INDICE Introduzione... xix D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82 CODICE DELLA AMMINISTRAZIONE DIGITALE Capo I PRINCIPI GENERALI Art. 1. Definizioni... 5 1.1. Introduzione... 7 1.2. Lefirmeelettroniche... 8 1.3. Certificatiecertificatori... 10 1.4. Idati... 12 1.5. La validazionetemporale... 13 Art. 2. Finalita` eambitodiapplicazione... 15 2.1. Finalita`... 16 2.2. Ambito di applicazione soggettivo attivo............. 17 2.3. Ambito di applicazione soggettivo passivo........... 17 2.4. (Segue): soggetti pubblici e soggetti ad essi equiparati... 18 2.5. (Segue):soggettiprivati... 21 2.6. Ambito di applicazione oggettivo.................. 22 2.7. (Segue):limitiedeccezioni... 22 Art. 3. Dirittoall usodelletecnologie... 24 3.1. Premessa... 24 3.2. Titolarita` deldiritto... 27 3.3. Ambito di applicazione soggettivo passivo........... 27 3.4. Ambito di applicazione oggettivo.................. 28 Art. 4. Partecipazione al procedimento amministrativo informatico.... 30 4.1. Evoluzione delladisciplinasostanziale.............. 30 4.2. L intervento informatico nella procedura............. 35 Art. 5. Effettuazione dei pagamenti con modalità informatiche....... 41 5.1. Definizione di pagamento elettronico............... 41 5.2. Disciplinagiuridicadel pagamento elettronico......... 42
viii indice 5.3. Responsabilita` delledichiarazioniinrete... 42 5.4. Contenimento del rischio per un corretto e continuo funzionamento dei sistemi di pagamento............... 43 Art. 6. Utilizzo dellapostaelettronicacertificata................. 46 6.1. Premessa: lapec tracodice, D.P.R. 68/2005 e processo telematico... 46 6.2. Definizione e fondamento normativo............... 49 6.3. Funzionamento: il sistema delle ricevute del Gestore.... 50 6.4. Rilevanza giuridica: dall art. 14 del TUDA alle previsioni delc.a.d... 51 6.5. Lapostaelettronicacertificatanel rapporto traamministrazionieamministrati... 56 Art. 7. Qualita` dei servizi resi e soddisfazione dell utenza........... 59 7.1. Informatizzazione e qualita`... 59 7.2. Qualità enormeiso... 60 7.3. Qualità e sistemadi gestione per laqualità.... 62 7.4. Qualità e soddisfazione del cliente/utente............ 63 7.5. Qualità e strumenti di valutazione della soddisfazione del cliente... 65 Art. 8. Alfabetizzazione informatica dei cittadini................. 69 8.1. Scopodellanorma... 69 8.2. Il PC nei pubblici uffici e nel procedimento amministrativo 70 8.3. Le iniziative governative in materia di informatizzazione eformazioneinformatica... 71 8.4. Amministrazione digitale e C.d.S................... 73 8.5. L informatizzazione quale tecnica di partecipazione amministrativa dei soggetti a rischio di esclusione......... 74 Art. 9. Partecipazione democratica elettronica................... 76 9.1. Premessa... 76 9.2. Intermezzo sul concetto di «democrazia elettronica».... 77 9.3. Finalita` eambitodiapplicazione... 78 9.4. Precedenti interventi normativi.................... 79 9.5. (Segue): sperimentazione dello scrutinio informatizzato.. 79 9.6. Precedenti iniziative istituzionali................... 80 Art. 10. Sportelli per le attivita` produttive... 83 10.1. Lo sportello unico delle imprese: inquadramento normativo... 83 10.2. Rapporti con i Portali per l erogazione di servizi....... 86 10.3. Il SistemaPubblico di Connettività... 87 10.4. L interoperabilità dellebanchedati... 89 Art. 11. Registro informatico degli adempimenti amministrativi per le imprese... 91 11.1. Nascita e finalita` del Registro informatico degli adempimentiamministrativiperleimprese... 92
