Management locale RIVISTA DI AMMINISTRAZIONE, FINANZA E CONTROLLO ASSOCIAZIONE SERVIZI FINANZIARI ENTI LOCALI
Armonizzazione - Principio contabile applicato concernente la programmazione di bilancio Note di prima lettura per gli Enti Locali Seconda parte...1 di PATRIZIO BELLI e di STEFANO FERMANTE Ulteriori considerazioni in merito ai rischi dell'applicazione della nuova contabilita' armonizzata...11 di MAURO BELLESIA Le regole del patto di stabilita' interno per l'anno 2014...15 di EUGENIO PISCINO La Tasi: tassa sui servizi indivisibili...30 di MAURO BELLESIA Vecchie e nuove riflessioni, legislative e giurisprudenziali, sul tempo del procedimento amministrativo...42 di STEFANO USAI Le novità riguardanti l'imposta di registro...49 di FABIO BOVOLON Il quasi comando come assunzione a tempo determinato nelle deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti...52 di BIAGIO GIORDANO La normativa in tema di contratti di lavoro a tempo determinato in società a capitale pubblico...52 di BARBARA ESPOSITO Le novità nella pubblica amministrazione a seguito della legge n. 125 del 2013...59 di SANTO FABIANO Trasparenza e carta della qualità dei servizi...36 di RAFFAELE ADINOLFIN La responsabilità fiscale nei contratti di appalto...63 di ANTONINO MINEO La documentazione Antimafia nei contratti di appalto...39 di VINCENZO CUZZOLA Il compenso incentivante previsto per l'attività di pianificazione (art. 92, comma 6, del Codice dei contratti pubblici): quale interpretazione?...65 di ATTILIO DE IULIO SOMMARIO
Armonizzazione - Principio contabile applicato concernente la programmazione di bilancio Note di prima lettura per gli Enti Locali - Seconda parte di PATRIZIO BELLI e di STEFANO FERMANTE PREMESSA Il presente contributo affronta la prosecuzione della disamina e commento critico del Principio contabile applicato concernente la programmazione di bilancio avviati nel precedente numero di ottobre della Rivista Management Locale. Si rammenta che vengono descritti i contenuti pertinenti gli Enti Locali, tralasciando quanto indicato con riferimento alle Regioni. Si tratta, con ogni evidenza, di una trattazione parziale, di primo approccio al tema e che meriterà ulteriori approfondimenti. 1 BILANCIO DI PREVISIONE FINANZIARIO - DEFINIZIONE E PROCEDURA DI APPROVAZIONE Definizione In coerenza con quanto previsto nei documenti di programmazione ed in particolare del DUP (documento unico di programmazione), il bilancio di previsione finanziario è lo strumento ove viene definita la distribuzione delle risorse tra i programmi e le attività che l'amministrazione intende realizzare. Sono mantenute inalterate rispetto alla precedente disciplina durata e valenza triennale delle previsioni autorizzatorie. Si dice poi che il bilancio di previsione assolve ad una serie di finalità: politico-amministrative, quale strumento fondamentale per le prerogative di indirizzo e controllo che il Consiglio esercita sulla Giunta, nonché strumento generale per la gestione amministrativa nel corso dell'esercizio; di programmazione finanziaria, quale descrizione finanziaria delle politiche socio-economiche promosse dall'amministrazione; di destinazione delle risorse mediante la funzione autorizzatoria ; di verifica degli equilibri finanziari, per la sostenibilità delle spese programmate per la gestione dei servizi e l'attivazione degli investimenti, in relazione con le risorse disponibili; ARMONIZZAZIONE - PRINCIPIO CONTABILE APPLICATO CONCERNENTE LA PROGRAMMAZIONE DI BILANCIO
informative, in quanto fornisce dati sui programmi in corso di realizzazione e sull'andamento finanziario, agli utilizzatori interni (organi elettivi e struttura burocratica, nonché organi di controllo interno come Collegio dei Revisori e Organismo Indipendente di Valutazione) ed esterni (organi di controllo esterno, vedi Corte dei Conti, creditori e fornitori, cittadini). I bilanci finanziari negli enti locali sono approvati dal Consiglio, mentre il Piano Esecutivo di Gestione, approvato dalla Giunta, rappresenta ancora l'anello di raccordo tra le linee di indirizzo generali e l'attuazione operativa assegnata ai centri di responsabilità. Occorre innanzi tutto specificare la nuova classificazione di entrate e spese voluta dal legislatore. Le Entrate sono suddivise in: TITOLI, secondo la fonte di provenienza delle entrate TIPOLOGIE, in base alla natura dell'entrata, ai fini dell'approvazione in termini di unità di voto CATEGORIE, secondo l'oggetto delle entrate Ai fini della gestione, le categorie sono ripartite in capitoli, che possono essere suddivisi in articoli. I capitoli e gli articoli si raccordano al livello minimo di articolazione del piano dei conti integrato. Le Spese sono classificate come segue: MISSIONI: individuano le funzioni e gli obiettivi strategici della spesa e consentono il collegamento tra flussi finanziari e le politiche pubbliche settoriali. Sono definite in relazione al riparto delle competenze di cui agli articolo 117 e 118 Cost. e tenendo conto di quelle del Bilancio dello Stato PROGRAMMI: individuano aggregati omogenei di attività diretti al conseguimento degli obiettivi strategici. Il programma è raccordato alla codifica COFOG. La realizzazione dei programmi è attribuita ad un unico centro di responsabilità amministrativa. Costituiscono l'unità di voto minima del Bilancio di Previsione. (da verificare le decisioni del legislatore in merito alle competenze delle Giunte, sui successivi gradi dettaglio delle previsioni). TITOLI MACROAGGREGATI: secondo la natura economica della spesa. Sono rappresentati in appositi allegati e costituiscono il primo raccordo tra la classificazione funzionale del bilancio decisionale ed il piano dei conti integrato Ai fini della gestione, i macroaggregati sono ripartiti in capitoli, che possono essere suddivisi in articoli. I capitoli e gli articoli si raccordano al livello minimo di articolazione del piano dei conti integrato. Occorre attribuire ad ogni singolo capitolo una voce di Piano dei Conti: rapporto uno a uno. 2 ARMONIZZAZIONE - PRINCIPIO CONTABILE APPLICATO CONCERNENTE LA PROGRAMMAZIONE DI BILANCIO
Di seguito la tabella di raccordo tra vecchia e nuova classificazione di Bilancio e Piano Esecutivo di Gestione, per le Entrate: Classificazione D. Lgs. n. 118/2011 D.P.R. n. 194/1996 e Fonte Normativa Classificazione Titoli Titoli Tipologie Categorie Categorie Risorse Capitoli (ed eventuali articoli) Capitoli La nuova classificazione rinomina Categoria e Risorse in Tipologie e Categorie. Mentre con il DPR n. 194/96 la numerazione delle Risorse era discrezionale, oggi tale livello di dettaglio è invece già definito negli schemi di bilancio che possono essere trovati negli allegati al DPCM 28 dicembre 2011, inerente la sperimentazione del nuovo sistema (sito della Ragioneria Generale dello Stato: http://www.rgs.mef.gov.it/versione-i/e- GOVERNME1/ARCONET/). Ulteriori novità sono: i Capitoli possono essere suddivisi in articoli, tornando ad un'opzione consentita con il D.P.R. n. 421/1978; ai Capitoli deve essere associata una voce del Piano dei Conti di livello massimo, IV o V (anch'esso allegato al DPCM 28 dicembre 2011). Di seguito la tabella di raccordo tra vecchia e nuova classificazione di Bilancio e Piano Esecutivo di Gestione, per le Spese: Classificazione D. Lgs. n. 118/2011 D.P.R. n. 194/1996 e Fonte Normativa Classificazione Missioni Titoli Programmi Funzioni Titoli Servizi Macroaggregati Interventi Capitoli (ed eventuali articoli) Capitoli Come si può notare la classificazione delle Spese segue il modello europeo della Co.Fo.G. (classification of function of