Il nuovo ruolo dei funzionari dell amministrazione pubblica alla luce della riforma della pubblica amministrazione

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1 Il nuovo ruolo dei funzionari dell amministrazione pubblica alla luce della riforma della pubblica amministrazione La riforma della pubblica amministrazione: attualità e prospettive a cura di Lorenzo Capaldo Avvocato dello Stato

2 Indice Parte prima: Il sistema delle fonti. Parte seconda:le nuove relazioni sindacali e la questione della contrattazione integrativa. Parte terza: Valutazione, merito e premi. Parte quarta: Il procedimento disciplinare riformato

3 Il sistema delle fonti L ondivago rapporto legge contratto collettivo 13/04/2011

4 La legge quadro , n.93 suggestioni anglo-americane (Thatcher / Reagan) -> eliminazione di tutte quelle regole legislative che impediscono l affermarsi di dinamiche di mercato DEREGULATION Accordo del 22 gennaio > la contrattazione collettiva, privata e pubblica, con alcuni vincoli, assume rilievo centrale nel sistema politico sindacale La contrattazione collettiva diventa fonte sostanziale nell impiego pubblico-> accordo collettivo recepito con un D.P.R. 13/04/2011 4

5 Gli anni della prima privatizzazione: 1992/1993 privatizzazione -> Modello regolativo fondato sui meccanismi di funzionamento e di gestione del privato Prende avvio la privatizzazione (formale) dell industria pubblica Legge delega 23 ottobre 1992, n.421 e D.Lgs 3 febbraio 1993, n.29: il rapporto di lavoro perde la configurazione di rapporto speciale regolato dal diritto pubblico e viene ricondotto al diritto privato apparati pubblici intesi come azienda (mezzo di controllo della spesa) contratto collettivo come fonte principale della disciplina del lavoro pubblico 13/04/2011 5

6 La seconda privatizzazione: 1997/1998 Federalismo a Costituzione invariata (Bassanini) Esaltazione del ruolo della contrattazione (collettiva e individuale) Legge e Contratto fonti di produzione normativa tendenzialmente equiparate Il CCNL successivo prevale sulla norma di legge, regolamento o statuto che introduca una particolare disciplina dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti pubblici o ad alcune categorie di essi (art.2, 2 comma D.Lgs n.165/2001) Superato il limite per materia originariamente lasciato alla contrattazione collettiva e aumentano le materie negoziabili, anche a livello microorganizzativo 13/04/2011 6

7 La lotta ai fannulloni delle amministrazioni pubbliche: Polemica Prof. Ichino / Corriere della Sera Introduzione del tema meritocrazia Rivisitazione delle riforme degli anni novanta 13/04/2011 7

8 La riforma <<Brunetta>> Com è cambiato il rapporto della legge con la contrattazione collettiva 13/04/2011

9 Il D.Lgs n.150/2009 in vigore dal 15 novembre /04/2011 9

10 Il decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009 n.15 TITOLO I -> principi generali TITOLO II -> misurazione, valutazione e trasparenza della performance TITOLO III -> merito e premi TITOLO IV -> nuove norme generali sull ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche TITOLO V -> norme finali e transitorie 13/04/

11 La privatizzazione è stata tenuta ferma? Ribadito il principio secondo cui le determinazioni per l organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione del rapporto di lavoro sono assunte con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro I rapporti di lavoro dei dipendenti (eccettuate le categorie escluse) restano disciplinati dalle disposizioni del capo I, titolo II, libro V c.c. e dalle leggi sul lavoro subordinato nell impresa (art.2,ii, D.Lgs n.165/2001) Mantenuta la devoluzione delle controversie al giudice ordinario 13/04/

12 La nuova figura del dirigente Legge delega e il decreto legislativo n. 150 hanno rafforzato le prerogative del dirigente nei confronti delle OO.SS. Irrobustiti i poteri disciplinari del dirigente Il dirigente riveste un ruolo fondamentale nella gestione del ciclo della performance 13/04/2011

