LA NUOVA DIMENSIONE DEL DISAGIO ABITATIVO: STATISTICHE E PREVISIONI DEGLI ESPERTI DI SETTORE

STUDI E NOTE DI ECONOMIA 3/2004 LA NUOVA DIMENSIONE DEL DISAGIO ABITATIVO: STATISTICHE E PREVISIONI DEGLI ESPERTI DI SETTORE ALESSANDRA GRAZIANI * 1. Introduzione Il tema del disagio abitativo in Italia, dopo oltre un decennio di disattenzione per il problema, interessa di nuovo studiosi del mondo culturale-politico e tecnico-scientifico. La marginalizzazione della tematica negli anni Novanta è riconducibile alla convinzione che il disagio abitativo riguardasse segmenti ridotti e particolari del corpo sociale (parte della popolazione in affitto, anziani, immigrati) e che la gran parte della popolazione, proprietaria della propria abitazione, fosse al riparo da questa tipologia di disagio. Le analisi più aggiornate (Banca Centrale Europea, 2003; Ance, 2004; Nomisma, 2004; Intesa Consumatori, 2005; Eurispes, 2005) tendono invece a dimostrare come cresca negli anni recenti l incidenza dei costi abitativi sul reddito delle famiglie italiane 1. La criticità del problema della casa viene evidenziata anche nelle ricerche che considerano la condizione abitativa tra le variabili per la costruzione di modelli interpretativi del disagio e della vulnerabilità sociale, fenomeni molto più dinamici che in passato e che negli ultimi anni stanno coinvolgendo un numero sempre maggiore di individui (Ranci, 2002; Saraceno, 2003; Programma EU-SILC, 2004). L emergenza del fenomeno e la mancanza di un quadro conoscitivo * Dottore in Tecnologie dell Architettura presso l Università degli Studi di Roma «La Sapienza», svolge attività di ricerca presso il Dipartimento ITACA (Innovazione Tecnologica nell Achitettura e Cultura dell Ambiente). Vorrei esprimere il mio particolare ringraziamento al professor Ferdinando Terranova (Dipartimento ITACA, Università degli Studi di Roma «La Sapienza»), al professor Bruno Chiandotto (Dipartimento G. Parenti, Università degli Studi di Firenze) e al dottor Enzo Mignarri, per i suggerimenti ed il sostegno forniti nella stesura dell articolo. 1 In una recente indagine svolta da «Intesa Consumatori» (gennaio 2005) si evidenzia come servano vent anni di lavoro per comprare un abitazione di 90 mq. Dal 2001 i prezzi sono saliti del 40%, le retribuzioni dell 11%, gli affitti sono aumentati negli utimi cinque anni del 46,8%, con una spesa media annua di oltre 1.300 euro. L Eurispes (gennaio 2005) scrive, nel Rapporto annuale, di «povertà in giacca e cravatta» che colpisce quasi cinque milioni di famiglie italiane. Queste ultime si sentono minacciate dalla continua crescita del costo della vita, costo rispetto al quale la componente abitativa svolge un ruolo di primaria importanza. 139

STUDI E NOTE DI ECONOMIA 3/2004 completo ed aggiornato a livello nazionale, hanno motivato la realizzazione di una ricerca sull argomento (Graziani, 2005), di cui questo articolo costituisce una sintesi ed un aggiornamento. La complessità del tema abitativo, ricco di interazioni con fenomeni di varia natura (economica, sociale, politica, tecnica), ci ha indotti ad utilizzare un approccio metodologico integrato. Nella prima parte dell articolo viene misurato il disagio abitativo in Italia attraverso un elaborazione dei dati statistici provenienti dall Indagine sui bilanci delle famiglie italiane della Banca d Italia pubblicata nel 2004, utilizzando dati omogenei ed impiegando indicatori riferiti ai soggetti colpiti, le famiglie, che tengano conto delle condizioni abitative, unitamente a quelle economiche (reddito e patrimonio) e sociali (numero ed età dei componenti, collocazione rispetto al mercato del lavoro e al sistema del welfare). Questo approccio risulta in linea con il recente dibattito che si è andato sviluppando sui temi del disagio sociale, che considera sia le condizioni di povertà economica, quanto quelle di disagio sociale come aspetti di un unica problematica (Saraceno, 2003). L analisi statistica, pur restituendo un quadro aggiornato della situazione abitativa nazionale, non riesce, da sola, a dar pieno conto né delle ragioni della crisi attuale, né dei suoi possibili sviluppi futuri. Per questo motivo lo studio procede integrando i dati statistici con la valutazione delle opinioni espresse da un nutrito gruppo di esperti 2 e con l analisi della normativa di settore. Nella seconda parte vengono dunque analizzate le opinioni espresse da un panel di esperti del settore attraverso il metodo Delphi, che ci ha consentito di ottenere un quadro rappresentativo e quanto più possibile completo di un fenomeno complesso quale è quello del disagio abitativo, e di fornire indicazioni utili per agevolare il processo di decisione riguardante le politiche di settore. Nella terza parte viene infine misurata l efficacia delle politiche finalizzate alla risoluzione del problema della casa attraverso un analisi critica della normativa emessa a partire dagli anni novanta, valutandone gli effetti presenti e futuri sulle condizioni abitative della popolazione. Nelle conclusioni viene proposto un quadro di azioni di natura economica, normativa e tecnica utile alla soluzione del problema abitativo e condiviso dalle parti sociali. 2. Il disagio abitativo: emergenza sociale confermata dai dati statistici 2.1. Il nostro studio interpreta il disagio abitativo come un aspetto della nuova questione sociale che si va delineando a seguito delle intense trasformazioni sociali ed economiche avvenute negli ultimi due decenni. 2 Uno schema del numero e del ruolo degli esperti interpellati è riportato in Fig. 9 a pag. 155. 140

