La riforma amministrativa in Europa

La riforma amministrativa in Europa a cura di Yves Meny e Vincent Wright il Mulino

Indice Introduzione. Le burocrazie e la sfida del cambiamento, di Yves Meny e Vincent Wright p. 19 PARTE PRIMA SEZIONE PRIMA La modernizzazione amministrativa nelregno Unito: una panoramica, di George Jones 39 Introduzione. - 1. Le Otto caratteristichc della nuova gestione pubblica: gli obiettivi della modernizzazione amministrativa. - 2. Cos'e accaduto. - 3. Perche - e perche cosi facilmente - si sono verificati i cambiamenti? - 4. La questione del mantenimento dei cambiamenti. L'obiettivo della modernizzazione amministrativa in Francia: riconciliare Stato e societä, di Alain Claisse 71 Introduzione. - 1. Riforme e modernizzazione: qualche dato sulla storia amministrativa francese. - 2. Gollismo e intendenza amministrativa. - 2.1. II carattere contingente della riforma amministrativa. - 2.2. Metodo sperimentale e amministrazione per obiettivi: la riforma prudente. - 3. Le priorita amministrative del dopo-gollismo (1969-1981). - 3.1. Un metodo tecnocratico al servizio della razionalizzazione amministrativa: la Rcb. - 3.2. Un'ambizione modernizzatrice diffusa: Pawicinamento tra amministrazione e amministrati. - 4. La crisi degli anni '80: lo Stato sotto accusa. - 4.1. Decentramento, deconcentrazione, autonomie locali: il

decongestionamento dello Stato. - 4.2. Dalla deregolamentazione alla codificazione. - 5. Qualitä e responsabilitä: gestione pubblica e modernitä sociale. - 5.1. L'emergenza del problema qualitä. - 5.2. II programma di «rinnovamento del servizio pubblico». - 5.3. Le incertezze della valutazione. - 6. Modelle» europeo e modernitä amministrativa. - 6.1. L'adattamento delle strutture amministrative centrali. - 6.2. Verso una ricomposizione territoriale? Modernizzazione amministrativa e riforma del settore pubblico in Germania. Considerazioni generali, di Joachim Jens Hesse p. 111 1. Caratteristiche di base del settore pubblico e della pubblica amministrazione in Germania: 1949-1989. - 2. Adattamenti in un sistema stabile. - 3. Una tripla sfida all'amministrazione pubblica. - 4. Gli effetti dell'unificazione. - 5. Gli effetti dell'europeizzazione. - 6. Nuove condizioni contestuali e domande funzionali. - 7. La riforma degli incarichi. - 8. La riforma dell'organizzazione. - 9. II personale. - 10. Aree politiche importanti: il caso del settore sanitario. - 11. Conclusione. La modernizzazione dell'amministrazione tedesca: cambiamenti organizzativi ai livelli federale e statale, di Klaus Goetz 137 1. Introduzione. - 2. II sistema amministrativo tedesco: decentralizzazione, deconcentrazione e integrazione. - 3. Pressioni per il cambiamento e limiti della riforma amministrativa. - 4. Cambiamenti organizzativi a livello Federale: obiettivi modesti, risultati modesti. - 5. Cambiamenti organizzativi a livello statale: dalla semplifieazione alla modernizzazione. - 5.1. L'esempio del Baden-Württemberg. - 6. La capacitä di adattamento messa alla prova: la sfida dell'unificazione. La riforma degli incarichi: privatizzazione, deregolamentazione, deburoeratizzazione, sviluppo del Terzo Settore, di Wolfgang Seibel 173 1. Sistema di governo tedesco e pubblica amministrazione. - 2. Riforma degli incarichi: privatizzazione, deregolamentazione, deburoeratizzazione, sviluppo del Terzo Settore. -2.1. Privatizzazione. - 2.2. Deregolamentazione. - 2.3. Deburoeratizzazione. - 2.4. Lo sviluppo del Terzo Settore. - 3. Conclusione. 10

