LEGALP. subappaltatori. 166 febbraio 2012

117578 LEGALP Rapporto finale redatto da Waldeck Rechtsanwälte e subappaltatori 166 febbraio 2012 Waldeck Rechtsanwälte Partnerschaftsgesellschaft Beethovenstraße 12-16, 60325 Frankfurt am Main

Autori principali Thomas H. Fischer, Jan Liepe, Nina Malaviya (Waldeck Rechtsanwälte) Sébastien Pinot (Bignon Lebray Avocats) Claudio Biscaretti di Ruffia, Antonio Papi Rossi (Santa Maria Studio Legale) Stefan Storr Rajko Knez (University of Maribor) David Dussy (Wenger Plattner) Titolo LEGALP Compatibilità giuridica della BTA, dell AETS e di TOLL+ con 1) il diritto dell Unione Europea, 2) l Accordo fra la Confederazio one Svizzera e la Comunità europea sul trasporto di merci e di passeggeri su strada e per ferrovia, 3) altri accordi dell UE e trattati e convenzioni internazionali multilaterali e bilaterali in materia di scambi commerciali e trasporti e 4) le legislazioni nazionali di Austria, Italia, Germania, Slovenia, Francia e Svizzera ed eventuali modifiche in caso di discrepanze. Committente Comitatoo direttivo «Sicurezza dei trasporti e mobilità nella regione alpina» nel quadro della Dichiarazione congiunta di Zurigo, rappresentato dal Segretario, il Dipartimento federale dell ambiente, dei trasporti, dell energia e delle comunicazioni dellaa Confederazione Svizzera. Data Consegna del rapporto finale al committente: 10 gennaio 2012 Versionee definitiva: 16 febbraio 2012 Luogo Francoforte sul Meno Partnerschaftsgesellschaft, Beethovenstraße 12-16, 60325 Frankfurt am Maiin 14, rue Pergolèse 75116 Paris Largo Toscanin 1 20122 Milanoo Klosterwiesgasse 72 8010 Graz Mladinska M 9 2000 Maribor Aeschenvorstadt 555 4010 Basel

Indice Introduzione... 1 Parte prima: Compendio... 3 Parte seconda: Quadro giuridico... 9 Capitolo 1: Diritto dell UE... 9 Capitolo 2: Diritto internazionale... 23 Capitolo 3: Legislazioni nazionali dei Paesi partecipanti... 30 Parte terza: Compatibilità giuridica della BTA... 45 Capitolo 1: Caratteristiche comuni degli strumenti... 45 Capitolo 2: Caratteristiche distintive della BTA... 46 Capitolo 3: Analisi giuridica della BTA... 48 Capitolo 4: Tabelle dei livelli di (in)compatibilità giuridica... 89 Capitolo 5: Raccomandazioni... 95 Parte quarta: Compatibilità giuridica dell AETS... 103 Capitolo 1: Caratteristiche dell AETS... 103 Capitolo 2: Analisi giuridica dell AETS... 105 Capitolo 3: Tabelle dei livelli di (in)compatibilità giuridica... 123 Capitolo 4: Raccomandazioni... 129 Parte quinta: Compatibilità giuridica di TOLL+... 135 Capitolo 1: Caratteristiche di TOLL+... 135 Capitolo 2: Analisi giuridica di TOLL+... 136 Capitolo 3: Tabelle dei livelli di (in)compatibilità giuridica... 151 Capitolo 4: Raccomandazioni... 156 I

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Annexes Annex I: Annex II: European Union Emission Trading System Details French Roads Code Exceptions to the principle of gratuitousness Annex III: Bilateral agreements of Italy Annex IV: Bilateral agreements of Slovenia III

Introduzione Il presente rapporto finale contiene le valutazioni circostanziate e le conclusioni del gruppo di progetto che ha svolto un analisi approfondita del progetto LEGALP incentrata sulla «Compatibilità giuridica della BTA, dell AETS e di TOLL+ con 1) il diritto dell Unione Europea, 2) l Accordo fra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea sul trasporto di merci e di passeggeri su strada e per ferrovia, 3) altri accordi dell UE e trattati e convenzioni internazionali multilaterali e bilaterali in materia di scambi commerciali e trasporti, e 4) le legislazioni nazionali di Austria, Italia, Germania, Slovenia, Francia e Svizzera ed eventuali modifiche in caso di discrepanze». All indomani dell aggiudicazione dell appalto a inizio maggio del 2011, il team europeo di esperti giuridici dei sei Paesi membri che partecipano al processo di follow-up di Zurigo ha iniziato a lavorare a questo ambizioso progetto, collaborando strettamente con i membri del Comitato consultivo. A seguito dei due incontri con il Comitato consultivo svoltisi a Vienna il 17 maggio e il 7 settembre 2011, il gruppo di progetto ha presentato il suo rapporto a interim il 30 settembre dello stesso anno e si è poi dedicato interamente all elaborazione del presente rapporto finale, in vista della conferenza dei Ministri dei trasporti in programma nel primo trimestre del 2012. Durante il terzo, pianificato incontro del 15 dicembre 2011 a Vienna, il gruppo di progetto ha raccolto le osservazioni conclusive del Comitato consultivo per completare LEGALP in tempo utile. Lo studio ALBATRAS, pubblicato il 7 gennaio 2011, ha messo a confronto dal profilo scientifico, tecnico e operativo i tre strumenti di gestione del traffico pesante considerati più idonei per regolare in maniera sostenibile il traffico merci stradale nella regione alpina, riducendone l impatto ambientale e favorendo il trasferimento modale dalla strada alla rotaia. Sulla base dei risultati dello studio ALBATRAS, il presente rapporto analizza la compatibilità giuridica della BTA, dell AETS e di TOLL+ con il diritto dell UE, con il diritto internazionale e le legislazioni nazionali dei sei Paesi membri che partecipano dal processo di follow-up di Zurigo. Il presente rapporto finale si articola in cinque parti: il compendio (Parte prima) è seguito da una panoramica generale del quadro normativo applicabile tesa a facilitare la comprensione di questa materia assai complessa e stratificata (Parte seconda). La parte centrale dello studio consiste in un analisi giuridica approfondita dei singoli strumenti (BTA, AETS e TOLL+), corredata puntualmente di tabelle e raccomandazioni conclusive sugli adeguamenti e sulle modifiche ritenuti opportuni per agevolare l attuazione degli strumenti (Parte terza, quarta e quinta). In linea con la metodologia adottata, la direzione concettuale in seno al gruppo di progetto è stata volutamente suddivisa tra i diversi membri per rappresentare le diverse prospettive e i differenti sistemi giuridici, garantendo allo stesso tempo a ognuno la stretta collaborazione degli altri nello studio della materia assegnata per favorire uno scambio regolare di opinioni e consulti giuridici. Gli avvocati Waldeck Rechtsanwälte hanno assunto la direzione per le questioni inerenti al diritto 1/161

dell UE, mentre lo studio Wenger Plattner ha assunto un ruolo guida nelle questioni di diritto internazionale. Tenuto conto degli specifici sistemi giuridici nazionali e delle rispettive competenze giuridiche, ogni membro del gruppo di lavoro ha rappresentato e approfondito il ruolo della legislazione nazionale di appartenenza: Bignon Lebray Avocats per la Francia, Santa Maria Studio Legale Associato per l Italia, il Professor Storr per l Austria, l Università di Maribor per la Slovenia, Waldeck Rechtsanwälte per la Germania e Wenger Plattner per la Svizzera. 2/161

