CONVEGNO INTERNAZIONALE

CONVEGNO INTERNAZIONALE 10 Aprile 2015 - Milano Il riuso sociale dei beni confiscati e la riattivazione delle aziende sottratte alla criminalità nella UE: norme comunitarie, legislazioni nazionali, progetti europei Francesco Memo - C.d.I.E (Centro di Iniziativa Europea) Ilaria Meli - Università degli Studi di Milano

La ricerca si articola in tre azioni: 1) analisi norma*va europea in tema di confisca dei proven* da reato Come il tema del riuso sociale dei beni confiscar alla criminalità - e in parrcolare la riasvazione delle imprese sotrate alle mafie - è affrontato a livello comunitario? OggeTo: analisi diresva UE 42/2014 sul Congelamento e la confisca dei beni strumentali e dei provenr da reato nell Unione europea 2) analisi compara*va delle legislazioni degli Sta* Membri in tema di confisca OggeTo: elaborazione di un quadro di confronto dei regimi nazionali di congelamento e confisca, con atenzione parrcolare alla desrnazione dei beni e al loro possibile riuso sociale 3) analisi dei proge8 (nazionali e transnazionali) finanzia* dalla UE nell ambito del programma di contrasto all asvità criminale e all illegalità PrevenRon of and Fight against Crime in tema di gesrone dei beni confiscar alla criminalità OggeTo: proponenr (paese di origine, Rpo di organizzazione ), rete sogges coinvolr, natura progeto

Principali strumenti comunitari in tema di confisca Azione comune 1998/699 su riciclaggio denaro e confisca strumenr e provenr di reato decisione quadro 2001/500/GAI (Gius*zia e Affari Interni): norme comuni sulla confisca per equivalente e rafforzamento cooperazione tra StaR decisione quadro 2005/212/GAI: armonizza norme sui poteri estesi di confisca per alcuni rear gravi, quando commessi nel quadro di organizzazione criminale; decisione quadro 2003/577/GAI: riconoscimento reciproco provvedimenr di blocco dei beni; decisione quadro 2006/783/GAI: riconoscimento reciproco provvedimenr di confisca (Relazione della Commissione 2010); decisione 2007/845/GAI: scambio di informazioni e cooperazione tra uffici nazionali per il recupero beni (creazione uffici nazionali) comunicazione della Commissione sui proven* da rea* del crimine organizzato (2008) Programma di Stoccolma (2009) e conclusioni del Consiglio GAI in materia di confisca beni (2010) comunicazione della Commissione sulla strategia di sicurezza interna dell UE (2010) rapporto Parlamento Europeo sul crimine organizzato nella UE (rapporto Alfano) e risoluzione (2011)

Strumenti comunitari in tema di confisca: elementi di criticità des*nazione dei beni confisca* - e in parrcolare la promozione del riu*lizzo sociale dei beni e delle aziende confiscate - è rimasto un aspeqo negleqo nella legislazione comunitaria, nonostante rapporto 2012 della Commissione LIbE (Commissione per le libertà civili, la giusrzia e gli affari interni) del PE sul riuso sociale beni confiscar processo di armonizzazione tra legislazioni nazionali in tema di confisca dei beni sotras alla criminalità appare insufficiente e deficitario. EffeS sulle capacità di cooperazione internazionale nella individuazione, il rintracciamento, il congelamento e la confisca degli strumenr e dei provenr di reato a livello europeo. Difficoltà di collaborazione in fase di recupero dei beni e di reciproca assistenza giudiziaria ElemenR problemarci alla base della decisione della Commissione di proporre nel 2012 nuova dire8va dedicata alla confisca dei proven* da reato.

