Deliberazione n. 6 /2007/P

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1 Deliberazione n. 6 /2007/P REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti in Sezione regionale del controllo per l Emilia-Romagna composta dai magistrati: dr. Mario Donno dr. Carlo Coscioni dr.ssa Rosa Fruguglietti Lomastro dr. Attilio Puglisi dr.ssa Maria Teresa D Urso Presidente Consigliere Consigliere Consigliere relatore Referendario Assiste con funzione di segretario verbalizzante il funzionario Sig.ra Anna Maria Puglisi. *** Visti il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti approvato con R.D.12 luglio 1934, n nonché la legge 21 marzo 1953, n. 161; visti l art. 3 della legge 14 gennaio 1994 n. 20, l art. 2 del decretolegge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639 e l art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340; 1

2 visto il rilievo n. 2 del 18 gennaio 2007, mosso dal magistrato istruttore avverso il decreto n. 309 del 26 luglio 2006 dell Ufficio scolastico regionale dell Emilia-Romagna, avente sede in Bologna, pervenuto alla Sezione l 11 gennaio 2007; vista la relazione del 20 febbraio 2007, con la quale il Magistrato istruttore, nel segnalare la mancata risposta al citato rilievo, entro il termine di trenta giorni fissato dall art. 27 della legge 24 novembre 2000 n. 340, propone di sottoporre, comunque, la questione al giudizio della competente Sezione regionale del controllo, in base allo stato degli atti al momento acquisiti; vista la nota del Consigliere delegato dalla Sezione, prot. n. 236 del 20 febbraio 2007, di deferimento della questione alla Sezione regionale di controllo, ai sensi dell art. 2, comma 6, del regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, adottato con deliberazione delle Sezioni riunite del 16 giugno 2000; vista l ordinanza presidenziale n. 4 del 27 febbraio 2007, con la quale è stata convocata, a tal fine, l adunanza del 23 marzo 2007; vista la nota prot. n. 321 del 27 febbraio 2007, con la quale è stata data comunicazione di detta ordinanza al Ministero dell istruzione, dell università e della ricerca - Gabinetto -, al Dirigente dell Ufficio scolastico regionale dell Emilia-Romagna, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed alla Ragioneria provinciale dello Stato di Bologna; uditi all adunanza del 23 marzo 2007 il Consigliere relatore nonché i rappresentanti delle Amministrazioni interessate al caso; ritenuto in 2

3 FATTO come indicato in epigrafe, in data 11 gennaio 2007, è pervenuto all Ufficio per il controllo preventivo di legittimità il decreto dell Ufficio scolastico regionale dell Emilia-Romagna, datato 26 luglio 2006, con il quale si dispone, per la durata di tre anni scolastici a decorrere dall 1 settembre 2006, il conferimento dell incarico di dirigente dell Istituzione scolastica I.S. A. Tramello di Piacenza al dott. Carini Gian Paolo, il quale, attualmente, risulta prestare servizio presso la scuola secondaria statale di secondo grado di Asmara fino al termine dell anno scolastico 2006/2007. Nel restituire l atto al competente Ufficio scolastico, con foglio di rilievo n. 2 del 18 gennaio 2007, il magistrato istruttore ha osservato che il conferimento delle funzioni dirigenziali in questione doveva considerarsi puramente nominale stante che l interessato risulta al momento in servizio all estero, fino al 31 agosto Nella circostanza, l Amministrazione interessata è stata, altresì, invitata a fornire precisazioni e chiarimenti circa le cause giustificative dell inconveniente sopra rilevato nonché a far conoscere le proprie deduzioni e considerazioni in proposito, nel rappresentato intento di sottoporre, poi, l intera questione alla valutazione della locale, competente Sezione del controllo, per la definitiva pronuncia di merito. L Ufficio scolastico, avuta comunicazione del formale deferimento, ha replicato alle suindicate osservazioni, con nota prot.2233 del 6 febbraio 2007, pervenuta alla Sezione il successivo 23 febbraio, osservando che nel suddetto decreto, nominale è solo la sede di servizio e non le 3