Parte prima: Compendio Facendo seguito allo studio ALBATRAS, il presente rapporto fornisce un analisi giuridica comparativa dettagliata del grado di conformità dei tre sistemi di gestione del traffico pesante al diritto dell UE, al diritto internazionale e alle legislazioni nazionali dei sei Stati membri che partecipano al processo di follow-up di Zurigo. Questa analisi rappresenta un contributo alle future valutazioni politiche che matureranno nel quadro del processo di Zurigo in relazione a una politica comune per il trasporto merci transalpino. La presente valutazione giuridica rispecchia il diritto vigente. Va chiaramente tenuto presente che la situazione giuridica attuale è soggetta a continui cambiamenti e a ulteriori interventi legislativi che mirano a uno sviluppo sostenibile del trasporto merci su strada, a garanzia di un effettivo miglioramento della qualità dell ambiente nella regione alpina e oltre i suoi confini. In questo senso, le raccomandazioni del gruppo di progetto indicanti le possibili modifiche legislative che consentirebbero di facilitare l implementazione degli strumenti rappresentano un utile punto di riferimento, senza di per sé anticipare le decisioni politiche che potrebbero maturare nella prossima conferenza ministeriale. Rispetto ad alcune caratteristiche degli strumenti in esame, una valutazione finale della conformità dipende poi dalle circostanze di fatto date al momento dell implementazione degli strumenti e dalla presentazione di prove scientifiche supplementari a sostegno della BTA, dell AETS e di TOLL+, come specificato nel rapporto. In base a quanto sin qui premesso, nella sua analisi di compatibilità degli strumenti (BTA, AETS e TOLL+), il gruppo di progetto è giunto alle seguenti principali conclusioni. I. Osservazioni generali sulla coerenza giuridica dei tre strumenti in esame I tre strumenti di gestione del traffico in esame sollevano alcuni interrogativi in termini di incoerenza concettuale e possibile discriminazione degli utenti per quanto attiene all ambito di applicazione territoriale prefigurato per la BTA, l AETS e TOLL+. In applicazione delle pertinenti disposizioni del diritto primario e derivato dell UE, del diritto internazionale e delle legislazioni nazionali della maggior parte degli Stati membri che partecipano al processo di follow-up di Zurigo, la scelta di vincolare la tassabilità del traffico merci stradale transalpino all attraversamento della cresta principale delle Alpi, quando invece gli altri autotrasportatori che non superano detta cresta possono circolare gratuitamente sulla stessa rete viaria, è difficilmente giustificabile. Circoscrivere l applicazione di uno strumento all arco alpino B+ solleva riserve analoghe sulla coerenza degli strumenti e sulla disparità di trattamento dell utenza e comporta il rischio di effetti di aggiramento dannosi per l ambiente. Per evitare tali indesiderati effetti e rafforzare la coerenza concettuale generale dei sistemi basterebbe estendere il campo di applicazione territoriale all intero arco alpino C. 3/161

Allo stesso modo, sarà necessario giustificare ulteriormente l esclusione dei valichi più occidentali e orientali della regione alpina dal campo di applicazione degli strumenti del traffico merci pesante. A questo fine si dovrà dimostrare, per esempio, che i livelli di inquinamento o congestione sono significativamente più elevati sulla rete stradale transalpina cui verrebbero applicati i sistemi BTA, AETS e TOLL+ o che mancano capacità ferroviarie alternative in grado di assorbire un trasferimento del traffico dalla strada alla rotaia lungo gli itinerari più occidentali e orientali o si dovrà fornire la prova risolutiva che estendere i sistemi ad altre parti della rete viaria nella regione alpina comporterebbe costi spropositati. Per quanto riguarda nello specifico la restrizione geografica dell AETS a singoli corridoi o settori della rete viaria nella regione alpina, la sua legittimazione dovrà inoltre rispondere del fatto che gli effetti dannosi delle emissioni di CO 2 sono globali, non locali, e non sono dunque circoscritti a taluni valichi alpini. Oltre al campo di applicazione territoriale, riguardante allo stesso modo tutti e tre gli strumenti in esame, l implementazione di un sistema BTA, AETS o TOLL+ richiederebbe altresì la rinegoziazione dei livelli tariffari massimi applicabili ai trasporti in transito fissati nell accordo sui trasporti concluso tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea, e ciò segnatamente nel caso in cui l importo risultante dalla somma delle tariffe previste nello strumento di nuova implementazione e della tassa sul traffico pesante già in vigore ecceda il limite massimo consentito pattuito tra Svizzera e UE. II. Osservazioni specifiche sulla compatibilità giuridica della BTA e dell AETS Venendo ora all analisi giuridica della compatibilità dei singoli strumenti, secondo la nostra valutazione sarà più difficile giustificare l implementazione della BTA e dell AETS rispetto all implementazione di TOLL+. Quest ultimo, infatti, è ampiamente in linea con la strategia dell UE basata sull internalizzazione sotto forma di pedaggi degli effetti esterni del traffico merci stradale, notoriamente dannosi per l ambiente. Conformemente alla modifica della Direttiva sull eurovignetta (eurobollo) entrata in vigore il 15 ottobre 2011, i pedaggi sono lo strumento indicato per attuare una politica dei trasporti sostenibile nel settore del traffico merci su strada; essi consentono allo stesso tempo di scongiurare efficacemente il rischio di eccessiva imposizione degli autotrasportatori, distorsioni della concorrenza nonché restrizioni indebite della libertà di circolazione, tutti fattori che pregiudicano il corretto funzionamento del mercato interno. In questo contesto, le principali riserve sulla conformità giuridica della BTA e dell AETS riguardano la proporzionalità dei due strumenti. Altre perplessità di natura giuridica riguardano la controversa questione di una possibile armonizzazione globale degli strumenti ammissibili di gestione del traffico pesante adibito al trasporto merci in virtù della modifica della direttiva sull eurovignetta, che impedirebbe agli Stati membri di implementare strumenti diversi dai pedaggi. Considerato che qualsiasi forma di fissazione di limiti soglia o qualsiasi altra limitazione di accesso per l utenza alle arterie principali per il trasporto terrestre all interno dell Unione europea può (1) pregiudicare la libera circolazione delle merci nel mercato interno, (2) 4/161