govenment), ove la lettura del Bilancio si presenta in modo funzionale, cioè aggregata per competenze esercitate dall'ente e non più per natura puramente contabile. Per effetto di tale scelta Missioni e Programmi, che salvo piccole eccezioni corrisponde ai precedenti Funzioni e Servizi, precede la distribuzione in Titoli. Anche per la Spesa i Capitoli possono essere suddivisi in articoli e devono essere associati, in un rapporto uno a uno alle voci del Paino dei Conti. Di seguito la tabella di distribuzione delle competenze per l'approvazione dei differenti livelli di classificazione di Bilancio e Peg: Organo Competente Entrate Spese Consiglio (Bilancio) Titoli Missioni Tipologie Programmi Titoli Giunta (Peg) Categorie Macroaggregati Capitoli (ed eventuali articoli) Capitoli (ed eventuali articoli) Come si può notare ci si trova di fronte ad una espansione della competenza della Giunta in materia di decisioni sugli stanziamenti, tanto sulle Entrate che sulle Spese. Già con il D. Lgs. n. 77/1995, poi confluito nell'attuale D. Lgs. n. 267/2000, e l'attuativo D.P.R. n. 194/1996 si era assistito ad una compressione delle decisioni di Consiglio, ove infatti era stata sottratta la distribuzione in Capitoli degli stanziamenti di Bilancio e lasciato al Piano Esecutivo di Gestione il compito di dettagliare le voci. In questo caso le Categorie di Entrata (corrispondenti alle vecchie Risorse ) non vengono più stanziate dal Consiglio, ma rientrano nel Peg e, parimenti, accade per i Macroaggregati della Spesa (corrispondenti ai vecchi Codici Intervento ). In altri termini si vuole spostare verso grandezze macro la competenza del Consiglio, riservando alla Giunta un ruolo sempre più incisivo e pervasivo nelle scelte di dettaglio. 3 ARMONIZZAZIONE - PRINCIPIO CONTABILE APPLICATO CONCERNENTE LA PROGRAMMAZIONE DI BILANCIO
PROCEDURA DI APPROVAZIONE Parimenti a quanto accade per il DUP (Documento Unico di Programmazione) è stabilito un termine che la Giunta deve rispettare per la presentazione dello schema di Bilancio al Consiglio: 15 novembre di ogni anno. Unitamente alla proposta di Bilancio, la Giunta presenta anche l'articolazione delle tipologie in categorie (Entrata) e dei programmi in macroaggregati (Spesa), che saranno oggetto di successiva approvazione nel Peg. Entro il 31 dicembre di ogni anno il Consiglio approva il Bilancio di Previsione per il triennio successivo. Il Bilancio comprende le previsioni di competenza e di cassa; queste ultime per il primo esercizio di riferimento della previsione. Accompagnano la proposta di Bilancio i seguenti prospetti: il quadro generale riassuntivo; quello relativo agli equilibri; esplicativo del presunto risultato di amministrazione; concernente la composizione, per missioni e programmi, del fondo pluriennale vincolato ; concernente la composizione del fondo dei crediti di dubbia esigibilità ; dimostrativo del rispetto dei vincoli di indebitamento; quello relativo alle spese previste per l'utilizzo di contributi e trasferimenti da parte di organismi comunitari e internazionali, per ciascuno degli anni considerati nel bilancio di previsione; quello relativo alle spese previste per lo svolgimento delle funzioni delegate dalle regioni, sempre per ciscuno degli anni di riferimento del pluriennale; quello relativo alla concordanza tra bilancio di previsione e l'obiettivo programmatico del patto di stabilità interno. Sono inoltre da allegare alla proposta di Bilancio di Previsione: il rendiconto di gestione ed il bilancio consolidato deliberati e relativi al penultimo esercizio antecedente quello cui si riferisce il bilancio di previsione, se non integralmente pubblicato nel sito internet dell'ente; le risultanze dei rendiconti e dei bilanci delle unioni di comuni e dei soggetti considerati nel gruppo amministrazione pubblica di cui al principio del bilancio consolidato, allegato al D. Lgs. n. 118/2011, relativi al penultimo esercizio antecedente quello cui il bilancio si riferisce; (qualora tali documenti fossero integralmente pubblicati sul sito internet, se ne allega il solo elenco dettagliato); per i comuni, la deliberazione, da adottare annualmente, con la quale viene verificata la quantità e qualità ed il prezzo di eventuale cessione, delle aree e dei fabbricati da destinarsi alla residenza, alle attività produttive e terziarie, che potranno essere ceduti in proprietà o in diritto di superficie; le deliberazioni con le quali sono determinate, per l'esercizio successivo, le tariffe, le aliquote d'imposta e le eventuali modifiche ai regolamenti tributari che disciplinano agevolazioni e limiti di reddito per i tributi e per i servizi locali, compresi quelli a domanda individuale; 4 ARMONIZZAZIONE - PRINCIPIO CONTABILE APPLICATO CONCERNENTE LA PROGRAMMAZIONE DI BILANCIO
la tabella relativa ai parametri di riscontro della situazione di deficitarietà strutturale; una nota integrativa; la relazione del Collegio dei Revisori dei Conti. L'approvazione del Bilancio da parte del Consiglio è seguita, pressoché immediatamente, dall'approvazione del Peg da parte della Giunta che, già a mero titolo conoscitivo, ha dovuto presentare al Consiglio la suddivisione in categorie delle tipologie di Entrata e la suddivisione in macroaggregati dei programmi. Il Principio prevede che la Giunta approvi il Peg contestualmente al Bilancio, la dove con tale termine, è specificato, si intende la prima seduta utile dopo l'approvazione del Bilancio. Le previsioni di competenza sono elaborate in coerenza con il principio generale n. 16 Principio della competenza finanziaria così detta potenziata. Si rammenta che tale principio, oggetto di commento nel precedente articolo di luglio su questa rivista, è allegato nella sua stesura ancora provvisoria al DPCM del 28 dicembre 2011 e che, pur avendo a riguardo la disciplina delle scritture contabili gestionali, pervade circolarmente tutte le fasi di Bilancio: previsione, gestione e rendicontazione. Ancora l'estensore del Principio della Programmazione evidenzia alcuni principi, tra quelli allegati al D. Lgs. n. 118/2011, che debbono guidare l'azione nella predisposizione dei documenti di programmazione. In particolare, per la previsione delle Entrate, si dice debbano essere seguiti i principi contabili generali dell'attendibilità e della congruità, mentre per quanto attiene la Spesa ci si rivolge ai principi della veridicità e della coerenza, al fine di tener conto dei riflessi finanziari delle decisioni descritte nel documento di programmazione, comprese quelle in corso di realizzazione, rappresentate dagli impegni già assunti a seguito di obbligazioni giuridicamente perfezionate. Resta, ovviamente, escluso ogni possibile ricorso metodologico alla quantificazione degli stanziamenti di Spesa su base storica, o incrementale. Si esorta a considerare con particolare cura la produzione di residui, siano essi attivi o passivi, spingendo ad elaborare previsioni la cui manifestazione sia, non solo di scadenza giuridica, bensì accompagnata da manifestazione finanziaria di cassa, tale da chiudere la gestione de amministrativa e contabile delle azioni intraprese. OPPORTUNITÀ Tra le opportunità, come è già capitato di segnalare, si annovera senz'altro la nuova classificazione della Spesa. In essa troviamo una riaggregazione delle poste stanziate che consente una lettura funzionale delle politiche finanziarie dell'amministrazione sinora inedita. Sarà infatti possibile connettere più agevolmente le scelte operate e dichiarate con il DUP (documento unico di programmazione), con le previsioni di competenza del triennio. Il tutto in una visione