A. GRAZIANI, LA NUOVA DIMENSIONE DEL DISAGIO ABITATIVO... Ne sono esempio l indebolimento della funzione del lavoro di fungere da canale principale di integrazione sociale e la crisi del binomio tra stabilità lavorativa e convivenza nucleare, su cui si è a lungo fondata la capacità della popolazione di fronteggiare le fasi critiche del ciclo di vita (l avvio della famiglia, le nuove nascite, l anzianità) e gli eventi precipitanti, che rendono più probabile l ingresso degli individui nella marginalità sociale (la perdita del posto di lavoro, la malattia, il decesso del coniuge, lo sfratto dall abitazione ecc.). Nel loro complesso questi processi determinano non solo un aumento, all interno della società, di una fetta consistente di soggetti che vengono colpiti da forme di disagio grave, ma anche l allargarsi di una fascia di popolazione che vive in una condizione di fragilità sociale. Se non di vera e propria marginalità, si tratta, per questi individui, di sperimentare una vulnerabilità sociale (Ranci, 2002) caratterizzata da un mix di instabilità lavorativa, fragilità familiare e territoriale, incertezza sulle garanzie sociali ed economiche acquisite, difficoltà crescente a fronteggiare i problemi di tipo finanziario, sanitario e, appunto, abitativo. La nostra analisi, inserendosi in questa linea di ricerca, elabora i dati forniti dalla Banca d Italia nell Indagine sui bilanci delle famiglie italiane pubblicati nel 2004, con il duplice scopo di fornire una stima aggiornata del disagio abitativo in Italia e di rendere evidente la rilevanza di una specifica condizione, che chiameremo di vulnerabilità abitativa, caratterizzata da una situazione definibile di «sofferenza senza disagio» (Olagnero,1998). La scelta di utilizzare, come base statistica del nostro lavoro, unicamente la fonte dati proveniente dalla Banca d Italia, escludendo le indagini Istat (particolarmente le Indagini Multiscopo e sui consumi delle famiglie), è riconducibile alla constatazione che si tratta, in realtà, di fonti integrabili solo in senso lato, dato che si riferiscono a campioni diversi e dunque non correttamente impiegabili per la misurazione dello stesso evento 3. 2.2. L analisi sul disagio abitativo viene condotta scomponendo il fenomeno secondo tre dimensioni principali: lo stress economico derivante dal costo di accesso alla casa e dal suo mantenimento; l inadeguatezza dello spazio abitativo, determinata da problemi di sovraffollamento; l inidoneità abitativa, risultante dal livello di dotazioni fondamentali dell alloggio. Il disagio abitativo scaturisce dall azione congiunta di questi tre diversi fattori che, insieme, rendono l alloggio insoddisfacente rispetto alle esigenze familiari. 3 Per un ampia rassegna dei dati più significativi che emergono dalle Indagini Istat sul tema abitativo si veda Graziani, 2005 (cfr. Bibliografia). 141

STUDI E NOTE DI ECONOMIA 3/2004 2.2.1. Il primo aspetto riguarda la presenza di costi abitativi che pongono la famiglia in una situazione di difficoltà finanziaria. Tali costi sono principalmente costituiti dall acquisto dell abitazione primaria oppure dal pagamento dell affitto. Nella nostra analisi, abbiamo misurato il disagio delle famiglie inerente l acquisto della prima casa attraverso l indicatore dell incidenza del mutuo (contratto per l acquisto dell abitazione principale) sul reddito familiare. I risultati mostrano che, nel 2002, ultimo dato disponibile, il costo del mutuo per l acquisto dell abitazione principale ha un valore annuo medio di oltre 5.000 euro (5.189 euro, per un importo mensile pari a 432 euro) ed un incidenza media del 17% sul reddito familiare. Per l 11,6% delle famiglie che hanno contratto un mutuo fondiario, il costo di quest ultimo ha un incidenza superiore al 30% 4 del reddito, costituendo un fattore di grave stress finanziario (vedi Figura 1). Nel 15,4% dei casi tale incidenza è compresa tra il 20% 5 ed il 30% del reddito, e configura una situazione di disagio medio. Per il restante 73% il valore comporta oneri finanziari di lieve entità, risultando sempre inferiore al 20% del reddito) 6. Fonte: Elaborazioni su dati Banca d Italia, 2004. Fig. 1 Stress economico derivante dai costi dell abitazione; incidenza del mutuo sul reddito familiare - valori percentuali sul totale famiglie con mutuo; anno 2002 4 Per la determinazione del valore soglia ci si è riferiti al vettore di massima onerosità in funzione del reddito identificato nell ambito della ricerca Cnel, Rst, 1997. 5 Per la determinazione del valore standard di riferimento ci si è riferiti sempre alla ricerca Cnel Rst, 1997. 6 Ovviamente, se tale incidenza viene calcolata non sul totale delle famiglie con mutuo in essere ma rispetto al totale delle famiglie del campione, il valore si riduce fortemente: in questo caso le famiglie coinvolte sono lo 0,8% per il disagio grave, l 1% per il disagio medio ed il 4,8% per quello lieve. 142

