CAPITOLO TERZO LA SOGGETTIVITÀ INTERNAZIONALE DELLE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI Sommario: 1. Personalità di diritto internazionale. - 2. Personalità di diritto interno. - 3. Immunità e privilegi delle organizzazioni internazionali. - 4. Immunità e privilegi dei funzionari internazionali. - 5. La responsabilità internazionale delle organizzazioni internazionali. 1. PERSONALITÀ DI DIRITTO INTERNAZIONALE A) Il problema della personalità L attribuzione della personalità giuridica alle OI, il riconoscimento cioè della loro capacità di essere destinatarie, in modo totalmente autonomo dagli Stati membri, di diritti e obblighi internazionali, è un risultato a cui la dottrina è giunta soltanto di recente. Quando si inizia a parlare di personalità di diritto internazionale per le OI? Prima del 1945, infatti, si riteneva che soggetti di diritto internazionale fossero esclusivamente gli Stati; così, la dottrina e la giurisprudenza internazionale considerando le OI solo in funzione degli Stati che le avevano costituite, non attribuivano ad esse una soggettività distinta da quella dei loro membri. Dopo il 1945, invece, la dottrina internazionalista ha cominciato a modificare orientamento, in particolar modo in seguito alla sentenza della CIG sul caso Bernadotte del 1949, dove veniva riconosciuta la soggettività internazionale delle OI. Oggi la dottrina unanimamente riconosce che le OI sono soggetti di diritto internazionale. L attribuzione della soggettività internazionale alle OI è basata essenzialmente sulle seguenti considerazioni: esse hanno il diritto di concludere accordi internazionali che attribuiscono diritti ed obblighi soltanto alle organizzazioni e non agli Stati membri. In quest ultima ipotesi è il trattato istitutivo che esplicitamente chiarisce che le convenzioni internazionali concluse dell organizzazio-
Capitolo Terzo - La soggettività internazionale delle organizzazioni internazionali ne obbligano anche gli Stati membri, come il caso dell art. 300 del Trattato CE; gli organi delle maggiori organizzazioni godono di quelle immunità diplomatiche concesse agli organi dello Stato e le stesse organizzazioni sono immuni dalla giurisdizione dello Stato territoriale come gli Stati; le OI hanno propri fini, diversi da quelli degli Stati membri, organi propri che hanno il diritto di porre in essere atti per il raggiungimento di detti fini. Queste ultime osservazioni sono state in particolare messe in luce dalla CIG in relazione al caso Bernadotte. B) L orientamento della Corte Internazionale di Giustizia (CIG) Si trattava di decidere se l ONU aveva il diritto di pretendere la riparazione per l uccisione di due suoi funzionari in missione ufficiale in territorio israeliano, il conte svedese Folke Bernadotte ed il colonnello francese André Sérot. La questione, diede luogo ad una controversia che verteva sulla possibilità o meno per l organizzazione di chiedere il risarcimento dei danni o se tale diritto spettava (secondo le norme consuetudinarie internazionali) agli Stati di cui erano cittadini i funzionari uccisi. La questione fu sottoposta al giudizio della Corte Internazionale di Giustizia che la risolse (parere consultivo dell 11-4-1949) in senso favorevole all ONU, affermando che quest ultima «è un soggetto di diritto internazionale, che essa è titolare di diritti e obblighi internazionali e ha la capacità di far valere i suoi diritti per mezzo di reclami internazionali». La Corte arrivava a questa conclusione partendo dall esame delle disposizioni della Carta stessa. «La Carta non si è limitata osservava la Corte a fare dell ONU semplicemente un centro dove si indirizzano gli sforzi delle Nazioni per un fine comune che essa ha definito. La Carta infatti ha dato all organizzazione degli organi ai quali ha assegnato dei fini propri. Ha definito la posizione degli Stati membri nei confronti dell organizzazione stessa, vincolandoli a dare piena assistenza a tutte le azioni intraprese dall organizzazione (...), concedendo alla stessa una capacità giuridica, privilegi e immunità sul territorio di ciascuno degli Stati membri, prevedendo la facoltà per l organizzazione di concludere accordi con gli Stati stessi». La stessa Corte ha ribadito tale opinione nel parere reso sull interpretazione dell accordo tra l OMS e l Egitto (parere consultivo del 20-11-1980), affermando che «l organizzazione internazionale è un soggetto di diritto 39