ostacolare il trasporto stradale internazionale delle merci e (3) distorcere la concorrenza nell ambito del settore dei trasporti, la Commissione e la Corte di giustizia dell Unione europea (CGUE) monitorano da vicino questo genere di restrizioni. In un ottica giuridica, in particolare le restrizioni quantitative al trasporto stradale delle merci sono tali da ostacolare gli scambi commerciali intracomunitari in termini di libero accesso al mercato e possono pertanto compromettere il corretto funzionamento del mercato interno. Di conseguenza, le restrizioni quantitative al trasporto merci su strada possono essere considerate conformi ai requisiti del diritto comunitario (in particolare al requisito della libera circolazione delle merci) solo se soddisfano il principio di proporzionalità affermatosi nella lunga giurisprudenza della Corte di giustizia, secondo cui dette misure devono essere adeguate, necessarie e appropriate. Per soddisfare il principio di proporzionalità occorre in particolare dimostrare, come ribadito dalla Corte di giustizia nella sua ultima decisione Inntal II, che non esistono altre soluzioni meno restrittive per raggiungere gli obiettivi dello strumento di gestione del traffico merci pesante su strada in esame. L onere della prova spetta allo Stato membro che applica o intende applicare lo strumento in questione. Secondo la legislazione dell UE, i pedaggi rappresentano uno strumento alternativo attuabile che non prevede restrizioni quantitative alle capacità di trasporto stradale delle merci. Nell ottica del diritto comunitario, sarebbe dunque alquanto difficile giustificare l implementazione della BTA e dell AETS. La questione della proporzionalità si ripropone anche a livello internazionale, nel quadro dei pertinenti accordi multilaterali: l accordo sui trasporti concluso fra la Svizzera e l UE, per esempio, vieta tassativamente qualsiasi forma di restrizione quantitativa unilaterale ai mezzi in transito adibiti al trasporto merci. Ammettendo pure un margine di discrezionalità variabile nelle legislazioni nazionali interessate, le Costituzioni di gran parte degli Stati membri che partecipano al processo di follow-up di Zurigo sanciscono altresí l obbligo di salvaguardare efficacemente e globalmente i diritti economici fondamentali (tra cui la libertà di svolgere un attività professionale e la libertà di concorrenza), opponendosi a restrizioni indebite non motivate da ragioni di interesse generale. Per quanto riguarda la necessità di implementare gli strumenti, gli Stati membri che intendono applicare la BTA o l AETS dovrebbero di conseguenza dimostrare con prove scientifiche risolutive che l obiettivo di limitare il traffico stradale pesante adibito al trasporto merci nella regione alpina e di trasferire i trasporti dalla strada alla rotaia allo scopo di ridurre l inquinamento generato dal traffico, dannoso per l ambiente, come pure il livello di congestione delle strade, non può essere conseguito con i pedaggi, strumento di gestione del traffico meno restrittivo. Al riguardo, merita particolare attenzione il fatto che secondo la legislazione dell UE nessun vettore di trasporto può essere privilegiato direttamente a scapito di un altro vettore. Ciò significa che nell intento di garantire una competizione leale tra i vettori di trasporto e di evitare sia una tassazione eccessiva indebita degli utenti sia restrizioni non necessarie al commercio intracomunitario, ogni vettore di trasporto deve farsi carico unicamente dei costi per i danni ambientali a esso imputabili. Secondo la legislazione dell UE, quindi, i pedaggi rappresentano lo strumento più efficace per imputare agli utenti, con equità ed efficienza, i costi del trasporto stradale. Essi rispecchiano, infatti, l uso effettivo delle infrastrutture da parte dei veicoli e, dunque, i costi esterni reali causati dagli utenti, traducendo così in pratica nel settore dei trasporti il 5/161

principio «chi inquina paga» sancito nel trattato. L obbligo di aderenza ai costi nel tassare i trasporti allo scopo di evitare una sovratassazione indebita degli autotrasportatori a vantaggio di altri vettori di trasporto è sancito altresì nell accordo sui trasporti concluso tra la Svizzera e l UE e nel protocollo sui trasporti della Convenzione alpina. In termini di necessità, ciò impedirebbe di riconoscere qualsiasi effetto di trasferimento in favore della BTA o dell AETS generato dalla penuria dei diritti di transito a disposizione e/o dal prezzo stabilito per l acquisto dei diritti venduti all asta se il limite massimo definito e/o i prezzi d asta non corrispondono, non rispecchiano in maniera adeguata o superano considerevolmente i costi esterni generati dal traffico merci su strada transalpino. In riferimento all adeguatezza della BTA e dell AETS, l esistenza di capacità ferroviarie alternative sufficienti in grado di assorbire gli auspicati effetti del trasferimento del traffico merci transalpino assume una valenza fondamentale per soddisfare il criterio di proporzionalità. Alla luce delle decisioni Inntal I e II della Corte di giustizia in merito ai divieti di circolazione in alcuni settori, se una siffatta infrastruttura ferroviaria non dovesse essere disponibile al momento dell implementazione degli strumenti, la BTA e l AETS avrebbero senz altro un impatto negativo sul commercio intracomunitario e ostacolerebbero il traffico internazionale di transito, violando quindi il principio della libera circolazione delle merci. Sebbene un sistema di market maker possa indiscutibilmente migliorare la liquidità, esso non può aumentare le capacità complessive delle UTA o dei certificati di CO 2 disponibili. Tali capacità, essendo limitate, rendono effettivamente necessario un trasferimento del traffico dalla strada alla ferrovia: è questo lo scopo esplicito della BTA e dell AETS. In termini di adeguatezza, l implementazione della BTA o dell AETS richiederebbe dunque, in ogni caso, la messa a disposizione in parallelo di un infrastruttura ferroviaria adeguata al fabbisogno e facilmente accessibile, a prezzi abbordabili per tutte le fasce di utenti che si suppone cambieranno vettore, passando dalla strada alla rotaia. Venendo ora alla pertinente legislazione derivata dell UE, si possono addurre argomentazioni giuridiche fondate indicanti che la modifica della Direttiva sull eurovignetta prevedrebbe un armonizzazione globale degli strumenti di gestione del traffico finalizzati alla salvaguardia dell ambiente nel settore del trasporto stradale, e che quindi impedirebbe agli Stati membri di introdurre altri strumenti come la BTA o l AETS. In attesa di un riconoscimento legislativo a livello europeo, l implementazione di strumenti alternativi dovrebbe dunque essere limitata a strumenti tesi direttamente a ridurre le emissioni inquinanti, tra cui le emissioni di CO 2, che (a presente) non sono coperte dall onere per i costi esterni previsto nella modifica della Direttiva sull eurovignetta. Di conseguenza, ciò escluderebbe, per esempio, l applicazione dell AETS, che solo in apparenza si prefigge di ridurre le emissioni di CO 2, ma che in realtà mira primariamente a gestire il trasporto stradale di merci nel suo insieme, allo scopo di trasferire il traffico merci dalla strada alla ferrovia. Inoltre, il sistema di vendita all asta previsto dall AETS deve essere conforme alla legislazione derivata dell UE in materia di scambio di quote di emissioni. A questo riguardo sorgono alcune riserve in termini di compatibilità giuridica con il sistema ETS già operativo dell Unione Europea, che rende inevitabili alcuni adeguamenti dei sistemi. Sempre in 6/161

