CGIL CONVEGNO NAZIONALE LEGGE 328/2000: UNA SFIDA ANCORA APERTA Documento di analisi e proposta Roma, 27 settembre 2005 Auditorium-Via Rieti, 13 Lo scopo del Convegno nazionale dal titolo Legge 328/2000: una sfida ancora aperta, è di riportare il dibattito politico ed in particolare l attenzione del Governo e delle amministrazioni regionali e locali sulle inadempienze e sui ritardi accumulati nella realizzazione dei principi di riforma e nell applicazione dei contenuti innovatori introdotti nel campo delle politiche sociali dalla Legge 328/2000. Pur essendo stata varata prima della modifica del Titolo V, la legge 328/2000 ha tenuto conto dell'imminente riforma costituzionale, tanto che affida i poteri di programmazione e legislativi alle Regioni, amministrativi e di programmazione dei Piani di zona ai Comuni, ed inoltre è stata discussa con tutti gli attori istituzionali, riscuotendo ampio consenso. La riforma ha bisogno di aggiornamenti, ma il sindacato considera prioritario dare attuazione a quelle parti della legge che hanno introdotto contenuti innovativi nel governo delle politiche socio-assistenziali per adeguarle alla nuova domanda sociale. Cgil-Cisl-Uil esprimono, infatti, una forte preoccupazione per lo stato di applicazione dei punti chiave del processo riformatore promosso dalla legge 328/2000. A cinque anni dalla sua approvazione è opportuno verificare i risultati raggiunti per fissare gli obiettivi da conseguire nel corso dei prossimi anni. Le modifiche costituzionali richiamate impongono una distinzione tra gli obiettivi da ottenere a livello nazionale e quelli da acquisire a livello regionale e territoriale, anche se questi non sono indipendenti gli uni dagli altri e necessitano di una collaborazione tra livelli istituzionali che non può essere risolta esclusivamente in ultima istanza dalla Suprema Corte. Questa grave carenza, unita alle incertezze di ordine finanziario, ha inciso negativamente sulla realizzazione di quel sistema integrato di interventi e servizi sociali di rango nazionale, che superando le logiche meramente assistenziali, deve garantire il benessere dei cittadini innanzitutto attraverso diritti riconosciuti su CGIL tutto il territorio. Questo rappresenta ancora un obiettivo da raggiungere e quindi una sfida ancora aperta. 1. Le politiche nazionali A livello nazionale devono essere definiti i Livelli Essenziali delle prestazioni sociali (Liveas). La legge 328/2000 (Art. 22) indica già gli interventi che costituiscono i Livelli Essenziali. Una loro più stringente definizione ed il relativo adeguato finanziamento sono atti indispensabili per avviare un processo che garantisca un livello di prestazioni assistenziali uniforme in tutto il paese, e quindi di cittadinanza sociale, superando i gravi squilibri territoriali che penalizzano in particolare i cittadini che vivono nel Mezzogiorno. Le singole regioni utilizzando la loro capacità di investimento e di spesa hanno la possibilità di fornire ai cittadini servizi aggiuntivi. I Livelli Essenziali richiedono anche un quadro di riferimento nazionale per quanto concerne le professioni sociali.
Il Governo ha operato come se la 328/2000 non esistesse. Attraverso il Libro bianco sul welfare infatti, pur affermando di voler consolidare il processo avviato, di fatto ha introdotto elementi teorici che attestano un disimpegno del pubblico dal governo del sistema dei servizi affidando alle logiche di mercato il soddisfacimento della domanda di servizi sociali. Il Governo, nonostante gli impegni assunti al tavolo sul welfare, si è sottratto all obbligo costituzionale di determinare i Livelli Essenziali delle prestazioni sociali (art.117, comma 2, lett. m). Il finanziamento dei Livelli richiede un aumento della spesa sociale nazionale ed un suo coordinamento con le risorse già destinate allo stesso scopo dalle Regioni e dagli Enti locali. Il sindacato ha richiesto un aumento della spesa pari a due punti di Pil in modo da raggiungere il livello medio di spesa sociale europeo. La legge 328/2000 prevedeva un aumento progressivo del Fondo Nazionale delle politiche sociali, il quale invece in questi anni ha subito in più occasioni tentativi di ridimensionamento ed oggi, a causa delle scelte effettuate con la legge finanziaria 2005, in termini assoluti risulta sensibilmente ridotto anche rispetto alla dotazione iniziale del 2001, e dimezzato per la quota di trasferimento alle Regioni rispetto al 2004. Le crescenti difficoltà incontrate dalle famiglie sia di natura economica, ma anche di conciliazione del lavoro con i carichi di educazione e cura ed il processo di invecchiamento della società, richiedono nuove azioni a sostegno delle persone e dei nuclei familiari al fine di prevenire e contrastare l esclusione sociale (art. 16 della Legge 328\2000). E in primo luogo vanno potenziati interventi e servizi a favore della domiciliarità. E' necessaria, inoltre, una corretta valutazione non solo delle condizioni personali, ma anche dei