4 funzioni conferite. Infatti il Dirigente scolastico comandato all estero non perde i suoi legami, anche funzionali, con il Ministero della pubblica istruzione dato che, nel suo incarico oltre confine, opera a tutti gli effetti, come Dirigente scolastico, talora risultando preposto ad una istituzione scolastica, altre volte impiegando la propria specifica esperienza nell elaborazione di progetti in sede consolare. Questa funzione di Dirigente scolastico, proprio per la sua effettività, giustifica la corresponsione all interessato di un apposito emolumento (pari alla retribuzione di posizione base), che si somma a quello erogato dal Ministero per gli affari esteri e che resta a carico di questa Amministrazione. Il carattere effettivo della funzione del Dirigente scolastico in comando all estero è, tra l altro, ribadito dall art. 13, comma 4, del C.C.N.L. relativo al personale dell area V della dirigenza, siglato l , che stabilisce gli emolumenti, a carico del Ministero della pubblica istruzione, da corrispondere a tali soggetti e l attribuzione di una sede nominale. Sulla base di queste osservazioni, tra l altro in linea con il precedente orientamento di codesto Organo di controllo (si vedano, a titolo di esempio, i decreti registrati il con i numeri progressivi e ), si chiede a codesta Corte di rivedere il non luogo a provvedere e di registrare i provvedimenti di cui in oggetto. Nell odierna adunanza intervengono, per l Ufficio scolastico regionale, il Dirigente Dr. Stefano Versari ed il vice Direttore generale Dott.ssa Rosa Aura Severino, i quali ribadiscono le osservazioni già esposte nella nota prima richiamata, e, per la Ragioneria provinciale di Bologna, il 4

5 Direttore della stessa, Dr. Aldo di Fazio, il quale, ribadito quanto già esposto nella nota prot. n del 15 marzo 2007 circa la difficoltà di rispettare i perentori termini di legge, stante l esiguità dei tempi a disposizione per l espletamento di tutte le formalità, esprime totale condivisione delle argomentazioni esposte dal Dirigente scolastico a sostegno della legittimità del provvedimento. DIRITTO La Sezione è chiamata a pronunciarsi in ordine alla possibilità, o meno, di ammettere al visto, e di conseguenza registrare, un decreto comportante conferimento di funzioni dirigenziali puramente figurative o nominali incarico di direzione di un istituto scolastico italiano - nei confronti di un soggetto che si trova a svolgere, nello stesso tempo, attività d insegnamento all estero. Ora, non c è dubbio che il contemporaneo svolgimento di due distinte funzioni, di per sé, non sarebbe, in astratto, ostativo al riguardo, soprattutto se le due funzioni siano tali da consentire, per proprie caratteristiche intrinseche o per ragioni di carattere spaziale e temporale, di essere svolte, in modo ottimale, congiuntamente. Tale circostanza, ovviamente, presuppone che per entrambi i conferendi incarichi si possa configurare una effettiva situazione di immedesimazione organica, per cui il soggetto incaricato, anche se titolare di più organi od uffici, venga ad operare, in tutto e per tutto, come vero e proprio elemento dell organo o dell ente cui risulta incardinato. Come è noto, infatti, la costituzione del citato nesso di immedesima- 5

6 zione organica fa sì che vengano imputate direttamente all'ente gli effetti dell azione svolta dal titolare dell'ufficio, con la conseguenza che le manifestazioni di conoscenza, giudizio e di volontà (iure imperii e/o iure privatorum) non siano più considerate proprie del soggetto che le rende, ma, ope legis, dell'ente nel quale egli è incardinato e quindi immedesimato. Le persone fisiche titolari degli organi vengono, quindi, a configurarsi come elementi strutturali dell organizzazione dell ente di riferimento proprio nell esercizio delle funzioni loro affidate tant è che la giurisprudenza riconosce il rapporto di immedesimazione organica in tutti quei casi in cui sia posto in essere un comportamento che acquisti una reale influenza nell iter deliberativo della p.a. e in cui un soggetto, anche privato, partecipi comunque all attività propria della p.a., anche a prescindere dalla sussistenza o meno di un formale, apposito provvedimento d investitura, da parte dell amministrazione interessata. Comportamenti giuridicamente rilevanti, da un lato, ed immedesimazione organica, dall altro, sono due elementi espressivi del medesimo fenomeno che caratterizza, in generale, il modo di agire della pubblica amministrazione, strettamente legati da un nesso inscindibile, al punto che si può dire che si è in presenza di fatti giuridicamente rilevanti ai fini che interessano solo quando siano posti in essere atti e comportamenti che in conseguenza di tale nesso possano essere ricondotti in capo all amministrazione stessa. Per quanto detto, nella fattispecie, il provvedimento attributivo dello specifico incarico appare sostanzialmente carente sul piano funzionale, 6

