Deliberazione n. 14/2010/P

Transcript

1 Deliberazione n. 14/2010/P REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti in Sezione Centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato nell adunanza del 27 maggio 2010 * * * Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R. D. 12 luglio 1934, n. 1214; vista la legge 21 marzo 1953, n. 161 contenente modificazioni al predetto testo unico; visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni ed integrazioni; visto l art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20; visto l art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340; vista la deliberazione n. 14/2000 delle Sezioni Riunite della Corte dei conti, adottata nell adunanza del 16 giugno 2000, concernente il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti e le successive modifiche; visto il d.p.c.m. in data 4 febbraio 2010 concernente l incarico di direzione della Direzione generale per gli affari generali ed il personale del Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare al dott.

2 Nicolino Storto; visto il d.p.c.m. in data 4 febbraio 2010 concernente l incarico di direzione della Direzione generale per le valutazioni ambientali del Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare al dott. Mariano Grillo; visto il d.p.c.m. 10 marzo 2010 concernente l incarico di direzione della Direzione generale per la tutela del territorio e delle risorse idriche, del Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare al dott. Marco Lupo. vista la nota n. 0738/6a del 14 maggio 2010 con la quale il Consigliere delegato al controllo sugli atti dei Ministeri delle infrastrutture ed assetto del territorio ha richiesto il deferimento alla sede collegiale degli atti sopra citati; vista l ordinanza in data 18 maggio 2010 con la quale il Presidente della Sezione centrale del controllo di legittimità ha convocato il Collegio per il giorno 27 maggio 2010 per l esame delle questioni proposte; vista la nota n. 191 del 19 maggio 2010, della Segreteria della Sezione, con cui la predetta ordinanza è stata comunicata al Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare (Ufficio di Gabinetto), alla Presidenza del Consiglio dei Ministri (Segretariato generale e Dipartimento per la funzione pubblica) ed al Ministero dell economia e delle finanze (Ufficio di Gabinetto e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato); uditi il relatore, Consigliere dott. Giorgio Putti e, in rappresentanza 2

3 del Ministero del ambiente e della tutela del territorio e del mare, il Cons. dott. Marco De Giorgi, Segretario generale, la dott.ssa Paola Briguori, Consigliere dell Ufficio legislativo, nonché, in rappresentanza del Ministero dell economia e delle finanze, il dott. Vincenzo Limone, Direttore dell Ufficio Centrale di bilancio presso il Ministero. Ritenuto in FATTO Con i decreti indicati in epigrafe si è disposto, in attuazione del d.p.r. 3 agosto 2009, n. 140, con il quale è stato introdotto il nuovo assetto istituzionale del Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare, il conferimento di incarichi di livello dirigenziale generale di direzione dell Ufficio Direzione generale per gli affari generali ed il personale al dott. Nicolino Storto, dirigente dell Ente nazionale per l aviazione civile, dell Ufficio Direzione generale per le valutazioni ambientali al Dott. Mariano Grillo, Dirigente di II Fascia del ruolo dell Amministrazione conferente e dell Ufficio Direzione generale per la tutela del territorio e delle risorse idriche al dott. Marco Lupo, estraneo alla Amministrazione. Il provvedimento relativo all incarico conferito al dott. Nicolino Storto, ai sensi dell art. 19, commi 4 e 5-bis, del d.lgs. n. 165/2001, è stato oggetto del foglio di rilievo n. 19/A del 13 aprile 2010, con il quale l Ufficio di controllo ha, in primo luogo, evidenziato che risulta già attribuito con d.p.r. 31 dicembre 2009, registrato da questa Corte, l incarico di Segretario generale, ai sensi dell art. 19, comma 5-bis, del d.lgs. n. 165/2001, richiamato dall art. 7 del d.l. 23 maggio 2008, n. 90 3

