Primo Rapporto ANCE/CRESME LO STATO DEL TERRITORIO ITALIANO 2012 Insediamento e rischio sismico e idrogeologico Roma, ottobre 2012
GRUPPO DI LAVORO CRESME PROGETTAZIONE E DIREZIONE Lorenzo Bellicini COORDINAMENTO Paola Reggio GRUPPO DI LAVORO Sandro Baldazzi Enrico Campanelli Paola Reggio Gianni Stifani Mercedes Tascedda Rita Trinca Franca Widmar 2
INDICE 1. LA POPOLAZIONE E IL TERRITORIO 9 1.1. La nuova fase di espansione urbana dei primi anni Duemila 9 1.2. Espansione urbana e fattori di rischio 15 1.3. Lo scenario previsionale decennale 18 2. IL DISSESTO IDROGEOLOGICO 25 2.1. La distribuzione territoriale del dissesto idrogeologico 25 2.1.1. La distribuzione e la consistenza delle frane nel territorio 28 2.2. Il fenomeno franoso: un elemento caratterizzante del territorio italiano 32 2.3. I danni provocati dalle frane 35 2.4. I principali eventi negli anni Duemila: schede 38 3. LA SISMICITÀ DEL TERRITORIO ITALIANO 43 3.1. La distribuzione territoriale degli eventi sismici 43 3.1.1. La sismicità italiana in rapporto a quella mondiale 43 3.1.2. Sismicità storica e pericolosità sismica in Italia 44 3.2. L andamento del fenomeno sismico 50 3.2.1. I terremoti avvenuti in Italia negli ultimi 25 anni 50 3.2.2. Il terremoto in Emilia Romagna 52 3.3. La normativa sismica: classificazione territoriale, norme tecniche per le costruzioni e fondi 53 3.3.1. Classificazione sismica del territorio 53 3.3.2. Normativa sismica per le costruzioni 57 3.3.3. Fondi stanziati dallo Stato per la prevenzione del rischio 63 3.4. I principali eventi negli anni Duemila: schede 67 4. LA DIMENSIONE DEL RISCHIO NATURALE IN ITALIA 69 4.1. Il rischio sismico 70 4.1.1. La classificazione del territorio e i comuni italiani 70 4.1.2. Popolazione e famiglie e rischio sismico 72 4.1.3. Edifici ed abitazioni a rischio sismico 73 4.1.4. Lo stato di conservazione del patrimonio edilizio e il rischio sismico 76 4.1.5. Il sisma in Emilia Romagna: come hanno reagito gli edifici 79 3
4.1.6. Un caso che merita attenzione: il rischio naturale per i capannoni 84 4.1.7. Schede regionali e classifiche provinciali sul rischio sismico 89 4.2. Il rischio idrogeologico 100 4.2.1. La definizione delle zone a rischio idrogeologico in Italia 100 4.2.2. Popolazione e famiglie e rischio idrogeologico 105 4.2.3. Edifici e abitazioni a rischio idrogeologico 106 4.2.4. Schede regionali e classifiche provinciali sul rischio idrogeologico 109 4.3. Il rischio naturale per gli edifici strategici 114 5. LA PIANIFICAZIONE TERRITORIALE E IL RISCHIO NATURALE 121 5.1. La pianificazione del territorio per ridurre e prevenire i danni del dissesto 121 5.1.1. Un quadro evolutivo della pianificazione di bacino 121 5.1.2. I Piani stralcio per l Assetto Idrogeologico (PAI) 122 5.2. La pianificazione del paesaggio per difendere l integrità fisica del territorio 129 5.2.1. I Piani Territoriali Paesaggistici 130 5.2.2. I Piani dei Parchi (PP) 132 5.3. Il ruolo delle Province nella gestione del territorio 136 5.3.1. I Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale (PTCP) 136 6. COSTI, FINANZIAMENTI E SPESA PER IL DISSESTO IDROGEOLOGICO E I TERREMOTI IN ITALIA 141 6.1. I costi del rischio naturale 141 6.1.1. I costi del dissesto geologico e geoambientale in Italia, dal 1944 al 1990 143 6.2. Fabbisogno e finanziamenti per il dissesto idrogeologico 151 6.3. I finanziamenti statali per i principali eventi sismici dal 1968 ad oggi 180 6.4. La spesa per investimenti per l ambiente 189 6.4.1. L evoluzione della spesa nel periodo 2001-2010 189 6.4.2. La spesa degli Enti del Settore Pubblico Allargato nel decennio 2001-2010 190 6.5. Il mercato dei lavori per il dissesto idrogeologico 198 ALLEGATO STATISTICO: ANALISI DEL RISCHIO NEL DETTAGLIO PROVINCIALE 203 4