A. GRAZIANI, LA NUOVA DIMENSIONE DEL DISAGIO ABITATIVO... L altro fattore di stress economico che contribuisce a determinare uno stato di disagio è il costo dell affitto dell abitazione. Secondo i dati di Banca d Italia, il canone di affitto medio mensile delle famiglie italiane è, nel 2002, pari a 279 euro, per un incidenza media del 19,8% sul reddito familiare, mentre nel 1991 quest ultimo valore era appena superiore al 10%. L andamento di tale fenomeno è, in gran parte, spiegabile con lo scarso spessore del mercato dell affitto nazionale, causato dall aumento delle abitazioni in proprietà 7. Peraltro l introduzione, negli anni Novanta, dei patti in deroga, ha comportato per l Italia un ulteriore progressivo aumento dei canoni di affitto: la liberalizzazione del mercato locativo non ha sortito gli effetti sperati in termini di equilibrio tra domanda e offerta e di accessibilità all abitazione. L insieme di tutti questi fenomeni, complice la insufficienza del sostegno al reddito e la scarsa selettività dell edilizia residenziale pubblica, ha comportato, per le fasce sociali più deboli, una progressiva esclusione dall area tutelata 8. Le fasce deboli che non accedono all edilizia sociale, vista l impossibilità di acquistare un abitazione sul libero mercato, stanno infatti subendo un processo di lenta marginalizzazione verso il mercato della locazione, dove peraltro le famiglie più povere sul piano economico vedono aumentare fortemente lo stress finanziario derivante dal costo dell affitto. Dalla nostra analisi emerge che per ben il 20,3% delle famiglie affittuarie in Italia, il costo dell affitto incide per un valore superiore al 30% sul reddito (disagio grave) e per il 22,1% delle famiglie tale incidenza è compreso tra il 20% e il 30% (disagio medio; vedi Figura 2). Tali incidenze, calcolate in percentuale rispetto al totale delle famiglie, ci danno la consistenza del fenomeno in termini assoluti: in questo caso le famiglie coinvolte sono il 4,1% per il disagio grave e il 4,5% per quello medio. Scomponendo il dato per classi di reddito familiare si evince che, nel nostro paese, l incidenza dell affitto sul reddito è fortemente regressiva e varia dal 29% 9 per le famiglie con reddito inferiore ai 10 mila euro al 9,9% per le famiglie con reddito superiore ai 40 mila euro (vedi Figura 3). 7 Secondo i dati della Banca Centrale Europea, l Italia è passata da una percentuale di abitazioni in affitto pari al 39% sul totale nel 1980 al 19% nel 2000, contro ad una media UE.del 40 e del 32% rispettivamente. L esiguità dell offerta di beni da locare contribuisce all aumento degli affitti, con ovvie conseguenze sulla mobilità abitativa. 8 Interessante, a tal riguardo, un indagine effettuata dal Cresme e dall Anci (2002) sulle politiche abitative dei Comuni, da cui risulta che solo il 28% delle famiglie in locazione risulta potenzialmente tutelato dalle risorse d origine pubblica. 9 Dato medio relativo alla classe di reddito. 143

STUDI E NOTE DI ECONOMIA 3/2004 Fonte: Elaborazioni su dati Banca d Italia, 2004. Fig. 2 Stress economico derivante dai costi dell abitazione; incidenza dell affitto sul reddito familiare - valori percentuali sul totale famiglie in affitto; anno 2002 Fonte: Elaborazioni su dati Banca d Italia, 2004. Fig. 3 Incidenza dell affitto sul reddito familiare per classi di reddito, valori percentuali sul totale famiglie in affitto; anno 2002 La conferma della gravità del disagio relativo alla popolazione in affitto emerge anche dal confronto tra i due parametri di incidenza sul reddito: l onere economico relativo al mutuo abitativo è infatti sensibilmente meno gravoso, per le famiglie, rispetto a quello dell affitto (disagio grave pari all 11,6% nel caso del mutuo contro il 20,3% dell affitto). In relazione ai fattori di stress economico derivante dai costi abitativi, considerando congiuntamente entrambi gli indicatori di riferimento (l incidenza del mutuo o dell affitto sul reddito familiare) e sommando le relative incidenze percentuali sul totale delle famiglie, si individuano le seguenti situazioni critiche (vedi Figura 4): 144

A. GRAZIANI, LA NUOVA DIMENSIONE DEL DISAGIO ABITATIVO... Fonte: Elaborazioni su dati Banca d Italia, 2004. Fig. 4 Stress economico derivante dai costi dell abitazione. Incidenza di mutuo o affitto sul reddito familiare - valori percentuali sul totale delle famiglie; anno 2002 disagio grave, per un incidenza del mutuo o dell affitto sul reddito familiare superiore al 30%, che colpisce complessivamente il 4,9% delle famiglie; disagio medio, per un incidenza del mutuo o dell affitto sul reddito familiare compresa tra il 20 ed il 30%, che colpisce il 5,5% delle famiglie. Nel complesso dunque, per oltre il 10% delle famiglie italiane, la casa costituisce un costo che comprime il tenore di vita, incidendo significativamente sui bilanci familiari. Se aggiungiamo poi i costi di gestione e manutenzione dell abitazione, che incidono sempre più sul totale delle spese residenziali 10, si può stimare che, mediamente, nel 2002 il costo complessivo dell abitazione incida sulla spesa complessiva per consumi familiari per oltre il 31% (Istat, 2004). A tal proposito un dato significativo, seppure parziale, si evince dai dati della Banca d Italia: nel 2002 oltre l 11% delle famiglie italiane ha sostenuto spese per la manutenzione straordinaria della abitazione principale, per un costo medio superiore a 9.000 euro. 2.2.2. Per quanto riguarda l inadeguatezza dello spazio abitativo, l indice di affollamento comunemente utilizzato per la sua misurazione è quello che correla il numero delle stanze al numero dei componenti della famiglia. Tale indicatore però penalizza sistematicamente le famiglie più numerose e le coppie con figli, che si trovano spesso nella condizione di tenere più componenti in una stessa camera da letto, premiando invece i single, che ben difficilmente abitano in monolocali. Per ovviare a ciò ab- 10 Il dato non è presente nei questionari utilizzati come fonte statistica. 145