4 convertito dalla legge 14 luglio 2008, n E, nella considerazione che il comma 5-bis dell art. 19 citato consente che gli incarichi di funzione dirigenziale possono essere conferiti, da ciascuna amministrazione, entro il limite del 10% della dotazione organica dei dirigenti appartenenti alla prima fascia, l Ufficio ha eccepito che nell ambito della dotazione organica, come risultante dal d.p.r. n. 140 del 3 agosto 2009, si sarebbe esaurito, con l anzidetto incarico di Segretario generale, il contingente fissato dalla citata normativa. Inoltre, l Ufficio stesso ha rilevato che dalla documentazione trasmessa non è dato evincere se sia stata pienamente osservata, nel caso di specie, la procedura per il conferimento degli incarichi di funzione di livello dirigenziale generale prescritta dalla Presidenza del Consiglio dei ministri con la direttiva 19 dicembre 2007, n. 10. L Ufficio ha evidenziato che la medesima direttiva prescrive, altresì, che la proposta del Ministro competente alla Presidenza del Consiglio dei ministri debba essere corredata da una specifica relazione, contenente gli elementi elencati nell allegato A, punto 1.2, lettera f. La direttiva stessa prescrive, nel caso di conferimento di incarico a dirigente di altra p.a., una dichiarazione dell Amministrazione di appartenenza che attesti il possesso dello status dirigenziale previsto per il posto cui si accede (nel caso di specie di dirigente generale, cfr. anche allegato A, punto 1.2.1, lettera F). L Ufficio ha osservato, ancora, che non si rileva dagli atti trasmessi l ottemperanza alle disposizioni contenute nel D.M. n. 115 del 4

5 21 ottobre 2009 con il quale sono stati dettati i criteri da applicare per il conferimento degli incarichi di funzione dirigenziale di prima e di seconda fascia per il Ministero. A tali fini, non è apparso sufficiente all Ufficio il mero richiamo all interpello effettuato dall Amministrazione con nota n /PR4 del 3 novembre 2009, concernente l incarico già affidato al precedente titolare della Direzione generale e resosi disponibile a seguito delle dimissioni dallo stesso presentate, a decorrere dal 9 gennaio Infine, l Ufficio di controllo ha rilevato che non risulta documentata la tutela delle pari opportunità nel conferimento dell incarico in oggetto (cfr. art. 19, comma 4-bis, del d.lgs. n. 165/2001 e art. 10 del D.M. n. 115/2009). Con nota n del 30 aprile 2010, pervenuta in pari data, il Capo di Gabinetto ha fornito riscontro all Ufficio di controllo. L Amministrazione ha ritenuto, in primo luogo, che l art. 7, comma 2, del decreto-legge n. 90/2008, convertito dalla legge n. 123/2008, nel prevedere il conferimento dell incarico di Segretario generale del Ministero dell ambiente, ha disposto direttamente una modalità evidentemente derogatoria per la provvista di tale figura dirigenziale. In altri termini, il ricorso all art. 19, comma 5-bis, del d.lgs. n. 165/2001 per il conferimento dell incarico è l unica possibilità consentita dall ordinamento per la natura derogatoria della norma stessa. Conseguentemente, ad avviso della medesima, è fatta salva la 5

