Deliberazione N. 3/2001/P REPUBBLICA ITALIANA. la Corte dei conti. in Sezione del controllo. I Collegio. nell adunanza del 21 dicembre 2000 ***

Transcript

1 Deliberazione N. 3/2001/P REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti in Sezione del controllo I Collegio nell adunanza del 21 dicembre 2000 *** Visti i decreti in data 21 settembre 2000 (c.d.c. 397/00), 30 ottobre 2000 (c.d.c. 406/00), 26 ottobre 2000 (c.d.c. 411/00), 26 ottobre 2000 (c.d.c. 414/00) e 10 ottobre 2000 (c.d.c. 415/00), con i quali i dirigenti di prima fascia del Ministero dell ambiente, preposti rispettivamente al Servizio per lo sviluppo sostenibile, al Servizio degli affari generali e del personale, al Servizio per la tutela delle acque interne, al Servizio per la difesa del territorio ed al Servizio per la protezione internazionale dell ambiente provvedono ad attribuire la denominazione alle Divisioni in cui si articolano i relativi Servizi ed a ripartire tra le stesse le funzioni di competenza dei Servizi medesimi; visto il rilievo istruttorio n. 24 in data 28 ottobre 2000; vista la risposta dell amministrazione controllata in data 26 novembre 2000; vista la relazione, prot. n. 681 in data 5 dicembre 2000, del Consigliere istruttore dell Ufficio di controllo sugli atti e le gestioni del

2 Ministero dell ambiente; vista la nota, prot. n. 682 in data 5 dicembre 2000, del Consigliere delegato al controllo sugli atti e le gestioni del Ministero dell ambiente; vista l ordinanza in data 13 dicembre 2000, con la quale il Presidente della Corte dei conti ha deferito al 1 collegio della Sezione del controllo, convocato per l adunanza odierna, la pronuncia sulla legittimità dei sundicati provvedimenti; vista la nota della segreteria della Sezione del controllo n. 1588/00 in data 13 dicembre 2000 con la quale è stata data notizia del deferimento in parola al Ministero dell ambiente Gabinetto Servizio per lo sviluppo sostenibile Servizio degli affari generali e del personale Servizio per la tutela delle acque interne Servizio per la difesa del territorio Servizio per la protezione internazionale dell ambiente e al Ministro del tesoro, bilancio e programmazione economica Gabinetto e dipartimento della Ragioneria generale dello Stato; visto l art. 24 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, nel testo sostituito dall art. 1 della legge 21 marzo 1953, n.161; visto l art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20; visti gli artt. 2 e 5 del decreto legge 23 ottobre 1996, convertito con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639; udito il relatore cons. Carlo Granatiero; udito il rappresentante del Ministero dell ambiente; ritenuto in FATTO Con decreto in data 21 settembre 2000 il dirigente di prima fascia,

3 preposto al Servizio per lo sviluppo sostenibile del Ministero dell ambiente, ha provveduto ad attribuire la denominazione alle quattro divisioni in cui si articola detto Servizio ed a ripartire tra le stesse le funzioni di competenza del Servizio medesimo. Al riguardo, l Ufficio di controllo sugli atti e sulle gestioni del predetto Dicastero con foglio di rilievi n. 24 del 28 ottobre u.s. ha osservato che il provvedimento di cui trattasi non si appalesava conforme ai principi fissati nella deliberazione n. 54 in data 8 maggio 2000, con la quale la Sezione del controllo di questa Corte ha ricusato il visto e la conseguente registrazione ad analogo decreto, adottato nell ambito del Ministero delle finanze, con il quale il direttore generale del Dipartimento delle entrate aveva dettato i criteri concernenti la riorganizzazione delle direzioni centrali e regionali delle entrate, disponendo altresì un nuovo assetto qualitativo e quantitativo dei relativi uffici di livello dirigenziale non generale; detta analogia è stata ravvisata nel fatto che anche l atto all esame si configura come atto normativo a rilevanza esterna, di cui all art. 3 lett. c della legge n. 20/1994, afferente all ordinamento delle strutture operative del Ministero e quindi di competenza del Ministro e non già come atto puramente organizzatorio e gestorio, quale quello che l art. 16, comma 1, lett. c del decreto legislativo n. 29/1993 e successive modificazioni assegna alla competenza dei dirigenti degli Uffici di livello dirigenziale generale. Alle osservazioni dell Ufficio di controllo l Amministrazione ha controdedotto con una articolata risposta che può essere sintetizzata nei seguenti termini: a) il decreto in questione non è analogo a quello adottato nell ambito del Dicastero delle finanze, in quanto quest ultimo non si limita ad una mera