13 Rafforzamento dei poteri del dirigente Le determinazioni per l organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte dalla dirigenza in via esclusiva fatta salva la sola informazione ai sindacati La riserva dirigenziale riguarda in particolare le misure inerenti la gestione delle risorse umane nonché la direzione, l organizzazione del lavoro nell ambito degli uffici (art.2,v, D.165) Le prerogative NON sono negoziabili 13/04/

14 Cambia il rapporto tra la legge e la contrattazione collettiva Rafforzamento della fonte legislativa -> allargamento dell ambito ad essa riservato, con esclusione in tale ambito di ogni intervento della contrattazione collettiva Ribaltato il principio di preferenza per la fonte contrattuale che era sancito nel comma 2 dell art.2 del D.Lgs 165/ /04/

15 Ribaltato il rapporto legge - ccnl La legge n.15/2009, oltre alla delega,contiene anche norme immediatamente esecutive Stabilisce che una norma in materia di lavoro può essere derogata da parte dei contratti -> ma solo se espressamente previsto dalla norma stessa (art. 1, comma 1) Vale per le norme emanate dopo il 4 marzo /04/

16 Il ridimensionamento della contrattazione collettiva La contrattazione collettiva può derogare alla legge solo quando essa disponga espressamente in tal senso I rapporti di lavoro sono disciplinati dalle disposizioni del c.c. fatte salve le diverse disposizioni contenute nel decreto n.165 che hanno valore imperativo (art.2,ii D.165) Oggetto del ccnl -> determinazione dei diritti e degli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro (art.40 D.165) 13/04/

17 Presidio del nuovo sistema Art.2. II c., D.Lgs 165 -> le norme contenute nel decreto costituiscono disposizioni a carattere imperativo Art.2, III bis c., D.Lgs 165 -> nel caso di nullità delle disposizioni contrattuali per violazione di norme imperative o dei limiti fissati dalla contrattazione collettiva, si applicano gli artt.1339 e 1419,II c., C.C. -> SOSTITUZIONE AUTOMATICA DELLE DISPOSIZIONI ILLEGITTIME E CONSERVAZIONE DEL CONTRATTO IN CASO DI NULLITA PARZIALE 13/04/

18 Circoscritte le materie negoziabili: Il nuovo art.40 del D.Lgs n.165 esclude dalla contrattazione un gruppo di materie: organizzazione uffici; partecipazione sindacale ex art.9; prerogative dirigenziali ai sensi art.5, 2 c., 16 e 17; conferimento e revoca incarichi dirigenziali + sette materie art.2, c.1 lett c) legge 421/1992: responsabilità giuridiche; organi, uffici e modi di conferimento della titolarità dei medesimi; principi fondamentali di organizzazione degli uffici; procedimenti di selezione per l accesso e l avviamento al lavoro; i ruoli, la dotazione organica e la loro consistenza complessiva; libertà di insegnamento; responsabilità,incompatibilità divieto di cumulo di impieghi e incarichi pubblici 13/04/

19 La legge ha fissato una cornice inderogabile, a pena di nullità, su diversi istituti Valutazione delle prestazioni ai fini del compenso accessorio Sanzioni disciplinari Mobilità Progressioni economiche Restringimento delle forme di partecipazione (le materie non sono più negoziabili) la concertazione è di fatto quasi eliminata (vedi anche art.9 D.Lgs 165). 13/04/

20 Alla contrattazione collettiva resta competenza esclusiva: Attribuzione dei miglioramenti economici -> Le disposizioni di legge che li attribuiscono cessano a far data dall entrata in vigore del rinnovo contrattuale (art.2,iii, D. 165) 13/04/

21 Le nuove relazioni sindacali La questione dei limiti alla contrattazione integrativa 13/04/2011

22 Regolazione a cascata QUADRO NORMATIVO NAZIONALE TITOLO III D. LGS. 165/2001 CONTRATTO COLLETTIVO NAZIONALE (QUADRO E DI COMPARTO) CONTRATTO DECENTRATO INTEGRATIVO 13/04/2011