6 possibilità di conferire l incarico ai sensi della predetta norma anche a dirigenti non appartenenti al ruolo per le altre posizioni dirigenziali. A conforto di tale tesi, il Dicastero sottolinea che la predetta natura derogatoria della provvista del Segretario generale sarebbe stata riconosciuta da parte dell Ufficio di controllo in sede di registrazione del D.M. n. 115/2009 sui criteri di conferimento degli incarichi. Ciò in quanto il procedimento di interpello che, come è noto, non trova applicazione per il conferimento dell incarico di Segretario generale ai sensi dell art. 19, comma 3, del D.lgs. n. 165/2001, prevede all art. 2, comma 3, del citato D.M. n. 115/2009, che il conferimento di nuovi incarichi, ai sensi dell art. 19, commi 5 bis e 6, del D.lgs. n. 165/2001, viene effettuato previo accertamento dell insussistenza o dell indisponibilità di idonee professionalità interne all area dirigenziale. Infine, in ordine alla richiesta istruttoria relativa alla tutela del principio delle pari opportunità, l Amministrazione ha riferito di aver tenuto conto delle condizioni relative, avendo valutato anche sotto tale aspetto tutte le istanze presentate. Ciò, ad avviso del Ministero, alla luce della giurisprudenza amministrativa che ha sempre specificato come detto principio trovi applicazione coeteris paribus", ossia solo in presenza di candidati dei due sessi che abbiano la stessa professionalità. Il provvedimento concernente l incarico conferito, ai sensi dell art. 19, comma 4, del d.lgs. n. 165/2001, al dott. Mariano Grillo è stato oggetto del foglio di rilievo n. 18/A del 13 aprile 2010, col quale l Ufficio di controllo ha richiamato il comma 4 del citato art. 19 ove consente che gli incarichi di funzione dirigenziale di livello generale sono conferiti, 6

7 in misura non superiore al 70 per cento della relativa dotazione ai dirigenti di livello non generale appartenenti ai ruoli del Ministero, evidenziando che dalla documentazione trasmessa non è dato evincere se sia stata pienamente osservata la procedura per l attribuzione degli incarichi di funzione di livello dirigenziale generale prescritta dalla Presidenza del Consiglio dei ministri con la direttiva 19 dicembre 2007, n. 10. L Ufficio ha anche evidenziato che la predetta direttiva prescrive, tra l altro, che la proposta del Ministro competente alla Presidenza del Consiglio dei Ministri debba essere corredata da una specifica relazione, contenente gli elementi elencati nell allegato A, punto 1.2, lettera f. Anche per questa fattispecie l Ufficio ha chiesto i necessari chiarimenti sul rispetto delle pari opportunità. Con nota n del 30 aprile 2010, pervenuta in pari data, il Capo di Gabinetto ha fornito riscontro all Ufficio di controllo. Anche per questo caso l Amministrazione ha affermato, da un lato, di aver ottemperato alle prescrizioni di cui alla ripetuta direttiva, inoltrando la tabella sostitutiva contenente il quadro generale della situazione della dirigenza di prima fascia, dall altro ha ribadito di aver valutato tutte le istanze pervenute anche con riferimento al principio delle pari opportunità. Relativamente, poi, all incarico conferito, ai sensi dell art. 19, commi 4 e 6, del d.lgs. n. 165/2001, al dott. Marco Lupo, estraneo all Amministrazione pubblica, l Ufficio di controllo non ha ritenuto necessario formulare apposita nota istruttoria, in quanto esso involge le 7

8 stesse tematiche esposte nei rilievi inviati all Amministrazione per i precedenti casi esaminati. Ciò con particolare riferimento alla specifica attenzione che deve essere dedicata nella valutazione degli affidamenti a personale non dirigenziale (art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001) che non debbono andare a pregiudizio della posizione del personale dirigenziale di ruolo (punto 3, penultimo periodo della direttiva della Funzione pubblica n. 10/2007, più volte citata). Le considerazioni esposte dall Amministrazione nelle risposte ai fogli di osservazione non sono apparse idonee a superare le perplessità evidenziate dall Ufficio di controllo con le note istruttorie. Di conseguenza, l Ufficio medesimo ha proposto di deferire le questioni al giudizio della Sezione, convocata dal Presidente per l adunanza odierna. Nell odierna adunanza il relatore, per quanto riguarda il caso del dott. Marco Lupo, ha eccepito la non dimostrata sussistenza dei requisiti previsti dall art. 6 del d.lgs. n. 165/2001, ai fini dell attribuzione dell incarico dirigenziale ad estraneo all Amministrazione dello Stato. È intervenuto il rappresentante della Amministrazione che, confermando le argomentazioni già rassegnate nella risposta alle osservazioni mosse dall Ufficio di controllo, ha illustrato il contenuto di una nota fatta pervenire alla Segreteria della Sezione in data odierna. In detta nota, oltre alle argomentazioni già illustrate nelle risposte ai rilievi, è stato evidenziato che l Amministrazione ha effettuato, in relazione ai posti vacanti, due diversi interpelli di cui uno 8