Direttiva UE 42/2014 Congelamento e confisca dei beni strumentali e dei proventi da reato Obie8vi principali: imporre agli StaR di dotarsi dei mezzi per rintracciare, congelare, ges*re e confiscare i proven* da reato, in quanto strumento cardine della lota alla criminalità organizzata transfrontaliera in Europa offrire «norme minime» in grado di ravvicinare i regimi degli StaR membri in materia di congelamento e confisca dei beni, favorendo fiducia reciproca ed efficace cooperazione transfrontaliera Importante momento di riconoscimento poli*co della rilevanza che l infiltrazione criminale ha assunto nell economia dei paesi europei e della necessità di strumenr più efficaci per sotrarre alle mafie i provenr da reato e i beni derivanr da asvità di natura criminosa AdoTata dal Parlamento e dal Consiglio il 3 aprile 2014. Voto contrario Polonia e mancata partecipazione di Inghilterra e Danimarca (che non aderiscono), aderisce invece l Irlanda. Gli Sta* membri dovranno aquare la dire8va entro il 4 oqobre 2016.

Direttiva UE 42/2014: gli oggetti di intervento La diresva fornisce innanzituto alcune definizioni preliminari: provento = ogni vantaggio economico derivato, diretamente o indiretamente, da rear; può consistere in qualsiasi bene e include ogni successivo reinvesrmento o trasformazione di provenr dires e qualsiasi vantaggio economicamente valutabile. Ricomprende anche il valore srmato, se i provenr sono star confusi con altri di provenienza legisma. bene confiscabile = un bene di qualsiasi natura, materiale o immateriale, mobile o immobile, nonché as giuridici o documenr che atestano un Rtolo o un dirito su tale bene. Ad es anche: strumenr finanziari, Rtoli di credito e strumenr legali «comprovanr il dirito di proprietà o altri diris». beni strumentali = beni urlizzar o desrnar a essere urlizzar in qualsiasi modo, totalmente o parzialmente, per la commissione di un reato.

Direttiva UE 42/2014: reati contemplati L ambito di applicazione è delimitato dall art. 3 che individua i gravi rear contemplar dalla diresva: rear in materia di corruzione rear che contraddisrnguono l asvità di associazioni criminali: traffico di stupefacen* traqa di esseri umani rear in materia di terrorismo e di atacco ai sistemi di informazione rear che interessano la falsificazione di monete, gli strumenr di pagamento riciclaggio di denaro abuso e sfruqamento sessuale dei minori e pedo- pornografia! Riferimento a criminalità organizzata consente ampliamento ad altri rear, se realizzar da organizzazioni criminali per finalità di profito (ad es. rear ambientali quali traffico di rifiur).

Direttiva UE 42/2014: congelamento e confisca Congelamento = divieto temporaneo di trasferimento, distruzione, conversione, eliminazione o circolazione esercitabili su un bene, trasferendone la custodia e il controllo allo Stato. Fine del provvedimento è preservare il bene in vista della confisca. Durante il periodo di congelamento del bene, è necessario garan*re una ges*one che ne preservi il valore economico. Confisca = provvedimento adotato dall autorità giudiziaria che priva irrevocabilmente il Rtolare del bene di qualsiasi dirito sullo stesso, a seguito di una sentenza penale defini*va, anche se pronunciata in contumacia. In determinate circostanze - mala8a e fuga dell indagato/imputato - nelle quali non è possibile svolgere il processo per l assenza fisica dell imputato, l autorità giudiziaria può comunque confiscare i provenr da reato. Esistenza di un procedimento in contumacia negli StaR membri dovrebbe essere sufficiente per adempiere a tale obbligo. Non è prevista la possibilità di confisca nel caso di morte del reo (presente solo nella iniziale Proposta di DireSva della Commissione), contemplata ad es. nell ordinamento italiano.

Direttiva UE 42/2014: tipi di confisca Confisca per equivalente = confisca di beni, ricompresi nel patrimonio del condannato, il cui valore corrisponda a quello dei provenr o dei beni strumentali da confiscare, ad es. se beni resi indisponibili; Confisca estesa (o allargata) = l autorità giudiziaria può procedere alla confisca non solo dei beni stretamente collegar al reato ma anche privare il condannato della disponibilità totale o parziale del suo patrimonio, se convinta derivi da condote criminose: ad es. in caso di sproporzione tra i beni dell interessato e il suo reddito legismo Confisca presso terzi = la diresva impone agli StaR l adozione di misure idonee a consenrre la confisca/congelamento anche presso terzi (persone fisiche o giuridiche) che «sapevano o avrebbero dovuto sapere» di essere oggeto di trasferimento fiszio (presta- nomi). Gli StaR sono tenur a individuare efficaci strumenr per ricercare e individuare beni occultar e definire l esata portata dei beni da confiscare, per procedere alla confisca anche successivamente alla sentenza definirva.