che trae la giusta origine dagli artt. 117 e 118 della Costituzione, nonché dal TUEL ove è contenuta la provvista di competenze spettante ad ogni articolazione dello Stato, comprese province e comuni. È inoltre di positivo impatto la definizione: di una precisa data - 15 novembre - nella quale la Giunta ha l'obbligo di presentare la proposta di Bilancio; la contestualità di approvazione del Peg, che segue il Bilancio e viene pertanto approvato nella prima seduta utile. Per quanto attiene la scadenza del 15 novembre, si auspica che questa rappresenti una modalità per evitare il cronico ricorso all'esercizio provvisorio. Tale prassi consolidata, come noto a tutti gli operatori, genera criticità di ogni sorta e rilievo: incertezze sulle reali disponibilità di bilancio; approvazione, come sta avvenendo in questo 2013 e non per la prima volta, del Bilancio di Previsione a novembre, che rappresenta una sorta di pre-consuntivo di una gestione operata navigando a vista ; sostanziale blocco di ogni assegnazione di obiettivi di Peg, logicamente e temporalmente posticipati rispetto al Bilancio, documento principe della programmazione; conseguente non valutabilità dell'operato della struttura amministrativa e dei sui vertici; 5 ARMONIZZAZIONE - PRINCIPIO CONTABILE APPLICATO CONCERNENTE LA PROGRAMMAZIONE DI BILANCIO
impossibilità di misurare i risultati prodotti sul territorio da politiche orientate quasi esclusivamente al mantenimento dei servizi in essere, quando non gestite in modo del tutto rapsodico e casuale; impossibilità di attivazione di programmi per opere pubbliche. Approvare i Bilanci a legislazione vigente, anche prima cioè che la Legge di Stabilità sia entrata in vigore e ne siano stati contemplati i numerosi cascami, consentirebbe di dare avvio alla gestione con indirizzi ed obiettivi certi. Mantenendo per altro inalterata la possibilità di apportare al Bilancio ed alla programmazione più in generale, ogni necessaria variazione, a fronte del quadro definito con la Legge di Stabilità, anche quando questa dovesse arrivare con ritardo e la sua attuazione fosse legata all'emanazione di ulteriori testi normativi e/o regolamentari. La così detta contestualità del Peg inoltre scioglie il nodo di un alibi che ha sempre comportato ulteriori dilazioni nei tempi di definizione de un quadro chiaro e completo della programmazione. Le Giunte hanno sempre lavorato al Bilancio partendo dal Peg. Il quadro di risorse programmate è sempre stato definito partendo dal massimo livello di dettaglio: i capitoli. La presentazione al Consiglio del Bilancio è sempre stata frutto della mera riaggregazione nella classificazione di bilancio di quanto già deciso di stanziare su ogni singolo capitolo. Dilazionare l'attivazione del Peg, assegnando immotivatamente alla Giunta un margine di tempo ampio, ha solo ampliato la durata delle patologie sopra descritte. Ben venga pertanto la così detta contestualità di approvazione. CRITICITÀ Si ravvedono in ogni caso alcune criticità di cui pare opportuno dare notizia, sempre nell'intento di recare un contributo al dibattito aperto sulla riforma e fornire agli operatori chiavi di lettura sugli inconvenienti dell'applicazione del nuovo sistema. Nel principio in esame si dice che il Bilancio, così come disciplinato dalla riforma, assolva anche alla finalità informativa poiché fornisce informazioni utili agli utilizzatori interni ed esterni, in merito ai programmi in corso di realizzazione, nonché all'andamento finanziario dell'amministrazione. Lo schema di Bilancio, per effetto soprattutto dell'applicazione del principio della competenza finanziaria potenziata e dell'applicazione dell'istituto contabile del Fondo Pluriennale Vincolato, si presenta come segue: Voce Previsioni di Competenza di cui già impegnato di cui Fondo Pluriennale Vincolato Contenuto Contiene: la nuova previsione di competenza tutto quanto collocato nelle voci sottostanti Contiene due tipologie di scritture: impegni, sul bilancio pluriennale, presi negli esercizi precedenti quota di FPV in scadenza nell'esercizio di riferimento del Bilancio di Previsione Contiene: quota di FPV che andrà in scadenza negli esercizi successivi (quelli del pluriennale e oltre) Note Alcune precisazioni: i due di cui si riferiscono entrambi alla prima voce Previsioni di Competenza se si volessero ricavare le previsioni di nuova competenza, occorrerebbe integrarle con gli impegni, assunti sul pluriennale, negli esercizi precedenti qualora il Bilancio venisse approvato dopo il 31 dicembre, la voce di cui già impegnato comprenderà anche gli impegni già assunti nel corso dell'esercizio provvisorio Se ne deduce che la lettura corretta non pare agevole e la funzione informativa non pare assolta. Neanche per gli operatori. C'è il rischio che già gli utilizzatori interni non in forze presso il Servizio Finanziario, facciano molta fatica a trovare la chiave di lettura informativa necessaria a dialogare con la Ragioneria, dovendo confrontarsi con la gestione di voci tipo di cui già impegnato che contempla impegni pluriennali già 6 ARMONIZZAZIONE - PRINCIPIO CONTABILE APPLICATO CONCERNENTE LA PROGRAMMAZIONE DI BILANCIO
assunti e la quota parte del Fondo Pluriennale Vincolato che è prevista in scadenza nel corso dell'esercizio. Solo l'articolazione dei Capitoli consentirà di selezionare scritture di previsione non spurie, cioè riferibili al nuovo stanziamento di competenza che, in ogni caso, rischia di essere potenzialmente già connotato da importi che non scadranno e per questo occorrerà alimentino l'avanzo di Amministrazione Vincolato (se non connotati da obbligazione giuridicamente perfezionata), o in alternativa il Fondo Pluriennale Vincolato (se fossero già a sostegno di un'obbligazione). Forse sulle modalità di rappresentazione delle scritture questo ulteriore anno di sperimentazione sarà prezioso per porre mano a modifiche utili ad una maggiore trasparenza. Se così non fosse, si rischierebbe di alimentare tecnicismi ed ermetismi contabili, di cui le ragionerie degli enti sono già accusate, talvolta giustamente. Chi scrive preferirebbe approcci trasparenti, orizzontali e condivisi delle informazioni e delle tecniche necessarie al presidio delle risorse da gestire. Le somme in bilancio sono uno strumento, non un fine. Un'ulteriore riflessione occorre svilupparla con riferimento al Peg. Prima che uscisse il Principio in commento, si ipotizzava venisse aperto uno spazio discrezionale nella destinazione delle risorse a beneficio del livello gestionale. In altri termini si sperava venisse lasciato ai Dirigenti l'onere e l'opportunità di decidere della allocazione delle disponibilità nei capitoli, partendo da quanto la Giunta deciderà con riferimento alle categorie di Entrata ed ai macroaggregati di Spesa. Si sarebbe trattato di un significativo margine di manovra che avrebbe incrementato la flessibilità gestionale. Ciò in considerazione dell'ineludibile incremento (per alcuni enti in sperimentazione si parla già di una triplicazione) dei Capitoli di Peg. Agganciare ogni singolo Capitolo di Entrata e soprattutto di Spesa ad una e una soltanto delle voci del Piano dei Conti Integrato comporterà un considerevole dettagliamento delle unità di base del Peg. Vincolare alla funzione autorizzatoria un siffatto dettaglio di voci del Peg, significa dover fare frequentissimo ricorso alle variazioni. Le conseguenze in termini di appesantimento e tempi di attuazione delle modifiche alle previsioni rischiano di rivelarsi davvero critiche. Anche in questo caso l'ulteriore anno di sperimentazione porti consiglio agli estensori della