40 Parte Prima - Caratteristiche comuni delle organizzazioni internazionali internazionale, vincolato, in quanto tale, da tutti gli obblighi che gli derivano dalle regole generali del diritto internazionale, dal suo atto costitutivo e dagli accordi di cui è parte». Sull argomento la Corte è intervenuta nuovamente nel Parere sulla Liceità dell uso delle armi nucleari da parte di uno Stato in occasione di un conflitto armato dell 8-7-1996 richiesto dall OMS. In quell occasione essa ha ricordato che «le organizzazioni internazionali sono dei soggetti di diritto internazionale che non godono di competenze generali alla maniera degli Stati. Le organizzazioni internazionali sono rette dal «principio di specialità», sono cioè state dotate dagli Stati che le creano di competenze di attribuzione i cui limiti dipendono dagli interessi comuni la cui promozione rappresenta la missione affidata dagli Stati stessi alla singola organizzazione». È bene poi sottolineare che alcuni trattati istitutivi stabiliscono esplicitamente che le organizzazioni da loro create godono della personalità internazionale. È il caso del trattato istitutivo della CE («la Comunità ha personalità giuridica: art. 281») o della Convenzione di Montego Bay istitutiva dell Alta Autorità dei Fondi Marini («l Autorità possiede la personalità giuridica internazionale e ha la capacità giuridica che le è necessaria per esercitare le proprie funzioni e raggiungere i propri scopi: art. 176»). C) Carattere e contenuto della personalità Nella stessa sentenza sul caso Bernadotte la CIG ammetteva che «in un sistema giuridico i soggetti non sono necessariamente identici quanto alla loro natura e all estensione dei loro diritti». Le OI cioè, sebbene siano come gli Stati soggetti di diritto internazionale, hanno una capacità giuridica più limitata. Infatti, non disponendo di un territorio e di una comunità, le OI non esercitano la sovranità territoriale e pertanto non sono destinatarie di tutte le norme internazionali relative al suo esercizio. In sostanza le organizzazioni: concludono trattati internazionali con gli Stati membri, con Stati terzi e con altre organizzazioni; godono del diritto di legazione attivo e passivo, potendo inviare propri rappresentanti presso gli Stati membri, gli Stati non membri e le altre OI; hanno diritto all immunità dalla giurisidizione dello Stato territoriale e i funzionari di esse alle immunità diplomatiche; hanno il diritto di richiedere riparazione agli Stati membri o a Stati terzi per danni causati al patrimonio o ai funzionari dell organizzazione, attraverso proteste, negoziati, o rivolgendosi a arbitri o giudici internazionali.
Capitolo Terzo - La soggettività internazionale delle organizzazioni internazionali 2. PERSONALITÀ DI DIRITTO INTERNO In ordine alla personalità di diritto interno delle OI, che implica il riconoscimento della capacità di agire (in altre parole della capacità di stipulare contratti di diritto privato, di vendere e acquistare beni etc.), è opportuno distinguere tra: personalità di diritto interno nel territorio degli Stati membri. In genere tale capacità è riconosciuta e disciplinata dalle stesse norme istitutive dell organizzazione che dettano regole «anche con riguardo sia al contenuto che ai limiti di siffatte capacità», come è il caso dell art. 104 della Carta ONU secondo cui «l organizzazione gode, sul territorio di ciascuno degli Stati membri, della capacità giuridica che le è necessaria, per esercitare le sue funzioni e raggiungere i suoi fini»; personalità di diritto interno nel territorio di Stati terzi. Nel caso in cui sorga una controversia sulla capacità giuridica dell organizzazione in uno Stato che non sia membro della stessa è ovvio che siffatta regola non può essere valida. In questo caso bisogna far riferimento alle norme interne dello Stato che disciplinano la capacità giuridica