenti dell indebitamento Art. 199, Tuel a) entrate correnti destinate per legge agli investimenti b) avanzi di bilancio, costituiti da eccedenze di entrate correnti rispetto alle spese correnti aumentate delle quote capitali di ammortamento dei prestiti c) entrate derivanti dall'alienazione di beni e diritti patrimoniali, riscossioni di crediti, proventi da concessioni edilizie e relative sanzioni d) entrate derivanti da trasferimenti in conto capitale dello Stato, delle regioni, da altri interventi pubblici e privati finalizzati agli investimenti, da interventi finalizzati da parte di organismi comunitari e internazionali e) avanzo di amministrazione, nelle forme disciplinate dall'articolo 187 f) mutui passivi g) altre forme di ricorso al mercato finanziario consentite dalla legge PERCHE NON RE-ISTITUIRE L OBBLIGO DEL FONDO DI AMMORTAMENTO, QUALE FORMA DI AUTOFINANZIAMENTO (ART. 167, TUEL)? 8
L indebitamento ai sensi della L. n. 350/2003, art. 3, comma 17 Per gli enti territoriali costituiscono indebitamento: l'assunzione di mutui l'emissione di prestiti obbligazionari le cartolarizzazioni di flussi futuri di entrata e le cartolarizzazioni con corrispettivo iniziale inferiore all'85 per cento del prezzo di mercato dell'attività oggetto di cartolarizzazione l eventuale premio incassato al momento del perfezionamento delle operazioni derivate (up-front) Di fatto, ad eccezione dei mutui, i prestiti obbligazionari non trovano più interesse da parte degli enti locali, le aperture di credito, non sono ancora compiutamente disciplinate, e, con riferimento agli upfront collegati a operazioni in derivati, sarebbe meglio vietarli Per quanto attiene alle cartolarizzazioni, nel 2008 i parametri Eurostat sono stati modificati, il legislatore non si è ancora adeguato 9
Le fonti di finanziamento ordinarie e straordinarie Mutui e Prestiti (IFM e Cdp) Emissioni Obbligazionarie Aperture di credito Banca Europea degli Investimenti (BEI) Leasing finanziario 10
I canali di finanziamento utilizzati dalle amministrazioni locali 30 Giugno 2011 (val. in mld.) Titoli obbligazionari 28,5 Prestiti con il sistema creditizio e la Cassa depositi e prestiti 78,5 Prestiti con il sistema creditizio non residente (es. BEI) 2,6 Altre passività (es. cartolarizzazioni ai fini Eurostat e leasing finanziario con istituzioni non bancarie) TOTALE 112,8 5,2 FONTE: Elaborazione su dati Banca d Italia: Supplemento al Bollettino Statistico, Debito delle amministrazioni locali, Anno XXI, n. 56 del 31 ottobre 2011 (Tav. 2) 11
La Cdp, una banca d affari Il capitale sociale è di 3,5 mld. di euro 70 % MEF 30 % Fondazioni bancarie La raccolta postale Gli utili 2004: 100 mld. 2004: 0,286 mld. 2005: 123 mld. 2005: 1,6 mld. 2006: 145 mld. 2006: 1,9 mld. 2007: 157 mld. 2007: 1,4 mld. 2008: 175 mld. 2008: 1,4 mld. 2009: 191 mld. 2009: 1,7 mld. 2010: 207 mld. 2010: 2,7 mld. 2011: 212 mld. (I sem.) 2011: 1,3 mld. (I sem.) 12
Elementi di criticità, la Cdp La Cdp è ormai diventata una S.p.A.. Sarebbe più corretto estendere anche alla Cdp l applicazione delle procedure di evidenza pubblica per l accesso al credito Tassi applicati sui mutui sovradimensionati, visto il ruolo della Cdp A fronte di utili così elevati, si dovrebbe ridurre: il costo della raccolta, magari agganciandolo al tasso unico di riferimento ridurre drasticamente il costo delle penali di estinzione anticipata Bisognerebbe rivedere il sistema delle erogazioni e degli interessi di retrocessione sulle giacenze 13
