Deliberazione n. 18/2010/PAR REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti in Sezione regionale del controllo per l Emilia - Romagna composta dai Magistrati dr. Mario Donno dr.ssa Rosa Fruguglietti Lomastro dr. Massimo Romano dr. Sergio Basile dr.ssa Maria Teresa D Urso Presidente Consigliere Consigliere Consigliere Primo Referendario ***** visto l art. 100, comma 2, della Costituzione; visto il T.U. delle leggi sull ordinamento della Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e le successive modificazioni ed integrazioni; vista la legge 14 gennaio 1994 n. 20, il decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639 e l art.
27 della legge 24 novembre 2000, n. 340; visto il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000 e successive modifiche; vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3; vista la legge della Regione Emilia-Romagna n. 13 del 9 ottobre 2009, istitutiva del Consiglio delle Autonomie, insediatosi il 17 dicembre 2009; vista la richiesta di parere avanzata dal Sindaco del comune di Carpi (MO); vista la deliberazione della Sezione delle Autonomie del 4 giugno 2009 n. 9/ SEZAUT/2009/Inpr; vista la deliberazione della Sezione delle Autonomie del 21 gennaio 2010 n. 4/SEZAUT/2010/QMIG ; vista l ordinanza presidenziale n. 13 del 3 febbraio 2010, con la quale la questione è stata deferita all esame collegiale della Sezione; udito nella Camera di consiglio il magistrato relatore, primo referendario Maria Teresa D Urso; ritenuto in FATTO Il Sindaco del comune di Carpi (MO) ha inoltrato a questa Sezione, ai sensi dell articolo 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003 n. 2
131, richiesta di parere riguardante l interpretazione dell articolo 82 TUEL, con riferimento alla possibilità o meno di cumulo tra l indennità di funzione percepita in qualità di amministratore dell ente locale ed il gettone di presenza erogato al medesimo amministratore, quale componente, designato dall Ente, in seno al Consiglio dell Unione dei comuni. Con successiva nota l Ente ha altresì espresso la richiesta di ulteriori chiarimenti al riguardo con specifico riferimento alla possibilità di erogazione da parte dell Unione di Comuni o del Comune di appartenenza di un gettone di presenza a favore del consigliere comunale, designato in seno al Consiglio e alle Commissioni dell Unione, che non percepisca indennità di funzione presso il comune di appartenenza. ritenuto in DIRITTO L art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003 attribuisce alle Regioni e, tramite il Consiglio delle Autonomie locali, se istituito, anche ai Comuni, Province e Città metropolitane la facoltà di richiedere alla Corte dei conti pareri in materia di contabilità pubblica. La Sezione delle Autonomie, con documento approvato nell adunanza del 27 aprile 2004, ha fissato principi e modalità di esercizio dell attività consultiva, al fine di garantire l uniformità di indirizzo in materia ed evitare il rischio di una disorganica proliferazione di richieste di pareri e, soprattutto, di soluzioni contrastanti con successive pronunce specifiche delle Sezioni giurisdizionali o di 3
controllo o con indirizzi di coordinamento. Con riguardo al piano oggettivo, gli indirizzi e criteri generali per l esercizio dell attività consultiva approvati dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti nella già richiamata adunanza del 27 aprile 2004 hanno ritenuto ammissibili le richieste di pareri relative ad atti generali, atti o schemi di atti di normazione primaria o secondaria ovvero inerenti all interpretazione di norme vigenti, o soluzioni tecniche rivolte ad assicurare la necessaria armonizzazione nella compilazione dei bilanci e dei rendiconti, ovvero riguardanti la preventiva valutazione di formulari e scritture contabili che gli enti intendano adottare. La Sezione delle Autonomie, con deliberazione n. 5/2006 del 26 maggio 2005, ha inteso ulteriormente precisare i limiti oggettivi della funzione consultiva, chiarendo che essa deve ritenersi circoscritta alla normativa e ai relativi atti applicativi che disciplinano, in generale, l attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l acquisizione delle entrate, l organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli. Se è vero, infatti, che ad ogni provvedimento amministrativo può seguire una fase contabile, attinente all amministrazione di entrate e spese ed alle connesse scritture di bilancio, è anche vero che la disciplina contabile si riferisce solo a tale fase discendente distinta da quella sostanziale, antecedente, del procedimento amministrativo, non disciplinata da normative di carattere contabilistico. 4
