Lo sviluppo dei servizi alla persona in Francia Introduzione All indomani della guerra, le politiche pubbliche hanno risposto ai bisogni di una popolazione fragile (persone anziane, malati ) e si sono tradotte in una presa in carico da parte delle strutture pubbliche o no-profit dell assistenza domiciliare. Negli anni 80 i servizi di assistenza sono stati percepiti come un vivaio di lavoro. Lo sviluppo di tali servizi doveva permettere di rispondere ai bisogni di una società in mutazione che ha conosciuto una disoccupazione importante, creando dei lavori e formalizzando un certo numero di lavori informali. Le esenzioni, le semplificazioni amministrative e finanziarie hanno incoraggiato, allora, il reinserimento e la creazione d impiego in questo settore. A partire dagli anni 90, le politiche pubbliche hanno favorito lo sviluppo di un settore in evoluzione, quello dei servizi a domicilio, nel quale l utilità sociale degli interventi presso un utenza fragile ha favorito il miglioramento della qualità della vita dei famigliari. I servizi alla persona rispondono da una parte ai bisogni di un utenza fragile, persone anziane, handicappate, famiglia che hanno bambini piccoli con meno di tre anni e, dall altra parte, ad una domanda di servizi da parte dei famigliari che desiderano liberarsi di attività domestiche e piccoli lavori. Oggi, i servizi alla persona sostenuti dalle politiche pubbliche sono sempre presentati come una importante fonte di creazione di lavoro. Ciononostante, il carattere precario dei lavori creati, la svalorizzazione del lavoro e dei rischi legati all esercizio di questo mestiere, interrogano in maniera globale sulle carenze qualitative del settore, così come sui bisogni sociali aumentati di fatto dall allungamento della durata della vita, dall attività delle donne e dalla mancanza di strutture di accoglienza adatte ai bambini e ad un utenza fragile.
I. Dall aiuto a domicilio ai servizi alla persona La categoria dei servizi alla persona in quanto tale è relativamente recente. E stata utilizzata nei lavori del Comitato di collegamento dei servizi del Consiglio Nazionale del Patronato francese nel 1994 prima di essere consacrata dalla legge Barloo del 2005. Il settore dei servizi alla persona raggruppa differenti denominazioni: aiuto alla persona, servizi a domicilio, servizi di assistenza Si possono distinguere tre fasi corrispondenti a tre diversi modelli di regolazione pubblica: a. La prima fase, in vigore all epoca dei gloriosi anni trenta, è quella della regolamentazione tutelare che ha creato il settore dell aiuto a domicilio. b. La seconda fase, lanciata a partire dalla metà degli anni ottanta, mescola una forma di deregolamentazione ad una regolamentazione di inserimento con l obiettivo di creare posti di lavoro. c. Infine, la terza fase, iniziata a metà degli anni novanta, corrisponde ad una regolamentazione concorrenziale sovvenzionata. L obiettivo è di sostenere lo sviluppo di un settore di attività chiamato servizi alla persona, strutturando l offerta e sostenendo la domanda. a. La regolamentazione tutelare e l aiuto a domicilio Si dà la definizione di tutelare alla regolamentazione iniziata all indomani della guerra dovuta al fatto del quasi controllo dello Stato sull offerta, la domanda e i prezzi dei servizi. Vengono messi in atto dei dispositivi amministrativi nell ambito delle politiche sociali. Riguardo ai servizi a domicilio, sono stati progressivamente sviluppati tre dispositivi in merito a tre tipologie di utenza fragile: I lavoratori famigliari intervengono presso le famiglie in difficoltà dagli anni cinquanta, I servizi d aiuto domestico beneficiano le persone anziane a partire dalla metà degli anni sessanta, Il sussidio compensativo per terza persona (ACTP Allocation Compensatrice pour Tierce Personne) viene previsto per le persone handicappate in una logica di compensazione dell handicap, a partire dagli anni settanta. L offerta è composta da organizzazioni pubbliche, servizi sociali dei Comuni, poi Centri Comunali di Azione Sociale (CCAS), o da associazioni no-profit in convenzione con le istituzioni pubbliche. 2