7 perché, contrariamente alla finalità tipica degli analoghi atti della specie, non intende realizzare la descritta situazione di immedesimazione organica e consentire quindi al soggetto destinatario dello specifico incarico di svolgere l attività all uopo necessaria, così come in dettaglio descritta nel relativo, apposito contratto. In proposito, la Sezione regionale del controllo per la Lombardia, pronunciandosi su analoga fattispecie, con deliberazioni del n. 7 e 9, è venuta ad affermare, tra l altro, un incarico del genere non risulta previsto dal d. lgs. n. 165 del 2001 e contrasta con tutte le norme ed i principi in materia di attività dirigenziale che prevedono il conferimento e lo svolgimento di un incarico specifico, con precisi obiettivi, anche al fine di verificarne i risultati ed erogare parte del trattamento retributivo. Aggiunge, inoltre, la citata Sezione anche la contrattazione collettiva di settore (CCNL 1 marzo 2002 e 11 aprile 2006) detta norme relative alle modalità di conferimento degli incarichi, senza prevedere una siffatta categoria di incarichi nominali o figurati. Anzi, precisa che ai dirigenti ai quali siano affidati particolari incarichi all estero, ovvero di studio, di ricerca o di staff venga conferito apposito incarico contenente le specificazioni relative all attività e l indicazione degli obiettivi. Anche l art. 26, co. 8 della legge n. 448 del 1998 non prevede, in alcun modo, che al personale scolastico chiamato a svolgere le funzioni previste da detta norma siano affidati incarichi nominali di altro genere ed, anzi, prevede addirittura, in relazione a specifiche attività, che il personale venga collocato fuori ruolo. 7

8 Per la precisione, come sostenuto dall Ufficio scolastico regionale, nelle argomentazioni esposte nelle premesse di fatto, la contrattazione collettiva fa espressa menzione della citata categoria di incarichi al comma 4 dell art. 13 del CCNL dell Ciò, peraltro, avviene per consentire a soggetti che si trovino in posizioni di comando, distacco, esonero, aspettativa sindacale, utilizzazione e collocamento fuori ruolo, di poter beneficiare di tutte le voci retributive, ivi compresa la retribuzione di posizione (parte fissa e parte variabile) e di risultato previste nell'identica misura di quella attribuita nella sede di titolarità. Il che sta a significare che la disciplina in questione debba fare riferimento ad incarichi in precedenza effettivamente già conferiti ma il cui ulteriore espletamento risulta peraltro interrotto a causa degli eventi sopra richiamati (comando, distacco ecc.), rispetto ai quali l eventuale emanazione di un eventuale incarico nominale avrebbe la caratteristica di un atto organizzatorio interno, di natura meramente ricognitoria, non rientrante, di conseguenza, tra quelli sottoposti, ai sensi dell art. 3, comma 1, lett. b), della legge n. 20/1994, al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti. Non è infatti pensabile che con il richiamato art. 13 si sia inteso introdurre, nel nostro ordinamento, una categoria sui generis d incarico dirigenziale, i cui caratteri distintivi sarebbero quelli di non richiedere l espletamento dei compiti e delle attività connesse all incarico stesso, quali dettagliatamente descritti, unitamente agli obiettivi e risultati da raggiungere, negli appositi contratti, debitamente sottoscritti da en- 8

9 trambe le parti interessate. In conclusione, per quanto esposto, si conferma il non luogo a provvedere in ordine al decreto oggetto di rilievo, trattandosi di provvedimento non rientrante tra quelli riportati nel già citato art. 3 della legge n. 20/94. Per quanto attiene, infine, la considerazione esposta dall Ufficio scolastico regionale circa il fatto che provvedimenti analoghi sarebbero stati, di recente, regolarmente registrati, si osserva che ciò è del tutto ininfluente agli effetti della soluzione da adottare al caso concreto, a prescindere dalla effettiva identità, o meno, dei casi oggetto di comparazione, perché varie sono le motivazioni che potrebbero aver portato a mutare le valutazioni in precedenza assunte, quali, tra le altre, la presa d atto di sopravvenute pronunce in materia, come quelle della Sezione regionale di controllo per la Lombardia sopra richiamate. Si aggiunge, inoltre, al riguardo, che, a suo tempo, la Sezione centrale del controllo, con deliberazione n dell , ebbe già ad affermare che il fatto, poi, che altri provvedimenti dello stesso contenuto di quello all esame siano stati ammessi al visto non deve ingenerare nell Amministrazione il convincimento di perseverare nella propria condotta illegittima per evitare violazioni al principio della par condicio per dipendenti che si trovino nelle stesse condizioni. E noto, infatti, che il vizio dell eccesso di potere per disparità di trattamento può configurarsi soltanto nell esercizio di potere discrezionale e non già nell ambito di un attività amministrativa che, come nella specie, rimane vincolata. 9

10 E bene aggiungere, peraltro, che eventuali discrasie scaturenti da soluzioni differenziate di casi analoghi potrebbero, comunque, essere risolte, in conformità alla presente deliberazione, attraverso l esercizio dei poteri di autotutela, di cui l Amministrazione interessata è intestataria. P.Q.M. La Sezione dichiara il non luogo a provvedere in ordine alla richiesta di registrazione del decreto n. 309 del 26 luglio 2006 avanzata dall Ufficio scolastico regionale dell Emilia- Romagna. IL PRESIDENTE (f.to Mario Donno ) IL RELATORE (f.to Attilio Puglisi) Depositata in segreteria il 27 marzo 2007 Il Direttore di segreteria (f.to Rossella Broccoli ) 10