riforma. Di seguito si riporta un'ipotesi di distribuzione delle competenze all'approvazione degli stanziamenti e relative variazioni che funga da proposta operativa: Entrate Consiglio Giunta Dirigenti Approvazione e Variazioni Approvazione e Variazioni Approvazione e Variazioni su Compensative fra Categorie su Titoli e Tipologie all'interno della medesima Capitolo di Entrata interni Tipologia alla medesima Categoria Spese Consiglio Giunta Dirigenti Approvazione e Variazioni Approvazione e Variazioni Approvazione e Variazioni su Compensative fra Macroaggregati su Missioni, Programmi e Titoli all'interno del medesimo Capitolo di Spesa interni Programma al medesimo Macroaggregato Le approvazioni degli stanziamenti e relative variazioni di competenza dei Dirigenti, seguendo un approccio semplice ed efficace, potrebbero essere proposte dagli stessi, avallate con un visto dall'assessore competente ratione materiae, nonché vagliate dal Servizio Finanziario con riferimento ai vincoli di finanza pubblica ed ai limiti a specifiche tipologie di spesa. Ciò consentirebbe di non coinvolgere la Giunta per apportare correttivi alla programmazione di bilancio anche solo per meri errori tecnici nell'individuazione delle corrette voci del Piano dei Conti Integrato. L'opportunità di introdurre tale procedura flessibile potrebbe essere anche limitata agli stanziamenti di parte corrente del Bilancio, lasciando maggiore rigidità e dunque il coinvolgimento della Giunta per gli altri settori del Bilancio, come il conto capitale e le attività finanziarie. Con la disciplina configurata dal Principio in commento, si rischia invece un'elevata proliferazione di deliberazioni di variazioni al Peg. ARMONIZZAZIONE - PRINCIPIO CONTABILE APPLICATO CONCERNENTE LA PROGRAMMAZIONE DI BILANCIO 7
ALTRE INDICAZIONI SUL PEG Nel Principio sono poi definiti struttura, contenuti e caratteristiche del Peg. Si ravvedono elementi di continuità e fattori di novità nella descrizione contenuta nel documento del Ragioneria Generale dello Stato. Permangono infatti alcune caratteristiche note ed applicate sin dalla sua introduzione nell'ordinamento contabile. In particolare si segnala che il Peg: è un documento che discende dall'approvazione del Bilancio; riporta una declinazione di maggior dettaglio della programmazione contenuta nella Se.O. (sezione operativa) del DUP (documento unico di programmazione), per la cui trattazione si rinvia al precedente articolo di ottobre scorso; è lo strumento che lega l'azione programmatoria dell'organo di Giunta con la gestione effettuata dalla struttura amministrativa; ha natura previsionale e finanziaria; ha contenuto programmatico e contabile; contiene anche dati di natura extracontabile; ha carattere autorizzatorio poiché definisce le linee guida espresse dagli amministratori rispetto all'attività di gestione dei responsabili dei servizi; contiene l'assegnazione di risorse umane e strumentali; contiene obiettivi di dettaglio e gli indicatori per misurarne il conseguimento. Tra le innovazioni si annovera che il Peg: è redatto per competenza con riferimento a tutti gli esercizi del pluriennale; è redatto per cassa, con riferimento al primo esercizio di riferimento del pluriennale; consente il collegamento con il Piano dei Conti Integrato poiché esplicita la corrispondenza di ogni Capitolo di entrata e di spesa con le relative voci. Per effetto del combinato disposto della riforma contabile (D. Lgs. n 118/2011 in commento) e del D.L. n. 174/2012 convertito in Legge n. 213/2012, il piano dettagliato degli obiettivi di cui all'art. 108, comma 1 del TUEL ed il piano della performance di cui all'art. 10 del D. Lgs. n. 150/2009, sono unificati organicamente nel Peg. Si legge inoltre che: la definizione degli obiettivi comporta un collegamento con il periodo triennale considerato dal Bilancio Finanziario; in tale ambito il Peg riflette anche la gestione dei residui attivi e passivi. Permane in capo al Direttore Generale (ove presente) ed al Segretario (qualora eserciti le funzioni di Direttore) l'onere di coordinamento delle attività di elaborazione propedeutiche alla proposizione dello schema di Peg alla Giunta, per la sua definizione ed approvazione. L'obbligatorietà del Peg è estesa ai comuni con popolazione superiore a 5000 abitanti. Per gli enti più piccoli se ne auspica in ogni caso l'adozione. OPPORTUNITÀ È da salutare con sicuro favore la pluriennalità del Peg. Già alcune amministrazioni lo hanno sperimentato, almeno sul piano meramente finanziario, andando poi ad allocare accertamenti ed impegni pluriennali già sui relativi Capitoli. Rendere il documento di programmazione pluriennale anche nella proiezione dinamica della definizione degli obiettivi, produrrà cascami positivi su alcuni aspetti di seguito ipotizzati: obbligare all'elaborazione di obiettivi dinamici, ove sia possibile scorgere una progressione delle attività, con consolidamento di risultati che proiettano la struttura verso il conseguimento di ulteriori miglioramenti; evitare, per conseguenza, la ripetitività di obiettivi che troppo spesso permangono immutati nel tempo e per questo scarsamente attendibili, autoreferenziali, non pertinenti alla produzione di utilità per la comunità amministrata; tenere conto anche della gestione di azioni avviate in anni/esercizi precedenti, la cui durata ed i cui effetti si protraggono e si manifestano nel medio periodo e che sono legati ai futuri obiettivi da nessi logici imprescindibili. 8 ARMONIZZAZIONE - PRINCIPIO CONTABILE APPLICATO CONCERNENTE LA PROGRAMMAZIONE DI BILANCIO
Con i Peg visti sino ad oggi si è assistito troppo spesso alla riproposizione di obiettivi adempimentali e ripetitivi, elaborati per assicurare ai responsabili la corresponsione delle indennità di risultato e senza nessuna conferenza con i risultati prodotti all'esterno della sede dell'ente. CRITICITÀ Se la stesura dei principi ha la finalità di concentrare indicazioni, appunto, di principio sul modus operandi delle amministrazioni, è stata persa l'occasione per evidenziare le opportunità che richiederebbero un buon impiego del Peg, come strumento centrale dell'azione. Si elencano alcune manchevolezze, ad arbitrario giudizio di chi scrive: Si sarebbe potuto segnalare che molte delle attività delle amministrazioni locali sono connotate dalla necessaria integrazione tra le politiche, spendendo qualche rigo sull'opportunità, o talvolta l'obbligo, di individuare legami tra azioni ed obiettivi assegnati a differenti centri di responsabilità. Ove possibile o necessario, questa attenzione alle integrazioni, genera economie di scala e maggiore efficacia nella spendita di risorse. La struttura burocratica è suddivisa in centri di responsabilità per evidenti ragioni organizzative e, tuttavia, dispiega la propria azione in modo trasversale sul territorio. Dall'esterno l'amministrazione è unica. Occorrerebbe esortare i decisori politici e tecnici ad una visione d'insieme, lasciando alla prassi operativa la sottolineatura che il Peg è negoziato in un processo interattivo e partecipato che coinvolge la Giunta e la dirigenza ; Non vi è alcun richiamo alla individuazione degli obiettivi delle società partecipate ed alla necessaria integrazione con gli obiettivi assegnati ai vari centri di responsabilità. Tra i complessi ed innovativi istituti introdotti dalla riforma contabile si annovera anche il Bilancio Consolidato della così detta holding dell'amministrazione locale. Ebbene non pare possibile ed efficace attivare questi processi, per altro tecnicamente molto complessi, a valle delle attività svolte nel corso di un