di enti collettivi stranieri. Soltanto se nella fattispecie in esame esistono regole di diritto internazionale (e sono eventualmente applicabili) queste vanno utilizzate. Una questione interessante è quella della responsabilità solidale degli Stati membri per le obbligazioni che l organizzazione assume nell espletamento dei suoi compiti, obbligazioni come è ovvio di diritto interno. Al riguardo bisogna tener conto delle sentenze emesse dalla Camera dei Lords nel 1989 e dalla Corte Arbitrale della Camera di Commercio Internazionale nel 1984, che riguardavano l insolvenza di due OI (l Organizzazione Internazionale dello Stagno e l Organizzazione per l Industrializzazione Araba). Entrambe le sentenze ammettevano la responsabilità sussidiaria degli Stati membri, pur in presenza di una norma contenuta nel trattato istitutivo che attribuiva una capacità giuridica interna dell OI; tuttavia, mentre la prima sentenza, escludendo l esistenza di una regola di D.I. che disciplinasse la materia, decideva di applicare il proprio diritto interno e quindi escludeva la responsabilità sussidiaria degli Stati membri, nel secondo caso la Corte individuava nel principio generale di diritto secondo il quale chi assume delle obbligazioni commerciali deve risponderne, la regola che poteva disciplinare la controversia per cui ammetteva la responsabilità degli Stati membri. 3. IMMUNITÀ E PRIVILEGI DELLE ORGANIZZAZIONI INTER- NAZIONALI A) Le fonti Conseguenza diretta dell attribuzione della personalità giuridica alle OI è il fatto che ad esse sono riconosciuti quei privilegi e quelle immunità di 41
42 Parte Prima - Caratteristiche comuni delle organizzazioni internazionali cui godono gli Stati, affinché la loro azione non sia ostacolata dalla sottomissione ad una legge nazionale. Tali immunità e privilegi possono essere disposti da: convenzioni internazionali ovvero: a) dall accordo di sede. È un trattato internazionale stipulato dall OI e lo Stato nel cui territorio essa abbia stabilito la sua sede. Questo accordo, che è reso necessario dal fatto che le OI non dispongono di un territorio e godono di una personalità limitata dal principio di specialità, determina le condizioni generali di detto stabilimento, ovvero tutte le condizioni relative alla vita ed all azione dell OI e dei suoi funzionari nel Paese ospitante. Se un OI ha più di una sede stipulerà più accordi di sede, eventualmente anche con Stati che non siano suoi membri (come esempi di accordi di sede, vedi accordo del 1947 fra gli Stati Uniti e le Nazioni Unite, accordo fra Svizzera e ONU del 1946, oppure accordo fra Italia e FAO, concluso a Washington il 31 ottobre 1950); b) dalle convenzioni multilaterali. Le principali riguardano l ONU e gli istituti specializzati e sono state concluse su iniziativa dell Assemblea Generale per dare attuazione all art. 105 della Carta (Convenzione generale sui privilegi e immunità delle NU del 1946 e Convenzione sui privilegi e le immunità degli Istituti specializzati del 1947); c) dal trattato istitutivo. Talvolta, infatti, sono gli stessi trattati istitutivi a definire le immunità e i privilegi di cui gode l organizzazione negli Stati membri; dalla consuetudine. Parte della dottrina ritiene che sia una norma di diritto consuetudinario ad imporre a tutti gli Stati il rispetto delle immunità e dei privilegi delle OI. Questa norma, secondo alcuni, riguarderebbe solo l ONU (BETTATI) e si giustificherebbe con il fatto che ormai quasi tutti gli Stati riconoscono direttamente o tramite accordi speciali, dette immunità all ONU; secondo altri (CONFORTI) sarebbe, invece, applicabile a tutte le organizzazioni. CONFORTI ritiene che l immunità alle OI sarebbe stata concessa inizialmente solo sulla base di un interpretazione estensiva della norma sull immunità degli Stati ed in seguito si sarebbe formata una norma consuetudinaria autonoma ribadita dalle convenzioni citate. Non tutta la dottrina è concorde sul carattere consuetudinario delle immunità concesse alle OI. In questo senso GIULIANO che, affermando la natura strettamente convenzionale delle immunità, fa dipendere la loro ampiezza dal contenuto degli accordi.
