Sezione Regionale di Controllo per la Toscana composta dai magistrati:

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1 Del. n. 42/2012/PAR Sezione Regionale di Controllo per la Toscana composta dai magistrati: - Pres. Sezione Vittorio GIUSEPPONE Presidente - Cons. Graziella DE CASTELLI Relatore - Cons. Raimondo POLLASTRINI Componente - 1 Ref. Laura D AMBROSIO Componente - 1 Ref. Marco BONCOMPAGNI Componente VISTO l art. 100, secondo comma, della Costituzione; VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei Conti; VISTA la legge 5 giugno 2003 n. 131, recante disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; VISTO il regolamento (14/2000) per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei Conti, deliberato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti in data 16 giugno 2000 e successive modifiche; VISTA la convenzione stipulata il 16 giugno 2006 tra Sezione Regionale, Consiglio delle autonomie locali e Giunta regionale Toscana in materia di ulteriori forme di collaborazione tra Corte ed Autonomie, ai sensi dell art. 7, comma 8, della citata legge n. 131 del UDITO nella Camera di consiglio del 17 aprile 2012 il relatore, Cons. Graziella De Castelli; PREMESSO Il Consiglio delle autonomie locali ha inoltrato alla Sezione, con nota in data 22 marzo 2012 prot. n. 5268/1.13.9, richiesta di parere formulata dal Presidente dell Unione di comuni del Pratomagno in cui chiede, volendo ricorrere all istituto della reperibilità per il personale tecnico del Centro di protezione civile, se c è la possibilità di integrare il fondo per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttività (art. 15 CCNL 1/04/1999) finanziando lo stesso in deroga ai vincoli dettato dall art. 1, comma 557, della L. 296/06 in tema di spesa di personale, trattandosi di servizio di nuova istituzione.

2 CONSIDERATO Secondo ormai consolidati orientamenti assunti dalla Corte dei conti in tema di pareri da esprimere ai sensi dell art. 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003, occorre verificare in via preliminare se la richiesta di parere formulata presenti i necessari requisiti di ammissibilità, sia sotto il profilo soggettivo, che riguarda la legittimazione dell organo richiedente, sia sotto il profilo oggettivo, che concerne l attinenza dei quesiti alla materia della contabilità pubblica, come espressamente previsto dalla legge, e la coerenza dell espressione di un parere con la posizione costituzionale assegnata alla Corte dei conti ed il ruolo specifico delle Sezioni regionali di controllo. Al riguardo l art.7, comma 8 della legge 131/2003, nel disciplinare la funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo della Corte (individuazione dei soggetti legittimati a richiedere i pareri e riferimento vincolante alla materia della contabilità), prevede ulteriori forme di collaborazione tra enti autonomi e Sezioni regionali, senza specificarne le tipologie. In materia di ulteriori forme di collaborazione si è pervenuti, in Toscana, alla Convenzione stipulata (in data 16 giugno 2006) tra Sezione regionale di controllo, Consiglio delle autonomie e Giunta della Regione Toscana. La convenzione consente tra l altro al Consiglio delle autonomie di richiedere direttamente pareri su temi generali in materia di contabilità pubblica, per i quali il soggetto richiedente è il Consiglio delle autonomie che da voce, in tal modo, a soggettività locali diverse da quelle prese in considerazione dalla legge, come, ad esempio, le Comunità montane o i Consorzi tra comuni, fermo restando la verifica da parte della Sezione della coerenza di tali richieste con il ruolo istituzionale della Sezione e l esigenza di non invadere sfere di competenza non proprie. Il richiamato comma 8 dell art. 7 della legge 131/2003 affida, pertanto, al Consiglio delle autonomie un ruolo di filtro delle richieste di parere provenienti da province e comuni, in particolare le richieste fatte proprie o direttamente presentate dal Consiglio delle autonomie, secondo la Convenzione toscana, presuppongono una istituzionale valutazione dell utilità generale del parere richiesto, che impone che la richiesta non sia motivata da esigenze particolaristiche, come ad esempio avverrebbe, ove il parere obbedisse, di fatto, a logiche di controllo preventivo su singoli atti, o dall intento di precostituire difese in procedimenti giurisdizionali. Nel caso in esame, la richiesta di parere è ammissibile sotto il profilo soggettivo, provenendo essa dal Sindaco del comune interessato, tramite il Consiglio delle autonomie. In ordine al requisito oggettivo, occorre preliminarmente accertare se la richiesta di parere sia riconducibile alla materia della contabilità pubblica, se sussistano i requisiti di generalità ed astrattezza, se il quesito non implichi valutazione di comportamenti amministrativi, ancor più se connessi ad atti già adottati o comportamenti espletati, se l ambito in concreto sia oggetto di indagini della procura regionale o di giudizio innanzi alla sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti, ovvero oggetto di contenzioso penale, civile o