4 ripartizione di competenze tra gli uffici di livello dirigenziale non generale, ma provvede altresì ad operare una drastica riduzione degli stessi con conseguente modificazione delle piante organiche; b) l atto all esame, diversamente dal provvedimento a firma del Capo del Dipartimento delle entrate, non può considerarsi come attinente all ordinamento delle strutture operative del Ministero, in quanto, operando sulla base di un precostituito ordinamento ministeriale, si configura come atto meramente organizzatorio e gestorio e, quindi, di competenza dirigenziale. Nel caso di specie l assetto ordinamentale risulta costituito con: 1) il D.P.R. n. 549/1999 di individuazione delle strutture di livello dirigenziale generale e delle relative funzioni istituzionali; 2) i decreti ministeriali n. GAB/DEC/35/2000 del 24 marzo n. 1 e n. GAB/DEC/95/2000 del 14 settembre u.s., con i quali si è disposta l attribuzione a ciascun Servizio del numero delle posizioni dirigenziali di seconda fascia, corrispondenti alle Divisioni, e dei dipendenti appartenenti alle diverse qualifiche funzionali; 3) il decreto ministeriale n. GAB/DEC/0081/2000 del 26 luglio u.s. di individuazione dei programmi annuali e di attribuzione delle relative risorse, emesso ai sensi dell art. 14 del D.Lgv. n. 29/1993; c) il provvedimento in discussione riveste natura puramente organizzatoria e gestoria senza travalicare i limiti propri della potestà organizzatoria dei dirigenti prevista dall art. 16, comma 1, lett. c del menzionato decreto legislativo n. 29/1993, atteso che non contiene modificazioni ai suindicati decreti per quanto attiene al numero degli uffici dirigenziali non generali, ai contingenti del personale, alle qualifiche

5 funzionali ed alle risorse finanziarie messe a disposizione. Successivamente sono pervenuti all Ufficio di controllo i provvedimenti di fissazione delle competenze delle Divisioni adottati dai dirigenti di 1^ fascia preposti ai Servizi Affari Generali e del personale, Difesa del Territorio, Protezione internazionale dell ambiente e Tutela delle acque interne, i quali in ordine alla questione che ne occupa hanno fatto presente di condividere le suindicate controdeduzioni formulate dal direttore del Servizio per lo sviluppo sostenibile, di guisa che non si è ritenuto necessario instaurare al riguardo nuovamente il contraddittorio con l inoltro di apposito foglio di rilievi. Il Magistrato istruttore con relazione n. 681 del 5 dicembre 2000, in contrasto con la tesi sostenuta dall Amministrazione controllata, ha riaffermato l analogia tra il provvedimento in esame e quello adottato nell ambito del Dicastero delle finanze dal Capo Dipartimento delle entrate, evidenziando come la similitudine è ovviamente da ravvisare non sotto l aspetto quantitativo della riduzione del numero delle divisioni che in seno al Ministero dell ambiente non si era verificato, bensì sotto quello qualitativo della disciplina dell assetto ordinamentale, che rientra nella competenza del Ministro, secondo quanto emerge dalla menzionata deliberazione n. 54/2000; ha soggiunto il predetto Magistrato che, in conformità a tale deliberazione, i decreti in questione debbono qualificarsi come atti normativi a rilevanza esterna collocantisi nel quadro normativo di cui al combinato disposto dell art. 4, comma 4, del D.L.vo n. 300/1999, che demanda ad un decreto ministeriale di natura regolamentare l individuazione degli uffici di livello dirigenziale non generale e la