La modernizzazione dell'amministrazione pubblica spagnola. Bilanci eprospettive, di Rafael Banön-Martinez 1. Introduzione. - 2. La modernizzazione e la trasformazione dello Stato. - 2.1. II nuovo sistema politico. - 2.2.1 valori ed i rapporti Stato-societä. - 3. II tramonto del modello napoleonico. - 3.1. Riforma e modernizzazione. - 3.2. II «nucleo duro» dello Stato: legittimitä e conflitto. - 4. Gli effetti della modernizzazione. - 4.1. La politica sociale. - 4.2. II capitale umano. - 4.3. L'immagine sociale, la cultura ed i valori. La riforma amministrativa neipaesibassi, di Uriel Rosenthal e Renk Roborgh 251 1. Introduzione. - 2. Societä e sistema governativo in Olanda: continuitä e cambiamento. - 2.1. Pilastramento e depilastramento. - 2.2. II sistema costituzionale. - 2.3. II sistema politico. - 2.4. Punti di interesse. - 2.5. Corporativismo. - 2.6. Lo stato assistenziale. - 3. II sistema amministrativo olandese: continuitä e cambiamento. - 3.1. II governo nazionale: il sistema dipartimentale. - 3.2. Corporativismo amministrativo. - 3.3. Governo nazionale: riforma amministrativa. - 3.4. Governo nazionale: cambiamento amministrativo. - 3.5. Pressioni per un ulteriore cambiamento: l'integrazione europea. - 3.6. II governo sub-nazionale: decentralizzazione consolidata. - 4. Tendenze e contingenze. - 4.1. Legge costituzionale e regime politico. - 4.2. La ristrutturazione del Governo centrale. - 4.3. La gestione delle risorse umane. - 4.4. Governo per procura. - 4.5. La ristrutturazione dello Stato assistenziale. - 4.6. Gli investimenti pubblici. - 4.7. La societä multiculturale. - 4.8. Regionalizzazione. - 5. Le ipotesi amministrative. - 5.1. L'ipotesi di un cambiamento drastico. - 5.2. L'ipotesi dell'immobilitä. - 5.3. L'ipotesi dell'adattamento. Aspetti della modernizzazione dell'amministrazione centrale austriaca: dalla disponibilitä nei confronti dei cittadini alla marketizzazione, di Wolfgang Müller 291 1. Introduzione. - 2. Riforma della struttura amministrativa. - 2.1. La disponibilitä dell'amministrazione verso il pubblico. - 2.2. Struttura ministeriale. Divisione delle competenze. - 2.3. Riduzione degli incarichi. - 2.4. Divisione degli incarichi. - 2.5. Controllo dell'amministrazione. - 2.6. La struttura della collocazione degli uffici pubblici. - 2.7. Elaborazione dei dati. - 2.8. Viaggi di lavoro. 11

3. Gestione del personale. - 3.1. Oggettivazione. - 3.2. Numero di posti nella funzione pubblica. - 3.3. II sistema degli incentivi e la mobilitä. - 3.4. Formazione e sviluppo del personale. - 4. Conclusione. La modernizzazione dell'amministrazione centrale belga, di Herman Wuyts. p. 317 Introduzione. - 1. Brevi cenni sulla rcgionalizzazione. -1.1. Profilo storico. -1.2. Le istituzioni del Belgio regionale. -1.3. Le comunitä. - Comunitä francese. - Comunitä fiamminga. - Comunitä germanofona. - Le competenze delle comunitä. - Le finanze. - 1.4. Le regioni. - La regione vallona. - La regione fiamminga. - La regione Bruxelles-Capitale. - Le commissioni comunitarie. - Le competenze delle regioni. - Le finanze. -1.5. La cooperazione. -1.6. L'amministrazione. - 2. Le innovazioni del regio decreto sui principi generali dello Status amministrativo ed economico dei funzionari dello Stato applicabili al personale degli esecutivi e agli enti pubblici ehe ne dipendono. - 2.1. Introduzione. - 2.2. L'attuazione dei prineipi. - 2.3. Conclusione. - 3. L'organizzazione del ministero della comunitä fiamminga. - 3.1. Introduzione. - 3.2. Le nuove strutture. - 3.3. II funzionamento. - 3.4. II quadro organico del personale. SEZIONE SECONDA L'adattamento dell'amministrazione britannica alla sfida europea, di Sonia Mazey 349 Introduzione: il contesto istituzionale e politico. - 1. Le strutture amministrative nazionali per il coordinamento degli affari comunitari. - 1.1. Origini storiche: 1960-1974. - 1.2. II ministero degli Esteri. -1.3. II Segretariato europeo nelfufficio di gabinetto. -1.4. Le commissioni di governo coinvolte negli affari comunitari europei. - 1.5.1 dipartimenti di Whitehall e gli affari comunitari. - 1.6. L'esame Parlamentäre della legislazione comunitaria europea. - 2. L'adattamento dell'amministrazione britannica alle istituzioni della Comunitä europea. - 2.1.1 funzionari britannici nella Commissione europea. - 2.2. La rappresentanza permanente del Regno Unito (Ukrep) a Bruxelles. - 2.3. Le presidenze del Consiglio britanniche: una valutazione. - 3. Conclusione. 12