I prestiti con il sistema creditizio Con il D.MEF 11 novembre 2011 la struttura dei tassi massimi applicabili agli enti locali da parte del sistema creditizio si è adeguato alla situazione dei mercati Per i mutui a tasso fisso: o Durata fino a 10 anni: IRS 7Y + 4,85% o Durata fino a 15 anni: IRS 10Y + 4,50% o Durata fino a 20 anni: IRS 12Y + 4,80% o Durata fino a 25 anni: IRS 15Y + 5,00% o Durata oltre i 25 anni: IRS 20Y + 4,60% Per IRS si intende il tasso lettera verso Euribor a sei mesi fissato a Francoforte alle ore 11,00 del giorno precedente la stipula del contratto Per i mutui a tasso variabile: o Durata fino a 10 anni: Euribor 6m + 4,80% o Durata fino a 15 anni: Euribor 6m + 4,45% o Durata fino a 20 anni: Euribor 6m + 4,75% o Durata fino a 25 anni: Euribor 6m + 5,00% o Durata oltre i 25 anni: Euribor 6m + 4,60% Il tasso Euribor a sei mesi è rilevato due giorni lavorativi antecedenti la data di decorrenza di ciascun periodo di interessi 14
Elementi di criticità contingenti del sistema creditizio Il valore dei tassi è oggi fortemente condizionato dalla crisi dei mercati finanziari A fronte di un tasso BCE dell 1%, i tassi offerti al sistema pubblico sono sovradimensionati La crisi del sistema ha fatto emergere la fragilità del rapporto enti territoriali / sistema creditizio L IRS, quale parametro di riferimento, si è rilevato inadeguato Forse sarebbe il caso di utilizzare il tasso BCE come base di definizione del tasso finale 15
I Prestiti Obbligazionari, le criticità Il rendimento effettivo al lordo di imposta per i sottoscrittori del prestito non dovrà essere superiore, al momento della emissione, al rendimento lordo dei titoli di Stato di pari durata emessi nel mese precedente maggiorato di un punto. Il sistema di rilevazione dei tassi APPARE ORMAI SUPERATO In caso di emissione sotto o sopra la pari, non è stato ancora definito il corretto metodo di contabilizzazione degli scarti di emissione Sul recupero dell imposta sostitutiva (contabilizzata nel Titolo I delle Entrate tributarie Categoria 1 delle Imposte), con la Finanziaria 2006 si è tornati indietro di 10 anni. GLI ENTI NON HANNO PIU TRACCIA DEL VANTAGGIO FISCALE Lo Stato continua ad applicare la commissione dello 0,1% del valore nominale del prestito. A CHE TITOLO? 16
I bond locali garantiti dal patrimonio Con il D.L. n. 1/2012, art. 54, si interviene sull art. 35 della L. n. 724/1994 che ha introdotto i prestiti obbligazionari degli enti territoriali Vengono introdotti i prestiti obbligazionari di scopo per il finanziamento di investimenti garantiti dal patrimonio immobiliare disponibile di proprietà dell ente emittente Il valore degli immobili a garanzia deve essere almeno pari al valore dell emissione Il patrimonio così individuato è destinato alla soddisfazione degli obbligazionisti Su tale patrimonio non saranno ammesse azioni esecutive, se non dai portatori delle obbligazioni Sarà necessario un regolamento del MEF per capire le modalità di funzionamento di tale prodotto finanziario 17
Le aperture di credito, incompiute Sono state introdotte dalla Finanziaria 2005, art. 1, co. 68 Le erogazioni avvengono sulla base dei SAL Le somme non utilizzate costituiscono residui attivi Gli interessi si pagano solo sugli importi erogati La misura dei tassi è stata definita con Decreto del MEF, di concerto con il Ministero dell Interno, del 3 marzo 2006 (GU n.54 del 6 marzo 2006) Il tasso può essere sia fisso, sia variabile: TASSO FISSO: Il costo globale annuo massimo applicabile alle operazioni regolate a tasso fisso, è fissato nella misura del tasso pari all Interest Rate Swap 2 anni maggiorato dello 0,04% TASSO VARIABILE: Il costo globale annuo massimo applicabile alle operazioni regolate a tasso variabile, è fissato nella misura del tasso pari all EURIBOR a 6 mesi maggiorato dello 0,08% IL DECRETO DEFINISCE TASSI FUORI MERCATO. SE PUR VALIDI, SAREBBERO APPLICABILI AI PRIMI TRE ANNI (PERIODO ENTRO IL QUALE AVVIENE L EROGAZIONE DELLA LINEA DI CREDITO). AD EROGAZIONE COMPLETATA, QUALE DOVREBBE ESSERE LA MISURA DEL TASSO APPLICABILE PER TUTTA LA DURATA DEL RIMBORSO? 18