6 definizione dei relativi compiti, e dall art. 14, comma 1, lett. b, del D.Lg.vo n. 29/1993, che affida al Ministro l assegnazione delle risorse umane, materiali e finanziarie ai diversi centri di responsabilità al fine della realizzazione di obiettivi, priorità e programmi dallo stesso predeterminati; eppertanto che tale potere del Ministro ne risulterebbe condizionato e limitato laddove la consistenza e la portata dei suddetti uffici fossero commesse alle autonome determinazioni dei Dirigenti delle strutture di livello dirigenziale generale; infine, la citata relazione ha concluso nel senso che la potestà organizzatoria attribuita ai dirigenti dall art. 16, comma 1, lettera c, del D.Lg.vo n. 29/1993 presuppone un ordinamento già precostituito, il quale non può ritenersi tale poichè non risultano ancora determinati il numero e i compiti delle Divisioni. Il Consigliere delegato, condividendo la tesi del Magistrato istruttore, in adesione alla proposta dello stesso, ha trasmesso gli atti al Presidente della Corte dei conti al fine del loro deferimento alla Sezione del controllo. All adunanza fissata dal Presidente della Corte per il giorno 21 dicembre 2000 è intervenuto il rappresentante del Ministero dell ambiente, che ha illustrato le argomentazioni svolte nella risposta al rilievo ed in una successiva memoria, chiedendo l ammissione al visto dei provvedimenti in questione. Considerato in DIRITTO La questione sottoposta all esame della Sezione consiste nella individuazione dell autorità cui spetta il potere di ripartire i compiti di

7 ciascun Ufficio di livello dirigenziale generale tra le rispettive Divisioni. Al riguardo, mentre il Consigliere delegato ed il Magistrato istruttore hanno ritenuto che detta competenza debba essere riferita al Ministro sulla base dei principi fissati dalla Sezione stessa con deliberazione n. 54 dell 8 maggio 2000, l Amministrazione controllata invece, pur non contestando le affermazioni ivi contenute ed, anzi, in alcuni passi delle controdeduzioni alle stesse richiamandosi, ha affermato che il potere in questione debba far capo a ciascun dirigente delle strutture di livello dirigenziale generale rispetto ai sottostanti Uffici dirigenziali. La Sezione ritiene che debba innanzi tutto essere preso in considerazione il decreto n. GAB/DEC/35/2000 in data 24 marzo 2000 registrato alla Corte dei conti con il quale il Ministro dell ambiente pro-tempore ha provveduto tra l altro a fissare il numero delle strutture dirigenziali denominate Divisioni, in cui debbono articolarsi i Servizi (Uffici dirigenziali generali) del Ministero dell ambiente determinati con decreto del Presidente della Repubblica 3 dicembre 1999, n. 549, a ripartire tra gli stessi la dotazione organica di detto Dicastero prevista dalla Tabella allegata all art. 6, comma 1, della legge 8 ottobre 1997, n. 344 e a ordinare ai dirigenti di prima fascia, preposti ai Servizi in parola, di formalmente definire entro un certo termine le funzioni e i compiti di ciascuna divisione, le eventuali specifiche modalità di raccordo funzionale delle divisioni con il direttore del Servizio e tra le divisioni, nonchè la possibilità di stabilire ulteriori articolazioni interne alle divisioni, denominate sezioni, mediante provvedimenti dei rispettivi dirigenti ; e ciò, in relazione alla parte di detto decreto del 24 marzo 2000, concernente l ordine impartito dal Ministro ai dirigenti di

