Presupposti e limiti del possesso ad usucapionem, in relazione alle occupazioni abusive della PA

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1 Presupposti e limiti del possesso ad usucapionem, in relazione alle occupazioni abusive della PA La tematica relativa all acquisto da parte della PA dei beni privati è una di quelle materie in cui si assiste ad una commistione tra diritto amministrativo e istituti civilistici. In particolare, tale collegamento tra istituti delle due branche del diritto è evidente nella questione relativa all ammissibilità dell usucapione pubblica, intendendo per questa l acquisto da parte della PA a titolo di usucapione dei beni dei privati. È necessaria una preliminare precisazione. In via generale, la PA, in quanto soggetto di diritto avente capacità di agire ex art. 11 c.c., può acquistare beni mobili ed immobili a titolo di usucapione. Il problema dell acquisto a titolo di usucapione da parte della PA si pone quando il bene privato sia stato occupato abusivamente dalla stessa. Per capire se in caso di occupazione abusiva la PA possa usucapire il bene occupato, è necessario individuare i presupposti ed i limiti del possesso ad usucapionem. L usucapione è un modo di acquisto a titolo originario della proprietà e degli altri diritti reali di godimento, disciplinato negli artt e ss. c.c. I presupposti dell usucapione sono il possesso di un bene mobile o immobile continuato e costante e il trascorrere di un certo periodo di tempo. Il possesso è, ai sensi dell art c.c., il potere sulla cosa che si manifesta in un attività corrispondente all esercizio della proprietà o di altro diritto reale ed è, pertanto, una situazione di fatto a cui il legislatore riconosce rilevanza giuridica per tutelare l affidamento e la certezza nei rapporti giuridici. Il possesso si acquista o mediante apprensione unilaterale del bene, che può concretizzarsi con l occupazione o con lo spoglio, oppure mediante consegna del bene da parte di altro soggetto. Requisito fondamentale del possesso, oltre a quello oggettivo del corpus

2 possessionis, è quello soggettivo dell animus possidendi, cioè la volontà di relazionarsi con la cosa come se fosse propria, stato soggettivo che non sussiste quando vi sia la tolleranza da parte del soggetto titolare del diritto di proprietà o di altro diritto reale sulla cosa. L animus possidendi differenzia il possesso dalla detenzione, che, invece, è caratterizzata sotto il profilo soggettivo dalla volontà di relazionarsi con la cosa riconoscendo la titolarità del diritto di proprietà o di altro diritto reale sulla stessa da parte di un terzo. La detenzione può essere qualificata, quando il soggetto detiene per un interesse anche proprio, e non qualificata, quando il soggetto detiene per motivi di servizio o di ospitalità. Il possesso può essere di buona o di mala fede, a seconda se vi sia o meno l ignoranza di ledere l altrui diritto; la buona fede si presume e basta che vi sia stata al tempo dell acquisto. Per quanto riguarda il secondo requisito dell usucapione, il protrarsi del possesso per un certo periodo di tempo, tale periodo varia a seconda dell oggetto del possesso ( bene mobile, bene immobile, fondo rustico, universalità di mobili o bene mobile registrato), a seconda della buona o mala fede del possessore, a seconda della sussistenza o meno di un titolo astrattamente idoneo all acquisto, cioè un titolo valido ma carente della legittimazione a disporre del dante causa. Ulteriore presupposto del possesso ad usucapionem, che si ricava dall art c.c. in materia di prescrizione, è la circostanza che il titolare del diritto di proprietà o di altro diritto reale possa esercitare tale diritto, cioè possa agire per interrompere il termine necessario affinché il possessore del bene acquisti la proprietà o altro diritto reale sullo stesso. I limiti del possesso ad usucapionem sono individuati nell art c.c., ai sensi del quale il possesso acquistato in modo violento o clandestino non giova per l usucapione se non dal momento in cui la violenza o la clandestinità è cessata. Sono proprio questi limiti che rendono problematica la questione dell ammissibilità dell acquisto a titolo di usucapione da parte della PA del bene occupato in modo abusivo. Rispetto alla occupazione della PA di beni privati senza l adozione di un valido decreto di esproprio adottato a seguito del procedimento espropriativo dettagliatamente disciplinato nel TU sulle espropriazioni ( DPR 327 del 2001), si registra una evoluzione di impostazione giurisprudenziale e normativa. Prima del 2000, anno a partire dal quale la Corte EDU stigmatizza come illecite tutte le occupazioni senza titolo, la giurisprudenza distingueva tra occupazione acquisitiva e occupazione usurpativa.