9 per i sei posti di funzione fissati dal d.p.r. n. 140/2009 e per il posto di revisore dei conti presso l ISPRA ed un altro per i posti di funzione previsti all art. 17, comma 1, del decreto-legge n. 195/2009, convertito dalla legge n. 26/2010. È stato anche segnalato che la percentuale ricoperta con professionalità esterne è pari, al massimo, al 30% dei posti disponibili e non al 50% come affermato dall Ufficio di controllo. È intervenuto anche il rappresentante del Ministero dell economia e delle finanze che, dal canto suo, ha ribadito, in condivisione con le perplessità espresse dall Ufficio di controllo di questa Corte, i contenuti delle osservazioni formulate dall Ufficio centrale di bilancio. Considerato in DIRITTO La Sezione è chiamata a pronunciarsi sulla legittimità della fattispecie all esame concernente il conferimento degli incarichi di livello dirigenziale di prima fascia per le Direzioni generali indicate in premessa. Le argomentazioni svolte dall Amministrazione in sede di contraddittorio non possono essere condivise da questa Sezione. In primo luogo, l Ufficio di controllo, per quanto riguarda la fattispecie di incarico ex art. 19, commi 4 e 5-bis, del d.lgs. n. 165/2001 presso la Direzione generale per gli affari generali ed il personale, ha sottolineato di non condividere la tesi dell Amministrazione, contenuta nella risposta all osservazione dell Ufficio centrale di bilancio presso il Dicastero, secondo cui l incarico di Segretario generale non possa ricondursi nei limiti posti dall art. 19, comma 5-bis, del d.lgs. n. 9

10 165/2001, in quanto attuazione di una lex specialis (art. 7, comma 2, del decreto-legge n. 90/2008, convertito dalla legge n. 123/2008). In effetti, la norma sopra richiamata, ad avviso della Sezione, non sembra contenere una deroga esplicita ai criteri e limiti fissati, con carattere di generalità per le Amministrazioni dello Stato, dall art. 19, comma 5-bis, del ripetuto d.lgs. n. 165/2001. Al riguardo, non si può non rilevare che l affermazione concernente la natura derogatoria della provvista del Segretario generale non può incidere sul rispetto della percentuale consentita dalla norma (10% della dotazione organica dei sei dirigenti appartenenti alla prima fascia) che, nel caso del Ministero dell ambiente, consentirebbe soltanto un incarico a dirigente appartenente ad altra amministrazione. Viceversa, il conferimento di due posti su una dotazione organica di sei (Segretario generale e Direttore degli affari generali) comporterebbe uno squilibrio tra la componente interna all Amministrazione e quella esterna alla medesima, in contrasto con la predetta norma che fissa il tetto del 10%. Ove si consideri, poi, che l Amministrazione con il provvedimento relativo all incarico di Direttore generale per la tutela del territorio e delle risorse idriche, ha inteso avvalersi di una professionalità esterna all Amministrazione, ai sensi del comma 6 dell art. 19 del d.lgs. n. 165/2001, si avrebbe l effetto di coprire con risorse esterne il 50% dei posti (3 su 6) di livello dirigenziale generale, in contrasto con la ripetuta normativa. D altronde, la precisazione espressa dalla specifica norma 10