23 Vincoli e possibilità della contrattazione integrativa Art 40, c. 3 bis D.lgs. n. 165/2001: Le pubbliche amministrazioni attivano AUTONOMI livelli di contrattazione collettiva integrativa VINCOLI Contrattazione integrativa POSSIBILITA 13/04/2011

24 Art.7,V c., D.Lgs 165: divieto di corrispondere trattamenti accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese (CORRISPETTIVITA ) IL FINE DELLA CONTR. INTEGRATIVA Art.40, c.3 bis D.lgs. n.165/2001: Le pubbliche amministrazioni attivano autonomi livelli di contrattazione collettiva integrativa,( ) La contrattazione collettiva integrativa assicura adeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi pubblici, incentivando l'impegno e la qualità della performance ai sensi dell'articolo 45, comma 3. A tale fine destina al trattamento economico accessorio collegato alla performance individuale una quota prevalente del trattamento accessorio complessivo comunque denominato 13/04/2011

25 I vincoli della contrattazione integrativa Obbligo a contrattare I controlli esterni VINCOLI Sui contenuti Sulle risorse Sanzioni 13/04/2011

26 I vincoli della contrattazione integrativa OBBLIGO A CONTRATTARE Art.2, c.3 D.lgs. n.165/2001: L attribuzione di trattamenti economici può avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi e, salvi i casi previsti dai commi 3ter e 3 quater dell art.40 e le ipotesi di tutela delle retribuzioni di cui all art.47 bis o, alle condizioni previste, mediante contratti individuali. 13/04/2011

27 I vincoli della contrattazione integrativa I VINCOLI SUI CONTENUTI Art.40, c.3 bis e 3 quinquies D.lgs. n.165/2001: si svolge sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai CCNL non può disciplinare materie non espressamente delegate a tale livello negoziale 13/04/2011

28 Si può contrattare: Ciò che non è riservato alla legge ad esempio: organici procedure di reclutamento libertà di insegnamento competenze degli organi collegiali competenze del dirigente organizzazione degli uffici gestione dei rapporti di lavoro e che è individuato dal CCNL

29 I vincoli della contrattazione integrativa I VINCOLI SULLE RISORSE Art 40, c.3 D.lgs. n.165/2001: deve osservare i criteri, i limiti finanziari e le modalità di utilizzo delle risorse destinate a premiare il merito e a migliorare le performance (art.45, 3 bis) fissati dai CCNL non deve comportare oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione 13/04/2011

30 I vincoli della contrattazione integrativa I VINCOLI SULLE RISORSE Art. 48, c.4 D.lgs. n.165/2001: l autorizzazione di spesa relativa al rinnovo dei contratti collettivi è disposta nelle stesse forme con cui vengono approvati i bilanci, con distinta indicazione dei mezzi di copertura 13/04/2011

31 I vincoli della contrattazione integrativa I CONTROLLI ESTERNI Art.40 bis D.lgs. n.165/2001: il controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione con i vincoli di bilancio(inserito da art. 17 Finanziaria 2002 e sostituito da art. 55 D.lgs 150): quattro direttrici a) Attribuzione della funzione di controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione collettiva con vincoli di bilancio e norme di legge ai collegi sindacali, dei revisori dei conti o agli uffici di bilancio, nonché al Dipartimento Funzione Pubblica, della Ragioneria Generale Stato e alla Corte dei Conti; b) Introduzione di nuovi documenti illustrativi; c) Obblighi di informazione; d) Obblighi di pubblicazione; 13/04/2011

32 I vincoli della contrattazione integrativa Gli organi di controllo Art.40 bis,1 c., D.lgs. n.165/2001 Revisori dei conti e/o collegio sindacale e/o uffici di bilancio controllano la compatibilità dei costi della contrattazione integrativa con i vincoli di bilancio e con i vincoli derivanti da disposizioni inderogabili di legge (con particolare riferimento ai trattamenti accessori) Violazione -> sanzione obbligo di recupero nella tornata contrattuale successiva [art.40 3 quinquies VI periodo] 13/04/2011