3 amministrativo. Anche sotto il profilo oggettivo la richiesta in esame risponde ai parametri su indicati ed è, pertanto, da ritenersi ammissibile. Il Collegio, inoltre, valuta la questione suscettibile di risposta, tale da garantire uniformità di indirizzo e ponderazione di tutti gli interessi coinvolti, senza necessità di investire le Sezioni riunite della Corte dei conti, in sede di controllo, per adottare una pronuncia di orientamento generale, secondo quanto stabilito, in funzione di nomofilachia, con delibera n.8/contr/2010 delle SSRR adottata nell adunanza del 26 marzo L art. 32 del TUEL stabilisce che i comuni possono dar luogo ad Unioni di comuni allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza, per cui la collaborazione tra enti è sollecitata dal legislatore allo scopo di garantire servizi in modo efficace ed efficiente, nell ottica di un contenimento dei costi; il tutto incoraggiato dal riconoscimento di incentivi espressamente previsti nell ambito delle recenti manovre finanziarie. Del resto come questa Sezione ha già avuto modo di precisare (si veda ad esempio la deliberazione n. 41/2009) l esercizio in forma associata di servizi pubblici può concorrere teoricamente ad ottenere economie di spese ed incontra il favore del legislatore quale strumento di razionalizzazione dell impiego delle risorse pubbliche sia umane che finanziarie, nell ottica del rispetto dei principi di efficienza, efficacia ed economicità (deliberazione n. 13/2011). L ente instante intende ricorrere all istituto della reperibilità di personale tecnico per gestire l operatività 24 ore su 24 del Centro Operativo Intercomunale di Protezione Civile presso l Unione e chiede di sapere se l eventuale incremento del fondo di cui all art. 15 del CCNL 1 aprile 1999 possa incidere ai fini del rispetto dell art. 1, comma 557 appena citato, trattandosi nella fattispecie di servizio di nuova istituzione. A tal proposito si sottolinea che l art. 15 citato 1 prevede la possibilità di incrementare le risorse confluenti nei fondi oggetto di contrattazione integrativa in presenza di determinati presupposti. 1 Art. 15 CCNL 1 aprile Risorse per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttività 1.Presso ciascun ente, a decorrere dal , sono annualmente destinate alla attuazione della nuova classificazione del personale, fatto salvo quanto previsto nel comma 5, secondo la disciplina del CCNL del 1 marzo 1999, nonché a sostenere le iniziative rivolte a migliorare la produttività, l efficienza e l efficacia dei servizi, le seguenti risorse: a) gli importi dei fondi di cui all art. 31, comma 2, lettere b), c), d) ed e) del CCNL , e successive modificazioni ed integrazioni, previsti per l anno 1998 e costituiti in base alla predetta disciplina contrattuale, comprensivi anche delle eventuali economie previste dall art. 1, comma 57 e seguenti della l. 662/96,nonché la quota parte delle risorse di cui alla lettera a) dello stesso art. 31, comma 2, già destinate al personale delle ex qualifiche VII ed VIII che risulti incaricato delle funzioni dell area delle posizioni organizzative calcolata in proporzione al numero dei dipendenti interessati; b) le eventuali risorse aggiuntive destinate nell anno 1998 al trattamento economico accessorio ai sensi dell art. 32 del CCNL del e dell art. 3 del CCNL del , nel rispetto delle effettive disponibilità di bilancio dei singoli enti; c) gli eventuali risparmi di gestione destinati al trattamento accessorio nell anno 1998 secondo la disciplina dell art. 32 del CCNL. del e dell art. 3 del CCNL. del , qualora dal consuntivo dell anno precedente a quello di utilizzazione non risulti un incremento delle spese del personale dipendente, salvo quello derivante dalla applicazione del CCNL; d) le somme derivanti dalla attuazione dell art. 43 della legge 449/1997; e) le economie conseguenti alla trasformazione del rapporto di lavoro da tempo pieno a tempo parziale ai sensi e nei limiti dell art. 1, comma 57 e seguenti della legge n. 662/1996 e successive integrazioni e modificazioni; f) i risparmi derivanti dalla applicazione della disciplina dell art. 2, comma 3, del D.Lgs. n. 29/1993; g) l insieme delle risorse già destinate, per l anno 1998, al pagamento del livello economico differenziato al personale in servizio, nella misura corrispondente alle percentuali previste dal CCNL del ;