11 riguardante la nomina del Segretario generale circa l utilizzazione del comma 5-bis mostra, chiaramente, ad avviso della Sezione, che il legislatore ha inteso circoscrivere nella percentuale del 10% l incarico relativo a tale funzione. Quanto poi alla controdeduzione dell Amministrazione riguardante il richiamo alla disciplina contenuta nel D.M. n. 115/2009, registrato dall Ufficio di controllo, la medesima appare priva di pregio giacché detta disciplina riguarda la dirigenza nel suo complesso e non, in particolare, la dirigenza di prima fascia. Relativamente al rilevato mancato espletamento della pubblicità prevista dalla normativa secondo i criteri di cui al D.M. n. 115/2009, l Amministrazione ha dichiarato di non aver proceduto ad un nuovo interpello, a seguito delle dimissioni dal servizio del precedente titolare della Direzione del personale in argomento, in quanto le professionalità erano comunque invariate in un arco di tempo così breve per l affidamento della medesima direzione. Tale argomentazione non appare risolutiva, ad avviso del Collegio, poiché il D.M. n. 115 richiamato prescrive all art. 3 la pubblicazione e l aggiornamento costante dei posti dirigenziali disponibili al fine di consentire ai dirigenti interessati l esercizio del diritto a produrre domanda per il conferimento di incarichi vacanti. È utile sottolineare che l art. 19 citato, come novellato dal decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, ha ribadito che, per il conferimento di ciascun incarico di funzione dirigenziale, l Amministrazione deve darsi carico, ai fini della valutazione comparativa dei dirigenti interessati 11

12 (cfr. comma 1), di rendere conoscibili, anche mediante apposito avviso sul sito istituzionale, il numero e la tipologia dei posti di funzione che si rendono disponibili (cfr. comma 1-bis). A tali fini, non si ritiene sufficiente il mero richiamo all interpello effettuato dall Amministrazione con nota n /PR4 del 3 novembre 2009, concernente l incarico già affidato al predetto precedente titolare e resosi disponibile a seguito delle dimissioni dallo stesso presentate, a decorrere dal 9 gennaio Quanto, poi, alla richiesta di acquisizione di una dichiarazione da parte dell Amministrazione di appartenenza che attesti il possesso dello status dirigenziale previsto per il posto cui si accede (nel caso di specie di dirigente generale, cfr. anche allegato A, punto 1.2.1, lettera F), il Ministero ha evidenziato che nel nulla osta trasmesso dall ENAC era contenuta anche la dichiarazione che attesta il possesso della qualifica dirigenziale. Si deve osservare, in proposito, che non risulta acquisita la certificazione con l attestazione del possesso dello status dirigenziale previsto per il posto cui si accede (ossia dirigente generale ), così come richiesto dall Ufficio di controllo. Infine, relativamente all incarico conferito all estraneo alla Amministrazione pubblica per la titolarità della Direzione generale per la tutela del territorio e delle risorse idriche, la Sezione evidenzia l esigenza secondo cui gli affidamenti a personale estraneo alla dirigenza pubblica non devono, da un lato, andare a pregiudizio della posizione del personale dirigenziale di ruolo e, dall altro, devono tenere conto della 12

13 sussistenza del requisito quinquennale voluto dal novellato comma 6 dell art. 19 del d.lgs. n. 165/2001. Requisito, questo, non documentato in atti dall Amministrazione e genericamente considerato nel d.p.c.m., con l indicazione di esperienza pluriennale dallo stesso maturata a livello organizzativo, manageriale e gestionale presso varie amministrazioni statali, ivi incluso il Ministero dell ambiente. Vengono, a questo punto, esaminate le questioni comuni a tutte le fattispecie all esame. In ordine al rispetto della procedura per il conferimento degli incarichi di funzione di livello dirigenziale generale prescritta dalla Presidenza del Consiglio dei ministri con la direttiva 19 dicembre 2007, n. 10 l Amministrazione ha dichiarato di aver rispettato le indicazioni di cui alla predetta direttiva della Funzione pubblica ed ha inoltrato la tabella sostitutiva contenente il quadro generale della situazione dirigenziale di prima fascia del Ministero. In realtà, la Sezione considera che l Amministrazione non ha risposto al punto di cui alla ripetuta direttiva n. 10/2007 della Funzione pubblica in cui si richiedono elementi per il generale monitoraggio sulla situazione degli incarichi di livello dirigenziale generale, contenente elementi in ordine alla dotazione organica, alla situazione dei dirigenti di prima fascia, all eventuale presenza di dirigenti privi di incarico ed, infine, a tutti gli incarichi di livello dirigenziale generale (cfr. allegato A, punto 1.2, lettera f ). Tale adempimento appare necessario anche in ragione dell emanazione di norme che incidono sulla situazione degli incarichi di 13