STUDI E NOTE DI ECONOMIA 3/2004 biamo utilizzato il parametro della superficie pro capite, ponderato in funzione del numero di componenti della famiglia 11, che risulta essere, in media, pari a 52,4 metri quadrati nell anno 2002. Per definire le classi di disagio abbiamo identificato due valori soglia, corrispondenti a 35 e a 17,5 mq, calcolati come i valori inferiori di un terzo e due terzi rispetto al valore medio (52,4 mq). Dall elaborazione dei dati risulta che, per il 20,3% delle famiglie, la superficie abitativa pro capite risulta al di sotto del valore soglia superiore (35 mq), identificando una condizione di sovraffollamento o disagio medio, che diviene grave quando la variabile risulta al di sotto del valore soglia inferiore (17,5 mq). Questo si verifica per lo 0,7% delle famiglie. Per il 42,2% delle famiglie la superficie abitativa pro capite risulta superiore a 35 mq, ma comunque inferiore al valore medio nazionale e quindi si può parlare di disagio lieve (vedi Figura 5). Fonte: Elaborazioni su dati Banca d Italia, 2004. Fig. 5 Inadeguatezza dello spazio abitativo; superficie pro capite valori percentuali sul totale delle famiglie; anno 2002 2.2.3. L inidoneità abitativa riguarda la presenza di un deficit di qualità dell alloggio, determinato dall assenza dei servizi fondamentali e delle principali utenze 12, quali i servizi igienici, la cucina separata, l acqua potabile, il riscaldamento, l energia elettrica, il collegamento tele- 11 Per la ponderazione dei dati del campione di Banca d Italia abbiamo utilizzato la scala di equivalenza dell American Health Public Association, che considera il rapporto esistente tra le diverse situazioni indipendentemente dai valori assoluti esistenti. La scala prevede il seguente rapporto: Componenti famiglia 1 2 3 4 5 6 o più Scala di equivalenza 0,80 1 1,33 1,53 1,86 2,06. 12 I servizi individuati sono quelli utilizzati dall Istat in Indagine sui consumi delle famiglie, 2002 e 2004. 146

A. GRAZIANI, LA NUOVA DIMENSIONE DEL DISAGIO ABITATIVO... fonico. I dati di Banca d Italia (pur essendo riferiti alle sole dotazioni di bagno e riscaldamento) risultano in linea con quanto rilevato dall Istat nell anno 2002, da cui emerge che le famiglie le cui abitazioni risultano mancanti delle dotazioni di base sono in numero trascurabile. Sicuramente più interessante risulterebbe la misurazione della inidoneità abitativa, qualora riguardasse le spese sostenute dalle famiglie per manutenzione straordinaria negli ultimi dieci anni, dato considerato congiuntamente all informazione relativa all età del fabbricato. La mancanza di questo tipo di informazione nel questionario redatto dalla Banca d Italia 13 non ci permette però di misurare il fenomeno e successivamente di sommarlo alle altre componenti del disagio. In considerazione della indisponibilità di dati significativi e della scarsa rilevanza dei risultati ottenuti, la componente relativa alla carenza di dotazioni dell alloggio (inidoneità abitativa) appare trascurabile, e pertanto non verrà considerata nella misurazione complessiva del disagio abitativo. 2.3. Considerando congiuntamente le classi di disagio dei singoli componenti analizzati nei paragrafi precedenti, possiamo definire un nuovo ordinamento che esprime in forma sintetica le condizioni del disagio abitativo. Su questa base, abbiamo classificato come grave la condizione per cui risulta, contemporaneamente, una superficie pro capite inferiore al valore soglia di 35 mq ed un incidenza dei costi abitativi sul reddito maggiore del 20%, ovvero le combinazioni dei due fattori che abbiamo indicato essere di media o grave entità. Le famiglie che vivono in questa situazione sono il 5,1% del totale. Esse sperimentano un disagio abitativo estremamente grave, nel senso che la casa costituisce per loro un problema in un duplice senso: è inadeguata sotto il profilo dimensionale e costa in modo eccessivo, deprimendo in modo significativo i consumi familiari. La situazione abitativa delle famiglie appare invece, nel 31,4% dei casi, pienamente soddisfacente su entrambi i versanti (disagio assente): l abitazione è di dimensioni superiori al valore medio nazionale (52,4 mq) e non vi sono costi incidenti sul reddito familiare (combinazioni dei due fattori di assenza di disagio). Nel 40,1% dei casi la gravità del fenomeno si può considerare lieve, risultando la superficie abitativa pro capite inferiore al valore medio nazionale, ma comunque superiore al valore soglia di 35 mq, e lo stress finanziario inferiore al 20% del reddito (combinazioni dei due fattori di lieve o nulla entità) 14. In una posizione intermedia tra le situazioni di disagio abitativo grave e lieve si collocano altre due condizioni, che definiremo di vul- 13 Peraltro anche nel questionario Istat, Indagine sui consumi delle famiglie, queste informazioni non sono presenti. 14 Anche la presenza di uno solo dei fattori di disagio lieve determina l inclusione in questa classe. 147