8 prima fascia di definire le funzioni ed i compiti di ciascuna divisione, al fine di risolvere la questione se il parametro di riferimento per stabilire la legittimità o meno dei provvedimenti all esame della Sezione stessa debba essere costituito dall ordine in parola. In proposito il Consigliere delegato, premesso che la menzionata deliberazione n. 54/2000, depositata in data 7 giugno 2000, è pervenuta all Ufficio di controllo dopo la registrazione del decreto GAB/DEC/35/2000, avvenuta il 15 giugno 2000, ha fatto presente che il potere di fissare i compiti delle divisioni è disciplinato da fonti primarie, ricordando che secondo il testo originario dell art. 6, comma 1, del decreto legislativo n. 29/1993 Nelle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e nelle università l individuazione degli uffici di livello dirigenziale generale e delle relative funzioni è disposta mediante regolamento governativo, su proposta del Ministro competente, d intesa con la Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento della funzione pubblica e con il Ministro del tesoro. L individuazione degli uffici corrispondenti ad altro livello dirigenziale e delle relative funzioni è disposta con regolamento adottato dal Ministro competente, d intesa con il Presidente del Consiglio dei Ministri e con il Ministro del tesoro, su proposta del dirigente generale competente e che la modifica apportata a tale testo dall art. 5 del decreto legislativo n. 80/1998, a mente della più volte citata deliberazione n. 54/2000, valutata anche alla luce dell art. 4 comma 4 decreto legislativo 300/1999 anch esso già citato, non ha inteso sottrarre al Ministro la competenza medesima bensì mutare soltanto la natura degli atti con cui intervenire e, segnatamente, non più in via

9 regolamentare ma con atti non regolamentari ; quindi ha soggiunto che, essendo stata operata direttamente dalla legge l individuazione dell autorità all uopo competente nella persona del Ministro, secondo la deliberazione in parola il citato decreto GAB/DEC/35/2000, relativamente alla disposizione concernente tale individuazione, non costituisce presupposto dei decreti all esame e, pertanto, non preclude alla Sezione la verifica di legittimità degli atti stessi alla stregua delle fonti primarie che li disciplinano. Al riguardo, la Sezione ritiene che essendo divenuto efficace detto decreto ministeriale in data 24 marzo 2000 a seguito dell avvenuta registrazione, in virtù dell ordine nello stesso contenuto di definire le funzioni ed i compiti di ciascuna divisione impartito ai Direttori de competenti Servizi, questi ultimi dovevano considerarsi giuridicamente obbligati ad adottare i relativi provvedimenti che, pertanto, atteggiandosi come atti meramente esecutivi del decreto ministeriale in questione e non risultando in contrasto con lo stesso, si appalesano esenti dal contestato vizio di legittimità. Tale conclusione non fa ovviamente venir meno il potere del Ministro di riesaminare il proprio decreto in data 24 marzo 2000 e di annullarlo ove, in presenza delle condizioni all uopo necessarie, lo dovesse ritenere illegittimo alla luce anche delle considerazioni svolte nella menzionata deliberazione della Sezione del Controllo n. 54/2000. P.Q.M. Ammette al visto ed alla conseguente registrazione i provvedimenti indicati in epigrafe. IL PRESIDENTE IL RELATORE

10 Il Dipartimento Aviazione civile è competente alla stipula degli accordi bilaterali con gli Stati esteri, poiché in tale fase (la negoziazione dell accordo aereo) assumono particolare rilevanza le scelte di politica internazionale di competenza dell organo politico e che coinvolgono i Ministeri AA.EE., Finanze e Commercio con l estero. La successiva stipula delle singole convenzioni con il settore straniero, costituisce un atto meramente esecutivo e/o attuativo dell accordo internazionale e non può, per tale connotato, che rientrare nella competenza dell ENAC quale espressione di funzione tecnico amministrativa.