Decisioni comunitarie e amministrazione francese, di Yves Surel Introduzione. -1. L'amminislrazione francese e l'esecuzione delle decisioni comunitarie. 1.1. L'amministrazione francese comc servizio esterno della Cee. -1.2. La subordinazione giuridica. -1.3. Le modifiche funzionali e strutturali dell'amministrazione francese legate al suo ruolo di esccutrice della norma comunitaria. - 1.4. Sfumature della nozione di scrvizio esterno. - 2. L'adattamento dell'amministrazione francese al processo di decisione. - 2.1. L'amministrazione francese come potere normativo. - 2.2. Nuove funzioni per una nuova legittimitä. - 2.3. La partecipazione al processo decisionale comunitario. - 2.4.1 limiti al mantenimcnto del potere normativo dello Stato. Adattamenti organizzativi e funzionali dell'amministrazione spagnola nelprocesso di integrazione europea, di Angel Martin Acebes 1. Introduzione. - 2. L'amministrazione spagnola: caratteristiche fondamentali. - 3. Conseguenze dell'integrazione europea. - 3.1. Organi di coordinamento. - 3.2. Trasformazioni organizzative e funzionali. - 3.3. Gli enti pubblici. - 3.4. L'amministrazione spagnola di fronte alla sfida dell 'unione europea. - 4. L'amministrazione e la competitivitä. - 4.1. La modernizzazione dell'amministrazione come risposta all'unione europea. - 4.2. La strategia di attuazione della modernizzazione neh'amministrazione spagnola. - 4.3. II piano di modernizzazione 1992-1993. Adattamenti della pubblica amministrazione olandese ai problemi europei: coordinazione senza coordinatore?, di Jos Raadschelders e Theo Toonen 1. Introduzione - 2. Europeizzazione della pubblica amministrazione: quadro di riferimento per un'analisi - 3. Le sfide politiche: reeezione, attuazione e applieazione dei regolamenti della Ce nei Paesi Bassi - 4. La sfida istituzionale: 1'«Europa delle regioni» incontra l'«europa delle cittä» - 4.1. Conclusione - 5. La sfida funzionale: adattamenti amministrativi - 5.1. Le limitazioni dcl- Famministrazionc collegiale -5.2. Sviluppi nel processo decisionale, nel coordinamento e nella negoziazione comunitari olandesi. - 5.3. L'integrazione europea dei Paesi Bassi. - 6. La sfida della gestione pubblica: generare un adattamento stabile. 13