Capitolo Terzo - La soggettività internazionale delle organizzazioni internazionali B) Immunità e privilegi delle organizzazioni Le immunità delle OI sono simili, ma non identiche, a quelle di cui beneficiano gli Stati. A esse è generalmente riconosciuta: l inviolabilità dei locali nei quali hanno posto la loro sede. Prevista in genere dagli accordi di sede, comporta il divieto per le autorità dello Stato ospitante di penetrare nei locali dell organizzazione senza autorizzazione del Segretariato dell organizzazione stessa (indipendentemente dal fatto che detti locali siano di proprietà dello Stato), nonché quello di procedere a qualsiasi forma di esecuzione, come perquisizioni, confische ed espropriazioni; immunità dalla giurisdizione civile dello Stato territoriale. In base ad essa le OI non possono essere citate in giudizio di fronte ai Tribunali dello Stato territoriale per tutti gli atti da esse compiuti. Secondo una parte della dottrina (DUPUY, BETTATI) l immunità si estenderebbe a tutti gli atti dell organizzazione, non acquisendo alcun rilievo la distinzione fra atti iure imperii e atti iure gestionis, che la dottrina e la giurisprudenza applica agli atti compiuti da uno Stato. Secondo detta distinzione l immunità dovrebbe essere concessa solo per gli atti iure imperii, quegli atti cioè che lo Stato compie nell esercizio delle sue funzioni pubbliche, e non per quelli iure gestionis, che sono, invece, quegli atti posti in essere da uno Stato come privato; privilegi fiscali. Detti privilegi, la cui ragione di essere si trova nel fatto di evitare che lo Stato di sede attraverso l esercizio del suo potere fiscale approfitti della presenza dell OI sul suo territorio per recuperare il proprio contributo al bilancio dell organizzazione, comportano in primo luogo la rinuncia da parte dello Stato di sede a qualsiasi imposizione diretta o indiretta. Oltre a ciò le OI hanno la più ampia libertà di detenere fondi e valuta straniera e sono esenti dal pagamento di ogni diritto di dogana. 4. IMMUNITÀ E PRIVILEGI DEI FUNZIONARI INTERNAZIONALI A) I funzionari internazionali I funzionari internazionali sono agenti che esercitano una funzione internazionale al servizio di una OI in maniera: esclusiva; continuativa. Esistono sia funzionari legati da un contratto di durata, sia funzionari che esercitano le loro funzioni senza limiti di durata; 43
44 Parte Prima - Caratteristiche comuni delle organizzazioni internazionali indipendente dal loro Stato di origine o da qualsiasi Stato membro dell organizzazione. L indipendenza, imposta da tutti i trattati istitutivi, deve essere assicurata soprattutto al momento del reclutamento del funzionario, dovendosi evitare qualsiasi pressione da parte di governi nazionali. La loro assunzione dovrà essere improntata all imparzialità, sulla base esclusivamente dei criteri di efficienza e di integrità, tale da assicurare all organizzazione la più elevata competenza. I funzionari svolgono le funzioni amministrative che fanno capo al Segretariato dell OI e dipendono gerarchicamente dal capo del Segretariato che assistono nello svolgimento dei suoi compiti. B) I tribunali amministrativi Sono organi giurisdizionali creati dall organo plenario dell organizzazione, che hanno competenza a dirimere le controversie relative al rapporto di impiego fra i funzionari e l OI, sulla base delle norme che lo stesso organo plenario ha stabilito o che sono previste nel trattato istitutivo. Quali sono i Tribunali Amministrativi attualmente in funzione? I principali tribunali amministrativi attualmente operanti sono: il tribunale amministrativo delle Nazioni Unite (TANU) istituito dall Assemblea Generale con la risoluzione 351-IV del 1949, aperto anche agli agenti dell Organizzazione dell aviazione civile internazionale (ICAO) e a quelli dell Organizzazione marittima internazionale (IMO); la risoluzione istitutiva del tribunale è stata adottata sulla base dell art. 101 Carta ONU che conferisce all Assemblea i poteri di disciplinare, in tutti i suoi aspetti, il rapporto di impiego con i funzionari dell ONU; il tribunale amministrativo dell OIL, al quale possono ricorrere i funzionari della maggior parte degli istituti specializzati delle NU; il tribunale amministrativo della Banca mondiale, al quale possono presentare ricorso tutti i funzionari delle OI a carattere finanziario. I tribunali amministrativi si presentano come organi giurisdizionali in senso proprio, competenti a conoscere dei ricorsi individuali contro una decisione formale dell organizzazione. Le sentenze dei tribunali: possono disporre l annullamento della decisione dell OI e quindi ordinare anche la reintegrazione nel posto di lavoro; possono condannare l OI al versamento di una indennità a titolo di risarcimento danni, a favore del funzionario il cui ricorso sia stato accolto;