Direttiva UE 42/2014: gestione/destinazione dei beni Quando bene sotoposto a misura di congelamento, è necessario garanrre ges*one che ne preservi il valore economico. Gli StaR membri devono dotarsi di meccanismi adegua* per la ges*one beni - ad es. isrtuzione uffici centralizzar - ed evitare ulteriore infiltrazioni criminali, consentendo eventualmente anche vendita o trasferimento del bene. La dire8va auspica in maniera non vincolante che gli StaR si orienrno per un u*lizzo dei beni confisca* per scopi di interesse pubblico o sociale. Art. 10-3: Gli StaF membri valutano se adohare misure che permehano di uflizzare i beni confiscaf per scopi di interesse pubblico o sociale. Tali misure potrebbero comprendere, tra l altro, la desrnazione a proges di contrasto e di prevenzione della criminalità nonché ad altri proges di interesse pubblico e di urlità sociale (considerando 35). Non è presente alcun riferimento al caso delle aziende confiscate e al loro recupero a fini di urlità sociale e di sviluppo socio- economico.

Direttiva UE 42/2014: i dati sui beni confiscati La diresva impone agli StaR membri di adoperarsi per la raccolta periodica, conservazione e invio alla Commissione di da* sta*s*ci rela*vi al numero dei provvedimen* di congelamento e confisca eseguir all interno del proprio territorio, nonché di quelli da eseguirsi in altro Stato. DaR devono contenere anche il valore s*mato dei beni oggeqo delle misure. Raccolta effetuata a livello centrale entro ragionevoli oneri amministrarvi per lo Stato, tanto che potrebbe non essere necessaria una raccolta del tuto «completa» (considerando 37). Entro il 4 oqobre 2019 la Commissione presenterà al Consiglio e al Parlamento Europeo una relazione di valutazione degli effes delle norme nazionali vigenr in materia di confisca e recupero dei beni, corredata, ove necessario, da opportune proposte».

Direttiva UE 42/2014: punti critici e prospettive La DireSva UE 42/2014 è fruto di un lungo lavoro di elaborazione, consultazione e confronto tra Commissione, Parlamento Europeo e Consiglio. È un compromesso tra istanze e posizioni differenr, (cfr. materiali preparatori e di discussione). In parrcolare emergono due aspes crirci: mancato inserimento tra le norme minime previste dalla DireSva della cd confisca senza condanna, disposirvo previsto in alcuni ordinamenr nazionali ritenuto molto efficace per la lota alla criminalità organizzata insufficiente riconoscimento dell importanza strategica della ria8vazione sociale dei beni confisca* alla criminalità come opzione prioritaria che garanrsce efficienza, visibilità e produzione di fiducia nelle isrtuzioni e capitale sociale nelle comunità locali

Punti critici e prospettive: la confisca senza- condanna La dire8va 42/2014 non contempla la confisca in assenza di condanna penale (non- convic*on confisca*on). Contro la proposta di inserire confisca senza condanna si sono espressi Consiglio della UE e Comitato delle Regioni. Cos è? Forma di confisca in ambito civile o amministra*vo alternarva all azione penale in personam. Agisce in rem sulla proprietà che cos*tuisce provente di reato. OggeQo: ogni possibile bene o reddito atribuibile ad una organizzazione criminale o ad una persona sospetata o accusata di appartenere ad un'organizzazione criminale Vantaggi: consente di aggredire i patrimoni criminali con minori garanzie (più basso onere della prova/accesso a prove non urlizzabili nel processo penale, o in seguito ad assoluzione se indizi non sufficienr per condanna). Misura preven*va efficace che incide sul condizionamento mafioso alle a8vità economico- imprenditoriali. Strumento previsto in diversi ordinamen* nazionali (europei e non): ad es. Usa, Italia, Irlanda, Regno Unito, Austria, Bulgaria, Slovenia!