Banca Europea degli Investimenti (BEI ) La BEI rappresenta un valido e alternativo canale di approvvigionamento di capitale a costi altamente competitivi Le formule di finanziamento sono molto simili alle aperture di credito Il rapporto contrattuale è basato su una convenzione Non è obbligatorio utilizzare la linea di credito nel periodo della convenzione I tassi applicati dalla BEI risultano essere storicamente più bassi rispetto a quelli applicati per gli altri prodotti finanziari Non vi è alcuno stimolo e/o informazione mirata a sensibilizzare l uso di tale canale di finanziamento 19
Il leasing finanziario, gli aspetti rilevanti Fino ad oggi il leasing finanziario è stato oggetto di numerosi interventi da parte della magistratura contabile, con particolare riferimento alla natura dell operazione: il canone è spesa corrente o spesa per investimento? Sicuramente il L.F. rappresenta un metodo di finanziamento alternativo al debito, soprattutto per le finalità che consegue 20
Il leasing finanziario, gli aspetti in dubbio Dal punto di vista contabile, a normativa vigente, incide sulla parte corrente del bilancio Ma a seguito dell introduzione dei nuovi principi contabili da applicare per l armonizzazione dei bilanci pubblici (D.PCM del 28 dicembre 2011, All. n. 2), sono stati individuati i nuovi criteri di contabilizzazione, facendo prevalere la sostanza sulla forma 21
Il leasing finanziario è debito Le registrazioni contabili da utilizzare sono le medesime utilizzate per gli investimenti finanziati da debito Allora se il L.F. è debito, l operazione avrà incidenza su: Limite di indebitamento di cui all art. 204, Tuel Delegazioni di pagamento di cui all art. 206, Tuel Parametri di deficitarietà di cui al D.M. Interno del 24 settembre 2009 e all art. 242, Tuel Patto di Stabilità e di Crescita Interno 22
Ma se il leasing finanziario è debito Le principali norme su cui intervenire: Art. 199, art. 204, art. 206, Tuel Codifiche SIOPE (in fase di sperimentazione) Le norme sul Patto di Stabilità e di Crescita Interno Le norme che disciplinano i controlli per i pagamenti superiori ai 10 mila euro (Circolare MEF e RGS n. 29 dell 8 ottobre 2009) 23
Le dismissioni immobiliari Il patrimonio pubblico sembra essere la soluzione ai problemi del debito pubblico!!! Sul federalismo demaniale si è ancora in attesa della definizione dei beni che potranno essere ceduti agli enti locali Gli strumenti della cartolarizzazione e dei fondi comuni di investimento immobiliare mal si conciliano con la realtà degli oltre 5.700 comuni con popolazione inferiore ai 5 mila abitanti Soprattutto in questa fase storica, non vi è un mercato in grado di assorbire il patrimonio messo in vendita dagli enti territoriali 24
Strumenti a supporto delle dismissioni Il D.L. n. 201/2011, convertito in L. n. 214/2011, con l art. 27, introduce nuovi strumenti per la valorizzazione e alienazione del patrimonio pubblico Il MEF, per il tramite dell Agenzia del Demanio, promuove la costituzione di società, consorzi o fondi immobiliari Si modifica il contenuto del Piano delle alienazioni di cui all art. 58 del D.L. n. 112/2008, convertito in L. n. 133/2008 Sono previsti strumenti di cooperazione interistituzionale tra i vali livelli di governo territoriale 25