Capitolo Terzo - La soggettività internazionale delle organizzazioni internazionali accogliendo il punto di vista dell OI, ordinare al funzionario l esecuzione dell obbligo; sono inappellabili. Tuttavia è previsto un procedimento di revisione per le sentenze del tribunale delle NU e dell OIL presso la CIG. C) Immunità e privilegi dei funzionari Le immunità e i privilegi dei funzionari internazionali, accordate nell interesse dell OI (che può revocarle in ogni momento), hanno la stessa ragione d essere delle immunità riconosciute alle organizzazioni: assicurare cioè che l azione dei funzionari possa svolgersi in piena indipendenza dallo Stato ospite. Esse sono, in linea di massima, le stesse immunità riconosciute ai rappresentanti degli Stati, e cioè: immunità dalla giurisdizione civile e penale, per cui i funzionari non possono essere chiamati in giudizio nello Stato dove ha sede l organizzazione o dove esercitano le loro funzioni. Questa immunità può essere oggetto di rinuncia da parte dell organizzazione; immunità fiscale, per cui sono dispensati dal pagamento delle imposte sui redditi; inviolabilità personale e domiciliare, per cui la persona e il domicilio del funzionario non possono essere soggetti ad atti di coercizione da parte dello Stato nel cui territorio egli svolge le sue funzioni. D) Protezione dei funzionari internazionali Il funzionario la cui persona o i cui beni siano stati lesi da uno Stato membro o terzo ha diritto ad agire contro questo Stato per ottenere il risarcimento dei danni. 5. LA RESPONSABILITÀ INTERNAZIONALE DELLE ORGANIZ- ZAZIONI INTERNAZIONALI Le OI, in qualità di soggetti del diritto internazionale, sono destinatarie delle regole del diritto internazionale; questo implica che esse sono internazionalmente responsabili ogni qualvolta violino tali regole. La responsabilità delle OI, analogamente a quella degli Stati, sorge in presenza di: un elemento soggettivo, che consiste nella imputabilità di un fatto internazionalmente illecito a un organo o a un funzionario dell OI; 45
46 Parte Prima - Caratteristiche comuni delle organizzazioni internazionali un elemento oggettivo, che è dato dalla violazione di una regola di diritto internazionale generale o convenzionale. Affinché sussista la responsabilità internazionale delle OI, è elemento necessario il danno? Affinché uno Stato sia responsabile internazionalmente non è necessario che dalla sua azione derivi un danno; al contrario il verificarsi di un evento dannoso quale conseguenza di una condotta illecita, sembra essere elemento necessario per la configurazione della responsabilità internazionale di una OI. L unico caso di responsabilità internazionale di una OI si è verificato in conseguenza dei danni causati dalle forze di pace dell ONU al Congo e al Belgio in seguito alle operazioni nel Congo. La responsabilità dell ONU è stata affermata sulla base del diritto internazionale generale e si è dato vita ad un negoziato per il versamento di una indennità forfettaria. Glossario Diritti di dogana: sono tali tutti quei diritti che la dogana è tenuta, in base alla legge, a riscuotere in relazione alle operazioni doganali. Tra i diritti di dogana assumono particolare rilievo i diritti di confine (che comprendono i dazi di esportazione e quelli di importazione), i diritti di monopolio, le sovraimposte di confine etc. Si tratta, dunque, di un gruppo di entrate con diverse caratteristiche ma con una matrice comune: sono prelevate all atto delle operazioni doganali. Norme consuetudinarie: in generale la consuetudine è un comportamento costante ed uniforme, ripetuto nel tempo con la convinzione di osservare un obbligo giuridico. Nel diritto internazionale sono delle regole non scritte ma osservate in modo costante da tutti i soggetti dell ordinamento internazionale. La consuetudine consta: un elemento oggettivo (diuturnitas), derivante dal ripetersi per un periodo indeterminato di un comportamento costante ed uniforme; un elemento soggettivo (opinio iuris ac necessitatis), cioè la convinzione che l osservanza di un certo comportamento corrisponda all osservanza del diritto. La consuetudine è fonte di primo grado nella gerarchia delle norme dell ordinamento giuridico internazionale. Essa tuttavia è caratterizzata da una certa flessibilità cosicché può essere derogata mediante accordo. Esistono, però, alcune norme consuetudinarie non derogabili in quanto tutelano valori fondamentali della comunità internazionale (cd. jus cogens). Rapporto di impiego fra OI e funzionari: il rapporto di impiego che si stabilisce fra un OI e i suoi funzionari è disciplinato in genere da norme che sono poste dalla stessa organizzazione. I funzionari che non adempiono agli obblighi derivanti dal rapporto d impiego, possono essere soggetti a varie sanzioni disciplinari (avvertimenti, biasimo, sospensione temporanea dell avanzamento di carriera, retrocessione, licenziamento). Contro una decisione dell organizzazione i funzionari possono: presentare un ricorso gerarchico, proponendo una domanda motivata nella quale si chiede il riesame della decisione all autore della stessa;
Capitolo Terzo - La soggettività internazionale delle organizzazioni internazionali proporre un ricorso consultivo. In questa ipotesi il funzionario si rivolge ad un organo misto o paritario i cui membri sono designati dal capo dell amministrazione e dalle organizzazioni sindacali rappresentative del funzionario; il procedimento si svolge in contraddittorio fra le parti e costituisce un passaggio necessario per proporre un ricorso giurisdizionale; proporre un ricorso ad un tribunale amministrativo, creato appositamente dall organizzazione. 47