Alla luce delle suesposte considerazioni, la richiesta di parere in esame risulta, pertanto, essere ammissibile sotto il profilo soggettivo ed oggettivo. Nel merito occorre precisare che in punto di diritto sulla questione sollevata dall Ente proponente è intervenuto il pronunciamento della Sezione delle Autonomie, che con delibera n. 4/SEZAUT/2010/QMIG del 21 gennaio 2010 ha affermato il principio di diritto di seguito riportato. - il principio generale in materia, dettato dal comma 5 dell articolo 82 T.U.E.L., è quello della omnicomprensività dell indennità di funzione, che si estende fino al divieto di cumulo della stessa con i gettoni di presenza per la partecipazione a sedute degli organi collegiali del medesimo Ente ( articolo 82, comma 7, T.U.E.L.). L incumulabilità tra indennità di funzione e gettone di presenza non operava, invece, per l espressa deroga prevista dal previgente comma 6 dello stesso articolo 82, qualora l indennità ed i gettoni di cui trattasi fossero dovuti per mandati elettivi presso enti diversi. La legge 244 del 2007 (legge finanziaria 2008) all articolo 2, comma 25, lett. b), ha abrogato il comma 6 da ultimo citato, nulla più disponendo in ordine alla possibilità di cumulo. Ebbene, tale espressa abrogazione comporta, a contrario, la riespansione del generale principio di omnicomprensività anche per le ipotesi prima derogate, sia in un ottica di interpretazione letterale dell articolo 82 T.U.E.L., che con riferimento ad una interpretazione sistematica della legge 244/2007, di cui i commi da 22 a 30 dell articolo 5
2 - riferiti ai cd. costi della politica - rappresentano una delle tante misure di riduzione e razionalizzazione della spesa pubblica ivi contenute. Del pari, analogamente a quanto sostenuto dal Ministero dell Interno con riferimento ad altre forme associative tra Enti locali (comunità montane e consorzi), deve ritenersi, altresì, implicitamente abrogato dalla legge finanziaria 2008 anche il comma 3 dell articolo 8 D.M. 119/2000, che, in presenza di una specifica norma statutaria, prevedeva l attribuzione ai componenti dei consigli delle unioni dei comuni..di un gettone di presenza per l'effettiva partecipazione alle riunioni degli organi di cui fanno parte... Tanto premesso, l Ente, nelle more, ha richiesto, ai sensi dell art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003, una esplicitazione circa la legittimità dell erogazione, da parte dell Unione di Comuni o del Comune di appartenenza, di un gettone di presenza a favore del consigliere comunale, designato in seno al Consiglio e alle Commissioni dell Unione, che non percepisca indennità di funzione presso il comune di appartenenza. Nel merito si premette che l erogazione delle indennità trova fondamento negli articoli 77 e ss. TUEL, che hanno previsto, per gli amministratori locali, una articolata disciplina relativa ad aspettative, permessi ed indennità. Con particolare riferimento a quest ultima, occorre precisare che, con l approvazione della Carta Costituzionale, è stato introdotto il principio dell indennità dovuta all amministratore a titolo di compenso 6
per l attività svolta, al fine di favorire l accesso alle cariche elettive in condizioni di uguaglianza per tutti i cittadini, disponendo del tempo necessario per l assolvimento dei compiti politico-amministrativi e conservando il posto di lavoro (articolo 51, 1 e 3 comma, Cost.) L interesse del legislatore ad assicurare il funzionamento dell Ente locale si fonda, altresì, sull articolo 97 Cost. e trova la sua ratio nella necessità di predisporre le condizioni che assicurino il buon andamento della pubblica amministrazione. Occorre, altresì, precisare che la normativa in materia di Unione di comuni appare del tutto frammentaria, essendo disciplinato lo scopo (l esercizio congiunto di funzioni di competenza del comune: art. 32, 1 comma TUEL), e pochi altri aspetti, per il resto richiamandosi in quanto compatibili i principi previsti per l ordinamento dei comuni (art. 32, 5 comma TUEL). La disciplina delle indennità per gli amministratori locali è contenuta negli articoli 82 e 83 TUEL, entrambi modificati dalla legge 244 del 2007 (legge finanziaria 2008). In particolare, il primo comma dell articolo 82 indica i soggetti destinatari dell indennità di funzione, ampliando il novero dei soggetti beneficiari rispetto alla previgente legge 816/1985; il secondo comma indica i soggetti destinatari del gettone di presenza. Esso dispone che i consiglieri comunali, provinciali, circoscrizionali e delle comunità montane hanno diritto a percepire un gettone di presenza per la partecipazione a consigli o commissioni, non facendo menzione dei consiglieri dell Unione (a differenza del primo 7