3 Nel caso di occupazione acquisitiva, come precisato a partire dalla sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n del 1983, la PA acquista la proprietà del bene occupato a seguito della irreversibile trasformazione dello stesso, purché l occupazione sia preceduta dalla dichiarazione di pubblica utilità, atto fondamentale del procedimento espropriativo, attraverso il quale la PA manifesta l interesse pubblico all acquisto di quel bene. Pertanto, in caso di occupazione acquisitiva si realizza un illecito istantaneo ad effetti permanenti che si consuma nel momento della irreversibile trasformazione del bene, che fissa il dies a quo della prescrizione del diritto del privato a richiedere il risarcimento del danno relativo al precedente periodo di occupazione. L occupazione usurpativa, come chiarito dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con sentenza n del 1997, si configura quando la PA occupa il bene senza aver adottato la dichiarazione di pubblica utilità o anche, secondo una certa ricostruzione, nel caso di occupazione preceduta da una dichiarazione di pubblica utilità annullata o revocata. In questo caso, la PA non acquista la proprietà del bene occupato e si concretizza un illecito permanente, che si consuma solo al momento in cui la PA restituisce il bene al privato. Solo da tale momento, quindi, inizia a decorrere il termine di prescrizione del diritto del privato di richiedere il risarcimento del danno. La differenza tra occupazione acquisitiva e occupazione usurpativa rileva anche ai fini del riparto di giurisdizione, in quanto nel primo caso, agendo la PA come autorità, si riconosce la giurisdizione del GA, mentre nel secondo caso, sussistendo un mero comportamento non autoritativo della PA, si riconosce la giurisdizione del GO. Come sopra già preannunciato, a partire dal 2000 la Corte EDU ha riconosciuto la illiceità anche della occupazione acquisitiva, rilevando che anche in questo caso si concretizza un illecito permanente della PA, in quanto l acquisto del bene da parte della PA, tralasciando il caso dell acquisto mediante un contratto di vendita, può avvenire solo a seguito di un procedimento legalmente disciplinato e attraverso l adozione di un valido provvedimento espropriativo. Proprio per tale motivo, il legislatore del TU espropriazioni, entrato in vigore nel 2001, ha previsto nell art. 43 la cd. occupazione sanante, articolo dichiarato però illegittimo dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 293 del A seguito della dichiarazione di illegittimità costituzionale dell art. 43 del TU espropriazioni, il legislatore ha introdotto con il d.l. 98 del 2011 nel suddetto corpo normativo l art. 42 bis che disciplina, come il precedente art. 43, la utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico. La

4 disposizione di nuova introduzione, però, a differenza di quella previgente, prevede espressamente che l acquisto non ha efficacia retroattiva e che è dovuto al privato un risarcimento del danno per il periodo precedente, nonché un indennizzo anche non patrimoniale; non è più contemplata l ipotesi di acquisizione giudiziaria ma solo quella provvedimentale. Inoltre, è prescritto che il provvedimento di acquisizione debba essere specificatamente motivato in ordine alle eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l emanazione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione. Con la sentenza 71 del 2015 la Corte Costituzionale, valorizzando tali differenze, ha dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale dell art. 42 bis, evidenziando che con tale disposizione il legislatore ha introdotto un procedimento espropriativo semplificato compatibile con i principi dettati dalla Corte EDU. Qualora la PA non adotti il provvedimento di cui all art. 42 bis del TU espropriazioni e continui ad occupare senza titolo il bene del privato ci si chiede se, sussistendone i presupposti, possa acquistare tale bene a titolo di usucapione. La prima sentenza che ha riconosciuto tale possibilità è la sentenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Sicilia n. 9 del Con tale sentenza, il CGA Sicilia ha rilevato che l occupazione della PA senza titolo non configura un possesso violento o clandestino e, pertanto, deve riconoscersi, per garantire la certezza dei rapporti giuridici, valore ancora più rilevante quando è in gioco l interesse pubblico, l acquisto ad usucapionem da parte della PA, purché sia trascorso il termine ventennale di cui all art c.c. Resta, infatti, sicuramente esclusa la possibilità di applicare il termine della usucapione abbreviata di cui all art c.c., in quanto manca il titolo astrattamente idoneo e la buona fede della PA. Con riguardo al dies a quo per il computo del termine utile per usucapire il bene, la sentenza distingue tre ipotesi. La prima ipotesi è quella della occupazione non preceduta dall adozione della dichiarazione di pubblica utilità, nel qual caso il dies a quo viene fissato al momento della occupazione del bene. La seconda ipotesi ricorre quando la PA ha adottato, ai sensi dell art. 22 bis del TU espropriazioni, il decreto di occupazione d urgenza del bene; in tal caso, considerato che la PA nel periodo della occupazione d urgenza ha la disponibilità del bene a titolo di detenzione e non di possesso, il dies a quo decorre dal momento della scadenza del termine dell occupazione d urgenza, purché vi sia