questo contesto è opportuno notare che la legislazione comunitaria avvalora, quanto meno allo stato attuale, l idea secondo cui il contributo del settore dei trasporti stradali alla strategia dell UE in materia di cambiamenti climatici debba limitarsi a un ruolo indiretto e non essere imposto per mezzo di uno specifico strumento di gestione del traffico. Questo approccio si fonda sul ragionamento che, in termini di cambiamenti climatici, i veicoli a motore hanno un impatto globale, non locale. Le emissioni di CO 2 non dipendono perciò dal momento e dal luogo in cui viene usato un veicolo, ma dal consumo di carburante. Pertanto la Commissione, almeno secondo la sua posizione attuale, ritiene che lo strumento di tassazione del carburante sia un metodo semplice ed efficace per imputare questi costi esterni al settore dei trasporti stradali. Nella sua ultima proposta, la Commissione sollecita fortemente una revisione della vigente direttiva sulla tassazione dell energia allo scopo di includere nella tassazione dei prodotti energetici una componente legata al CO 2, considerata lo strumento più efficace per ridurre le emissioni inquinanti di CO 2 generate dal traffico merci pesante. In questo modo, la Commissione preme affinché si desista dall integrare il settore dei trasporti stradali nel già istituito sistema ETS dell UE. III. Osservazioni specifiche sulla compatibilità giuridica di TOLL+ Anche per il sistema TOLL+ si renderanno necessarie alcune modifiche atte a garantirne la piena conformità con le disposizioni contenute nella modifica della direttiva sull eurovignetta. Da quanto abbiamo evinto dallo studio ALBATRAS, tuttavia, sin dal principio l intenzione era quella di allineare rigorosamente TOLL+ all attività legislativa in corso a livello UE e di finalizzare le caratteristiche definitive dello strumento conformemente alle disposizioni quadro della modifica della direttiva sull eurovignetta (una volta posta in vigore). Queste modifiche si riferiscono in particolare alla conformità del sistema di tassazione ai metodi indicati nella direttiva per il calcolo degli oneri per i costi esterni e dei limiti massimi che, secondo l ottica attuale della legislazione comunitaria, vanno fissati per evitare una tassazione eccessiva degli autotrasportatori. Va poi precisato che la prevista modulazione dei pedaggi in base al giorno e/o all ora di utilizzo dell infrastruttura allo scopo di ridurre al minimo la congestione e ottimizzare le capacità esistenti della rete, rientrerà nel regime di tassazione per l uso dell infrastruttura della direttiva in esame e, pertanto, sarà soggetta ai limiti della neutralità delle entrate. Come attestano i fascicoli processuali, la modifica della direttiva sull eurovignetta ha subito cambiamenti sostanziali nel corso del lungo processo legislativo, dalla proposta iniziale della Commissione (2008) di rivedere l allora vigente Direttiva 1999/62/CE fino all adozione finale della proposta legislativa dell UE a fine settembre del 2011. L adozione finale della proposta è stata resa possibile dal compromesso raggiunto dalle istituzioni, inter alia sui limiti tariffari massimi, sulle soglie di flessibilità, sui metodi di calcolo, sullo scopo preciso dell elemento dell onere per i costi esterni e sulla sua interdipendenza con il regime di tassazione per l uso dell infrastruttura. Se si prospettasse l implementazione di un sistema TOLL+ che supera i limiti fissati nella modifica della direttiva sull eurovignetta (nella sua forma attuale) o che richiede potenzialmente ulteriori ritocchi concettuali, si delineerebbe la necessità di apportare ulteriori modifiche alla succitata direttiva nel quadro di una delle prossime revisioni, la prima delle quali già in programma per il 2015. 7/161