comma, dove sono espressamente nominati, per l indennità di funzione, i componenti degli organi esecutivi delle Unioni dei comuni). Deve, altresì, precisarsi che l articolo 83, 2 comma, TUEL stabilisce che gli amministratori locali non percepiscono alcun compenso per la partecipazioni ad organi o commissioni comunque denominate, se tale partecipazione è connessa all esercizio delle proprie funzioni pubbliche. Orbene, è indubbio che la partecipazione al consiglio dell Unione sia connessa geneticamente alla carica di amministratore locale, ai sensi del comma 5 dell articolo 32 TUEL; ed infatti, i componenti del Consiglio dell Unione partecipano quali rappresentanti dell Ente che ha aderito all Unione. Tuttavia, sempre l articolo 83 TUEL fa salve le disposizioni previste per le forme associative degli enti locali, con ciò volendo escludere la gratuità della funzione, in applicazione del generale principio di cui al già citato articolo 77 TUEL (cfr. parere sezione di controllo Veneto 151/2009). Orbene, la negazione del gettone di presenza per il consigliere Unione, che non percepisce indennità di funzione presso l Ente di appartenenza, ma partecipa al consiglio dell Unione per l esercizio in forma congiunta di funzioni del Comune, comporterebbe, pertanto, un differente trattamento rispetto al consigliere comunale, che non percependo indennità di funzione e partecipando al consiglio dell Ente locale che non partecipa all Unione, percepisce il gettone di presenza. In conclusione, a parere della Sezione, quindi, il gettone di 8
presenza per la partecipazione al consiglio dell Unione deve essere negata per gli amministratori che percepiscono l indennità di funzione presso il comune di appartenenza, in applicazione del principio di omnicomprensività, così come chiarito dalla deliberazione 4 del 21 gennaio 2010 della Sezione Autonomie, mentre deve essere riconosciuto ai consiglieri comunali, che non percepiscono indennità di funzione presso il comune di appartenenza e che partecipano, quale componente designato dall Ente, al Consiglio dell Unione dei comuni. Inoltre, in tale ultima ipotesi, il gettone di presenza dovrà essere erogato dal comune di appartenenza, in misura differenziata da Comune a Comune, secondo quanto stabilito da ogni singolo Ente partecipante all Unione per le adunanze dei propri consigli comunali e, quindi, pari a quanto lo stesso consigliere avrebbe percepito, qualora la materia da trattare fosse rimasta di competenza del comune di appartenenza in assenza di forma associativa. Tale interpretazione appare conforme, oltre che alla ratio dell art. 77 TUEL, al disposto dell art. 82 TUEL, ed il gettone erogato dovrà rientrare nel limite di ¼ dell indennità massima del sindaco, di cui al 2 comma dell articolo da ultimo citato, ed essere subordinato alla effettiva partecipazione. Nelle sopra esposte considerazioni è il parere della Sezione sulla richiesta di parere avanzata. La Sezione, vista altresì la deliberazione della Sezione delle Autonomie del 4 giugno 2009 n. 9/ SEZAUT/2009/Inpr, ritiene il presente parere conforme al principio di diritto espresso dalla delibera 9
n. 4/SEZAUT/2010/QMIG del 21 gennaio 2010 della Sezione delle Autonomie ed in quanto tale idoneo a mantenere uniformità di indirizzo ed a prevenire il rischio di pronunce contrastanti. Copia della presente deliberazione sarà trasmessa, a cura della Segreteria, al Sindaco del comune di Carpi ed al Consiglio delle Autonomie della Regione Emilia-Romagna. Così deliberato in Bologna nell adunanza del 9 febbraio 2010. IL PRESIDENTE f.to ( Mario Donno ) IL RELATORE f.to (Maria Teresa D Urso) Depositata in segreteria il 9 febbraio 2010. Il Direttore di segreteria f.to (Rossella Broccoli) 10
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