Premessa La fragilità del territorio italiano rispetto al rischio naturale è una condizione nota. Le aree ad elevata criticità idrogeologica rappresentano il 10% della superficie italiana e riguardano l 89% dei comuni; le aree ad elevato rischio sismico sono circa il 50% del territorio nazionale e il 38% dei comuni. È meno facile sapere la dimensione dell esposizione al rischio, in termini di popolazione e di patrimonio edilizio. Questo studio nasce con l obiettivo di mettere insieme i numeri che caratterizzano i rischi del nostro territorio, ricostruire un quadro d insieme complesso e costituire uno strumento di lavoro. Lo studio analizza lo stato del territorio italiano ripercorrendo sei questioni: descrive le dinamiche della popolazione italiana e il suo scenario previsionale, analizza il dissesto idrogeologico, descrive gli eventi sismici, stima la popolazione e il patrimonio edilizio a rischio (con un focus sul patrimonio scolastico e su quello ospedaliero), ricostruisce la storia dei costi del dissesto idrogeologico e dei terremoti e della spesa reale degli investimenti per la salvaguardia ambientale, analizza il quadro della pianificazione ambientale tra Piani di Assetto Idrogeologico, Piani Paesaggistici e Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale. Il primo capitolo, la popolazione e il territorio, affronta il tema dello sviluppo demografico italiano in rapporto al rischio naturale che caratterizza il Paese. Nell'ultimo decennio l'italia ha vissuto un nuovo ciclo di espansione urbana mosso da una straordinaria accelerazione delle dinamiche demografiche (tra 2001 e 2010 l'incremento demografico è risultato del 6,4%) e dalla ripresa della domanda abitativa primaria. La crescita demografica concentrata in aree già caratterizzate da elevati livelli di fragilità idrogeologica e l'aumento della pressione antropica hanno determinato un notevole aggravamento delle tensioni ambientali latenti. Peraltro il fenomeno dello spopolamento delle aree interne tipico dell Italia meridionale e insulare, ha determinato la riduzione dell attività di manutenzione ordinaria del territorio e la conseguente accelerazione dei fenomeni di degrado del territorio. Valutando le dinamiche di scenario rispetto al quadro delle aree già oggi classificate ad elevato rischio sismico e idrogeologico emerge che una quota significativa del potenziale di crescita demografica residua interesserà proprio aree già oggi ad elevato rischio, ribadendo l'assoluta necessità di messa in sicurezza di territori che, sebbene fragili dal punto di vista ambientale, risultano assai dinamici ed attrattivi dal punto di vista economico, e dove l'ulteriore aumento della pressione antropica potrebbe costituire un fattore di accelerazione dei fenomeni di rischio e di degrado del territorio. E, questo, un ulteriore indicatore della necessità di una più stringente pianificazione ambientale, di un maggiore controllo territoriale e di un diverso livello di investimento, in grado di garantire la manutenzione ordinaria del territorio e la prevenzione, nelle aree a maggior rischio. 5
Il secondo capitolo, il dissesto idrogeologico, ha l obiettivo di dare una dimensione alla questione del dissesto sulla base dell analisi delle principali fonti disponibili. Gli eventi di dissesto sono molto più frequenti di quanto si pensi e spesso provocano danni e vittime. Le calamità naturali che si verificano con maggiore frequenza sono frane: in Italia ne sono state censite circa 470.000 che interessano un territorio pari a 20.000 kmq, il 6% del territorio nazionale. Questo dato da conto dei principali eventi franosi rilevati dai dati storici e d archivio, fotointerpretazione e sul rilevamento di campagna ma probabilmente questo fenomeno è molto più ampio. Il 12% degli eventi ha prodotto danni a cose e/o persone. Delle 56.600 frane che hanno provocato danni la maggior parte (circa il 43%) ha interessato infrastrutture di trasporto o terreni agricoli (il 27%). Danni al patrimonio sono stati registrati nel 17% dei casi mentre danni a persone si sono rilevati per lo 0,3% delle frane. Il Paese è dunque esposto ad una situazione di rischio elevato per la popolazione e per il patrimonio, la cui dimensione è