La domanda è costituita dagli aventi diritto sovvenzionati in maniera crescente in funzione dei loro bisogni e decrescente in relazione ai redditi. I finanziamenti sono massicciamente pubblici (fondi di azione sociale trasferiti ai Dipartimenti nel 1982) o collettivi (Cassa di sussidio famigliare, Cassa di assicurazione malattia, Casse pensionistiche, e Cotorep) così che le somme che restano in carico ai beneficiari sono molto piccole rispetto al costo globale di questi servizi. Il sistema funziona dal punto di vista amministrativo sul modello dei servizi pubblici di assistenza. Il settore allora costruito è quello dell aiuto a domicilio. b. La regolamentazione d inserimento, la deregolamentazione e i lavori famigliari A partire dagli anni ottanta, nel contesto della persistenza della disoccupazione, i poteri pubblici incoraggiarono lo sviluppo dei servizi di assistenza. L obiettivo chiaramente manifestato è la creazione di lavoro per permettere il reinserimento delle persone in difficoltà nel mercato del lavoro. La scelta di sviluppare i servizi di assistenza si basa su quattro idee principali: Questi servizi rispondono a dei bisogni crescenti, legati all invecchiamento della popolazione, all aumento del tasso di impiego della donna, all allontanamento dei legami famigliari, e all indebolimento del legame sociale, in particolare nelle periferie svantaggiate e nelle zone rurali in via di abbandono; Questi servizi corrispondono alla scelta di terziarizzare l economia; Questi servizi permettono la creazione di posti di lavoro senza importanti investimenti di capitale, lavoro in sovrappiù non delocalizzabile. I posti di lavoro creati sono percepiti come accessibili alle persone poco qualificate che incontrano più difficoltà nel reinserimento nel mercato del lavoro. La regolamentazione dell inserimento si traduce in una serie di contratti (Lavori di utilità collettiva, contratto di impiego di solidarietà, contratto di impiego consolidato) che sono messi in opera per incoraggiare i lavori di assistenza di utilità sociale destinati alla collettività. Nel 1987 sono state create le società di intermediazione dedicate all inserimento di persone in difficoltà. Le società di intermediazione sono state create per assicurare il reinserimento delle persone allontanate dal lavoro. Le società di intermediazione hanno in generale due poli di attività: un polo di piccoli lavori di pulizie, manovalanza, manutenzione di spazi verdi destinati a comunità locali e imprese, e un polo dei servizi a 3
domicilio presso privati ad eccezione degli utenti fragili (persone anziane, handicappati e bimbi piccoli). I servizi a domicilio costituiscono spesso l essenza dell attività di queste società. Le società di intermediazione sono in grado di fornire servizi meno cari di altre strutture perché esse beneficiano di importanti esenzioni dei contributi sociali per il personale in reinserimento. Dopo aver lavorato qualche mese nella società, si presume che la persona trovi un lavoro stabile in un altra struttura. La scelta di favorire lo sviluppo del lavoro di assistenza permette di creare del lavoro a anche di formalizzare del lavoro prima sommerso. In effetti, i servizi in nero di domestici, baby sitter e di aiuto a persone anziane si sono considerevolmente sviluppati sotto l influenza congiunta della massiccia entrata di donne sul mercato del lavoro, l aumento del tenore di vita e l arrivo di donne immigrate nell ambito dei ricongiungimenti famigliari, pronte ad occupare questo tipo di impiego. Nel 1987, le prime riduzioni di contributi sociali vengono accordati alle persone anziane, con più di 70 anni che impiegano una persona che l aiuti a domicilio. Esse inaugurano una serie di misure che mirano a favorire l impiego diretto di un dipendente da parte di un privato per la deregolamentazione del mercato in via amichevole : semplificazione degli adempimenti amministrativi e riduzione del costo del lavoro (esonero da tasse). Così tra il 1987 e il 1993 vengono messe in opera: L esenzione dai contributi sociali per le persone con più di 70 anni che impiegano una persona al proprio domicilio; Sussidio per la baby sitter a domicilio, costituito dall esenzione dei contributi sociali per le famiglie che impiegano una baby sitter al loro domicilio; L assegno-impiego servizio semplifica le formalità di assunzione di un privato, e funge sia da contratto di lavoro che da foglio di pagamento; Lo statuto mandatario