Ai sensi dell articolo 288 paragrafo 2 TFUE, l implementazione di un sistema TOLL+ in linea con le disposizioni contenute nella modifica della direttiva sull eurovignetta richiederà sicuramente ulteriori interventi legislativi a livello nazionale per creare le basi giuridiche necessarie ai fini dell introduzione dello strumento. Inoltre, a seconda dei singoli sistemi di riscossione già in funzione, l implementazione di TOLL+ comporterà nelle legislazioni di alcuni Stati membri ulteriori modifiche volte ad assicurare un inserimento armonioso del sistema nel contesto generale. Per una più ampia trattazione delle peculiarità dei singoli Paesi si rimanda alle corrispondenti sezioni del presente rapporto. Infine, esaminando la situazione della Svizzera che non fa parte né dell UE né del SEE e che quindi non rientra nel campo di applicazione della modifica della direttiva sull eurovignetta va detto che l implementazione di TOLL+ presupporrebbe una modifica della legge federale concernente il trasferimento dalla strada alla ferrovia del traffico merci pesante attraverso le Alpi (legge sul trasferimento del traffico merci) e la creazione di una base giuridica distinta per porre in vigore TOLL+ mediante atto parlamentare. Dato che la tassa sul traffico pesante attualmente in vigore è stata istituita nel quadro dell accordo sui trasporti concluso fra la Svizzera e l UE, TOLL+ potrebbe essere introdotto come supplemento alla succitata tassa e senza necessità di modifiche bilaterali dell accordo solo se non si superano i limiti tariffari massimi stabiliti. IV. Nota conclusiva Le valutazioni giuridiche fornite nel presente rapporto finale sono il frutto di un attenta perizia specialistica del gruppo di progetto. Data la complessità della materia trattata, l analisi richiede in larga misura il bilanciamento di considerazioni, inquadramenti giuridici e pareri talvolta divergenti, spesso stratificati, nonché la dovuta aderenza all attività legislativa in corso a livello sia europeo sia internazionale che, per sua insita natura, implica una colorazione politica. La valutazione non esclude affatto la difendibilità o la validità di pareri giuridici e linee argomentative diversi, che non sono quindi da scartare nel quadro del presente rapporto. Inoltre, allo scopo di evitare ripetizioni superflue nell analisi giuridica dei singoli strumenti (BTA, AETS e TOLL+, rispettivamente Parte terza, quarta e quinta del presente rapporto), si è deciso di esaminare nel dettaglio gli aspetti relativi a due o a tutti e tre gli strumenti al vaglio nella disamina dello strumento che figura per primo (secondo l ordine alfabetico degli acronimi nella versione originale inglese) e di non riprenderli quindi per esteso nella disamina degli strumenti trattati successivamente, inserendo rimandi laddove appropriato. La lunghezza della disamina dei singoli strumenti non va dunque intesa come indice del grado di conformità degli strumenti, del grado di dettaglio delle valutazioni giuridiche o del grado di preferenza del gruppo di progetto per l implementazione dell uno o dell altro strumento in esame, scelta quest ultima rientrante esclusivamente nell ambito delle decisioni politiche che matureranno nel quadro del processo di follow-up di Zurigo. 8/161

Parte seconda: Quadro giuridico La prospettata introduzione di strumenti di gestione del trasporto merci su strada transalpino al fine di proteggere l ambiente (BTA, AETS e TOLL+) ha implicazioni a tre livelli giuridici: diritto europeo, diritto internazionale e legislazioni nazionali. Dato che il trasporto merci su strada e le relative normative finalizzate alla salvaguardia dell ambiente e volte a garantire una mobilità sostenibile nella regione alpina hanno una chiara valenza internazionale, il diritto dell UE come pure i trattati internazionali e le convenzioni multilaterali applicabili in materia di traffico merci su strada rivestono un importanza centrale nell analisi della compatibilità giuridica degli strumenti in rassegna. Nei capitoli seguenti esamineremo dunque le prescrizioni rilevanti a tutti i livelli giuridici, nell intento di fare luce su questa materia complessa e stratificata. Va da sé che l attuazione di qualsiasi sistema di gestione del traffico pesante deve essere compatibile anche con le legislazioni nazionali dei sei Paesi che partecipano al processo di Zurigo. Prima di passare all analisi giuridica vera e propria, illustreremo dunque brevemente le disposizioni fondamentali rilevanti, i principi costituzionali applicabili e gli atti legislativi pertinenti. Capitolo 1: Diritto dell UE I tre strumenti di gestione del traffico pesante BTA, AETS e TOLL+ tematizzano tre politiche settoriali di rilievo dell UE: il mercato interno (art. 26 e seg. TFUE) 1, il settore dei trasporti (art. 90 e segg. TFUE) e la protezione dell ambiente (art. 191 e segg. TFUE). L articolo 7 TFUE dispone inoltre che le politiche e le azioni dell UE vengano implementate in modo coerente, tenendo conto dell insieme dei suoi obiettivi. Questo principio di congruenza tra le varie politiche si rispecchia anche nella legislazione derivata dell UE. A. Il concetto di mercato interno e libera circolazione delle merci vieta ostacoli non giustificati La realizzazione del mercato interno costituisce uno degli obiettivi principali del trattato (art. 3 TEU) e rappresenta la chiave di volta dell integrazione economica all interno dell UE. L articolo 26 TFUE definisce il mercato interno come uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali secondo le disposizioni dei trattati. Le quattro libertà fondamentali del mercato mirano a eliminare tutti gli ostacoli ingiustificati alla libera circolazione nel mercato interno imposti dalle legislazioni, dalle normative o dalle amministrazioni nazionali. Le libertà fondamentali del mercato sono rinforzate dal diritto, riconosciuto a tutti i cittadini dell UE, di circolare liberamente nel territorio degli Stati membri in virtù dell articolo 21 TFUE. Il principio di non discriminazione, strettamente correlato alla realizzazione del mercato interno, si applica 1 In seguito all entrata in vigore del Trattato di Lisbona nel 2009, l istituzione giuridica sin lì denominata «Comunità europea» è stata tramutata in «Unione europea». Il Trattato UE e il Trattato CE sono stati modificati e rinominati rispettivamente Trattato sull Unione europea (TUE) e Trattato sul funzionamento dell Unione europea (TFUE). Qui di seguito useremo la nuova numerazione adottata nel TEU e nel TFUE, anche quando ci si riferisce alle sentenze della Corte di giustizia dell UE o alla legislazione europea adottata sotto il vecchio regime di numerazione. Per analogia si utilizzano in generale i termini «Unione europea», «Unione» o «UE» anche quando ci si riferisce a una data precedente all entrata in vigore del Trattato di Lisbona. 9/161