33 I vincoli della contrattazione integrativa La nuova relazione illustrativa: art.40 bis, 4 c., D.lgs 165 Circolare Funzione Pubblica 13 maggio 2010 n.7. Evidenzia: gli effetti attesi dalla sottoscrizione del contratto integrativo in materia di produttività ed efficienza dei servizi erogati, anche in relazione alle attese dei cittadini il rispetto dei principi di legge e di contratto, anche con riferimento alle materie oggetto di contrattazione integrativa Nei casi previsti dall art.65,1, D.lgs 150, il rispetto dell applicazione dei principi e dei criteri necessari per l adeguamento dei contratti vigenti 13/04/2011

34 I vincoli della contrattazione integrativa Gli obblighi informativi Art. 40 bis 3 e 5 c., D.lgs 165: Trasmissione al MEF di specifiche informazioni sui costi certificate dagli organi di controllo secondo appositi modelli di rilevazione entro il 31.5 di ogni anno Trasmissione delle medesime informazioni alla Corte dei Conti Entro 5 gg dalla sottoscrizione trasmissione all Aran, per via telematica del testo contrattuale, delle due relazioni con l indicazione delle modalità di copertura finanziaria -> gli stessi documenti vanno inviati anche al CNEL 13/04/2011

35 I vincoli della contrattazione integrativa Gli obblighi di pubblicazione Art. 40 bis 4 c., D.lgs 165: Obbligo di pubblicare in modo permanente sul proprio sito istituzionale i contratti integrativi con le relazioni tecnico finanziaria e illustrativa le informazioni trasmesse al MEF; modello di rilevazione soddisfazione utenti [non ancora predisposto] esiti della rilevazione effettuata sul modello La pubblicazione sul web deve garantire la piena visibilità e accessibilità delle informazioni ai cittadini 13/04/2011

36 I vincoli della contrattazione integrativa Violazione degli obblighi previsti dall art.40 bis D. lgs 165 Art. 40 bis 7 c., D.lgs 165: Sanzioni previste dall art.60, 2 c., D.lgs 165 Divieto alle p.a. di procedere a qualsiasi adeguamento delle risorse destinate alla contrattazione integrativa 13/04/2011

37 Il regime transitorio: Cosa prevede l art.65 D.Lgs n.150/ Entro il 31 dicembre 2010, le parti adeguano i contratti collettivi integrativi vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto alle disposizioni riguardanti la definizione degli ambiti riservati, rispettivamente, alla contrattazione collettiva e alla legge, nonché a quanto previsto dalle disposizioni del Titolo III del presente decreto. 2. In caso di mancato adeguamento ai sensi del comma 1, i contratti collettivi integrativi vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto cessano la loro efficacia dal 1 gennaio 2011 e non sono ulteriormente applicabili. 3. In via transitoria, con riferimento al periodo contrattuale immediatamente successivo a quello in corso, definiti i comparti e le aree di contrattazione ai sensi degli articoli 40, comma 2, e 41, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come sostituiti, rispettivamente, dagli articoli 54 e 56 del presente decreto legislativo, l'aran avvia le trattative contrattuali con le organizzazioni sindacali e le confederazioni rappresentative. In deroga all'articolo 42, comma 4, del predetto decreto legislativo n. 165 del 2001, sono prorogati gli organismi di rappresentanza del personale anche se le relative elezioni siano state già indette. Le elezioni relative al rinnovo dei predetti organismi di rappresentanza si svolgeranno, con riferimento ai nuovi comparti di contrattazione, entro il 30 novembre 2010 [comma modificato dal D.L. 194/2009 conv. legge n.25/2010]

38 I termini della questione l art. 40 D.Lgs 165 subordina il contratto integrativo a quello nazionale, a pena di nullità delle clausole in contrasto il comma 3 quinquies art.40 prevede che la novella legislativa si applichi ai contratti sottoscritti successivamente alla data di entrata in vigore del D.Lgs 150: primo rinnovo. Art.9, c. 18, D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito con legge 30 luglio 2010, n. 122 ha congelato la contrattazione collettiva fino al 2013 prorogati i CCNL vigenti, i cui contenuti sono in contrasto con il d.lgs. 150/2009 Due tesi contrapposte: la contrattazione integrativa dovrebbe continuare a svolgersi secondo le vecchie regole, oppure adeguarsi ai principi della riforma? 38