STUDI E NOTE DI ECONOMIA 3/2004 nerabilità, caratterizzate dalla presenza di uno solo dei due fattori che presentano situazioni di media o grave entità (23,4% del totale): quella delle famiglie in cui i problemi di spazio si presentano con una certa gravità oppure quella delle famiglie sottoposte a stress economico (vedi Figura 6). La differenza tra questi due gruppi e l area di disagio grave consiste nel fatto che in questi non si assiste al cumulo di inadeguatezza Fonte: Elaborazioni su dati Banca d Italia, 2004. Fig. 6 Il disagio e la vulnerabilità abitativa - dato percentuale sul totale delle famiglie; anno 2002 Fonte: Elaborazioni su dati Banca d Italia, 1997 e 2004. Fig. 7 Il disagio e la vulnerabilità abitativa: confronto tra gli anni 1995 e 2002 - valori percentuali sul totale delle famiglie 148

A. GRAZIANI, LA NUOVA DIMENSIONE DEL DISAGIO ABITATIVO... Tabella 1 Incidenza del disagio abitativo a seconda del titolo di godimento dell abitazione - Dato percentuale sul totale delle famiglie, anno 2002 Disagio abitativo Vulnerabilità abitativa Disagio grave Proprietà 11,6 0,7 Affitto 9,3 4,3 Altro titolo* 2,5 0,1 Totale 23,4 5,1 *Riscatto, uso gratuito ecc. Fonte: Elaborazioni su dati Banca d Italia, 2004. economica e di spazio. Tuttavia essi identificano un area di vulnerabilità in cui il trade off tra costi e dimensioni della casa emerge con chiarezza e viene risolto in un modo insoddisfacente, esponendo la famiglia a costi economici gravemente incidenti sul bilancio familiare oppure, al contrario, comprimendo sotto la soglia del rischio la qualità dell abitazione. Dal confronto tra i dati del 1995 e del 2002 emerge che l area della vulnerabilità abitativa risulta in crescita di ben 6,3 punti percentuali, passando dal 17,1% al 23,4% e che crescono anche l area del disagio lieve (+6,6%) e grave (+ 1,1%), il tutto dovuto ad una forte diminuzione delle situazioni di assenza di disagio (-13,9%; vedi Figura 7). Tale risultato conferma l urgenza del fenomeno e la rilevanza della condizione di vulnerabilità anche a livello abitativo, in linea con quanto emerge dagli studi sul disagio sociale citati all inizio dell articolo. In particolare l interesse per la condizione di vulnerabilità abitativa deriva non tanto dalla gravità del disagio che esprime (che potremmo definire medio), quanto piuttosto dall area di precarietà sociale che individua, che può essere evidenziata in modo più significativo prendendo contemporaneamente in considerazione i diversi fattori sociali di vulnerabilità. Questi ultimi, insieme, concorrono infatti a determinare le concrete possibilità, per le famiglie, di cadere in una condizione di disagio grave. Analizzando infine il disagio abitativo in funzione del titolo di godimento dell abitazione, emerge che quello grave colpisce solo quote marginali delle famiglie proprietarie, mentre si concentra prevalentemente sulla popolazione in affitto (4,3% su un totale del 5,1%; vedi Tabella 1). 2.4. La distribuzione del disagio abitativo sul territorio nazionale appare fortemente disomogenea, risultando molto più accentuata, come è facilmente comprensibile, nelle aree urbane densamente popolate. La constatazione è tanto vera che la stessa legislazione ha individuato nelle 149

STUDI E NOTE DI ECONOMIA 3/2004 Tabella 2 Distribuzione del disagio abitativo per classi di ampiezza demografica dei comuni - incidenza percentuale sul totale delle famiglie; anno 2002 Classi di ampiezza demografica dei comuni Classi di disagio abitativo 0-20.000 ab. 20-40.000 ab. 40-500.000 ab. oltre 500.000 ab. Totale Disagio grave 0,8 0,7 2,5 1,1 5,1 Vulnerabilità abitativa 5,1 4,2 11,5 2,6 23,4 Disagio lieve 11,8 7,2 18,2 2,9 40,1 Assenza di disagio 11,5 5,7 12,5 1,7 31,4 Fonte: Elaborazioni su dati Banca d Italia, 2004. aree metropolitane 15 e nei comuni ad alta tensione abitativa 16 i siti più sensibili al fenomeno, verso i quali va prioritariamente indirizzato il sostegno pubblico. Una recente analisi Anci-Cresme (2002) ha peraltro messo in evidenza come siano proprio le città metropolitane a stentare maggiormente nell avvio di programmi di edilizia residenziale pubblica, fenomeno, questo, che esaspera il problema abitativo proprio laddove esso risulta più grave. Dalle nostre elaborazioni sui dati di Banca d Italia lo squilibrio territoriale tra le diverse tipologie urbane appare confermato, seppure in questo caso abbiamo a disposizione soltanto i dati classificati per ampiezza demografica dei comuni 17, e dunque una distinzione che non tiene conto della realtà delle aree metropolitane, che sono formate da un insieme di comuni di diverse dimensioni demografiche. Per questo motivo dobbiamo considerare l insieme delle classi più numerose, ovvero dei comuni con oltre 40.000 abitanti, entro cui ricadono sia le grandi città ed i principali comuni limitrofi, sia gran parte dei comuni ad alta tensione abitativa. Possiamo osservare come il disagio grave si concentri principalmente nell insieme di queste classi, raggiungendo un valore pari al 3,6% su un totale del 5,1% (vedi Tabella 2). Per quanto attiene invece alla distribuzione geografica del fenomeno, emerge che il disagio abitativo è maggiormente diffuso nel Nord- Ovest e nel Sud, dove l incidenza delle famiglie con disagio grave è pari, rispettivamente, all 1,3% ed all 1,6%, contro valori di 0,8%-0,9% 15 DL 18 agosto 2000, n. 267 (art. 22). 16 Delibere CIPE del 30 maggio 1985 e dell 8 aprile 1987. 17 Il dato di origine, relativo al comune di residenza dell intervistato, è riservato. La Banca d Italia mette a disposizione una propria elaborazione, costituita appunto dalla classificazione dei comuni per ampiezza demografica (0-20.000 ab., 20-40.000 ab., 40-500.000 ab., oltre 500.000 ab.). 150