le dismissioni dei terreni agricoli Si interviene anche con una modifica all art. 7 della L. n. 183/2011: le regioni, le province, i comuni possono vendere i terreni a vocazione agricola e i terrenti agricoli, compresi quelli attribuiti ai sensi del D.lgs. n. 85/2010; a tal fine possono conferire all'agenzia del demanio mandato irrevocabile a vendere; le risorse nette derivanti dalle operazioni di dismissione di cui ai commi precedenti sono destinate alla riduzione del debito pubblico (comprese le penali di estinzione anticipata??) 26
Le novità sul tema del debito degli enti territoriali Legge n. 183/2011, con l art. 8, modifica l art. 204 del D.lgs. n. 267/2000 e l art. 10 della L. n. 281/1970 D.PCM. del 28 dicembre 2011, relativo all armonizzazione del bilancio pubblico, riscrive i principi contabili e fissa nuovi metodi di contabilizzazione del debito, introducendo, per la prima volta, il concetto di leasing inquadrato come indebitamento D.L. n. 1/2012, introduce il Contratto di disponibilità (art. 44) e ristabilisce fino al 2014 il sistema della Tesoreria Unica (art. 35) 27
Legge n. 183/2011 Modifica all art. 204, D.lgs. n. 267/2000, relativo al limite di indebitamento degli enti locali (art. 8) viene ridotto il tetto massimo degli interessi passivi sul debito rispetto alle entrate correnti: 8% per l'anno 2012 6% per l'anno 2013 4% a decorrere dall anno 2014 In sostanza, la somma degli interessi passivi sui vecchi debiti, aumentata degli interessi sul debito che si intende assumere nel corso del nuovo esercizio, non potrà superare la % su evidenziata Corte dei Conti, Sez. Piemonte, Del. n. 247/2011: [ L ente pertanto può contrarre mutui solo se risultano rispettati i limiti di legge, non solo nell anno in cui viene stipulato il nuovo mutuo, ma anche negli anni successivi ] 28
Nuovi limiti all indebitamento per le regioni Anche la capacità di indebitamento delle regioni viene ridotta dal 25% al 20% Si interviene sull articolo 10, c. 2, della L. n. 281/1970: l'importo complessivo delle annualità di ammortamento per capitale e interessi dei mutui e delle altre forme di indebitamento in estinzione nell'esercizio considerato non può comunque superare il 20% dell'ammontare complessivo delle entrate tributarie non vincolate della regione ed a condizione che gli oneri futuri di ammortamento trovino copertura nell'ambito del bilancio pluriennale della regione stessa 29
Nuovi limiti all indebitamento A decorrere dal 2013, gli enti territoriali riducono l entità del debito pubblico Con successivo decreto il MEF stabilisce le modalità di attuazione; in particolare saranno stabilite: distintamente per regioni, province e comuni, la differenza percentuale, rispetto al debito medio pro capite, oltre la quale i singoli enti territoriali hanno l obbligo di procedere alla riduzione del debito la percentuale annua di riduzione del debito le modalità con le quali può essere raggiunto l obiettivo di riduzione del debito si considera equivalente alla riduzione del debito, anche il trasferimento di immobili al fondo o alle società appositamente costituite per la valorizzazione degli immobili (art. 6, c. 1) 30
Sanzioni sul mancato adempimento In caso di mancato rispetto ai vincoli imposti sull indebitamento, si applicano le sanzioni del mancato rispetto del Patto di Stabilità previste dal D.lgs. n. 149/2011, entrambi relativi alla rideterminazione dei limiti agli impegni delle spese correnti e al blocco delle assunzioni, a qualsiasi titolo: Art. 7, c. 1, lett. b) e d), per le regioni Art. 7, c. 2, lett. b) e d), per gli enti locali 31