Punti critici e prospettive: il riuso sociale RispeTo alle premesse la dire8va appare molto *mida sulla promozione del riuso sociale dei beni confisca*. Parlamento Europeo proponeva ad esempio: la creazione di un fondo dell'unione in cui si raccolga una parte dei beni confisca6 dagli Sta6 membri. Tale fondo dovrebbe essere aperto a progen pilota di cihadini dell'unione, ad associazioni, coalizioni di ONG e qualsiasi altra organizzazione della società civile, per incoraggiare un efficace riuflizzo sociale dei beni confiscaf ed ampliare le funzioni democrafche dell Unione, nonché al legame tra il riuflizzo sociale dei beni e l affermazione della cultura della legalità. Importanza riuso sociale rimarcata anche da CESE (Comitato economico e sociale europeo) Poiché la vendita direha dei beni permehe spesso alle organizzazioni criminali di re- impossessarsene per vie traverse, il CESE soholinea l'uflità di una ri- assegnazione di tali beni in via prioritaria a fini sociali, come già avviene in Italia, seguendo un approccio doppiamente virtuoso, per citare il Parlamento europeo, di prevenzione della criminalità organizzata e promozione dello sviluppo economico e sociale.

Conclusioni La diresva 42/2014 rappresenta un punto fermo a livello UE sul contrasto a criminalità organizzata. Introduce importan* definizioni e norme comuni vincolan* per l armonizzazione dei sistemi di confisca nei diversi ordinamenr nazionali e per un efficace cooperazione giudiziaria. Ma la dire8va non deve essere vista come punto di arrivo, bensì come base per la definizione di misure europee più puntuali per: rafforzare il riconoscimento da parte della UE dell urlità pubblica e del coinvolgimento della società civile come opzione prioritaria nella des*nazione dei beni soqra8 alla criminalità riconoscere la fa8specie delle imprese confiscate per la sua rilevanza economica, lavora*va e sociale e per arrivare ad un sostegno a8vo da parte della UE alla sfida della ri- a8vazione delle imprese soqraqe al controllo criminale.

Analisi compara*va delle legislazioni degli Sta* Membri in tema di confisca! Ilaria Meli - Università degli Studi di Milano

I limiti dell analisi comparata della normativa Differenza dei sistemi giuridici Limiti conoscitivi (lingua) Differenza dei contesti (situazione criminale, demografia, organizzazione statale)

Il contesto: Europa occidentale Stato membro Membro dal Eurozona Elementi di contesto rilevanti Austria 1995 1999 Zona di confine e snodo traffici illeciti Belgio 1958 1999 Flussi migratori, snodo traffici illeciti Francia 1958 1999 Zona di confine, flusso migratorio, Marocco Germania 1958 1999 Flussi migratori, snodo traffici illeciti Lussemburgo 1958 1999 Riciclaggio * Contesto criminale * ** ** *** Paesi Bassi 1958 1999 Snodo traffici illeciti ***

Stato membro Il contesto: Europa settentrionale Membro dal Eurozona Elementi di contesto rilevanti Svezia 1995 NO * Finlandia 1995 2009 * Danimarca 1973 NO * Irlanda 1973 1999 Flussi migratori, terrorismo interno, gang Regno Unito 1973 NO ** Contesto criminale ** Estonia 2004 2011 Democrazia post- totalitaria Lettonia 2004 2014 Democrazia post- totalitaria Lituania 2004 2015 Democrazia post- totalitaria * * **

Il contesto: Europa orientale Stato membro Membro dal Eurozona Elementi di contesto rilevanti Romania 2007 NO Snodo traffici illeciti, corruzione Polonia 2004 NO Zona di confine, democrazia post- totalitaria Rep. Ceca 2004 NO Democrazia post- totalitaria Slovacchia 2004 2009 Democrazia post- totalitaria Ungheria 2004 NO Democrazia post- totalitaria Bulgaria 2007 NO Democrazia post- totalitaria, corruzione Contesto criminale ** * * * * **