4 Nel merito, l art. 1 comma della L. 296/06 (legge finanziaria per il 2007) riportato dall ente richiedente impone agli enti sottoposti al patto di stabilità interno di ridurre le spese di personale mediante un confronto storico con la corrispondente spesa dell anno precedente. Tanto premesso, come precisato in diverse deliberazioni di questa Sezione (si vedano tra le altre la deliberazione n. 41/2009 e n. 208/2010) e dalle Sezioni Riunite su questione di massima (deliberazione n. 3/2011), l Unione di comuni rientra tra gli enti non sottoposti al patto di stabilità (come chiarito anche dal parere del Dipartimento della Funzione Pubblica Uppa n. 15/07 che riprende il parere della Ragioneria Generale dello Stato 23 marzo 2007 n ) e quindi in concreto allo stesso si applica l art.1, comma 562 della legge 27 dicembre 2006, n.296 (finanziaria 2007) e successive modificazioni ed integrazioni e non il comma 557 citato. Si ricorda, a tal fine, che per gli enti non sottoposti ai vincoli del patto di stabilità interno (enti diversi dai comuni e dalle province con popolazione superiore a 5000 abitanti) è fatto obbligo, da un lato di contenere la spesa di personale entro il limite di quella sostenuta h) dalle risorse destinate alla corresponsione della indennità di L di cui all art. 37, comma 4, del CCNL del ; i) da una quota degli eventuali minori oneri derivanti dalla riduzione stabile di posti di organico del personale della qualifica dirigenziale, sino ad un importo massimo corrispondente allo 0,2% del monte salari annuo della stessa dirigenza, da destinare al finanziamento del fondo di cui all art. 17, comma 2, lett. c); la disciplina della presente lettera è applicabile alle Regioni; sono fatti salvi gli accordi di miglior favore; j) un importo dello 0,52 % del monte salari dell anno 1997, esclusa la quota relativa alla dirigenza, corrispondente all incremento, in misura pari ai tassi programmati d inflazione, del trattamento economico accessorio con decorrenza dal ed a valere per l anno successivo; k) le risorse che specifiche disposizioni di legge finalizzano alla incentivazione di prestazioni o di risultati del personale, da utilizzarsi secondo la disciplina dell art. 17 l) le somme connesse al trattamento economico accessorio del personale trasferito agli enti del comparto a seguito dell attuazione dei processi di decentramento e delega di funzioni. m) gli eventuali risparmi derivanti dalla applicazione della disciplina dello straordinario di cui all art.14. n) per le Camere di commercio, in condizioni di equilibrio finanziario, un importo non superiore a quello stabilito al , ai sensi dell art.31, comma 5, del CCNL del 6 luglio In sede di contrattazione decentrata integrativa, ove nel bilancio dell ente sussista la relativa capacità di spesa, le parti verificano l eventualità dell integrazione, a decorrere dal 1 aprile 1999, delle risorse economiche di cui al comma 1, sino ad un importo massimo corrispondente all 1,2 % su base annua, del monte salari dell anno 97, esclusa la quota relativa alla dirigenza. 3. La disciplina prevista dal comma 1, lettere b), c) e dal comma 2, non trova applicazione nei confronti degli enti locali in situazione di dissesto o di deficit strutturale, per i quali non sia intervenuta ai sensi di legge l approvazione dell ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato. 4. Gli importi previsti dal comma 1, lett. b), c) e dal comma 2, possono essere resi disponibili solo a seguito del preventivo accertamento da parte dei servizi di controllo interno o dei nuclei di valutazione delle effettive disponibilità di bilancio dei singoli enti create a seguito di processi di razionalizzazione e riorganizzazione delle attività ovvero espressamente destinate dall ente al raggiungimento di specifici obiettivi di produttività e di qualità. 5. In caso di attivazione di nuovi servizi o di processi di riorganizzazione finalizzati ad un accrescimento di quelli esistenti, ai quali sia correlato un aumento delle prestazioni del personale in servizio cui non possa farsi fronte attraverso la razionalizzazione delle strutture e/o delle risorse finanziarie disponibili o che comunque comportino un incremento stabile delle dotazioni organiche, gli enti, nell ambito della programmazione annuale e triennale dei fabbisogni di cui all art. 6 del D.Lgs. 29/93, valutano anche l entità delle risorse necessarie per sostenere i maggiori oneri del trattamento economico accessorio del personale da impiegare nelle nuove attività e ne individuano la relativa copertura nell ambito delle capacità di bilancio. 2 Art. 1, comma 557, della L. 296/2006: Ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti sottoposti al patto di stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell'irap, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, garantendo il contenimento della dinamica retributiva e occupazionale, con azioni da modulare nell'ambito della propria autonomia e rivolte, in termini di principio, ai seguenti ambiti prioritari di intervento: a) riduzione dell'incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti, attraverso parziale reintegrazione dei cessati e contenimento della spesa per il lavoro flessibile; b) razionalizzazione e snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici con l'obiettivo di ridurre l'incidenza percentuale delle posizioni dirigenziali in organico; c) contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa, tenuto anche conto delle corrispondenti disposizioni dettate per le amministrazioni statali