Amministrazione centrale e integrazione europea. II caso della Grecia, di Constantin Stephanou p. 479 1. Osservazioni preliminari. -1.1. L'amministrazione nazionale di fronte alle nuove sfide. - 1.2. L'evoluzione dell'amministrazione ellenica nel corso deh'ultimo decennio. - 2. Organizzazione e gestione del personale. - 2.1. Ripartizione delle competenze dei ministeri. - 2.2. Delega dei poteri. - 2.3. Organizzazioni amministrativa. - 3. Formulazione della politica comunitaria. - 3.1. Livello politico. - 3.2. Livello amministrativo. - 4. Partecipazione ai processi decisionali. - 4.1. Partecipazione al processo legislativo. 4.2. Partecipazione ai processi di bilancio. - 5. Attuazione delle decisioni comunitarie. - 6. Conclusione-raccomandazioni. PARTE SECONDA SEZIONE PRIMA La funzione pubblica britannica dopo il 1979. I nuovi metodi di gestione delle risorse umane, di Sue Richards 507 Introduzione. - 1. II «paradigma amministrativo». - 1.1. II reclutamento del personale pubblico. -1.2. La classificazione del personale. - 1.3. La valutazione. - 1.4. Addestramento e sviluppo. - 1.5. Retribuzione e relazioni tra le parti sociali. - 1.6. I sistcmi di avanzamento di carriera. - 1.7. II licenziamento. - 1.8. Considerazioni generali. - 2. La gestione delegata ed il controllo decentrato delle risorse. - 3. La gestione delle risorse umane prima del programma «Next Steps». - 3.1. II reclutamento del personale pubblico. - 3.2. La classificazione del personale. - 3.3. La valutazione. - 3.4. Addestramento e sviluppo. - 3.5. Retribuzione e relazioni tra le parti sociali. - 3.6.1 sistemi di avanzamento di carriera. - 3.7. II licenziamento. - 4. La gestione delle risorse umane ed il programma «Next Steps». - 4.1. II reclutamento del personale pubblico. - 4.2. La classificazione del personale. - 4.3. La valutazione. - 4.4. Addestramento e sviluppo. - 4.5. Retribuzione e relazioni tra le parti sociali. - 4.6.1 sistemi di avanzamento di carriera. - 4.7. II licenziamento. - 5. Conclusione. La riforma della funzione pubblica in Gran Bretagna. II programma «Next Steps», di Andrew Adonis 547 Introduzione. -1. II contesto storico e istituzionale. - 2. II programma «Next Steps»: intenzioni e principi. - 3. L'attuazione del 14

programma. - 3.1. Flessibilitä di retribuzione e di condizioni. - 3.2. I dirigenti generali. - 3.3 Spostamento della sede. - 3.4. Obiettivi. - 3.5. Unitä del servizio. - 3.6. Ruolo e dimensione futuri dei dipartimenti centrali. - 3.7. La responsabilitä verso il parlamento. - 4. Valutazione e prospettive future. - 4.1. La gestione. - 4.2. La produttivitä. - 4.3. La Costituzione. - Appendice 1. - Appendice 2. Lapolitica di modernizzazione amministrativa e la trasformazione della pubblica amministrazione francese, di Luc Rouban p. 573 1. Introduzione. - 2. L'evoluzione della pubblica amministrazione francese e la ricerca di nuovi strumenti di gestione. - 2.1. Modernizzazione della pubblica amministrazione e management pubblico. - 2.2. La diminuzione del potere d'acquisto. - 2.3. Gli effetti della politicizzazione. - 2.4. Una sociologia differenziale. - 2.5. L'avvicinamento fra i due mondi del lavoro. - 3. Le grandi tappe della modernizzazione della pubblica amministrazione. - 3.1.1981-1983: la grande illusione. - 3.2. 1983-1986: l'abbozzo di una politica originale di modernizzazione. - 3.3. 1986-1988: l'intermezzo neo-liberale. - 3.4.1988-1992: il rinnovamento del servizio pubblico. - 4. Le tecniche di modernizzazione e la loro mcssa in opera. - 4.1.1 circoli di qualitä. - 4.2.1 progetti di servizio. - 4.3.1 centri di responsabilitä. - 5. Strumenti psico-sociologici e loro limiti. - 6. Pianificazione del sistema della pubblica amministrazione. - 6.1. La ridefinizione della «griglia» indiziaria. - 6.2. Lo sviluppo della formazione continua. - 6.3. Dalla notazione alla valutazione del personale. - 6.4. Verso una politica di gestione delle risorse umane. - 7. Conclusione. Lapolitica di modernizzazione amministrativa in Francia. L'amministrazione dell'«iquipement», di Marie- Christine Henry-Meininger 623 1. Introduzione: perche Yequipement. - 1.1. L'influenza del contesto generale. - 1.2. L'influenza determinante di Serge Vallemont e la stabilita di un'equipe. -1.3. Un processo graduale e pragmatico. - 2. Presentazione generale dell'amministrazione dell'equipement. - 2.1. II peso dei servizi dipartimentali. - 2.2. Le conseguenze del decentramento. 3. Originalita del metodo. - 3.1. La guida della riforma ed il cambiamento delle modalitä di comunicazione tra amministrazione centrale e servizi periferici. - 3.2. Gradualismo e pragmatismo. - 4. Le linee generali della modernizzazione. - 4.1. La gestione delle risorse umane dalla responsabilizzazione del personale alla formazione dei dirigenti. - 4.2. La responsabilizzazione dei 75