contesti familiari applicando lo strumento nazionale dell Isee con le opportune correzioni a maggiore tutela del lavoro dipendente e con un migliore coordinamento fra i livelli istituzionali. CGIL Cgil-Cisl-Uil hanno considerato la definizione dei Liveas - che dovrebbe essere contestuale e coerente alla revisione dei LEA sanitari per qualificare l area dell integrazione socio-sanitaria - e l aumento della spesa, obiettivi da conseguire subito, anche se la loro attuazione può prevedere una gradualità nei prossimi anni. A questo fine è bene ricordare che nel documento unitario relativo ai Livelli essenziali, del luglio 2003 Cgil-Cisl-Uil hanno indicato alcune priorità di intervento: l accesso ai servizi attraverso l istituzione sia del Segretariato sociale che del Servizio sociale professionale; la non autosufficienza con la costituzione dello specifico Fondo nazionale; la lotta alla povertà, istituendo uno specifico strumento di sostegno al reddito. Riguardo alle prestazioni economiche di natura assistenziale, che rappresentano ancora gran parte della spesa statale, si auspica un loro riordino per meglio finalizzarle ai diversi obiettivi ed associarle più coerentemente al sistema dei servizi e degli interventi per favorire l attivazione delle stesse persone e famiglie destinatarie. In questo senso va esercitata la delega (peraltro nuovamente scaduta) prevista dall articolo 24 della Legge 328/2000. 2. Le politiche regionali e locali Le Regioni non avendo responsabilità diretta nella erogazione dei servizi hanno il compito di indirizzare e accompagnare l attività sociale degli Enti locali. Ciò è avvenuto in alcune realtà con una adeguata linea di indirizzo e atti normativi conseguenti, mentre in altre non c è stato alcun atto di recepimento della legge 328/2000, né un adeguato sostegno tecnico e formativo agli Enti locali per affrontare i nuovi compiti amministrativi e di programmazione territoriale.
Le Regioni e gli Enti locali hanno avuto comportamenti disomogenei: in qualche caso hanno mantenuto e a volte rafforzato gli stanziamenti propri ed in generale il sistema dei servizi sociali, nonostante un minor trasferimento di risorse dal centro al territorio, in qualche altro hanno compensato i trasferimenti specifici della legge riducendo il proprio impegno economico. Nel primo caso siamo stati di fronte ad una prova di buon governo che ha permesso di rispondere anche se parzialmente ai bisogni delle persone e delle famiglie, nel secondo invece la situazione di marginalità di queste politiche si è radicalizzata. Spesso, però, il mantenimento dei servizi ha comportato una compressione dei costi ed un insufficiente rigore nei criteri di accreditamento delle strutture preposte alla gestione con conseguenze negative dirette sulla qualità dei servizi, sui livelli professionali dei lavoratori e sul rispetto dei diritti contrattuali. Pertanto Cgil-Cisl-Uil, ritenendo che il futuro assetto delle politiche sociali si decide a livello territoriale, chiedono alle istituzioni regionali e locali di investire adeguate risorse dei propri bilanci nello sviluppo del sistema di promozione e protezione sociale, insieme a un comune impegno di CGIL Istituzioni, Sindacato e Terzo settore per mantenere ed espandere le risorse ridistribuite attraverso il Fondo nazionale, che dovrà rimanere in essere almeno fin quando non si sarà definita chiaramente la questione del federalismo fiscale. Dovrà comunque prevedersi un adeguato sistema di perequazione nazionale in grado di sostenere le regioni in ritardo nel raggiungimento dei livelli essenziali. Molti sono gli impegni previsti dalla 328/2000, ma in questo momento riteniamo si debbano concentrare le energie per riuscire a vincere almeno tre grandi sfide contenute nella riforma: la garanzia dell accesso al sistema dei servizi, la realizzazione della programmazione partecipata, l integrazione delle politiche sociali con quelle sanitarie, ma anche con le politiche educative, formative e del lavoro. 2.1. L accesso ai servizi Occorre mettere il cittadino in condizione di conoscere quali servizi vengono erogati nel territorio e di poter scegliere, sulla base di precisi criteri, quale struttura possa garantirgli le prestazioni di cui ha bisogno e di sapere con chiarezza i soggetti e le modalità per denunciare disservizi e carenze nell erogazione degli stessi. Il primo passo per rispondere al diritto all'assistenza è l'istituzione in tutto il territorio del Segretariato sociale inteso come un sistema a responsabilità pubblica di informazione sulla rete dei servizi e di sostegno alle procedure d accesso, per il quale possono essere impiegati organismi senza fini di lucro purché estranei alla gestione dei servizi. Il segretariato sociale, correttamente avviato e gestito, è uno strumento indispensabile alla rivelazione e al monitoraggio della domanda sociale, e quindi, alla programmazione territoriale dei servizi. Bisogna, allo stesso tempo, superare le difficoltà che impediscono l istituzione o il potenziamento del Servizio sociale professionale e la diffusione di strumenti come la Carta dei servizi. 2.2. La programmazione partecipata I Piani di zona sono tra le esperienze innovative della Legge 328/2000 che più hanno inciso, almeno formalmente, nel segnare una discontinuità con le pratiche precedentemente adottate per l elaborazione delle politiche. Il più delle volte però restano ancora dei tentativi di programmazione. Infatti, in mancanza di strumenti idonei quali il sistema informativo sociale capace di leggere e