39 La C.M. 13 maggio 2010 n.7 Hanno applicazione immediata: 1. Relazioni tecnico finanziaria e illustrativa 2. Il sistema dei controlli: agli organi preposti al controllo spetta.. la funzione di verificare la legittimità relativamente al rispetto delle competenze del contratto integrativo (materie espressamente devolute dal livello nazionale, ambiti riservati alla legge). 3. L adeguamento dei contratti integrativi 39

40 La posizione della Funzione Pubblica Le disposizioni che definiscono le prerogative dirigenziali (con riferimento all organizzazione del lavoro e della gestione delle risorse umane) operano dal 15 novembre 2009 Nei confronti dei contratti collettivi che dispongano in modo diverso vengono applicati i meccanismi di etero integrazione contrattuale previsti dagli artt.1339 e 1414,secondo comma, c.c. In queste ipotesi la norma contrattuale difforme viene automaticamente sostituita da quella primaria contenuta nell art.5, comma 2, che ha carattere imperativo ed è quindi inderogabile. 40

41 La posizione della Funzione Pubblica C.M. 13 maggio 2010, n.7 Nelle materie che rientrano nelle prerogative dirigenziali le forme di partecipazione sindacale, se già previste dai contratti nazionali, regrediscono all informazione. A maggior ragione, nelle materie di macro organizzazione, nei cui margini è contenuta l attività di micro-organizzazione ai sensi dell art.5, comma 2, del D.Lgs n.165 del 2001, non possono attivarsi forme di partecipazione sindacale diverse dall informazione. 41

42 La posizione di alcune OO.SS. Condotta antisindacale Il ricorso presentato avanti il G.Lav di Trieste lamenta: La preannunciata volontà di non rispettare il sistema di relazioni sindacali previsto dal ccnl vigente Il rifiuto di accedere alla contrattazione e alla concertazione La concreta adozione unilaterale di provvedimenti in materia soggetta a contrattazione e concertazione 13/04/2011

43 La posizione di alcune OO.SS. Condotta antisindacale La tesi prospettata: La legge opera solo per il futuro e, pertanto, in assenza di esplicita previsione, non è possibile ritenere che le modifiche ordinamentali apportate dal testo legislativo invocato possano incidere sulla situazione in atto fino all esaurirsi della fase di adeguamento L art.65 prevede espressamente la fase transitoria per cui le modifiche di cui si tratta diverranno efficaci per i ccnl all esito dei rinnovi contrattuali e per i c.c. int. nei tempi previsti dalla citata disposizione La riforma non consente un applicazione parziale 13/04/2011

44 La posizione della giurisprudenza Condotta antisindacale Il Tribunale di Trieste: decreto Gli artt. 34 (che modifica l art.5 D. 165) e 54 (che modifica l art.40 D. 165) del D.Lgs 150 non sono immediatamente applicabili con conseguente immediata caducazione delle discipline contrattuali contrastanti L art.65 D. 150 presuppone l esistenza e la vigenza, fino al , di contratti integrativi non conformi alla nuova disciplina legislativa e quindi di contratti collettivi che regolano tutte le materie relative al rapporto di lavoro e alle relazioni sindacali 13/04/2011

45 Altri precedenti sfavorevoli Condotta antisindacale Il Tribunale di Torino: sentenza n.2680 dep. Il È dubbio, sotto il profilo costituzionale, che il legislatore possa, unilateralmente e immediatamente, caducare tutto il sistema normativo rappresentato dai contratti collettivi, delegittimando il confronto tra le parti sociali L art.65 prevede una scansione temporale per l adeguamento. È contraddittorio e illogico che i termini di adeguamento per i contratti integrativi sia diverso da quello per l adeguamento dei contratti nazionali e che questo s intenda solo per le norme procedimentali, senza che tale limitazione possa essere desunta da alcun argomento testuale 13/04/2011