14 livello dirigenziale generale del Ministero, ai sensi dell art. 17, comma 35-octies, del decreto-legge n. 78/2009, convertito dalla legge n. 102/2009 per il Collegio dei revisori dei conti dell ISPRA e dell art. 17, comma 2, del decreto-legge n. 195/2009, convertito dalla legge n. 26/2010, concernente l istituendo Ispettorato generale presso il Ministero dell ambiente. A tale proposito, l Amministrazione ha trasmesso una mera tabella sostitutiva contenente il quadro generale della situazione dirigenziale di prima fascia riferentesi a tutti i posti di prima fascia che la medesima sinora ha coperto con provvedimenti registrati, in numero di tre (Segretario generale, Direzione generale protezione della natura e del mare, Direzione generale per lo sviluppo sostenibile, il clima e l energia) e che intende coprire con gli atti all esame e con quelli in itinere nel numero totale di 11. Dalla tabella riassuntiva non risulta che sussista ancora la disponibilità per l incarico del Servizio di controllo interno presso gli Uffici di diretta collaborazione del Ministro, ai sensi dell art. 7 del d.p.r. n. 245/2001, in quanto la dotazione organica fissata dal d.p.r. n. 140/2009 (tab. A), pari a 6 unità, si esaurisce con l incarico del Segretario generale e con i 5 incarichi di direzione. Viceversa, si fa presente che il precedente regolamento di organizzazione del Ministero, approvato con d.p.r. n. 261/2003, riservava anche 2 posti per gli Uffici di diretta collaborazione (art. 1, comma 3). La Sezione deve concludere, in proposito, che non sussiste 14

15 coincidenza tra il numero dei dirigenti da designare (11) e quello degli incarichi da affidare (10, di cui 6 individuati nella Tabella A allegata al d.p.r. n. 140/2009, 3 previsti dall art. 17, comma 2, del decreto-legge n. 195/2009, convertito dalla legge n. 26/2010 per l Ispettorato generale ed 1 per il Collegio dei revisori dei conti dell ISPRA, ex art. 17, comma 35-octies del decreto-legge n. 78/2009 convertito dalla legge n. 102/2009). Tale situazione appare contra legem in quanto è suscettibile di determinare il mancato rispetto del limite della dotazione organica attribuita al Ministero. Sul punto delle pari opportunità, la Sezione evidenzia che l Amministrazione non ha fornito elementi documentali sulle iniziative volte a favorire il riequilibrio della presenza femminile nelle attività e nelle posizioni gerarchiche ove sussista un divario tra generi non inferiore ai due terzi volute dalla direttiva del Dipartimento della funzione pubblica del 23 maggio 2007 e, da ultimo, dalla richiamata direttiva dello stesso Dipartimento del 19 dicembre 2007, n. 10. Conclusivamente, la Sezione ritiene non conformi a legge i provvedimenti de quibus per le motivazioni sopra esposte. P.Q.M. Ricusa il visto e la conseguente registrazione ai decreti in epigrafe. Il Presidente Fabrizio Topi Il Relatore Giorgio Putti 15

16 Depositata in Segreteria il 25 giugno 2010 Il Dirigente Dott.ssa Paola Lo Giudice 16