5 mutamento del titolo da detenzione in possesso ex art c.c., che si verifica se la PA dopo la scadenza del termine non restituisce il bene al privato, continua a protrarre i lavori sul fondo per la realizzazione dell opera pubblica oppure continua ad utilizzare l opera già ultimata. La terza ipotesi ricorre quando la PA adotta il decreto di esproprio che, però, viene successivamente annullato, nel qual caso, avendo l annullamento effetto retroattivo, il dies a quo è fissato al momento della originaria occupazione del bene. La sentenza del CGA Sicilia si occupa anche della questione di giurisdizione, precisando che se l usucapione è fatta valere dalla PA come eccezione alla domanda del privato che chiede la restituzione del bene, la giurisdizione è del GA che conoscerà la questione senza efficacia di giudicato ex art. 8 cpa; se, invece, la PA domanda l accertamento dell acquisto a titolo di usucapione, la giurisdizione è del GO. La impostazione del CGA Sicilia non è stata condivisa da successive sentenze del Consiglio di Stato, tra cui rilevanti sono la sentenza della IV sezione del 3 giungo del 2014 n e la sentenza della V sezione del 26 agosto 2015 n. 3988, di contenuto sostanzialmente analogo. In particolare, nell ultima pronuncia richiamata, il consiglio di stato, dopo aver confermato che la PA ha introdotto in giudizio la circostanza della intervenuta usucapione nella forma della cd. eccezione riconvenzionale, al solo fine quindi di paralizzare la domanda restitutoria e risarcitoria proposta dal privato, con conseguente giurisdizione del GA ex art. 8 cpa, afferma espressamente che il riconoscimento dell usucapione per effetto dell occupazione illegittima rappresenta ciò che è stato definito un esercizio di equilibrismo interpretativo dal quale debbono essere prese le distanze. La pronuncia ribadisce che è assai discutibile la usucapibilità di beni illecitamente occupati dalla PA e individua le ragioni che la impediscono. La prima è data dall orientamento della Corte di Cassazione, in forza del quale, in tema di tutela possessoria, ricorre spoglio violento anche in ipotesi di privazione dell altrui possesso mediante alterazione dello stato di fatto in cui si trovi il possessore, eseguita contro la volontà, anche solo presunta, di quest ultimo, sussistendo la presunzione di volontà contraria del possessore quando manchi la prova di una manifestazione univoca di consenso, e senza che rilevi in senso contrario il semplice silenzio, in quanto circostanza di per sé equivoca e non interpretabile come espressione di acquiescenza, alla luce dell ampia nozione di violenza del possesso elaborata dalla giurisprudenza. Pertanto, anche se la PA si è

6 immessa legittimamente nella detenzione del bene, non è possibile che la detenzione possa essere mutata in possesso. La seconda ragione è data dalla incompatibilità tra l ammissibilità dell usucapione di beni occupati abusivamente e l art. 1 del Protocollo Addizionale della CEDU come interpretato dalla Corte EDU, la quale ha più volte affermato la non conformità alla Convenzione dell istituto della cd. occupazione indiretta o larvata e quindi di alternative all acquisizione in proprietà che non siano rappresentate dal decreto di espropriazione o dal contratto tra le parti. Infine, nella suddetta sentenza, il Consiglio di Stato rileva che l interruzione dell usucapione può avvenire, oltre che con la perdita materiale del possesso, soltanto con la proposizione di apposita domanda giudiziale, cosicché, quantomeno sino alla entrata in vigore del DPR 327 del 2001, qualificandosi antecedentemente l occupazione acquisitiva come fattispecie ablatoria, era preclusa da parte del destinatario della occupazione l azione di restitutio in integrum, onde, trovando applicazione l art c.c., il dies a quo di un possibile possesso ad usucapionem potrebbe individuarsi solo a partire dalla entrata in vigore del DPR 327 del La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, nella sentenza n. 735 del 19 gennaio 2015, intervenuta a chiarire lo stato dell arte sulle occupazioni senza titolo della PA, ha, in obiter dictum, riconosciuto la possibilità che la PA acquisiti il bene del privato a titolo di usucapione. Come emerge da quanto detto, la giurisprudenza non è univoca nel riconoscere l ammissibilità dell usucapione pubblica in caso di occupazioni abusive, ma dalle pronunce che si sono espresse sul punto emerge una possibile distinzione tra occupazione acquisitiva e occupazione usurpativa, anche se oggi, come precisato dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nella sentenza da ultimo richiamata, entrambe le ipotesi costituiscono un illecito permanente. Nel caso di occupazione acquisitiva il termine per usucapire non potrebbe comunque decorrere prima del 2001, mentre nel caso di occupazione usurpativa, essendo la stessa considerata un illecito permanente anche prima del 2001, il termine potrebbe farsi decorrere a partire dal momento della occupazione, in quanto il privato poteva già da questo momento esercitare il diritto e, quindi, interrompere il termine. Tuttavia, nel caso di occupazione usurpativa è ancora più evidente il dubbio sulla non violenza del possesso, in quanto la PA non ha adottato neanche la dichiarazione di pubblica utilità, presente invece nella occupazione acquisitiva. In ogni caso, ammettere l usucapione pubblica in caso di occupazioni abusive

7 vorrebbe dire consentire alla PA di acquistare il bene del privato a titolo gratuito, in presenza di un comportamento illecito della stessa. Il presente elaborato è stato redatto al corso di preparazione per il concorso in magistratura coordinato dal Cons. Maurizio Santise ed è stato integrato e adattato secondo le esigenze editoriali