stata stimata nello studio. Il terzo capitolo, la sismicità del territorio italiano, analizza il fenomeno sismico italiano sulla base dei dati messi a disposizione dall Istituto Nazionale di Geofisica e Vulcanologia. Rispetto al resto dei paesi del Mediterraneo, l Italia è considerato un Paese a sismicità medio-alta: in media ogni 100 anni si verificano più di 100 terremoti di magnitudo compresa tra 5,0 e 6,0 e dai 5 ai 10 terremoti di magnitudo superiore a 6,0. Le aree più interessate dal fenomeno si trovano lungo l intero arco appenninico, nella parte orientale delle Alpi e in corrispondenza delle aree vulcaniche (attive o storiche). La maggior parte degli eventi sismici rilevati dagli strumenti non vengono avvertiti dalla popolazione sia perché hanno magnitudo limitata, inferiore a 4,0, sia perché il loro epicentro ricade in zone non abitate. Negli ultimi 30 anni oltre 50 terremoti hanno avuto una magnitudo superiore a 5,0. I danni provocati dagli eventi sono ingenti sia in termini economici che di perdita di vite umane poiché ricadono su un patrimonio edilizio fragile e altamente vulnerabile. Il quarto capitolo, la dimensione del rischio naturale in Italia, analizza la quota di popolazione patrimonio edilizio attualmente esposti a rischio naturale, ovvero rischio idrogeologico e sismico. Si consideri che le aree ad elevata criticità idrogeologica rappresentano il 10% della superficie italiana (29,5 mila kmq) e riguardano l 89% dei comuni (pari a 6.631); le aree ad elevato rischio sismico sono circa il 44% del territorio nazionale (131 mila kmq) e il 36% dei comuni (pari a 2.893). La popolazione residente in queste aree è esposta ad un rischio naturale potenzialmente molto elevato. Si stima che la popolazione potenzialmente esposta ad un elevato rischio idrogeologico sia pari a 5,8 milioni di persone e ad elevato rischio sismico sia pari a 21,8 milioni di persone. Nelle aree ad elevata criticità idrogeologica si trovano circa 1,2 milioni di edifici e in quelle ad elevato rischio sismico 5,5 milioni. 6
Il quinto capitolo, la pianificazione territoriale e il rischio naturale, aggiorna il quadro nazionale degli strumenti di pianificazione territoriale che si occupano della tutela del territorio e dell ambiente e della prevenzione del rischio di idrogeologico. Per raggiungere l obiettivo della difesa del suolo e della tutela dell ambiente, oltre ad eliminare le condizioni di rischio che interessano beni e persone, è necessaria una pianificazione territoriale che programmi l uso del suolo coerentemente con le sue reali possibilità di trasformazione. Lo studio esamina lo stato di attuazione dei principali strumenti di pianificazione di scala territoriale che affrontano le problematiche legate alla difesa del suolo e alla tutela del territorio: i Piani di Assetto Idrogeologico, i Piani Paesistici, i Piani dei Parchi, i Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale. Per ciascuno di questi strumenti si verifica lo stato di attuazione creando un quadro aggiornato di scala nazionale. Complessivamente emerge un buon livello di aggiornamento e completezza degli strumenti di pianificazione. Il sesto capitolo, costi, investimenti e mercato del rischio naturale, ha l obiettivo di analizzare quanto costa al Paese intervenire in situazioni di emergenza legata a eventi clamorosi e quante sono le risorse investite per attuare una politica di manutenzione ordinaria del territorio. Vengono presentati i dati relativi ai costi complessivi dei danni provocati dai terremoti e dagli eventi franosi e alluvionali dal 1944 al 2012, i finanziamenti per gli interventi di mitigazione del dissesto idrogeologico degli ultimi 20 anni e quelli per i principali eventi sismici dal 1968 ad oggi, la spesa per investimenti per l ambiente degli Enti del Settore Pubblico Allargato nel decennio 2001-2010 e il mercato degli appalti per lavori di sistemazione e prevenzione delle situazioni di dissesto idrogeologico nel periodo 2002-giugno 2012. 7