indice ix 11.2. Il Registro informatico nell ambito dei sistemi amministrativitelematici... 94 11.3. La teleamministrazione: privacy e semplificazione delle attivita` amministrative... 96 Art. 12. Norme generali per l uso delle tecnologie dell informazione e delle comunicazioni nell azione amministrativa............. 99 12.1. L informatica nell organizzazione e nel procedimento amministrativo... 99 12.2. L informatica nelle comunicazioni della P.A........... 102 12.3. La pubblica amministrazione «maestra» di informatica.. 103 12.4. L informatica el accesso... 104 Art. 13. Formazione Informatica dei Dipendenti Pubblici............ 105 13.1. I documenti normativi pregressi................... 105 13.2. Il significato della prescrizione.................... 106 13.3. Le prospettive del procedimento amministrativo informatizzato... 107 13.4. La formazione informatica come traino della trasformazione dell organizzazione amministrativa: il ruolo dei Dirigenti e della regolamentazione interna............. 108 Art. 14. Rapporti tra Stato, Regioni e autonomie locali............. 111 14.1. Il problemadel coordinamento informatico........... 111 14.2. IlruolodelloStato... 114 14.3. La partecipazione delle Regioni e delle autonomie locali al coordinamento dell informatica pubblica........... 117 14.4. Le forme di esercizio del coordinamento informatico.... 121 Art.15. Digitalizzazioneeriorganizzazione... 124 15.1. Il processo di informatizzazione e le riforme amministrative. 124 15.2. La razionalizzazione del procedimento amministrativo medianteglistrumentiinformatici... 127 15.3. L informatica, lamodulisticae lapresentazione delle istanze... 128 15.4. L uniformazione ai criteri sovranazionali............ 130 Art. 16. Competenze del Presidente del Consiglio dei Ministri in materia diinnovazioneetecnologie... 132 16.1. La governance del processo di «informatizzazione» delle amministrazionidellostato... 133 16.2. Il ruolo del Ministro per l Innovazione Tecnologica..... 140 16.3. Dall Aipa alcnipa... 145 16.4. Il «nuovo disegno delle competenze» del Presidente del ConsigliodeiMinistri... 147 Art. 17. Strutture per l organizzazione, l innovazione e le tecnologie.... 156 17.1. Le strutture per l organizzazione, l innovazione e le tecnologie: qualificazione organizzativo-relazionale....... 157
x indice 17.2. Le strutture per l organizzazione, l innovazione e le tecnologie: qualificazione funzionale.................. 160 Art. 18. Conferenzapermanente per l innovazione tecnologica........ 163 18.1. LaConferenzapermanente per l Innovazione Tecnologica... 163 Art. 19. Bancadati per lalegislazione in materiadi pubblico impiego... 167 19.1. Il contenuto delladisposizione.................... 167 19.2. Al di là dellalettera... 170 Capo II DOCUMENTO INFORMATICO E FIRME ELETTRONICHE; PAGAMENTI, LIBRI E SCRITTURE Art.20. Documentoinformatico... 179 20.1. Ildocumentoinformatico... 179 20.2. Il documento informatico e la forma scritta.......... 183 Art. 21. Valore probatorio del documento informatico sottoscritto..... 189 21.1. Il valore probatorio del documento informatico sottoscrittoelettronicamente... 190 21.2. Il documento informatico sottoscritto digitalmente..... 194 Art. 22. Documenti informatici delle pubbliche amministrazioni....... 204 22.1. Ledefinizionidell art.22... 205 22.2. Gli elementi essenziali dell atto amministrativo........ 205 22.3. Distinzione tra atto amministrativo ad elaborazione elettronica e atto amministrativo in forma elettronica...... 208 22.4. Lanecessitàdi identificare la provenienza dell atto..... 209 22.5. L esercizio di discrezionalità e l utilizzo di atti amministrativielettronici... 212 22.6. I possibili vizi dell atto amministrativo elettronico...... 214 Art.23. Copiediattiedocumentiinformatici... 216 23.1. Le riproduzioni informatiche... 217 23.2. I duplicati, le copie e gli estratti del documento informatico 219 Art.24. FirmaDigitale... 225 24.1. Lafirmadigitale... 225 Art.25. Firmaautenticata... 230 25.1. Efficacia probatoria del documento informatico....... 230 25.2. Attestazionidelpubblicoufficiale... 232 25.3. Efficaciadellafirmadigitale appostadal pubblico ufficiale e disciplina in materia di allegati............... 233 Art.26. Certificatori... 235 26.1. Definizioneoggettiva... 235 26.2. Definizionesoggettiva... 236