inoltre a tutte le politiche e azioni dell UE e vieta non solo qualsiasi discriminazione diretta o palese basata sulla nazionalità, bensì qualsiasi forma di discriminazione indiretta o dissimulata (art. 18 TFUE). Secondo la giurisprudenza consolidata, però, una disposizione del diritto nazionale che genera una discriminazione indiretta può essere giustificata se si fonda su considerazioni oggettive che non dipendono dalla nazionalità della persona interessata e se è considerata proporzionata al legittimo obiettivo perseguito dalle disposizioni nazionali. Ai sensi dell articolo 34 e segg. TFUE, la libera circolazione delle merci si fonda sul divieto di restrizioni quantitative alle importazioni, alle esportazioni o al transito di merci tra gli Stati membri e di qualsiasi altra misura di effetto equivalente. Secondo l interpretazione ampia della Corte di giustizia dell UE (CGUE), qualsiasi misura nazionale in grado di ostacolare, direttamente o indirettamente, in maniera effettiva o potenziale, il commercio all interno dell UE è considerata una misura di effetto equivalente alle restrizioni quantitative, anche se si applica indistintamente alle merci domestiche e a quelle di importazione. Pertanto, la CGUE ritiene che il criterio principe per l applicazione dell articolo 34 TFUE non sia la discriminazione, bensì l effetto prodotto da una misura sul commercio intracomunitario. Sebbene l ambito di applicazione sia piuttosto esteso, il TFUE non vieta qualsiasi misura nazionale che ostacoli la libera circolazione delle merci, poiché la restrizione può essere giustificata per i motivi enunciati nell articolo 36 TFUE o per «esigenze imperative» non scritte approvate dalla Corte di giustizia, tra cui appunto la protezione dell ambiente. A prescindere dalle basi legali su cui si fonda, qualsiasi giustificazione legittimerà tuttavia unicamente le misure suscettibili di ostacolare il commercio intracomunitario considerate opportune per il raggiungimento degli obiettivi perseguiti, e solo nella misura strettamente necessaria. Di conseguenza, il principio della proporzionalità assume una valenza fondamentale nell esame della giustificazione. Ogni azione intrapresa dagli Stati membri deve essere idonea a garantire il conseguimento dell obiettivo perseguito, dunque deve effettivamente rispondere alla volontà di conseguire tale scopo in modo coerente e sistematico, evitando incongruenze tra le misure scelte e quelle scartate. L obbligo per gli Stati membri di adottare la misura meno restrittiva è ancora più tassativo se essa riguarda un asse stradale di primaria importanza rientrante tra le «principali vie di comunicazione terrestri per gli scambi» tra gli Stati membri 2. Non è invece possibile giustificare un azione nazionale se essa è contraria al diritto derivato applicabile, che regola esaustivamente la materia, e se, nelle circostanze date, gli Stati membri non possono invocare unilateralmente giustificazioni nazionali. La nozione di mercato interno è integrata da un dispositivo di trattati atti a garantire i presupposti di una concorrenza non falsata: essi vietano per esempio una sovratassazione indebita a scapito di alcuni operatori del mercato. Il ravvicinamento delle legislazioni rappresenta un altro elemento costitutivo del mercato interno: se a livello UE viene adottata 2 Cfr. CGUE, causa C-112/00 Schmidberger [2003], Racc. I-05659, par. 63, relativa all autostrada austriaca del Brennero A 13, causa C-320/03 Commissione/Austria (valle dell Inn I) [2005], Racc. I-09871, par. 87, causa C-28/09 Commissione/Austria (valle dell Inn II), sentenza del 21 dicembre 2011, par. 116, relativa all autostrada della valle dell Inn. 10/161

una legislazione armonizzata, gli Stati membri possono mantenere o introdurre misure derogatorie solo eccezionalmente e a specifiche condizioni. B. Funzione servile della politica comune dei trasporti dell UE La politica comune dei trasporti dell UE e le relative normative sulle reti transeuropee non perseguono obiettivi isolati, bensì hanno una funzione meramente servile alla creazione del mercato interno e alla coesione economica, sociale e territoriale dell UE, in generale, e, nello specifico, alla libera circolazione di merci e servizi all interno dell Unione. Dato che, conformemente all articolo 58 TFUE, la libera circolazione dei servizi non ha un impatto diretto in materia di trasporti, la sua realizzazione è regolata dalle disposizioni specifiche del Titolo VI TFUE e dalla legislazione derivata pertinente in vigore in questo contesto. Ai sensi dell articolo 91 TFUE, la politica comune dei trasporti dell Unione mira, da un lato, a eliminare gli ostacoli esistenti che pregiudicano la libera circolazione di merci e servizi di trasporto con qualsiasi vettore, ponendo l accento sulla liberalizzazione e sull armonizzazione dei settori dei trasporti, e dall altro a implementare misure efficaci per ridurre gli effetti negativi dei trasporti sull ambiente. Questo nesso tra obiettivi politici in parte divergenti e in parte convergenti si rispecchia anche nel diritto derivato di pertinenza. È superfluo sottolineare che il diritto derivato in vigore in particolare nel settore del trasporto merci stradale assume una valenza fondamentale per l analisi giuridica di compatibilità degli strumenti in rassegna. Esso verrà trattato nelle sezioni D e E del presente capitolo. C. Protezione dell ambiente, uno degli obiettivi primari dell UE L articolo 3 paragrafo 3 TUE fissa tra gli obiettivi primari dell Unione l instaurazione di un mercato interno improntato allo sviluppo sostenibile e a un livello elevato di tutela e miglioramento della qualità dell ambiente. Di riflesso, la clausola orizzontale contenuta nell articolo 11 TFUE invita esplicitamente a configurare nel trattato una nuova disposizione, ritenuta essenziale, che obblighi a integrare le esigenze connesse con la tutela dell ambiente nella definizione e nell attuazione di tutte le politiche e azioni dell Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile. Tra gli obiettivi primari vincolanti della politica ambientale dell Unione rientrano, come prefigurato nel Titolo XX TFUE, la protezione e il miglioramento della qualità dell ambiente nonché la promozione sul piano internazionale di misure finalizzate a risolvere i problemi dell ambiente a livello regionale o mondiale e, in particolare, a combattere i cambiamenti climatici. Per conseguire questi obiettivi, la politica dell Unione in materia di protezione dell ambiente si ispira a quattro principi fondamentali: 1) il principio di precauzione, 2) il principio dell azione preventiva, 3) il principio della correzione alla fonte dei danni causati all ambiente e 4) il principio «chi inquina paga». In deroga alla regola generale che statuisce la preminenza del diritto dell UE, l articolo 193 TFUE autorizza gli Stati membri a prendere provvedimenti di protezione più restrittivi anche negli ambiti nei quali a livello comunitario è già stata adottata una legislazione derivata conformemente all articolo 192 TFUE. È sottointeso che questi provvedimenti nazionali devono essere compatibili con i 11/161