capi dei servizi cstcrni tramite l'istituzione di nuovi rapporti contrattuali. - 4.3. La trasformazione delle modalitä di gestione: dal controllo di gestione ai piani «obiettivi-strumenti». - 4.4. Lo sviluppo della funzione di valutazione. - 5. Conclusione: come valutare la modernizzazione? Germania: lepolitiche del personale, di Maria Becker p. 647 Introduzione. -1. La struttura del personale della funzione pubblica nella Repubblica federale tedesca. - 2. Ragioni per una riforma della funzione pubblica e della sottostante struttura legale. - 3. Problemi specifici della riforma della funzione pubblica. -3.1. II sistema della carriera. - 3.2. II principio fundamentale dell'impiego a vita. - 3.3. II principio di mantenimento a vita. - 3.4. II sistema di assistenza dei funzionari. - 4. Punti di partenza per una riforma della funzione pubblica. - 4.1. - II tenlativo di riforma della funzione pubblica dopo la fine della seconda guerra mondiale. - 4.2. La riforma della funzione pubblica degli anni settanta e le ragioni del suo fallimento. - 5. Prospettive. Dalla gestione del personale al «management» del capitale umano, di Jose Constantino Nalda e Ernesto Carrillo 685 1. Introduzione. - 2. La riforma politica dello stato e le risorse umane. - 2.1. L'ereditä storica. - 2.2. Le politiche di adattamento al mutamento politico. - 3. La razionalizzazione del modello organizzativo dei funzionari. - 3.1. La strategia utilizzata. - 3.2.1 contenuti della riforma deila funzione pubblica. - 3.3. Lc disfunzioni del sottosistema del personale. - 4. La modernizzazione della amministrazione e la gestione delle risorse umane. - 4.1. II contesto della modernizzazione. - 4.2. II modello di modernizzazione della pubblica amministrazione. - 4.3. La strategia utilizzata per la modernizzazione. - 4.4. Le politiche del personale. - 5. Le risorse umane: il tallone d'achille della modernizzazione amministrativa. La modernizzazione amministrativa in Spagna. Flessibilitä organizzativa e cambiamenti nelle procedure di attuazione della pubblica amministrazione: azioni intraprese, di Joan Subirats 713 Introduzione. -1. Organizzazione. -1.1. Le agenzie. -1.2. L'organizzazione amministrativa come organizzazione strumentale. - 2. Le procedure di attuazione. - 2.1. Amministrazione per obiettivi. - 2.2. Meccanismi di pianifleazione e controllo. - 3. Primo bilancio 16