indice xi 26.3. Perditadei requisiti di professionalità.... 238 26.4. Profilicomunitari... 240 Art.27. Certificatoriqualificati... 242 27.1. Requisiti... 243 27.2. Requisitidinamici... 244 27.3. Dichiarazione di inizio attivita`... 245 27.4. ControllidelCnipa... 247 Art.28. Certificatiqualificati... 250 28.1. Premessa... 251 28.2. Certificati qualificati: collocamento e definizione....... 252 28.3. Informazioni richieste nei certificati qualificati......... 253 28.4. Utilizzo di pseudonimi o codici identificativi per il titolaredeicertificati... 255 28.5. Ulteriori informazioni nei certificati richiesti dal titolare odalterzointeressato... 256 28.6. Modificarsi o venir meno delle circostanze oggetto delle informazionirichieste... 257 Art.29. Accreditamento... 258 29.1. Riconoscimento... 259 29.2. Requisiti... 260 29.3. Silenzio-assenso... 262 29.4. Pubblicità.... 263 29.5. Il certificatore accreditato nei rapporti commerciali..... 264 Art. 30. Responsabilita` delcertificatore... 266 30.1. Ratio dellanorma... 267 30.2. Ambito di applicazione soggettivo passivo........... 270 30.3. Ipotesi di responsabilita` sub lett. a), b) e c), primo comma... 273 30.4. Ipotesi di responsabilita` sub lett. d), primo comma..... 275 30.5. Responsabilità del certificatore per mancata o non tempestivaregistrazione dellarevocao sospensione del certificato... 278 30.6. Responsabilità del certificatore in relazione alle limitazioni d uso o di valore contenute nel certificato........ 278 Art. 31. Vigilanza sull attivita` dicertificazione... 280 31.1. Lafunzione di vigilanzae controllo daparte del CNIPA. 280 31.2. Lanaturagiuridicadel Cnipa: profili di tutela........ 283 31.3. Responsabilita` civile per omessavigilanzae controllo... 285 Art. 32. Obblighi del titolare e del certificatore................... 287 32.1. Obblighi e responsabilità nel sistemadelle firme elettroniche... 288 32.2. Obblighi del titolare del certificato................. 291 32.3. Obblighi generali dei certificatori.................. 296
xii indice 32.4. Gli obblighi specifici del certificatore che rilascia certificatiqualificati... 299 32.5. (Segue): obblighi tecnici ed organizzativi............. 303 32.6. (Segue): obblighi di identificazione................. 305 32.7. (Segue): obblighi di informazione e di pubblicità... 308 Art.33. Usodipseudonimi... 311 33.1. Usodipseudonimi... 311 Art. 34. Norme particolari per le pubbliche amministrazioni e per altri soggettiqualificati... 317 34.1. La certificazione delle chiavi nella pubblica amministrazione... 318 34.2. La disciplina previgente fino all entrata in vigore del D.P.R.7aprile2003,n.137... 322 34.3. Le regole vigenti per l attivita` di certificazione da parte dellepubblicheamministrazioni... 326 34.4. (Segue): l esercizio diretto dell attivita` di certificazione... 328 34.5. (Segue): il ricorso ai certificatori accreditati........... 331 34.6. Certificazione di qualifiche e funzioni............... 332 34.7. Procedure per laverificadelle firme digitali........... 337 Art. 35. Dispositivi sicuri e procedure per lagenerazione dellafirma.... 338 35.1. Idispositivisicuridifirma... 339 35.2. Le procedure di generazione della firma. Le firme automatiche... 343 35.3. Lavalutazione e certificazione di sicurezza........... 346 Art. 36. Revoca e sospensione dei certificati qualificati.............. 352 36.1. Larevocae lasospensione del certificato come funzione tipicadelcertificatore... 352 36.2. Icasidirevoca osospensione... 355 36.3. Modalità dellarevocao dellasospensione ed efficacia dellestesse... 360 Art. 37. Cessazione dell attivita`... 366 37.1. La cessazione dell attività delcertificatore... 366 37.2. Lacessazioneveraepropria... 369 37.2. La cessazione con sostituzione di altro certificatore..... 370 Art.38. Pagamentiinformatici... 372 38.1. Inquadramento giuridico del pagamento elettronico..... 372 38.2. Sicurezzadel pagamento effettuato in formaelettronicae ripartizione della responsabilità... 374 38.3. La protezione dei consumatori in materia di contratti a distanza... 378 Art.39. Libriescritture... 383 39.1. Archiviazione mediante mezzo elettronico e atto pubblico notarile... 383 39.2. Tenutain formaelettronicadei repertori notarili....... 385