5 nel 2004 e, dall altro di procedere a nuove assunzioni nei soli limiti delle cessazioni che si sono verificate nell anno precedente (comma 562 dell art. 1 della legge finanziaria 2007). Inoltre si applicano le disposizioni di cui all art. 76, comma 7 della L. 133/2008 e ss.mm. 3 In relazione alla questione prospettata nella richiesta di parere, questa Sezione si è già espressa in passato (vedasi tra l altro deliberazione n. 216 del 15 dicembre 2010 e n. 152 del 8 giugno 2011) in riferimento alla possibilità di incrementare il fondo di cui all art. 15 CCNL del 1 aprile 1999 (in tali circostanze con finanziamenti provenienti dai proventi per la violazione al codice della strada) in deroga alle vigenti disposizioni in tema di personale chiarendo che (deliberazione n. 152/2011): Non è escludibile dal computo della spesa del personale, ai fini del rispetto dei limiti previsti dagli artt. 1 comma 557 e 562 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, la quota riferibile alle prestazioni lavorative aggiuntive o che comportano maggiore impegno e presenza sui luoghi di lavoro (turnazione, lavoro straordinario, flessibilità oraria) finanziata con l incremento del fondo di cui all art. 15 CCNL. Inoltre è utile ribadire (come espressamente tratta nei pareri sopra citati) che l ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale è anche oggetto del vincolo riduttivo, basato anch esso su un confronto storico di spesa, imposto dall art. 9, comma 2bis della L. 122/ In conclusione, come più volte ribadito da questa Sezione (da ultimo con deliberazione n. 13/2011) per evitare che la forma associativa, come tale finalizzata a conseguire efficienza e risparmi di spesa, adotti scelte elusive dei predetti limiti e vincoli, dovrebbe conoscere e valutare la situazione degli enti che ne fanno parte ed il rispetto da parte loro delle norme vincolistiche. Diversamente opinando, si consentirebbe all ente Unione di non perseguire le finalità proprie delle sue ragioni istitutive, incrementando, anziché ridurre o razionalizzare, le spese complessive degli enti associati, tenuti appunto a sostenerle pro-quota ; da ciò si deduce che la decisione dell ente, in merito all eventuale ricorso all istituto della reperibilità, può avvenire solo nel rispetto dei limiti in tema di riduzione di spesa (in particolare in riferimento al trattamento accessorio) sia da parte dell unione che da parte dei comuni che la compongano, eventualmente coinvolti nella decisione oggetto di trattazione. 3 Art. 76, comma 7, L. 133/2008: E' fatto divieto agli enti nei quali l'incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 50 per cento delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite del 20 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente. Ai fini del computo della percentuale di cui al periodo precedente si calcolano le spese sostenute anche dalle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che sono titolari di affidamento diretto di servizi pubblici locali senza gara, ovvero che svolgono funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale, nè commerciale, ovvero che svolgono attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica. La disposizione di cui al precedente periodo non si applica alle società quotate su mercati regolamentari. Per gli enti nei quali l'incidenza delle spese di personale è pari o inferiore al 35 per cento delle spese correnti sono ammesse, in deroga al limite del 20 per cento e comunque nel rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno e dei limiti di contenimento complessivi delle spese di personale, le assunzioni per turn-over che consentano l'esercizio delle funzioni fondamentali previste dall'articolo 21, comma 3, lettera b), della legge 5 maggio 2009, n Art. 9, comma 2bis L. 122/2010. A decorrere dal 1 gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 l ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo dell anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio.

6 Nelle sopra esposte considerazioni è il parere della Corte dei conti Sezione regionale di controllo per la Toscana - in relazione alla richiesta formulata dal Consiglio delle autonomie con nota Prot. n. 5268/ del 22 marzo DISPONE Copia della presente deliberazione è trasmessa al Presidente del Consiglio delle autonomie locali della Toscana, e, per conoscenza, al Presidente dell Unione di Comuni del Pratomagno e al Presidente del relativo Consiglio. Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio del 17 aprile 2012 L Estensore f.to Cons. Graziella DE CASTELLI Il Presidente f.to Vittorio GIUSEPPONE Depositata in Segreteria il 17 aprile 2012 Il Funzionario preposto al Servizio di supporto f.to Fabio CULTRERA