A. GRAZIANI, LA NUOVA DIMENSIONE DEL DISAGIO ABITATIVO... Tabella 3 Distribuzione del disagio abitativo per Ripartizione geografica - incidenza percentuale sul totale delle famiglie; anno 2002 Ripartizioni geografiche Classi di disagio abitativo Nord-Ovest Nord-Est Centro Sud Isole Totale Disagio grave 1,3 0,9 0,8 1,6 0,5 5,1 Vulnerabilità abitativa 6,6 3,4 4,4 6,0 3,0 23,4 Disagio lieve 11,0 7,6 8,8 8,3 4,4 4 0,1 Assenza di disagio 7,1 8,0 6,8 5,5 4,0 31,4 Fonte: Elaborazioni su dati Banca d Italia, 2004. nelle altre ripartizioni geografiche. Anche i valori complessivi della vulnerabilità abitativa risultano più elevati, raggiungendo il 6,6% ed il 6%, contro valori che si aggirano intorno al 3-4% nelle altre ripartizioni geografiche (vedi Tabella 3). La maggiore incidenza del disagio (particolarmente di quello grave) è correlata, nel Mezzogiorno, alle condizioni di minor sviluppo economico e sociale, che si riflettono in una più ampia diffusione dei fenomeni di disagio anche dal punto di vista abitativo. A tal proposito una recente analisi sul disagio sociale in Italia evidenzia come «nelle regioni del Sud si colloca il 66% delle famiglie in miseria» (Ranci 2002, 286). Anche l area del Nord-Ovest risulta critica, soprattutto dal punto di vista della vulnerabilità abitativa: l ex triangolo industriale appare fortemente soggetto a processi di diffusione urbana e di espansione delle metropoli, ma anche a grandi trasformazioni economiche, che diffondono la precarietà nelle condizioni lavorative ed aumentano l incertezza reddituale delle famiglie, riflettendosi in accresciute difficoltà anche sul versante abitativo. 2.5. Un analisi di particolare interesse è quella che misura l incidenza delle componenti del disagio abitativo in funzione dei diversi modelli familiari. Da questa si evidenzia come il disagio colpisca alcune tipologie familiari, che risultano più vulnerabili delle altre. Il processo di differenziazione delle strutture familiari è in atto nel nostro paese a partire dagli anni Ottanta, ma ha subito una forte accelerazione nell ultimo decennio. Esso ha portato al superamento della famiglia nucleare tradizionale ed alla nascita di nuove forme di organizzazione familiare, che sono il segno della diffusione dei processi di individualizzazione (famiglie monogenitorali, single, coppie senza figli ; Saraceno, 2003). Risulta quindi di notevole interesse comprendere come le situazioni critiche di tipo abitativo si distribuiscano a seconda delle tipologie familiari esistenti, incidendo in modo disomogeneo sul tessuto sociale. 151

STUDI E NOTE DI ECONOMIA 3/2004 Tabella 4 Incidenza del disagio abitativo grave per i diversi modelli familiari - dato percentuale sul totale delle famiglie, anno 2002 Modelli familiari Disagio grave Single lavoro 0,7 Single welfare 0,6 Coppie senza figli lavoro 0,5 Coppie senza figli welfare 0,6 Coppie con figli minori monolavoro 1,6 Coppie con figli minori bilavoro 0,3 Coppie con figli adulti 0,4 Monoparentali con figli minori 0,1 Monoparentali con figli adulti 0,2 Monoparentali con altri componenti 0,1 Totale 5,1 Fonte: Elaborazioni su dati Banca d Italia, 2004. Seguendo metodologicamente l analisi effettuata da Ranci (2002) sulla classificazione dei modelli familiari, ne abbiamo calcolato la distribuzione per il disagio abitativo grave al 2002 (vedi Tabella 4). Da questa analisi emerge che gli elementi critici, in grado di determinare una condizione di disagio grave del nucleo familiare, sono la presenza di figli minori e la unicità del reddito per le famiglie tradizionali (coppie con figli), l età e la tipologia del lavoro per quelle atipiche (coppie senza figli, monoparentali, single). La tipologia familiare più colpita è quella delle coppie con figli minori monolavoro, seguita dai single e dalle coppie anziane. La situazione problematica che emerge a carico dei single, ed il fatto che vengano accomunati in questo tipo di disagio single di età e profilo reddituale diversi, mette in luce la causa prevalente, costituita dalla rigidità dei costi del mercato abitativo, che costringe queste persone ad un sovraccarico di oneri, cui spesso corrisponde un dimensionamento dell abitazione superiore alle effettive necessità. 3. Le interviste agli «opinions leaders» del settore: un applicazione del metodo Delphi 3.1. L esigenza di fornire un quadro analitico generale della problematica abitativa, l insufficienza della rappresentazione statistica per la ricostruzione della complessità del fenomeno, hanno motivato il ricorso a metodologie diverse, nelle quali il ricorso a valutazioni soggettive costituisce una promettente alternativa ai metodi usuali. Tra queste il metodo Delphi permette di approfondire conoscenze su problemi poco strutturati, nonché sintetizzare fenomeni complessi, consentendo di ottenere approfondite indicazioni su argomenti di studio che inglobano un elevato numero di fattori e di interazioni con fatti sociali, che altrimenti sarebbero tralasciati. 152