indice xiii Capo III FORMAZIONE, GESTIONE E CONSERVAZIONE DEI DOCUMENTI INFORMATICI Art. 40. Formazione di documenti informatici.................... 389 40.1. Il documento informatico come strumento ordinario di gestione documentale nelle pubbliche amministrazioni... 390 40.2. Il documento cartaceo tra sopravvivenza residuale e testimonianza divalorestorico... 395 40.3. Il valore legale dei pubblici registri realizzati su supporto informatico... 400 Art.41. Procedimentoefascicoloinformatico... 403 41.1. L attoamministrativoelettronico... 403 41.2. La formazione in originale dei documenti amministrativi in forma elettronica come regola dell azione amministrativa. 405 42.3. La gestione del procedimento amministrativo con le nuove tecnologie. I nuovi contenuti dellacomunicazione di avviodelprocedimento... 406 Art. 42. Dematerializzazione dei documenti delle pubbliche amministrazioni... 410 42.1. Dematerializzazione della documentazione e principio di efficienza... 410 Art. 43. Riproduzione e conservazione dei documenti............... 417 43.1. Le diversità nelladisciplinadel C.A.D. e del Tuda...... 417 43.2. Ilprocessodiconservazione... 422 43.3. Ilprocessodiriversamento... 424 Art. 44. Requisiti per laconservazione dei documenti informatici...... 426 44.1. Le garanzie di identificazione e di integrita`... 426 44.2. I requisiti di leggibilità e di reperibilità... 427 44.3. Il rispetto delle misure di sicurezzaper laprotezione dei datipersonali... 429 Capo IV TRASMISSIONE INFORMATICA DEI DOCUMENTI Art.45. Valoregiuridicodella trasmissione... 433 45.1. Laformascrittadel documento trasmesso viafax...... 433 45.2. Risistemazione delladisciplinarelativaall individuazione del momento di invio e di consegnadi un documento informatico spedito viapostaelettronica.............. 436 Art. 46. Dati particolari contenuti nei documenti trasmessi........... 441 46.1. Latrasmissione informaticadei documenti........... 441 46.2. La tutela della riservatezza dei dati sensibili e giudiziari.. 443
xiv indice 46.3. Idatisensibiliegiudiziari... 444 46.4. Il trattamento dei dati sensibili e giudiziari da parte dei soggettipubblici... 446 46.4. Leregolecomuniditrattamento... 447 Art. 47. Trasmissione dei documenti attraverso lapostaelettronicatrale pubblicheamministrazioni... 449 47.1. Il rapporto trapostaelettronicae pubblicaamministrazioneitaliana... 450 47.2. Lapostaelettronicanellapubblicaamministrazione secondo ladisciplinaregolamentare previgente.......... 451 47.3. Trasmissioni e comunicazioni nella P.A. per mezzo della postaelettronicasecondo le previsioni del C.A.D....... 455 Art.48. Postaelettronicacertificata... 459 48.1. BreveintroduzionealC.A.D... 459 48.2. Postaelettronicae postaelettronicacertificata: unapremessa... 460 48.3. Posta elettronica certificata: soggetti attivi........... 463 48.4. Trasmissione del documento informatico mediante posta elettronicacertificata: modalità... 464 48.5. Trasmissione del documento informatico mediante posta elettronica certificata: equiparazione alla notificazione permezzodiposta... 466 48.6. Trasmissione del documento informatico mediante posta elettronicacertificata: opponibilitàa terzi... 468 48.7. Sicurezza e garanzie nella trasmissione via posta elettronicacertificata... 469 48.8. Condizioni per l esercizio del servizio di postaelettronica certificata... 