D.PCM 28 dicembre 2011- armonizzazione dei bilanci Con l introduzione dell armonizzazione dei bilanci, sono stati riscritti i principi contabili Tra le novità, l allegato 2 del D.PCM richiama l attenzione sui seguenti punti: 3.17, si invitano gli enti locali a razionalizzare le politiche di indebitamento, sostenendo le forme flessibili, tra cui le aperture di credito (nda: il legislatore deve ancora coordinare l uscita e l aggiornamento delle norme) 3.24, si richiama l evoluzione della definizione di cartolarizzazione, non ancora recepita dal legislatore italiano 3.25, il leasing finanziario e i contratti assimilati, per il principio della prevalenza della sostanza sulla forma, costituiscono debito che finanzia investimenti 32
D.L. n. 1/2012, Contratto di disponibilità (art. 44) Il privato, a suo rischio e sue spese, costruisce e mette a disposizione dell ente pubblico un opera privata destinata all esercizio di un servizio pubblico, dietro il pagamento di un corrispettivo Tale strumento si aggiunge al leasing finanziario, così come individuato dal D.lgs. n. 163/2006 Il corrispettivo comprende: Un canone di disponibilità, in base all effettivo utilizzo del bene Un contributo in corso d opera, comunque non superiore al 50% del costo di costruzione, e nel caso sia previsto il trasferimento della proprietà all A.P. Un eventuale prezzo di trasferimento, parametrato in base ai canoni già versati e al contributo in corso d opera 33
il Contratto di disponibilità Tale nuovo strumento rappresenta una variante al leasing immobiliare in costruendo Per gli aspetti di contabilità pubblica si applicherebbero le stesse norme previste dai nuovi principi contabili, assimilando il contratto ad un operazione di indebitamento 34
D.L. n. 1/2012, il ritorno alla Tesoreria Unica (art. 35, c. 8 e ss) Fino al 2014 si sospende il sistema di Tesoreria Mista, e si reintroduce la Tesoreria Unica disciplinata dalla L. n. 720/1984 Fanno eccezione le entrate derivanti dall assunzione di debito non sorretto da alcun contributo, che resterebbero sui conti fruttiferi dell ente I tesorieri riversano il 50% delle disponibilità entro il 29 febbraio e la restante quota entro il 16 aprile È possibile rinegoziare i contratti in essere, ferma restando la durata; in caso di mancato accordo, gli enti possono recedere dal contratto 35
Le garanzie, un sistema da rivedere In questo rinnovato contesto della finanza pubblica, e nel pieno del processo federalista, andrebbero rivisti tutti gli strumenti di garanzia collegati alle operazioni di indebitamento: La nuova versione dell art. 204 sulla capacità di indebitamento, stronca ogni possibilità di investimento da parte degli enti territoriali, incidendo gravemente sullo sviluppo economico locale I numerosi e diversi strumenti di finanziamento, nonché la dinamica dei mercati finanziari, possono incidere diversamente sui bilanci, anche senza modifiche allo stock del debito La delegazione di pagamento poggia su entrate correnti, la cui composizione è differenziata nelle diverse aree geografiche Il parametro di deficitarietà relativo al volume di debito non superiore al 150% (120% per gli enti con disavanzo) delle entrate correnti, appare poco restrittivo I pagamenti per le opere finanziate da entrate in c/cap. (debito, alienazioni, oneri di urbanizzazione, trasf., ecc.) NON possono entrare nei saldi del Patto di Stabilità; le imprese ne pagano le conseguenze 36