del processo di modernizzazione amministrativa. - 3.1. Lo studio Delphi. - 3.2. Le Ispezioni dei servizi operativi (Iso). - 3.3. Creazione e riorganizzazione delle agcnzic autonome e delle imprcse pubbliche. - 3.4. La creazione delle agenzie di gestione. - 3.5. La risoluzione del Consiglio dei ministri sul piano di modernizzazione per i ministeri. - 3.6. L'accordo Map-Sindacati. - 3.7. II progetto di legge sullo Status giuridico e sul procedimento amministrativo. - 4. Conclusione. La riforma amministrativa nella funzionepubblica olandese: organizzazione e gestione nell'ultimo decennio, di Walter Kickert p. 737 1. Introduzione. - 1.1. II contesto olandese. - 1.2. Impostazionc dell'analisi. - 1.3. La gestione e l'organizzazione pubblica. - 1.4. Sistemi complessi. - 1.5. II contesto esterno. - 1.6. Struttura dell'analisi. -2.1 cambiamenti nelle relazioni amministrative. -2.1. Le grandi operazioni. - 2.2. Analisi specifiche di governo. - 2.3. Aggiunte e conclusioni. - 3. Cambiamenti nella gestione e nell'organizzazione intcrna. II «governo a distanza». Esperienze di «autonomizzazione» degli incarichi del governo. - 3.1. Introduzione. - 3.2. Terminologia. - 3.3. Sviluppi nel governo centrale. - 3.4. Approccio organizzativo. - 3.5. Agenzie autonome e dipattimenti centrali. - 3.6. AIcuni commenti. - 4. Conclusioni e discussione. - 4.1. Altri cambiamenti. - 4.2. Futuri cambiamenti. SEZIONE SECONDA Le riforme sanitarie in Gran Bretagna, di Howard Glennerster 787 1. Le ragioni all'origine delle riforme. - 1.1. La drastica riduzione di risorse. -1.2. Le due Strategie per la riforma. -1.3. La vittoria dei sostenitori dell'efficienza. - 2. II contenuto delle riforme. - 2.1. II ruolo di destinatari attribuito ai distretti. - 2.2. II ruolo di acquirenti attribuito ai medici generici. - 3. La valutazione delle riforme. - 3.1. La separazione tra acquirente e fornitore. La modernizzazione della gestione pubblica del sistema sanitario francese, di Christian Bechon 807 1. Introduzione. - 1.1. Organizzazione generale del sistema sanitario francese. - 1.2. Le spese di gestione del sistema sanitario francese. -13. La modernizzazione deu"amministrazione: un pro- I7

blema piü ampio del solo settore sanitario. - 2. La modernizzazione della gestione del sistema sanitario pubblico. - 2.1. L'evoluzione dei metodi di gestione ospedaliera: verso l'ospedale-impresa? - 2.2. La modernizzazione della gestione delle risorse umane: un costo elevato. - 3. La modernizzazione deu'amministrazione sanitaria pubblica: la riforma dell'esercizio del controllo. - 3.1. Un'amministrazione scossa dalle «3 D». - 3.2. La riforma dei metodi di lavoro. - 3.3. Debolezza e lentezza degli effetti sugli strumenti di lavoro. - 3.4. Un recente tentativo di rimobilitazione del personale. - 4. La modernizzazione del sistema di rimborso: un considerevole sforzo di informatizzazione. - 4.1. Magri progressi nell'ambito della gestione amministrativa. - 4.2. Un considerevole sforzo di informatizzazione. - 5. Conclusione. La modernizzazione amministrativa: le riforme del servizio sanitario in Germania, di Klaus-Dirk Henke e Claudia Ade p. 839 Introduzione. -1. II quadro istituzionale del finanziamento e della fornitura dell'assistenza sanitaria. - 2. Le istituzioni ehe finanziano e forniscono l'assistenza sanitaria. - 2.1. Le casse malattia. - 2.2.1 fornitori. - 3. I problemi ehe hanno portato alle riforme. - 4. Intervento governativo e contenimento dei costi: le riforme dell'assistenza sanitaria negli anni settanta e ottanta. - 4.1. Le riforme globali. - 4.2. Le politiche di contenimento dei costi negli anni settanta e ottanta. - 5. Le sfide per gli anni novanta: la scelta tra l'adeguamento amministrativo e le modifiche degli obiettivi e degli strumenti. - 5.1. L'adeguamento amministrativo. - 5.2. Modifiche degli obiettivi e degli strumenti: la proposta di un'assistenza sanitaria delegata dal governo. Lapolitica sanitaria nei Paesi Bassi, di Jim Björkman 883 1. Introduzione. - 2. Quadro cronologico: 1800-1985. - 3. Proposte recenti. - 4. Discussione sugli strumenti amministrativi. - 4.1. Bilancio e finanze. - 4.2. Pianificazione e regolamentazione. - 5. Considerazioni conclusive. Gli autori 901 18