monitorare l offerta e la domanda sociale, nella maggioranza dei casi questi si sono limitati a descrivere l offerta esistente sommando i servizi erogati dai singoli comuni. Inoltre non vi è stata una chiara distinzione delle identità e quindi dei ruoli tra i diversi attori sociali e la programmazione è stata intesa come partecipazione ad un singolo atto piuttosto che ad un processo costante di miglioramento della qualità delle politiche. 00187 Roma CGIL Queste carenze strutturali hanno promosso una partecipazione del Sindacato e del Terzo settore più formale che sostanziale, hanno ridotto, inoltre, i processi di innovazione nel settore dei servizi e reso molto difficile l avvio della gestione associata delle risorse, non hanno permesso, infine, di avviare processi significativi di sussidiarietà orizzontale mettendo a frutto ciò che viene sancito dall art. 118 della Costituzione che riconosce un ruolo costituzionale alla cittadinanza attiva e ai cittadini organizzati. 2.3. L integrazione delle politiche sociali, sanitarie, educative e formative del lavoro L integrazione fra le politiche sociali, sanitarie, educative, formative e del lavoro, coordinate con le politiche tariffarie e della casa, è alla base di una azione efficace, ma anche efficiente, di promozione e di inclusione sociale. L asimmetria istituzionale tra le competenze nei diversi settori, distribuite tra Comuni, Regioni e Province e la carenza di coordinamento orizzontale tra responsabili all interno della stessa amministrazione vanno a discapito della qualità della programmazione e della progettazione degli interventi e dell utilizzo delle risorse. La mancata integrazione politica, programmatica, organizzativa e gestionale comporta, inoltre, un rallentamento dei necessari processi di evoluzione della pubblica amministrazione nella erogazione e nel governo dei servizi di inclusione delle persone emarginate o a rischio di emarginazione, in particolare: gli anziani, i disabili, i disoccupati di lunga durata, i giovani, gli immigrati, le donne sole con figli. E opportuno, quindi, rafforzare l integrazione e il coordinamento tra i servizi socio-assistenziali, le funzioni preposte all inclusione sociale, le azioni ed i servizi per l integrazione lavorativa. In questo contesto va evidenziato il ruolo fondamentale delle Province nella programmazione e nel coordinamento dei servizi per l inclusione sociale, per l impiego e le politiche attive del lavoro. 3. Un alleanza per il welfare Cgil-Cisl-Uil considerano queste come infrastrutture essenziali per costruire il sistema integrato di interventi e servizi sociali, come definito dalla 328/2000, e pertanto elementi su cui misurare nei prossimi anni la volontà di riforma. E una sfida impegnativa perché richiede capacità di: leggere i bisogni della società; organizzare la rete dei servizi e controllarne l efficienza e l efficacia; promuovere e sostenere le iniziative della comunità locale; creare un sistema di formazione professionale rispondente a un qualificato livello di programmazione, progettazione ed erogazione dei servizi; realizzare l integrazione delle politiche; gestire nel territorio in forma associata le risorse necessarie. Questa politica chiama in causa le Regioni e le Amministrazioni Locali, e, in ugual modo, le 00198 Roma CGIL Organizzazioni sindacali confederali e di categoria, il Terzo Settore e le rappresentanze dei cittadini e di tutela degli utenti.
Ogni soggetto deve fare la sua parte nella più completa autonomia e nella sfera delle proprie competenze, ma occorre trovare forme che possano rendere il più possibile fruttuoso l impegno riformatore di ognuno. In importanti sedi di discussione è iniziato un confronto tra istituzioni e forze sociali che ha raccolto importanti convergenze. Il raggiungimento di un intesa per il rinnovamento del welfare ha registrato recentemente la disponibilità a discuterne favorevolmente di Cgil-Cisl-Uil, Forum del Terzo settore e di importanti Organizzazioni che rappresentano le istituzioni locali sia nel convegno del gennaio di quest anno promosso congiuntamente dalle confederazioni sindacali e dal Forum del Terzo settore, sia nell ambito dell incontro promosso dal Forum del Terzo settore all interno della manifestazione Civitas del maggio scorso. Compito del convegno è quello di dare sostanza politica e organizzativa alla comune volontà di recuperare e rilanciare il rinnovamento delle politiche sociali.