A. GRAZIANI, LA NUOVA DIMENSIONE DEL DISAGIO ABITATIVO... METODO DELPHI Fonte: Elaborazioni dell autore. Fig. 8 L applicazione del metodo Delphi al caso di studio I numerosi casi applicativi del metodo Delphi hanno dimostrato come la ripetuta valutazione di un aspetto o problema, attraverso il reiterato confronto tra le indicazioni fornite dagli esperti, consenta una sintesi conclusiva di qualità particolarmente elevata. Occorre infatti considerare come lo specialista inizialmente esprima di solito i propri convincimenti e le valutazioni in forma impropria o imprecisa; in seguito, per effetto delle sollecitazioni che gli verranno dalle informazioni provenienti dal resto del gruppo, egli modificherà non già la propria opinione, ma la espressione di questa, rendendo più preciso il suo giudizio. Tale flessibilità degli esperti non sarebbe quindi determinata da una sorta di pressione psicologica del gruppo, ma da un processo di apprendimento, seguito da più accurate valutazioni delle componenti di giudizio di sintesi. Il processo iterativo nelle consultazioni previste dal Delphi assicura quindi agli interpellati autonomia di giudizio e valutazioni approfondite ed altamente responsabili, per così dire depurate dalle imprecisioni iniziali 18. Il ricorso al metodo Delphi ci ha consentito di ottenere un quadro «rappresentativo» e quanto più possibile completo del fenomeno e di fornire indicazioni utili per agevolare il processo di decisione riguardante le politiche di settore. L iter metodologico seguito può essere scomposto in 5 operazioni, o fasi, distinte e successive (vedi Figura 8). 18 Per un analisi accurata del metodo Delphi e delle sue diverse applicazioni vedi Marbach, 1991 (cfr. Bibliografia). 153

STUDI E NOTE DI ECONOMIA 3/2004 Nella Fase 1 avviene la scelta del panel di esperti e l identificazione dei temi del 1 questionario; la Fase 2 prevede la risposta anonima al 1 questionario; la Fase 3 l elaborazione delle risposte (documento di «Sintesi collettiva di opinioni e previsioni»); nella Fase 4 avviene la visione del documento di sintesi da parte degli esperti, con conferma o rettifica delle opinioni espresse; infine nella Fase 5 si elaborano i risultati finali. Relativamente alla rappresentatività del panel di esperti da scegliere, non esistono in letteratura indicazioni precise, tenuto conto che detto panel non è un campione in senso statistico. Il principio più utilizzato è quello che nella ricerca siano adeguatamente rappresentate tutte le competenze o le correnti di pensiero circa il tema oggetto di indagine. Come abbiamo già sottolineato, la ricerca muove ora i primi passi per tentare di fornire una rappresentazione scientifica del disagio abitativo che risulti sufficientemente multidisciplinare e capace di trattare congiuntamente aree tematiche diverse. Queste considerazioni ci hanno quindi indotto ad allargare il numero degli interpellati anche a soggetti non specificamente competenti in tema abitativo, ovvero ai rappresentanti del mondo della ricerca e del credito, dell impresa e del lavoro edile (vedi Figura 9). Il questionario proposto nella prima fase ha avuto lo scopo di cogliere le posizioni non solo sul disagio abitativo, ma anche sui nessi di questo con le diverse tematiche economiche, finanziarie, politiche e tecnico-organizzative riguardanti il settore. Per questo motivo il questionario è stato organizzato in due sezioni distinte 19. La prima sezione analizza il tema del disagio abitativo e indaga l evoluzione del fenomeno alla luce del contemporaneo svolgersi di due processi di rilievo nel mondo edilizio: la dismissione dei grandi patrimoni immobiliari e i nuovi orientamenti delle politiche di investimento pubblico nel settore (ovvero la priorità riservata dal governo alla realizzazione delle grandi opere di rilievo nazionale). Nella seconda sezione vengono trattati temi riguardanti l analisi e le previsioni sull attuale fase di crescita del mercato immobiliare in relazione allo sviluppo dei nuovi strumenti finanziari. Lo schema organizzativo del questionario si ripete invariato anche nelle fasi successive di reiterazione del metodo. Per restituire le opinioni fornite dal panel, abbiamo preferito utilizzare un breve documento di sintesi delle opinioni e previsioni collettive espresse dagli esperti nelle prime interviste. Questo documento fornisce al gruppo una prima anticipazione dei risultati delle interviste dirette e contiene le percentuali delle risposte con alcune tra le principali motivazioni addotte. Le risposte considerate sono quelle giudicate maggiormente significative ai fini della successiva iterazione del questionario. Il secondo questionario che viene inviato nuovamente agli intervistati è stato strutturato in forma chiusa, per ottenere dagli specialisti 19 Per ulteriori approfondimenti, si veda Graziani, 2005, op. cit. 154

A. GRAZIANI, LA NUOVA DIMENSIONE DEL DISAGIO ABITATIVO... Fonte: Elaborazioni dell autore. Fig. 9 Il panel degli esperti e le tematiche di riferimento 155