per le associazioni, sistema nel quale il beneficiario del servizio è giuridicamente il datore di lavoro che dà mandato ad una società di effettuare al suo posto la gestione amministrativa del lavoro: selezione, pagamento ecc., e beneficia così della riduzione dei contributi sociali. c. La regolamentazione concorrenziale sovvenzionata e i servizi alla persona Queste politiche in favore del impiego diretto in via amichevole suscitano inquietudine nelle associazioni che intervengono largamente in questo settore. In più il sindacato delle imprese dei servizi alla persona, creato nel 1995, rivendica la legittimità del settore privato lucrativo ad intervenire sul mercato. Il persistere della disoccupazione, le capacità 4
di sviluppo della domanda e i bisogni sociali, creati dall allungamento della durata della vita, incoraggiano il legislatore a fare una politica attiva per strutturare il settore. La regolamentazione concorrenziale sovvenzionata risponde a tre principi: sviluppare la domanda sollevando i privati favorire lo sviluppo dell offerta e della concorrenza per rispondere ai bisogni, armonizzare il trattamento amministrativo e fiscale delle diverse forme di offerta. Due grandi leggi vanno ad illustrare questo tipo di regolamentazione: la legge del 1996 e quella del 2005. Tra queste due leggi, e dopo il 2005, sono state prese altre misure, ispirate agli stessi principi. Le legge del 1996 prevede: L allargamento del campo dei servizi: dal sostegno scolastico ai piccoli lavori di bricolage e giardinaggio e, in certe condizioni, la preparazione dei pasti, ivi compreso il tempo impiegato per fare la spesa e la consegna dei pasti. L aiuto dei comitati delle imprese o, in loro assenza, delle imprese i cui dipendenti desiderino ricorrere a dei servizi a domicilio. Il titolo lavoro servizio, equivalente di un ticket restaurant per il consumo di servizi a domicilio, utilizzabile presso strutture convenzionate, e non più solamente nell impiego diretto come il vecchio assegno-impiego-servizio. Il titolo impiego servizio è cofinanziabile dai comitati delle imprese, dalle imprese, le comunità locali per il loro personale o i loro amministrati, le assicurazioni per i loro affiliati, le fondazioni per i loro aventi diritto. Un regime di accordo più preciso viene messo in atto per le strutture: un accordo semplice (affidato alle direzioni regionali del lavoro, dell impiego e della formazione professionale, DRTEFP) per le strutture che non intervengono presso utenza fragile o non autosufficiente, e un accordo qualità (affidato alle direzioni dipartimentali dell impiego e della formazione professionale DDTEFP) per quelli che intervengono presso un utenza fragile. L apertura del settore alle imprese che diventano eligibili all accordo. Tra il 1996 e il 2005 vengono prese progressivamente e in maniera indipendente sei misure, tutte all interno del nuovo quadro di regolamentazione: L IVA è abbassata al 5,5% per i servizi domiciliari, in seguito ad una direttiva europea, che favorisce l entrata delle imprese; Il sussidio personalizzato per l autonomia (APA) che, contrariamente all aiuto domestico, è utilizzabile presso qualsiasi struttura di offerta convenzionata, ivi compresa una impresa, anziché l impiego diretto; 5
Le strutture beneficiano ormai delle stesse riduzioni dei contributi sociali come i datori di lavoro privati; La cassa dei sussidi famigliari sostituisce il sussidio della baby sitter (AGED) con la presentazione dell accoglienza di un bambino piccolo (PAJE), ugualmente valevole presso un struttura di offerta convenzionata; Lo statuto mandatario è aperto alle imprese; Vengono create nel settore delle certificazioni di qualità: la certificazione Qualicert avviata dal sindacato delle imprese di servizi alla persona e la norma AFNOR Servizi alle persone a domicilio avviata dall economia sociale. Malgrado questi tentativi di sviluppo e omogeneizzazione, il settore resta parcellizzato e i dispositivi poco conosciuti, sebbene le nuove riflessioni si sono avviate nel 2005, ancora una volta sotto l aspetto della creazione di lavoro il cui ritmo è considerato troppo debole. La legge del 26 luglio 2005, chiamata legge Borloo, conservando i principi della regolamentazione in vigore dopo il 1996, mira a strutturare il settore, a