esercizio finanziario, se prima non si è provveduto ad esplicitare, ad esempio nel Peg la necessaria integrazione degli obiettivi dell'ente, con le azioni e relativi obiettivi di cui verrà affidato il conseguimento alle partecipate. Se non si dispone di una programmazione condivisa e, diremmo meglio, assegnata a tali soggetti autonomi, risulterà vano ogni tecnicismo contabile di consolidamento dei conti rispetto alla valutazione di efficienza ed efficacia dell'azione delle partecipate. Tale assunto è peraltro ribadito in diversi punti del Principio contabile in esame. In particolare si evidenzia al paragrafo 8.2, descrittivo della Sezione Operativa del Documento Unico di Programmazione, che il punto di partenza della programmazione operativa dell'ente deve contemplare, tra gli altri aspetti, la descrizione e l'analisi della situazione economicofinanziaria degli organismi aziendali e degli effetti che essa implica sugli equilibri annuali e pluriennali del bilancio, nonché gli obiettivi che si intendono raggiungere tramite gli organismi gestionali esterni. Tali obiettivi sono dunque definiti dal socio pubblico ed assegnati agli organi amministrativi delle società. Non si comprende in quale altro strumento di programmazione contemplarne la loro descrizione se non all'interno del PEG, anche in ragione della stretta correlazione poc'anzi richiamata tra equilibri finanziari complessivi dell'ente e situazione economico-finanziaria societaria e della necessità di operare una programmazione gestionale consolidata coerente con le risorse finanziarie disponibili. Si sarebbe potuto dire qualcosa in più con riferimento alla significatività degli obiettivi del Peg. Sarebbe stato infatti utile segnalare che le finalità da conseguire dovrebbero avere il carattere della misurabilità e, soprattutto, della pertinenza con la vita del territorio di cui si pongono l'obiettivo di modificare le prospettive, in senso migliorativo. Continuare a sostenere il mantra dell'abbandono del metodo incrementale o della spesa storica per l'elaborazione delle previsioni di Bilancio, senza indicare la corretta direzione verso cui muovere, rischia di vanificare ogni proclama che, almeno dal 1990, il legislatore ha sancito e chiaramente indicato. Si ritiene che proprio il Principio della programmazione avrebbe rappresentato la sede opportuna per esprimere questo concetto semplice ed efficace. O no? 9 ARMONIZZAZIONE - PRINCIPIO CONTABILE APPLICATO CONCERNENTE LA PROGRAMMAZIONE DI BILANCIO
Restano da esaminare i contenuti del Principio con riferimento ad una serie di prospetti e tabelle. Di ciò si farà apposita trattazione in successivi interventi, con l'ambizioso intento di fornire indicazioni operative sulla compilazione e sulla significatività. Restano altresì da descrivere il Piano degli Indicatori di Bilancio, nonché i richiami alla programmazione delle attività e della gestione di risorse in capo alla società partecipate, cui si è fatto solo parziale cenno nelle presenti pagine. 10 ARMONIZZAZIONE - PRINCIPIO CONTABILE APPLICATO CONCERNENTE LA PROGRAMMAZIONE DI BILANCIO
Ulteriori considerazioni in merito ai rischi dell'applicazione della nuova contabilita' armonizzata di MAURO BELLESIA La proroga di un anno della sperimentazione della nuova contabilità armonizzata per effetto dell'art. 9, comma 1. del DL 31/8/13, n. 102 (inizialmente prevista per gli anni 2012 e 2013; l'entrata in vigore per tutti i Comuni scatta al 1/1/2015), consente qualche riflessione aggiuntiva sulle problematiche che si presentano nella difficile e delicata fase di startup, con l'intenzione di far emergere eventuali criticità per poter migliorare l'approccio operativo e, allo stesso tempo, offrire spunti per il processo di aggiornamento e miglioramento del quadro normativo, così come definito dall'art. 36, comma 5, del D.Lgs. 118/2011. Innanzitutto, non bisognerebbe mai fare l'errore di pensare che comportamenti poco virtuosi del passato non possano ripetersi nel futuro; anzi, chi e abituato a farla franca, difficilmente cambia modo di comportarsi se non vi sono nuovi fatti e/o regole più stringenti. Quindi, anche nella scrittura delle nuove regole contabili, occorrerebbe sempre prestare la massima attenzione a possibili deviazioni o erronee applicazioni che potrebbero avvenire nella realtà dei fatti. In secondo luogo, il fattore semplicità ha sempre avuto un ruolo determinante e, purtroppo, viene sovente sottovalutato: più complessità è spesso sintomo di minore chiarezza, maggiore confusione e quindi elemento foriero di comportamenti diversi dalle attese. Pertanto, ad avviso dello scrivente, occorrerebbe una ulteriore riflessione per cercare di semplificare al massimo l'impianto normativo attuale allo scopo di renderlo più intuitivo (soprattutto ai non addetti ai lavori) e per non rischiare, in altri termini, di relegare bilanci e contabilità ai soli esperti del settore. Ciò premesso, seguendo il filo conduttore delineato (attenzione alle deviazioni e ricerca di semplificazione), si vuole ritornare a sottolineare alcuni aspetti ritenuti critici da parte dello scrivente. Trattasi prevalentemente di problematiche operative, ma vi sono anche dubbi metodologici connessi ai possibili rischi di una applicazione distorta dei nuovi principi contabili, che potrebbero aggravare la situazione finanziaria di molti enti locali sotto il profilo del mantenimento degli equilibri di bilancio nel prossimo futuro. 1. Il primo punto che si intende evidenziare riguarda aspetti metodologici 11 ULTERIORI CONSIDERAZIONI IN MERITO AI RISCHI DELL'APPLICAZIONE DELLA NUOVA CONTABILITA' ARMONIZZATA
e consiste nel fatto che nella nuova contabilità di cui al D.Lgs. 118/11 non vi è più l'obbligo di rilevare i debiti nell'esercizio in cui nascono, bensì nell'esercizio in cui presumibilmente andranno a scadenza; questo è un potenziale fattore di rischio, perché si potrebbero facilitare comportamenti non virtuosi, caratterizzati da ingiustificate dilazioni dei tempi di imputazione delle spese. Ci si riferisce, in modo particolare, ai debiti di parte corrente che non hanno, a differenza degli investimenti, la garanzia generalizzata di copertura finanziaria con risorse accertate ed esigibili nell'esercizio in cui viene presa la decisione che comporterà la spesa. Infatti, l'adozione del nuovo concetto di impegno di spesa può consentire l'imputazione in esercizi successivi e ciò potrebbe rivelarsi, alla prova dei fatti, una criticità molto importante sotto il profilo del mantenimento degli equilibri di bilancio. Il pericolo è che si possa rinviare (indebitamente) oneri al futuro, con la motivazione che le relative obbligazioni non sono ancora venute a scadenza, nascondendo, di fatto, situazioni di difficoltà finanziaria o di dissesto. D'altro canto, la focalizzazione dell'attenzione (e delle rilevazioni contabili) sul momento in cui i debiti diventano certi, liquidi ed esigibili (caratteristica fondamentale del nuovo principio di competenza finanziaria c.d. potenziata, come peraltro sottolineata anche dal recente decreto sblocca pagamenti della P.A. - D.L. 35/2013), può essere fra l'altro (erroneamente) intesa come un allentamento dei vincoli nella fase di contrazione delle obbligazioni che generano, nel futuro, esborsi monetari. 