trattati in essere. La legislazione pertinente dell UE rappresenta dunque uno standard minimo che consente agli Stati membri di mantenere o adottare all occorrenza provvedimenti fondati su una diversa strategia di protezione dell ambiente, a patto certo che le leggi dell UE applicabili in materia statuiscano come obiettivo primario il raggiungimento di determinati risultati, ma non impongano uno strumento specifico per conseguirli. In linea generale, se un trattato non prevede una clausola esplicita di protezione e se a livello UE è già stata adottata una legislazione derivata, gli Stati membri possono esercitare soltanto la loro competenza legislativa residua, nella misura in cui l Unione non eserciti appieno la propria (art. 2 par. 2 TFUE). Data l esistenza di leggi derivate rilevanti, le decisioni devono essere prese in base alle circostanze concrete del caso, applicando la disposizione o le disposizioni del trattato riguardanti l ambito specifico su cui si fondano le leggi dell Unione (art. 2 par. 6 TFUE), se e all occorrenza nella misura in cui a uno Stato membro è fatto divieto di adottare leggi nazionali più severe 3. La scelta delle basi giuridiche per gli atti legislativi dell UE che interessano gli ambiti politici del mercato interno, dei trasporti e dell ambiente riveste dunque un ruolo importante nel determinare le competenze residue degli Stati membri nell attuazione di strumenti di gestione del traffico merci stradale motivati da ragioni ambientali. D. Diritto derivato riguardante il triangolo mercato interno, trasporti e ambiente La politica dei trasporti dell UE mira, in generale, a realizzare il mercato interno e, in particolare, ad assicurare la libera circolazione delle merci nonché la libertà di erogare servizi. Allo stesso tempo, nell ottica di promuovere lo sviluppo sostenibile come sancito nell articolo 11 TFUE, la politica comunitaria in materia di trasporti integra alcuni aspetti cruciali legati alla protezione dell ambiente per affrontare opportunamente e ridurre al minimo gli effetti nocivi dei trasporti in termini sia di inquinamento atmosferico e acustico sia di congestione del traffico. Gli obiettivi politici divergenti cui si è accennato sopra si rispecchiano anche nel diritto derivato dell UE. Numerosi atti legislativi si focalizzano primariamente sulla liberalizzazione e sull armonizzazione del settore dei trasporti per abbattere gli ostacoli che ancora persistono nel mercato interno; altri atti legislativi tematizzano innanzitutto l impatto negativo dei trasporti sull ambiente. Sul piano della legislazione in materia di trasporti, la direttiva sull eurovignetta (direttiva «eurobollo») modificata di recente assume una valenza decisiva nell analisi giuridica degli strumenti in esame e verrà pertanto esaminata in una sezione a parte (sottosezione E). Considerata poi la rilevanza che esso assume in special modo nell analisi giuridica dell AETS, anche il sistema di scambio delle quote di emissione istituito a livello UE per arrestare i cambiamenti climatici merita di essere trattato separatamente (sottosezione F). I. Legislazione armonizzata nel settore dei trasporti per garantire l accesso al mercato I provvedimenti dell UE in favore della liberalizzazione del mercato nel settore dei trasporti vanno inquadrati nell articolo 58 paragrafo 1 TFUE, in virtù del quale le disposizioni del 3 Per maggiori approfondimenti cfr. Callies, J., in: Callies/Ruffert, TUE/TFUE (2011), art. 2 TFUE, par. 15 e seg. 12/161

trattato sulla libera circolazione dei servizi non si applicano direttamente nel settore dei trasporti. Dato che in passato i mercati dei trasporti degli Stati membri avevano una dimensione prettamente nazionale ed erano soggetti a normative rigorose che prevedevano regimi di contingentamento e regole tariffarie concordate in, l UE decise di aprire gradualmente i mercati a beneficio di tutti gli operatori dei trasporti all interno dello spazio comunitario, introducendo via via il principio della concorrenza per ridurre progressivamente e infine abolire del tutto gli ostacoli all accesso ai mercati. Per favorire l istituzione del mercato interno è stato adottato il regolamento n. 881/92 4 sulla piena liberalizzazione dell accesso ai mercati per i trasporti internazionali 5, successivamente integrato dal regolamento (CEE) n. 3118/93 del Consiglio in materia di cabotaggio 6. I due regolamenti sono stati sostituiti dal regolamento (CE) n. 1072/2009 7, entrato pienamente in vigore il 4 dicembre 2011. In linea di principio, il regolamento (CE) n. 1072/2009 si applica ai trasporti internazionali di merci su strada effettuati per conto terzi nel territorio dell Unione. Per i trasporti da uno Stato membro verso un Paese terzo, e viceversa, il regolamento si applica al tragitto percorso sul territorio di qualsiasi Stato membro attraverso cui si transita (art. 1 par. 1 e 2). Il regolamento si applica anche ai trasporti di cabotaggio (art. 1 par. 4). Per poter effettuare trasporti internazionali bisogna essere titolari della licenza comunitaria e, se il conducente è cittadino di un Paese terzo, anche di un attestato di conducente (art. 4). Senza scendere nei dettagli, un regime di contingentamento nelle forme adottate in precedenza negli Stati membri è diventato in linea di principio inammissibile. La licenza comunitaria è rilasciata da uno Stato membro a qualsiasi trasportatore di merci su strada per conto terzi che a) sia idoneamente stabilito in tale Stato membro e b) sia abilitato nello Stato membro di stabilimento, in materia di accesso alla professione di trasportatore di merci su strada, a effettuare trasporti internazionali di merci su strada. La licenza comunitaria è rilasciata per una durata massima rinnovabile di 10 anni 8. 4 5 6 7 8 Regolamento (CEE) n. 881/92 del Consiglio del 26 marzo 1992 relativo all accesso al mercato dei trasporti di merci su strada nella Comunità effettuati in partenza dal territorio di uno Stato membro o a destinazione di questo o in transito sul territorio di uno o più Stati membri. Opinione dell avvocato generale Alber del 15 maggio 2003, causa C-298/00 P Aiuti concessi alla regione del Friuli-Venezia Giulia [2004], Racc. I-04087, par. 7. Regolamento (CEE) n. 3118/93 del Consiglio del 25 ottobre 1993 che fissa le condizioni per l ammissione di vettori non residenti ai trasporti nazionali di merci su strada in uno Stato membro. Regolamento (CE) n. 1072/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 ottobre 2009 che fissa norme comuni per l accesso al mercato internazionale del trasporto di merci su strada. Cfr. art. 4 par. 1 e 2 del regolamento (CE) n. 1072/2009. I requisiti da soddisfare per il rilascio dell attestato di conducente sono enunciati nell art. 5. 13/161