dargli visibilità e a rilanciare la domanda: istituisce l assegno lavoro servizio universale (CESU) che risulta dalla fusione dell assegno impiego servizio, che diventa il CESU bancario, e del titolo impiego servizio, diventato il CESU prefinanziato ormai ugualmente utilizzabile nell ambito dell impiego diretto; introduce un credito di imposta per le imprese che finanziano i servizi alla persona ai loro dipendenti; riforma ed omogeneizza a livello nazionale il capitolato di oneri dell accordo; crea e abilita delle insegne nazionali per creare delle imprese di grande portata; instituisce l Agenzia Nazionale dei Servizi alla Persona (ANSP), con un consiglio di amministrazione paritetico, cui competono ruoli di coordinamento, promozione e sorveglianza del settore. Nel 2007, una misura completa i dispositivi di riduzione delle imposte creando un credito di imposta per i lavori non imponibili 1. Da un plafond equivalente a quello della riduzione d imposta, che è comunque limitato alle famiglie attive, cioè delle famiglie dove due componenti sono attivi o famiglie monoparentali dove il parente è attivo. L orientamento del piano è chiaramente più economico che sociale, e risponde ad una logica di mercato e concorrenzialità. La costruzione di un settore economico è in corso ma non senza sollevare interrogativi sulla qualità del lavoro creato. 1 Una famiglia può utilizzare la riduzione d imposta; poi, se la sua imposta è diventata nulla in seguito alle riduzioni, può beneficiare del credito di imposta, il tutto entro un tetto massimo di 12.000 di spese, aumentato di 1.500 per ogni bambino o persona non autosufficiente in carico entro il limite di 15.000. 6
II. Il settore dei servizi alla persona oggi Dal punto di vista quantitativo, il settore dei servizi alla persona è dinamico, tanto a livello economico che a livello di numero di occupati. Diversamente, la qualità dell occupazione creata è spesso insufficiente, sia per le remunerazioni che per le condizioni di lavoro. a. Un settore economico dinamico sovvenzionato Il settore dei servizi alla persona, secondo INEUM CONSULTING, rappresentava un valore economico di 11,58 miliardi di euro nel 2005 e di 12,56 miliardi nel 2006. A titolo comparativo il numero di persone occupate (non calcolato in termini equivalenti di tempo pieno) nei servizi alla persona è tre volte maggiore che nel settore automobilistico e leggermente inferiore agli addetti del settore trasporti. Tuttavia, il volume d affari dei servizi alla persona non rappresenta che il 14,5% di quello dell automobile e l 8,6% di quello dei trasporti (Tabella 1). Tabella 1. Volume d affari e numero di addetti: comparazione con due altri settori Settori N. addetti nel 2005 Volume d affari 2006 in miliardi di euro Servizi alla persona 1.100.000 12,65 Automobili 333.000 87,00 Trasporti 1.076.000 147,00 Fonti: INSEE, DARES, INEUM Consulting Nella stima di questo settore economico, bisogna considerare il fatto che il 55% del valore della produzione, ossia 12,56 miliardi di euro nel 2006, si riferisce a servizi rivolti alle persone anziane e ai bambini, largamente sovvenzionati da fondi pubblici o collettivi. Se si aggiunge a ciò il fatto che la riduzione di imposta ammonta a 1,4 miliardi, secondo il Commissariat Général du Plan, ossia il 15% del valore della produzione in quell anno, si può stimare che almeno i 2/3 2 del volume d affari del settore proviene da fondi pubblici. 2 Questa cifra è probabilmente sottostimata perché, anche considerando che tra I beneficiari della riduzione di imposta ci sono pure persone anziane (ragione per la quale non si somma 55%+15%), occorre anche tener conto del credito di imposta per le società e i singoli, come pure delle diverse esenzioni di imposta e di IVA, senza contare il budget pubblico dell ANSP (Agenzia Nazionale dei Servizi alla Persona) 7