2. Un secondo punto riguarda una fase tipicamente operativa e discende dal principio cardine della competenza finanziaria potenziata, secondo il quale le obbligazioni attive e passive giuridicamente perfezionate, che danno luogo a entrate e spese, sono registrate nelle scritture contabili con l'imputazione all'esercizio nel quale esse vengono a scadenza e non nel momento in cui nascono, così come generalmente avviene nell'attuale sistema contabile previsto dal Tuel (art. 179, 183, 191 e 192, D. Lgs. 267/2000). Conseguentemente, nella fase di start-up, bisogna reimputare di tutti i residui attivi e passivi, al fine di trasformarli, rispettivamente, in accertamenti ed impegni in linea con i principi della nuova contabilità; fermo restando che si tratta, come già rilevato, di un lavoro immane che impegnerà i funzionari della Ragioneria, e non solo, ad un tour de force senza precedenti, sia per il numero elevato dei residui (diverse migliaia anche nei Comuni di minori dimensioni), sia per la complessità di alcune fattispecie (ad esempio, le opere pubbliche e le relative fonti di finanziamento), occorre far presente le eventuali conseguenze operative. Eventuali reimputazioni sommarie incidono direttamente sulla correttezza e sull'attendibilità della nuova contabilità armonizzata e comporteranno inevitabilmente un numero elevato di variazioni di bilancio nell'immediato futuro con ulteriori significative problematiche, per cui è consigliabile porre molta attenzione ed adeguate risorse a questo delicato adempimento. 3. Un terzo punto critico, anch'esso conseguenza dell'applicazione del principio della competenza finanziaria potenziata, riguarda la determinazione del fondo pluriennale vincolato che costituisce uno degli aspetti più difficili ed ancora controversi della nuova contabilità, come indicato nella relazione alla Camera del Ministro dell'economia del 23/5/13 sui primi risultati della sperimentazione del D.Lgs. 118/11. Trattasi in sostanza di un meccanismo che garantisce la copertura alle spese re-impegnate con imputazione all'esercizio della sperimentazione e agli esercizi successivi" (art. 14, Dpcm 28/12/2011 sulla sperimentazione) e quindi si trova tra le entrate del bilancio finanziario, opportunamente suddiviso nella parte che finanzia le spese correnti e nella parte che finanzia le spese di investimento. Il medesimo fondo, si trova comunque anche nella parte spesa del bilancio al fine di consentire la copertura dell'impegno nell'esercizio in cui l'obbligazione è imputata" (allegato n. 2, p. 5.2, Dpcm 28/12/2011 sulla sperimentazione); da qui la complessità della gestione del fondo, che potrebbe essere meglio definito, come opportunamente rilevato nella citata relazione del 23/5/13 4. Vi è poi un aspetto molto importante che riguarda direttamente i non contabili dagli amministratori agli altri utilizzatori del c.d. sistema di 12 ULTERIORI CONSIDERAZIONI IN MERITO AI RISCHI DELL'APPLICAZIONE DELLA NUOVA CONTABILITA' ARMONIZZATA
bilancio. Il bilancio preventivo assume una configurazione molto diversa dal passato, certamente più complessa, che può generare confusione se non viene preventivamente ed adeguatamente illustrato agli amministratori ed ai funzionari responsabili dei servizi, ovvero ai principali utilizzatori del bilancio stesso: sparisce di fatto la c.d. gestione residui e, pertanto, gli stanziamenti in entrata/spesa del nuovo bilancio sommeranno i nuovi accertamenti/impegni che si presume di assumere, con i residui attivi/passivi (degli anni precedenti) reimputati nel medesimo esercizio. La nuova visione d'insieme è molto simile a quella che avviene abitualmente nel sistema aziendale, laddove non esiste proprio una spartizione tra gestione residui e gestione competenza, ma una unica visione d'insieme delle commesse e degli ordini ancora da evadere. L'orizzonte dell'analisi preventiva diventa solamente triennale; praticamente, vengono fusi assieme bilancio annuale e triennale (Principio contabile applicato concernente la programmazione di bilancio, punto 4.2, all. 12 al DPCM 28/12/11 Sperimentazione). L'impatto più innovativo della fase di start-up riguarda la spesa e la maggiore problematica concerne l'impossibilità effettiva di distinguere (nel nuovo bilancio) gli impegni che derivano dal passato (e quindi re imputati), dalla capacità di spesa futura; inoltre, è più difficile individuare e verificare eventuali entrate e spese in corrispondenza, come, ad esempio, contributi vincolati di parte corrente ed, in generale, verificare gli equilibri di bilancio. Cambiano poi la struttura delle voci di spesa per missioni e programmi, nonché le voci elementari che dovranno seguire la struttura del piano dei conti standardizzato per tutte le P.A.. Inoltre, diventa obbligatorio anche il bilancio di cassa che acquista carattere autorizzatorio e deve, pertanto, essere coordinato con i vincoli del patto di stabilità interno, specie in riferimento alle opere pubbliche e agli altri investimenti. 5. Un ultimo aspetto, che si intende comunque approfondire con nuovi successivi articoli della rivista, consiste nella maggiore difficoltà di verifica della copertura finanziaria di delibere o determinazioni che comportano spese, visto che l'imputazione dei relativi impegni può avvenire dilazionata negli anni successivi. E' una problematica di grandi e notevoli conseguenze sulla tenuta dei conti degli enti locali, che merita certamente maggiore attenzione. Innanzitutto, occorre prevedere il momento in cui i debiti dovranno essere pagati e, quindi, ogni atto dovrà esplicitare la durata dell'iter amministrativo e contenere una sorta di piano finanziario indicante l'esercizio di imputazione e quello di pagamento, quest'ultimo in conseguenza dell'adozione del bilancio di cassa. In secondo luogo, bisogna disporre di adeguati software di contabilità che permettono di gestire contemporaneamente molti esercizi futuri, non solo 13 ULTERIORI CONSIDERAZIONI IN MERITO AI RISCHI DELL'APPLICAZIONE DELLA NUOVA CONTABILITA' ARMONIZZATA
in termini di assunzione di impegni/accertamenti, ma anche per i conseguenti aggiornamenti. Infine, occorre verificare la copertura finanziaria dei singoli atti controllando costantemente gli equilibri generali e particolari del bilancio, il fondo pluriennale vincolato, gli stanziamenti e le disponibilità del bilancio di cassa, non solo per l'anno in corso, ma anche per gli anni successivi; tutto ciò è evidentemente molto più complicato di prima. ANNO I z NUMERO 3 z OTTOBRE 2013 1. Vedasi M. Bellesia: Luci ed ombre della nuova contabilità armonizzata degli enti locali ex D.Lgs. 118/11, in Management locale. Rivista di amministrazione, finanzia e controllo, n. 1/2013, Asfel. 2. Vedasi l'allegato n. 1, del Dpcm 28/12/2011 - Sperimentazione, In ogni caso, per l'attività di investimento che comporta impegni di spesa che vengono a scadenza in più esercizi finanziari, deve essere dato specificamente atto - al momento dell'attivazione del primo impegno - di aver predisposto la copertura finanziaria per l'effettuazione della complessiva spesa dell'investimento, anche se la forma di copertura è stata già indicata nell'elenco annuale del piano delle opere pubbliche di cui all'articolo 128 del decreto legislativo n. 163 del 2006. La copertura finanziaria delle spese di investimento è costituita da risorse accertate esigibili nell'esercizio in corso di gestione o la cui esigibilità è nella piena discrezionalità dell'ente o di altra pubblica amministrazione, dall'utilizzo dell'avanzo di amministrazione o di una legge di autorizzazione all'indebitamento." 3. Per ulteriori approfondimenti si rinvia a M. Bellesia, www.bellesiamauro.it, Manuale di contabilità e dei Principi contabili per gli Enti locali, CEL Editrice, 2011, capitoli 3 e 13. 14 4. Si provvederà ad approfondire la tematica del fondo pluriennale vincolato con nuovi futuri articoli ed esempi. 5. Un aspetto degno di nota riguarda la necessità di disporre a livello informatico anche dello storico di tutte le variazioni e re imputazioni per ogni impegno/accertamento, vista la necessità di un continuo aggiornamento delle previsioni contabili originariamente effettuate nelle delibere e determine. Si rammenta che eventuali re imputazioni, ad esempio per cambiare l'esercizio di imputazione, assumono la veste di vere e proprie variazioni di bilancio (art. 16, D.Lgs. 118/11 e art.10 DPCM 28/12/11 Sperimentazione). ULTERIORI CONSIDERAZIONI IN MERITO AI RISCHI DELL'APPLICAZIONE DELLA NUOVA CONTABILITA' ARMONIZZATA