472 Art. 49. Segretezzadellacorrispondenzatrasmessaper viatelematica... 475 49.1. L art. 49 C.A.D. e ladefinizione dellafattispecie in esame... 475 49.2. Sicurezzae segretezzadellacorrispondenzatrasmessaper viatelematica... 477 49.3. Il problemadelle intercettazioni................... 479 49.4. Le sanzioni: il Codice della privacy................ 480 49.5. Lesanzioni:ilcodicepenale... 482 Capo V DATI DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI E SERVIZI IN RETE Art. 50. Disponibilita` dei dati delle pubbliche amministrazioni........ 487 50.1. Principio di disponibilità dei dati della P.A.: ambito di applicazione... 488
indice xv 50.2. Aspettiorganizzativi... 490 50.3. Accesso ai dati effettuato dalle pubbliche amministrazioni... 492 Art.51. Sicurezzadeidati... 496 51.1. Problematiche inerenti lasicurezzadei dati delle pubblicheamministrazioni... 496 51.2. Sicurezza dei dati delle pubbliche amministrazioni: principiedisciplinanormativa... 497 Art. 52. Accesso telematico ai dati e documenti delle pubbliche amministrazioni... 501 52.1. Il procedimento amministrativo nel C.A.D............ 501 52.2. L accesso tra carta e bit: dalla l. 241/90 alla novella della l.15/2005... 503 52.3. L accesso telematico nel C.A.D.: oggetto, modalita`,strumenti... 506 52.4. I regolamenti sull esercizio del diritto di accesso telematico: ratio sistematica dell art.52... 510 Art.53. Caratteristichedeisiti... 513 53.1. Introduzione... 513 53.2. Contestonormativo... 514 53.3. LaLegge4/2004... 515 53.4. Regolamentodiattuazione... 517 Art. 54. Contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni........... 520 54.1. Contenuto minimo necessario.................... 521 54.2. Dominio «.gov.it» e requisiti dei siti delle pubbliche amministrazioni... 523 Art. 55. Consultazione delle iniziative normative del Governo......... 528 55.1. Consultazione nel sito telematico del Governo......... 528 55.2. Partecipazione del cittadino e diritto all informazione... 532 Art. 56. Dati identificativi delle questioni pendenti dinanzi al giudice amministrativoecontabile... 534 56.1. Principigenerali... 534 56.2. Datiidentificatividegliinteressati... 535 56.3. Diffusione di sentenze e documenti daparte di terzi..... 537 56.4. Pubblicazione sul sito www.giustizia-amministrativa.it... 538 Art.57. Modulieformulari... 540 57.1. Premessa... 540 57.2. L utilizzo di moduli e formulari nei procedimenti amministrativi... 541 57.3. Il reperimento e lacompilazione on line di moduli e formulari... 544 57.4. Le sanzioni per l inerzia delle amministrazioni......... 545
xvi indice Art. 58. Modalità dellafruibilitàdeldato... 548 58.1. Ladisciplinadellafruibilitàdei dati nel Codice: considerazioniintroduttive... 548 58.2. Trasferimento e titolarita` deidati... 551 58.3. Le convenzioni frale amministrazioni per lafruibilitàdei dati... 553 Art.59. Datiterritoriali... 558 59.1. Il ruolo dell informazione geografica nell elaborazione dellepolitichepubbliche... 559 59.2. L impiego dei dati territoriali nella normativa comunitariaenazionale... 561 59.3. Ladisciplinadei dati territoriali nel Codice........... 564 59.4. (Segue): Il Comitato per le regole tecniche sui dati territoriali... 564 59.5. Il Repertorio nazionale dei dati territoriali........... 565 59.6. Considerazioniconclusive... 567 Art.60. Basedidatidiinteressenazionale... 570 60.1. Le basi di dati di interesse nazionale nel Codice....... 571 60.2. Basi dati e creazione del Sistema informativo unitario... 573 Art. 61. Delocalizzazione dei registri informatici.................. 576 61.1. Registri informatici e pubblici registri immobiliari nel Codice... 576 61.2. Dalla informatizzazione alla delocalizzazione dei pubblici registriimmobiliari... 578 Art.62. Indicenazionaledelleanagrafi... 583 62.1. L Indice nazionale delle anagrafi (Ina) nel Codice dell amministrazionedigitale... 