II. Legislazione armonizzata per combattere le conseguenze negative dei trasporti sull ambiente L importanza vitale dei trasporti stradali per l economia è innegabile, ma il loro impatto negativo sia sull ambiente sia sulla popolazione non può essere ignorato. La politica comune dei trasporti dell UE deve contribuire dunque non solo alla realizzazione di un mercato interno, bensì anche al raggiungimento degli obiettivi primari dell UE, vale a dire lo sviluppo sostenibile e un livello elevato di protezione e miglioramento della qualità dell ambiente. Da diversi anni, le strategie della Commissione e i libri bianchi e verdi in materia di trasporti studiano come ottimizzare le catene logistiche europee assicurando al contempo trasporti più sostenibili. Dall inizio degli anni Novanta sono stati adottati numerosi provvedimenti legislativi per contrastare i danni ambientali causati dai trasporti stradali: citiamo qui, inter alia, la direttiva 92/106/CEE del Consiglio 9. Crescendo i problemi legati alla congestione del traffico stradale cresce anche l attenzione pubblica per la protezione dell ambiente e la sicurezza stradale: in questo contesto, la direttiva 92/106/CEE del Consiglio mira a promuovere maggiormente lo sviluppo dei trasporti combinati quale alternativa ai trasporti stradali. Nel Libro bianco del 2001, la Commissione aveva già asserito che gli utenti dei trasporti non coprivano tutti i costi dei danni ambientali provocati dalle loro azioni. Nel riesame intermedio del 2006 10 la Commissione ha sottolineato che in molti ambiti l intervento dell UE non sarebbe probabilmente bastato, e che si imponevano sforzi complementari a livello nazionale, regionale e locale dei singoli Stati. La Commissione ha ribadito inoltre che la co-modalità, da intendersi come utilizzo efficiente in forma sia individuale sia combinata di diversi vettori, garantirebbe un impiego ottimale e sostenibile delle risorse. Nel pacchetto 2008 per un sistema di trasporto più rispettoso dell ambiente e, di recente, in forma più chiara, nel relativo Libro bianco 2011 «Tabella di marcia verso uno spazio unico europeo dei trasporti Per una politica dei trasporti competitiva e sostenibile» 11, la Commissione ha sottolineato nuovamente che i prezzi dei trasporti devono rispecchiare meglio i costi effettivamente sostenuti dalla società per i danni ambientali e la congestione del traffico (principi «chi inquina paga» e «l utente paga»). La Commissione è del parere che gli utenti dei trasporti, prospettivamente parlando, debbano pertanto farsi carico dei costi effettivi dei danni da essi cagionati. Per garantire una mobilità sostenibile dei trasporti evitando allo stesso tempo distorsioni della concorrenza e il rischio di frammentazione del mercato, la Commissione ha ribadito inoltre l importanza di stabilire condizioni eque per i vettori di trasporto in diretta concorrenza. Vengono inoltre definiti parametri per il raggiungimento dell obiettivo di riduzione del 60 % delle emissioni di gas a effetto serra, 9 10 11 Direttiva 92/106/CEE del Consiglio del 7 dicembre 1992 relativa alla fissazione di norme comuni per taluni trasporti combinati di merci tra Strati membri. Comunicazione della Commissione Mantenere l Europa in movimento Una mobilità sostenibile per il nostro continente. Riesame intermedio della Commissione europea del Libro bianco sui trasporti del 2001, COM(2006) 314 def., pag. 21. COM(2011) 144 def. 14/161

che prevede inter alia di trasferire dalla strada ad altri vettori di trasporto (p. es. ferrovia o vie navigabili) il 30 % del traffico merci sulle percorrenze superiori a 300 km entro il 2030 e oltre il 50% entro il 2050, rendendo operativi corridoi merci efficienti ed ecologici. Questi obiettivi dovranno essere coordinati con gli obiettivi di riduzione delle emissioni di CO 2 definiti nella strategia 20-20-20 (vale a dire risparmiare il 20 % del consumo di energia primaria dell UE, fissare un obiettivo vincolante di riduzione del 20 % delle emissioni di gas serra e raggiungere una quota di energie rinnovabili pari al 20 % entro il 2020). Per favorire la riduzione delle emissioni di gas serra prodotte dai mezzi pesanti, nella sua ultima proposta legislativa 12 la Commissione ha sollecitato fermamente la revisione della vigente direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici, allo scopo di includere nel sistema di tassazione dell energia un elemento basato sulle emissioni di CO 2, che a suo avviso è lo strumento più efficace per limitare le emissioni altamente dannose di CO 2 prodotte dal traffico pesante. Ciò significherebbe dunque desistere dall integrare il settore dei trasporti stradali nel già istituito sistema ETS dell UE. E. Tassazione stradale nel quadro della nuova direttiva sull eurovignetta (eurobollo) La nuova direttiva 1999/62/CE 13 sull eurovignetta (eurobollo), adottata di recente al termine di un lungo e macchinoso processo legislativo, mira a ridurre gli effetti del traffico stradale dannosi per l ambiente e a promuovere una mobilità sostenibile nel settore dei trasporti: essa ha dunque massima rilevanza ai fini della valutazione dei tre strumenti in esame. Lo scopo della nuova direttiva sull eurovignetta, entrata in vigore il 15 ottobre 2011, è imporre agli autotrasportatori il pagamento dei costi effettivi del trasporto merci, differenziando i pedaggi e adottando il principio «chi inquina paga» nel sistema di tassazione degli autoveicoli pesanti adibiti al trasporto merci su strada. La direttiva si prefigge di migliorare l efficienza e le prestazioni ambientali del trasporto merci su strada, consentendo gli Stati membri di istituire sistemi di tariffazione differenziata. Con i segnali di prezzo lanciati fornendo incentivi finanziari alla riduzione dei costi esterni si intende incoraggiare gli operatori dei trasporti a utilizzare veicoli più ecologici, scegliere gli itinerari meno trafficati, ottimizzare i carichi dei loro veicoli e, in definitiva, impiegare l infrastruttura in modo più efficiente. Si vogliono allo stesso tempo evitare discriminazioni e sovratassazioni indebite nell intento di salvaguardare il mercato interno, considerato uno dei pilastri portanti dell UE. L obiettivo della nuova direttiva sull eurovignetta è stabilire norme comuni in materia di tassazione, pedaggi e diritti d utenza imposti agli autoveicoli pesanti per l uso di alcune infrastrutture. 12 13 Proposta di direttiva del Consiglio recante modifica della direttiva 2003/96/CE che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell elettricità, COM(2011) 169/3. La descrizione giuridica che segue si riferisce unicamente alla direttiva 1999/62/CE modificata dalla direttiva 2011/76/UE del 27 settembre 2011 (nuova direttiva sull eurovignetta). Infatti, sebbene gli Stati membri abbiano tempo fino al 16 ottobre 2013 per porre in vigore le leggi, le normative e le disposizioni amministrative necessarie per conformarsi alla nuova direttiva sull eurovignetta, da quanto capiamo nessuno Stato prevede di attuare uno degli strumenti in rassegna prima di tale data. Pertanto, nel momento in cui verrà attuato l uno o l altro strumento, si applicheranno unicamente le disposizioni contenute nella nuova direttiva sull eurovignetta. 15/161