Le regole del patto di stabilita' interno per l'anno 2014 di EUGENIO PISCINO 1. INTRODUZIONE L'articolo 14 del disegno di legge di stabilità per il 2014 ridisegna, nuovamente, la disciplina del patto di stabilità interno per gli enti locali, di cui all'articolo 31 della legge n. 183/2011. L'articolo 31 citato è stato oggetto di diverse modifiche, in primis, con la legge di stabilità 2013, legge n. 228 del 24 dicembre 2012, che fissa le linee di azione per le annualità dal 2013 al 2016. Più recentemente, è stato modificato con l'articolo 9 comma 6 del d.l. n. 102/2013 e ancora più profondamente con l'articolo 2 comma 5 del d.l. n. 120 del 2013, ancora in corso di conversione, in prima lettura, alla Camera dei deputati. Tale ultima disposizione ha incrementato, per l'anno 2013, il contributo finanziario richiesto dal patto di stabilità, sospendendo il sistema di virtuosità. L'inasprimento dei vincoli del patto per gli enti locali determina un miglioramento del fabbisogno primario di 450 milioni di euro, in quanto si incrementano le percentuali per il calcolo del saldo obiettivo, senza alcuna redistribuzione degli stessi spazi finanziari ai comuni virtuosi, proprio per la sospensione del meccanismo della virtuosità. Gli enti che, dal 2014, parteciperanno alla sperimentazione applicheranno coefficienti rideterminati con decreto del MEF, con un obiettivo tendenziale pari a zero1. La legge di stabilità determina, nella sua versione attuale, una riduzione sui saldi finanziari di circa 1,5 miliardi di euro, per il solo anno 2014, ma determina, allo stesso momento, un aggravio a regime, a partire dal 2016, di 344 milioni di euro. La riduzione per il 2014 riguarderà 1 miliardo di euro per permettere maggiori pagamenti in conto capitale e per la restante parte di 500 milioni di euro per l'estinzione di debiti certi, liquidi ed esigibili al 31 dicembre 2012. 2. LA GENESI DEL PATTO La disciplina generale del patto di stabilità interno per gli enti locali è rinvenibile nel Titolo V della Costituzione, che fa riferimento ai principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica, ai sensi degli articoli 117 e 119 comma 2. Riferirsi alla funzione di coordinamento della finanza pubblica indica la funzione del patto e la competenza dello Stato a fissarne la disciplina con una propria legge. L'esigenza di garantire la LE REGOLE DEL PATTO DI STABILITA' INTERNO PER L'ANNO 2014 15
tutela dell'unità economica della Repubblica, di cui all'articolo 120 della Costituzione, determina il rispetto delle regole del patto di stabilità interno e giustifica l'intervento sostitutivo dello Stato. Infine, alla base delle disposizioni del patto di stabilità per gli enti c'è l'esigenza di assicurare il concorso degli stessi al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica 2. 3. L'ASSOGGETTAMENTO ALLA NORMATIVA Sono tenuti al rispetto delle disposizioni relative al patto di stabilità interno degli enti locali, le province e i comuni con popolazione superiore a mille abitanti. A partire dall'anno 2013, la legge n. 183/2011 ha esteso l'obbligo del rispetto delle disposizioni fissate per il patto di stabilità ai comuni con popolazione superiore a mille abitanti. Il d.l. n. 138/2011 ha previsto, all'articolo 16 comma 3 che, a decorrere dal 2014, sono assoggettati alle regole del patto di stabilità le unioni di comuni, costituite fra comuni con popolazione inferiore a mille abitanti, secondo le regole previste per i comuni con analoga popolazione. A partire dall'anno di introduzione nel patto di stabilità interno, gli enti interessati applicano il regime in tema di spesa del personale previsto per tutti gli enti soggetti al patto di stabilità interno e, in particolare, le disposizioni previste dall'articolo 1 comma 557 della legge n. 296/2006, relative al contenimento delle dinamiche retributive e occupazionali e i vincoli di cui al comma 7 dell'articolo 76 del d.l. n. 112/2008. Il comma 2 del citato articolo 14 ha inserito il comma 2-quater nell'articolo 31 chiarendo che, ai fini dell'assoggettamento al patto di stabilità, la popolazione da prendere come riferimento è quella anagrafica e non di fonte censuaria. E' necessario, quindi, far riferimento al TUEL, considerando la popolazione residente alla fine del penultimo anno precedente a quello di riferimento, secondo i dati ISTAT. Per gli enti istituti a decorrere dall'anno 2009, il comma 23 dell'articolo 31, prevede che sono assoggetti alla normativa sul patto dal terzo anno successivo a quello della loro istituzione, assumendo, quale base di calcolo, le risultante dell'anno successivo all'istituzione stessa. Sono assoggettati alle disposizioni del patto di stabilità a decorrere dal 2013, gli enti istituiti nel 2010. Il comma 7 dell'articolo 14 modifica il comma 23, rinviando di due anni l'assoggettamento al patto per gli enti di nuova istituzione, aggiornando, consequenzialmente, la base di riferimento per la definizione degli obiettivi. Gli enti locali istituiti dall'anno 2011 sono soggetti alle regole del patto di stabilità interno dal terzo anno a quello della loro istituzione, adottando quale base di calcolo l risultante dell'anno successivo all'istituzione stessa. Quegli enti che sono stati istituiti nel 2009 e 2010 adottano come base di calcolo, rispettivamente, le risultante medie del biennio 2010-2011 e le risultante del 2011. L'articolo 15, articolato in 20 commi, disciplina il patto di stabilità interno per le società non quotate, le aziende speciali e le istituzioni degli enti locali e non è oggetto della presente trattazione. E' da dire che già il comma 2 dell'articolo 25 del d.l. n. 1/2012 ha inserito il comma 5-bis all'articolo 114 del TUEL, disponendo che le aziende speciali e le istituzioni degli enti locali, sono sottoposti al patto di stabilità interno a decorrere dal 2013. 4. LO SCIOGLIMENTO PER INFILTRAZIONE MAFIOSA Come per l'esercizio 2013, anche per il 2014, il patto di stabilità interno si applica anche agli enti locali commissariati per infiltrazioni mafiose, ai sensi dell'articolo 143 del TUEL, che applicano ai fini della determinazione dell'obiettivo programmatico la spesa media corrente sostenuta nel triennio 2009/2011. La novella è stata prevista dal comma 436 dell'articolo unico della legge di stabilità per il 2013, che ha abrogato il comma 24 dell'articolo 31 della legge n. 183 del 2011, che testualmente recitava: Gli enti locali commissariati ai sensi dell'articolo 143 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, sono soggetti alle regole del patto di stabilità interno dall'anno successivo a quello della rielezione degli organi istituzionali. La norma non tiene conto che gli enti in parola versano, sovente, in difficili condizioni di equilibrio finanziario, con mancanza di controlli interni, con rallentamenti dei processi di accertamento e riscossione delle entrate, con la presenza di significativi debiti fuori bilancio e passività pregresse, che la snella gestione commissariale può finanziare, se conforme alla norma, 16 LE REGOLE DEL PATTO DI STABILITA' INTERNO PER L'ANNO 2014