STUDI E NOTE DI ECONOMIA 3/2004 una sintesi quantificabile delle informazioni fornite nella prima intervista. Tali indicazioni o giudizi sintetici, pur essendo di natura qualitativa, sono infatti traducibili in classi di importanza. I risultati conclusivi sono stati elaborati a partire da uno schema sintetico delle risposte, costruito sia per le interviste dirette che per la reiterazione del questionario. A partire da tale schema sono state calcolate sia le percentuali che la moda delle classi di risposte. Il confronto dei valori nelle diverse fasi di iterazione ha permesso di stabilire il grado di convergenza delle opinioni espresse 20. Una analisi dei contenuti dell indagine, che rende esplicita la molteplicità delle argomentazioni presenti nelle interviste, è contenuta nei prossimi paragrafi. 3.2. I risultati di carattere generale emersi dalle interviste riguardano la percezione della gravità del fenomeno «disagio abitativo» e la urgenza di una nuova politica della casa. La maggioranza degli intervistati mostra forte preoccupazione per l aggravarsi delle forme di disagio abitativo legate all incapacità del mercato di rispondere alle esigenze abitative primarie delle fasce più deboli della popolazione (fattore citato da oltre il 70% degli intervistati; vedi Figura 10). Il fenomeno è reso più grave dalla progressiva dismissione dei grandi patrimoni immobiliari, particolarmente pubblici e previdenziali. Alcune associazioni citano propri studi sull argomento e riferiscono dati che dimostrano la criticità del fenomeno (Ance, Sunia), analizzandone Fonte: Elaborazioni su dati propri. Fig. 10 Disagio abitativo: percezione della gravità del fenomeno 20 Per ulteriori approfondimenti, si veda A. Graziani, 2005, op. cit. 156

A. GRAZIANI, LA NUOVA DIMENSIONE DEL DISAGIO ABITATIVO... Fonte: Elaborazioni su dati propri. Fig. 11 Disagio abitativo e domanda di qualità abitativa le conseguenze negative in termini di processo di impoverimento della fascia media della popolazione, di progressiva emarginazione delle fasce deboli verso un mercato dell affitto sempre più asfittico, di eccessivo frazionamento della proprietà immobiliare. A questi processi conseguono direttamente problemi di mobilità abitativa sul territorio e di difficoltà di intervento sul patrimonio edilizio esistente, che si rende sempre più indispensabile ed urgente. Il 60% degli intervistati sottolinea l emergere di una forma di disagio più diffuso tra le fasce sociali, che riguarda l adeguamento degli edifici e delle città alle esigenze del vivere contemporaneo (la «domanda di qualità abitativa»), che necessita di una risposta adeguata da parte dell offerta (vedi Figura 11). Ancora maggiore è la convergenza di opinioni riguardo alla mancanza di politiche abitative adeguate a risolvere i problemi in atto (fattore citato dall 85% degli intervistati; vedi Figura 12). In particolare la preoccupazione è legata all attuale fase di incertezza normativa ed amministrativa, che segue all applicazione della Riforma al Titolo V della Costituzione. Una politica abitativa da parte delle regioni e degli altri Enti locali ancora stenta ad essere intrapresa ed il rischio è, nell opinione di molti degli intervistati, quello di trovarsi di fronte ad un coacervo di norme che si sovrappongono fra di loro e che porranno seri problemi di coordinamento a livello nazionale. A tal riguardo un importante considerazione che emerge è quella relativa alla attuale mancanza di un ruolo di indirizzo e coordinamento dello Stato, quanto mai necessario in questa fase per dettare regole certe, garantire criteri di equità territoriale e fissare gli obiettivi e le finalità ultime delle politiche di intervento. Sembra invece di assistere, nell attuale fase politico-legislativa, ad una completa abdicazione dello Stato da questo suo ruolo specifico, che si accompagna ad una forte diminuzione di impegni finanziari diretti nel settore. 157

STUDI E NOTE DI ECONOMIA 3/2004 Fonte: Elaborazioni su dati propri. Fig. 12 Efficacia delle politiche abitative in atto 3.3. Gli strumenti di politica abitativa proposti dagli esperti, in rappresentanza delle parti sociali coinvolte, divergono tra loro e si possono ricondurre a due tipologie d intervento. Da parte imprenditoriale e nel mondo del credito si tende ad affidare alla regola del libero incontro tra domanda ed offerta il funzionamento del mercato immobiliare, riservando all iniziativa pubblica il compito di orientare e di incentivare indirettamente, attraverso agevolazioni fiscali e creditizie, le iniziative dei promotori privati, al fine di destinare parte del patrimonio immobiliare alle fasce socialmente deboli della popolazione. Il mondo sindacale e della ricerca di settore, sostiene invece la necessità di conservare una quota di patrimonio residenziale pubblico (da gestire con criteri di maggiore efficienza), di ampliare l offerta di abitazioni in affitto agevolato e di aggiungere agli incentivi indiretti maggiori risorse da destinare ai sussidi diretti per le fasce deboli. In particolare un giudizio è stato chiesto sull attuale fase di dismissione del patrimonio immobiliare pubblico (vedi Figura 13). La maggioranza degli intervistati che ha risposto alla domanda ha espresso al riguardo un giudizio critico (pari al 35% degli intervistati, prevalentemente appartenenti al mondo sindacale e della ricerca), mentre il 17% degli esperti (prevalentemente appartenenti al mondo imprenditoriale e creditizio) sostiene il processo in atto, ed il restante 8%, pur dando un giudizio positivo sul processo in corso, non manca di sottolinearne i risvolti negativi in termini di disagio abitativo. Tra gli esperti che prevedono conseguenze negative sul mercato, l 80% giudica consistente l aggravamento delle condizioni di disagio abitativo che si avranno sulla popolazione (vedi Figura 14). Le critiche e le preoccupazioni riguardo alle dismissioni riguardano 158