Questo aspetto porta a relativizzare il carattere di mercato della nuova dinamica del settore. Ci troviamo quindi in presenza di una regolazione concorrenziale sovvenzionata. Concorrenziale, perché la concorrenza diviene sempre più spesso la regola, se guardiamo all aumento del numero delle organizzazioni riconosciute, particolarmente delle imprese: 12.000 organizzazioni risultavano riconosciute alla fine del 2005, ossia con una crescita del 18% in un anno, crescita largamente dovuta alle imprese private (+97%), anche se esse rappresentano in totale meno del 10% delle organizzazioni e il 3% delle ore lavorate (DARES). Sovvenzionata, perché l origine della spesa nel settore proviene maggiormente da fondi pubblici o collettivi e non da risorse delle famiglie o delle imprese. Questa situazione è transitoria in rapporto ai futuri scenari del settore, a vocazione più di mercato? In una certa misura sì, se guardiamo ai servizi che conoscono la più forte crescita oggi: solo le attività di pulizia, stiratura, piccolo bricolage, giardinaggio, sostegno scolastico sono al di sopra del 10% di crescita nel volume d affari e corrispondono a servizi rivolti a persone non specificamente fragili e dunque meno sovvenzionati da parte di fondi pubblici e meno considerati dal settore pubblico e dall economia sociale. Inoltre, gli attori più dinamici sono le imprese che si trovano posizionate dell 80% sopra il riconoscimento semplice (che non intervengono nei confronti delle persone bisognose di assistenza). b. Un deficit di qualità Il deficit di qualità appare sia nelle occupazioni create che nelle condizioni di svolgimento dei mestieri. Se la creazione di impiego è sostenuta, gli impieghi creati sono di debole qualità. In effetti, il peso dei servizi alla persona rispetto all occupazione totale è importante, ma il tempo di lavoro individuale appare particolarmente ridotto: in media poco più del 5% di un tempo pieno. In più, secondo l osservatorio annuale del settore realizzato da DARES, questo dato non si è affatto modificato negli ultimi dieci anni. E impossibile considerare che questo tempo parziale, che riguarda, secondo DARES, il 75% degli aiuti domiciliari e il 78% degli occupati domestici, sia scelto dalla maggioranza degli addetti. Questo primo indicatore negativo della qualità delle occupazioni, non è però il solo. Esso fa parte del problema più generale delle carenze qualitative del settore. 8
Tabella 2. Volume di attività in ore lavorate nel 2005 Prestatore di servizi N. di ore lavorate (in milioni) N. di ore lavorate (in %) N. di addetti (valore assoluto) N. di addetti (equivalenti a tempo pieno) Tempo di lavoro effettivo (media in % rispetto al tempo pieno) Impiego diretto del lavoratore Organizzazione concessionaria Organizzazione fornitrice 422 62% 730.000 260.625 35,7% 93 14% 160.000 58.125 36,3% 165 24% 210.000 108.750 51,8% TOT. 680 100% 1.100.000 427.500 38,9% Fonte : DARES ed elaborazioni di Patrick Haddad Le carenze di qualità che possiamo constatare sia dal lato degli addetti che da quello dei servizi, hanno tre origini: - Le specificità del settore: I servizi alle persone devono prendersi carico di bisogni eterogenei, in molteplici domicili che rappresentano altrettanti luoghi di lavoro, ad orari obbligati dalla natura dei bisogni. Queste specificità costituiscono fattori di esplosione dell occupazione che determinano problematiche qualitative richiedenti una specifica regolazione. - Le mutazioni profonde del settore non hanno rappresentato un fattore di stabilità. Come risaputo, la stabilità è una condizione necessaria alla costruzione di mestieri e di una identità professionale e alla diffusione di processi di produzione di servizi di qualità. - Le politiche pubbliche, dopo la metà degli anni 80, hanno privilegiato una crescita quantitative piuttosto che qualitative. Al di là della fragilità del tempo di lavoro, il settore conosce altre difficoltà. Il turn-over è elevato: 25% nell ambito dei datori di lavoro privati (le famiglie) 3 secondo l IRCEM (Institut de Retraite Complémentaire des Employés de Maison Istituto previdenziale dei lavoratori domestici) 4. Ciò si spiega per il fatto che molti lavoratori non trovano il loro tornaconto in questo settore. E la sommatoria di un tempo di lavoro precario e di una paga oraria bassa che comporta in questo settore una concentrazione di lavoratori poveri. Alla precarietà del tempo di lavoro settimanale si aggiungono i cambiamenti di lavoro dovuti all evoluzione dei bisogni: una persona anziana non autosufficiente viene ospedalizzata o muore, un 3 Iraci F. (2007), Le secteur des services à la personne et la sécurisation des parcours professionnels des salariés, IRCEM 4 Institut de retraite complémentaire des employés de maison, citato da IRACI (2007) 9