con l'utilizzo dell'avanzo di amministrazione. Si ritiene che l'assoggettamento dei comuni sciolti al patto di stabilità è in grado di ostacolare l'attività di ripristino della legalità che rappresenta l'obiettivo principale dello scioglimento per infiltrazioni mafiose. A seguito di ciò, l'impossibilità o comunque i limiti di procedere al pagamento dei residui passivi della spesa in conto capitale e dello smaltimento dei debiti fuori bilancio determina l'inasprimento della pressione tributaria e difficoltà difficilmente sormontabili nel far rivivere un tessuto economico sano. Nonostante sia stato richiesto, da più parti, una reintroduzione della norma originaria, con l'esclusione degli enti locali oggetti dello scioglimento di cui al citato articolo 143 al patto di stabilità interno, al fine di realizzare un efficace ripristino della legalità in questi enti, la legge di stabilità 2014 nulla ha previsto. 5. L'OBIETTIVO E I PARAMETRI DI VIRTUOSITA' Ai sensi del comma 2 del più volte citato articolo 31, così come novellato dalla legge di stabilità 2014, la determinazione dell'obiettivo di saldo finanziario, per le province e i comuni, si ottiene applicando alla media della spesa corrente registrata nel triennio 2009/2011 le percentuali indicate nel prospetto seguente : Enti virtuosi 2013 2014 2015 2016 2017 Comuni - oltre 5 mila abitanti 14,80% 14,07% 14,07% 14,62% 14,62% Comuni - tra mille e 5 mila abitanti 12,00% 14,07% 14,07% 14,62% 14,62% Province 18,80% 19,25% 19,25% 20,05% 20,05% La relazione governativa al disegno di legge di stabilità evidenzia che le modifiche determinano, a decorrere dal 2016, un ulteriore contributo degli enti locali al risanamento della finanza pubblica, quantificato in circa 344 milioni di euro. Le percentuali indicate in tabella si applicano nelle more dell'adozione del decreto previsto dall'articolo 20 del d.l. n. 98 del 2011 che ha introdotto un meccanismo che si basa su criteri di virtuosità, ai fini della distribuzione del concorso alla realizzazione degli obiettivi finanziari tra gli enti dei vari livelli di governo. Al fine di ripartire il concorso agli obiettivi di finanza pubblica, gli enti sono suddivisi in due classi sulla base di undici parametri di virtuosità, così come modificati dal comma 428 della legge n. 228/2012 11. Il d.l. n. 120/2013, in corso di conversione, ha introdotto i commi 2-bis e 2-ter dell'articolo 31 che dispongono, il primo, la deroga a quanto previsto dal comma 2, prevedendo che le percentuali da applicare per il 2013 sono, per le province: 19,61 per cento; per i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti: 15,61 per cento; per i comuni con popolazione compresa tra 1.001 e 5.000 abitanti: a 12,81 per cento. Il comma 2-ter contiene, invece, un indirizzo programmatico, prevedendo che agli enti locali possono essere attribuiti nel 2014 spazi finanziari per incentivare gli investimenti. Per gli enti locali collocati nella classe più virtuosa, l'obiettivo strutturale è rappresentato da un saldo finanziario pari a zero e la differenza (rispetto all'obiettivo potenziale) è ripartita tra tutti gli enti non virtuosi che applicano le percentuali così come rideterminate con decreto interministeriale. Le province e i comuni che sono considerati enti non virtuosi dovranno applicare percentuali che saranno determinate con decreto del Ministro dell'interno, emanato di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-città e autonomie locali. Il novellato comma 6 dell'articolo 31 fissa, comunque, un limite massimo e il coefficiente, da applicare alla media della spesa corrente 2009/2011, non potrà essere superiore: Enti non virtuosi 2013 2014 2015 2016 2017 Comuni - oltre 5 mila abitanti 15,80% 15,07% 15,07% 15,62% 15,62% Comuni - tra mille e 5 mila abitanti 13,00% 15,07% 15,07% 15,62% 15,62% Province 19,80% 20,25% 20,25% 21,05% 21,05% Il coefficiente da applicare, agli enti non virtuosi, non può essere superiore a quello indicato nell'ultima tabella e, pertanto, gli enti virtuosi non possono avere certezze sul proprio saldo, in quanto non è detto che sia pari a zero, nel caso in cui il potenziale azzeramento comporti il superamento di tali soglie massime, con esigenza di rivedere al rialzo l'obiettivo zero. Al fine di evitare che gli enti non virtuosi subiscano un'eccessiva penalizzazione 17 LE REGOLE DEL PATTO DI STABILITA' INTERNO PER L'ANNO 2014
la legge di stabilità per il 2013 ha introdotto una clausola di salvaguardia, sulla base della quale il contributo aggiuntivo richiesto a tali enti non può superare l'un per cento della spesa media registrata nel triennio 2009/2011. Il decreto legge n. 120 del 2013 ha sospeso per l'anno 2013 l'applicazione del meccanismo di virtuosità, mentre per il 2014 la sospensione è stata prevista dall'articolo 9 comma 6 del d.l. n. 102/2013. Continua, invece, a trovare applicazione il sistema di premialità previsto per gli enti locali rispettosi del patto di stabilità interno. La norma prevede, per tali enti, il beneficio di una riduzione degli obiettivi, commisurata agli effetti finanziari determinati dalle sanzioni applicate nei confronti degli enti locali che non raggiungono l'obiettivo del patto di stabilità. Con interpretazione autentica è stato precisato che sono considerati soltanto gli effetti finanziari derivanti dalle sanzioni irrogate agli enti che non hanno conseguito l'obiettivo, senza considerare quelle applicate per violazioni formali delle norme. In tema di misure premiali, l'articolo 9 comma 6 del d.l. n. 102 del 2013 ha previsto, per il solo anno 2014, che gli enti che adottano la sperimentazione in tema di armonizzazione dei bilanci il saldo è ridotto fino al pareggio, per un importo non inferiore a 120 milioni di euro. Tale valore è aumentato con gli spazi finanziari ottenuti applicando agli enti locali non in sperimentazione, una maggiorazione delle percentuali, da individuarsi con decreto ministeriale 19. Ai fini del rispetto del patto di stabilità, il saldo finanziario 20, in termini di competenza mista, non deve risultare inferiore al valore ottenuto applicando alla media della spesa corrente 2009/2011 le percentuali come sopra determinate. Al fine di evitare che lo sforzo maggiore sia sostenuto dagli enti maggiormente dipendenti dai trasferimenti statali, l'obiettivo, così come ottenuto, è corretto per annullare gli effetti peggiorativi derivanti dalla riduzione dei trasferimenti erariali fissata dal comma 2 dell'articolo 14 del d.l. n. 78/2010. Ogni ente dovrà conseguire, pertanto, un saldo calcolato in termini di competenza mista applicando le percentuali indicate, diminuito dell'importo pari alla riduzione dei trasferimenti registrata per gli anni in questione. In considerazione che i comuni con popolazione inferiore a 5 mila abitanti non erano coinvolti nella suddetta riduzione dei trasferimenti erariali, non operano alcuna riduzione a valere sul saldo programmatico. Così come previsto per gli anni precedenti, anche per l'anno 2014 gli enti sottoposti al patto debbono approvare il bilancio di previsione iscrivendo le previsioni di entrate e di spesa di competenza mista in misura tale che sia garantito il rispetto delle regole che disciplinano il patto. Pertanto, gli enti locali allegano al bilancio di previsione un apposito prospetto contenente le previsioni di competenza mista rilevanti ai fini del patto di stabilità interno. L' obbligo sussiste, inoltre, durante la gestione e deve essere verificato con le successive variazioni di bilancio. LE REGOLE DEL PATTO DI STABILITA' INTERNO PER L'ANNO 2014 18