Stato membro Il contesto: Europa meriodionale Membro dal Eurozona Elementi di contesto rilevanti Spagna 1986 1999 Snodo traffici illeciti, riciclaggio, affinità culturale, rifugio latitanti Portogallo 1986 1999 * Italia 1958 1999 Presenza 4 forti organizzazioni autoctone Slovenia 2004 2007 Zona di confine, snodo traffici illeciti Contesto criminale *** *** ** Croazia 2013 NO Zona di confine, snodo traffici illeciti Grecia 1981 2001 Zona di confine, snodo traffici illeciti Cipro 2004 2008 Zona di confine, snodo traffici illeciti Malta 2004 2008 Zona di confine, snodo traffici illeciti ** *** * *

La normativa: Europa occidentale Stato membro Agenzia specifica Possibile utilizzo fase sequestro Possibilità utilizzo fase confisca Riutilizzo sociale Austria vendita Vendita, distruzione, trasferimento NO COSC Vendita, restituzione Vendita, affitto, Belgio trasferimento temporaneo, distruzione, restituzione vittime Francia AGRASC Vendita, assegnazione gratuita Germania Mantenimento valore Vendita, trasferimento Vendita, trasferimento, restituzione vittime, distruzione Lussemburgo Nessuna previsione Vendita, trasferimento SI (solo regione fiamminga; diretto) SI (indiretto; solo confiscati per reati legati alla droga) NO Sì (indiretto, crimini gravi) Paesi Bassi BOOM cessione Vendita, restituzione vittime, distruzione NO

La normativa: Europa settentrionale Stato membro Agenzia specifica Possibile utilizzo fase sequestro Possibilità utilizzo fase confisca Riutilizzo sociale Svezia vendita Vendita, restituzione vittime, distruzione Finlandia Vendita Vendita, trasferimento, distruzione Danimarca Nessuna previsione Vendita, restituzione vittime, distruzione Irlanda Valorizzazione solo del denaro contante Vendita, restituzione vittime, affitto, trasferimento, Regno Unito Vendita Fondi statali, restituzione vittime NO NO NO NO Solo Scozia (Cashback for Communities) Estonia Lettonia Trasferimento/ vendita Vendita, distruzione Sì (beni materiali trasferibili a NGO e enti locali) Nessuna previsione Vendita, Lituania trasferimento, restituzione vittime Sì

La normativa: Europa orientale Stato membro Agenzia specifica Possibile utilizzo fase sequestro Possibilità utilizzo fase confisca Romania Vendita (veicoli) Vendita, trasferimento, distruzione Polonia vendita Vendita, trasferimento, restituzione vittime, distruzione Rep. Ceca Cura e mantenimento Vendita, affitto, trasferimento, restituzione vittime Slovacchia Nessuna previsione Vendita, trasferimento, prestito, liquidazione vendita Vendita, trasferimento, Ungheria restituzione vittime, distruzione Bulgaria CEPACA Vendita (eccezionalmente) Segue regole recupero crediti Riutilizzo sociale Sì (trasferimento beni) Sì (trasferimento monetario per alcuni crimini) Sì NO Sì (trasferimento beni mobili) NO

Stato membro La normativa : Europa orientale Agenzia specifica Possibile utilizzo fase sequestro Possibilità utilizzo fase confisca Riutilizzo sociale vendita Sì (indiretto; solo Spagna confiscati da reati droga) GAB Vendita, trasferimento, Portogallo restituzione vittime, distruzione ANBSC Trasferimento, vendita, affitto, Italia liquidazione, compensazione vittime Slovenia Vendita, trasferimento, distruzione Croazia OPCOC NO Sì Sì (diretto) Sì Grecia Vendita, trasferimento, restituzione vittime, distruzione Sì (trasferimento beni mobili e veicoli) Cipro Vendita, restituzione vittime NO Malta Vendita, trasferimento, distruzione, affitto Sì

Le criticità emerse Mancanza agenzie specializzate Riutilizzo sociale poco sviluppato Mancanza previsioni specifiche contrasto criminalità organizzata Nessuna previsione controllo acquirenti beni confiscati