bambino accudito va al nido o alla scuola materna, ecc. Da questo fatto derivano forti incertezze per numerosi lavoratori quanto alla continuità del loro lavoro. La svalorizzazione delle professioni di servizio alla persona contribuisce oltremodo alla scarsa attrattività del settore. La mancanza di riconoscimento sociale di questo tipo di lavoro, l immagine scarsamente professionale che pesa sul settore, così come la mancata valorizzazione delle competenze dei lavoratori, non attirano affatto verso questo settore e demotivano spesso i lavoratori stessi. Quanto alle condizioni di lavoro, alle tensioni e ai rischi osservati, essi possono essere di carattere fisico o psicologico. Mentre l intervento in diversi domicili, non adattati e non equipaggiati come dei veri ambienti di lavoro può comportare rischi fisici, l entrare nell intimità delle famiglia genera tensioni psicologiche. A fronte dei rischi identificati, le modalità di miglioramento delle condizioni di lavoro esistono e devono essere adottate. Tuttavia, l isolamento, l assenza di compagni di lavoro e la mancanza di sindacalizzazione rendono ancor più difficili le azioni di miglioramento. Le principali tensioni fisiche e psicologiche nei servizi alla persona Problematica del multi-domicilio come ambito di lavoro: Rischi fisici: Costituisce un ambiente a rischio, con situazioni di : - conformazione inappropriata dei luoghi di lavoro - strumenti, apparecchiature e prodotti per le pulizie non adatti - problemi di pulizia e igiene - presenza di animali domestici - tensioni possibili tra le persone della famiglia Complica la prevenzione dei rischi : ogni domicilio-luogo di lavoro deve essere oggetto di una valutazione dei rischi Aspetti particolari del lavoro : Intensità Ripetitività Sollevamento di pesi Conseguenze patologiche : Mal di schiena, lombalgie distorsioni, slogature ferite, bruciature Tensioni psicologiche: Particolarità del lavoro : Isolamento, mancanza di compagni di lavoro Rapporto con la vecchiaia, con la malattia, con il fine vita Tipi di stress psicologici: Carico affettivo Assillo morale Difficoltà a separare la vita professionale da quella personale 10
Conclusioni Dall aiuto a domicilio sviluppato sotto la regolazione tutelare fino ai servizi alla persona regolati in modo concorrenziale e sovvenzionato, profondi mutamenti hanno rivoluzionato la strutturazione dei servizi. A poco a poco i servizi del benessere si sono sviluppati e le imprese di mercato hanno investito nel settore. Il settore si presenta oggi a due facce: a livello dei destinatari (autosufficienti/non autosufficienti), dell attività (utilità sociale/servizi di benessere), delle strutture (economia di mercato/di non mercato). Si determina ugualmente una dicotomia a livello degli operatori, tra diplomati e non diplomati. L immagine di domesticità, la femminilizzazione delle attività, le scarse remunerazioni e le difficili condizioni di lavoro privano di valore i servizi alla persona. Si considera generalmente che questi mestieri non richiedono alcuna competenza particolare, alcuna qualificazione. Mentre richiedono competenze tecniche e altre competenze che sono poco valorizzate o affatto riconosciute nella nostra società, specialmente perché esse sono particolarmente espresse nei mestieri molto caratterizzati al femminile. L assistenza alle persone anziane o in condizioni di handicap e l accudimento dei bambini costituiscono attività di utilità sociale e la domanda non cessa di aumentare. La valorizzazione dei mestieri passa attraverso il miglioramento delle condizioni di lavoro e attraverso la professionalizzazione del settore, ma anche attraverso il riconoscimento dell utilità sociale di questi lavori da parte di tutta la società. Testo di Stéphanie Husson, traendo spunto dai lavori di Patrick Haddad 5, Emergences, Compétences +, 2008. 5 Haddad P. (2004), «Quel développement des services de proximité? Retour sur quinze ans de débats et de politiques publiques» in Economies et Sociétés, série EGS, n 6, p. 1657-1677, ottobre 2004. Haddad P et Tertre Du C. (2006), Temps et conditions de travail dans les services à la personne, Rapport ATEMIS pour l Observatoire Temps de travail de la région Ile-de-France, diretto da l ARACT, aprile. 11