583 62.2. Origini, strutturae funzioni dell Ina................ 584 62.3. Ladisciplinadell Inanel Codice.................. 588 Art. 63. Organizzazione e finalita` deiserviziinrete... 590 63.1. Servizi pubblici in rete e teleprocedure amministrative... 590 63.2. L applicazione dei principi della sistematica del servizio pubblico all erogazione dei servizi pubblici in rete...... 595 Art. 64. Art. 65. Modalita` di accesso ai servizi erogati in rete dalle pubbliche amministrazioni... 598 64.1. Accesso libero ed accesso condizionato alla autenticazioneinformatica dell utente... 598 64.2. Carta d identità elettronica(cie) e Cartanazionale dei servizi(cns)... 601 Istanze e dichiarazioni presentate alle pubbliche amministrazioni perviatelematica... 604 65.1. Istanzeedichiarazioni... 604
indice xvii 65.2. La presentazione per via telematica di istanze e di dichiarazioni alla pubblica amministrazione............... 607 Art. 66. Carta d identità elettronicae Cartanazionale dei servizi....... 610 66.1. Lanormativapregressain temadi carte elettroniche.... 612 66.2. Lacartanazionale dei servizi: novitàe conferme....... 613 66.3. Lacartad identitàelettronicacome strumento di attuazione dell e-government... 615 66.4. Privacy e polifunzionalità delle carte elettroniche: la carta multiservizidelladifesa... 618 Capo VI SVILUPPO, RIACQUISIZIONE E RIUSO DI SISTEMI INFORMATICI NELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI Art. 67. Modalità disviluppoedacquisizione... 623 67.1. Ilconcorsodiidee... 623 67.2. Il comma2 dell art. 67: lanuovaversione............ 626 67.3. Gli appalti ad oggetto informatico................. 627 67.4. L obiettivodellegislatore... 628 Art.68. Analisicomparativa dellesoluzioni... 630 68.1. Premessa... 631 68.2. I risultati dell indagine conoscitiva................. 632 68.3. LaDirettivaStancasull open source... 634 68.4. Leprevisionidell art.68... 635 Art.69. Riusodeiprogrammiinformatici... 637 69.1. Riuso del software nella pubblica amministrazione...... 637 69.2. Obbligodiconsentireilriuso... 639 Art. 70. Banca dati dei programmi informatici riutilizzabili........... 642 70.1. Catalogo delle applicazioni riusabili................ 642 70.2. Mancata adozione di programmi riusabili: obbligo di motivazione... 644 Capo VII REGOLE TECNICHE Art.71. RegoleTecniche... 649 71.1. Premessa... 649 71.2. Il Disciplinare tecnico del Codice della privacy........ 650 71.3. Il SistemaPubblico di ConnettivitàeCooperazione... 653 71.4. La regolamentazione tecnica attuale................ 655
xviii indice Capo VIII DISPOSIZIONI TRANSITORIE FINALI E ABROGAZIONI Art. 72. Norme transitorie per la firma digitale................... 671 72.1. Il regime transitorio per le firme digitali............. 671 Art.73. Aggiornamenti... 676 73.1. Oggettoeambitodiefficacia... 676 73.2. Il ruolo dellapresidenzadel Consiglio e dell amministrazionecentrale... 678 73.3. Amministrazione elettronica e riparto costituzionale delle materie... 681 Art.74. Onerifinanziari... 684 74.1. Lo schema di Codice dell amministrazione digitale e la Relazione illustrativa: le ragioni della mancata previsione della copertura finanziaria... 684 74.2. I rilievi dellaconferenzaunificatae del Consiglio di Stato... 684 74.3. Il Decreto legislativo approdato in Gazzetta Ufficiale... 686 74.4. Gli oneri finanziari e loro copertura: un problema irrisolto... 687 Art.75. Abrogazioni... 690 75.1. Le norme abrogate dal Codice dell amministrazione digitale... 690 75.2. (Segue): abrogazioni nell ambito del decreto del Presidente dellarepubblica28 dicembre 2000, n. 445....... 692 Art.76. Entrata invigoredelcodice... 695 76.1. Il differimento dell entrata in vigore de codice al 1 o gennaio2006... 695 76.2. Le ragioni del differimento dell entrata in vigore del codice... 699 Gli autori... 705