46 Altri precedenti sfavorevoli Condotta antisindacale Il Tribunale di Pesaro: ordinanza 19 luglio 2010 L effetto caducante sarebbe stato possibile solo se il legislatore avesse previsto l applicazione retroattiva delle nuove norme. Il legislatore ha previsto un meccanismo di graduale adeguamento della sola contrattazione integrativa e escludendo alcun effetto caducante nei confronti dei precedenti CCNL (ai quali le norme della riforma non si applicano) 13/04/2011

47 Altri precedenti sfavorevoli Decreto Tribunale di Locri Decreto Tribunale di Salerno

48 Tribunale di Pesaro, sent , n.417 la gerarchia delle fonti di cui all art.1 delle disposizioni sulla legge in generale, impone la prevalenza della legge sulla previsione contrattuale collettiva, con la conseguenza che, in applicazione degli artt.1339 e 1419, comma 2, c.c. norme che sono state, peraltro, espressamente richiamate dall art.3, comma 2, lett.d) L. 15/2009 e poi dallo stesso D.Lgs. 150/2009 che con l art.54 ha modificato l art.40 del D.Lgs. 165/2001, proprio nelle ipotesi di contrasto fra le clausole collettive e le norme di legge- le disposizioni contrattuali in contrasto con la legge sono nulle e sostituite di diritto con quanto stabilito dalla legge medesima. Ne deriva, pertanto, che con l introduzione dell art.5 cit. la previsione del contratto collettivo riguardante la necessaria concertazione con le organizzazioni sindacali prima dell adozione di nuove disposizioni organizzative di lavoro deve intendersi sostituita di diritto con la previsione di cui alla norma di legge, che in ipotesi di tal fatta stabilisce unicamente la previa comunicazione.

49 Possibili conseguenze per l ipotesi di mancato adeguamento alla riforma Possibile responsabilità per danno all erario: la Corte dei Conti può svolgere il proprio sindacato, incidenter tantum, sui contratti al solo fine di cogliere, in caso di acclarata macroscopica violazione del dettato normativo o di sovrastanti fonti contrattuali nazionali da parte di coloro che ne dovevano fare retta e legittima applicazione, profili di illiceità comportamentale forieri di danno erariale. [Fattispecie di danno erariale conseguente alla ingiustificata riduzione dell'orario di lavoro settimanale da 36 a 35 ore accordata alla generalità dei dipendenti di un piccolo Comune, con contestuale mantenimento del precedente trattamento retributivo, in attuazione di una clausola di un contratto collettivo decentrato palesemente nulla per contrarietà con la sovraordinata disposizione del CCNL]. C.Conti, sez. Lombardia, , n.372 Possibile rilevanza disciplinare

50 Valutazione, merito e premi Il ciclo della performance 13/04/2011

51 Le novità: Frequenza dei termini utilizzati dal D.Lgs 150: performance -> 150 misurazione -> 31 trasparenza -> 85 Performance : contributo (inteso come risultato e modalità di conseguimento) che ciascuno apporta attraverso la propria azione alla soddisfazione dei bisogni per i quali l organizzazione è stata costituita 51

52 Principi generali (art.3 D.150) Ogni P.A. è tenuta a misurare e valutare la performance con riferimento a: amministrazione nel suo complesso unità o aree in cui si articola singoli dipendenti 52

53 Il ciclo della gestione della performance (art.4 D.150) definizione e assegnazione di obiettivi (commisurati ai valori di riferimento derivanti da standard) collegamento fra obiettivi e risorse monitoraggio, misurazione e valutazione assegnazione di premi secondo i meriti rendicontazione a vertici dell amministrazione, organi esterni, cittadini, utenti dei servizi 53

54 Particolare rilievo assumono gli obiettivi (art.5 D.150) Gli obiettivi devono essere: Rilevanti e pertinenti Specifici e misurabili Sfidanti (tali da determinare un significativo miglioramento) Riferibili ad un arco temporale determinato Commisurati a valori di riferimento Confrontabili Correlati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili 54

55 Gli attori del ciclo della performance (art.12 D.150) la «Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche»(organo centrale) gli Organismi indipendenti di valutazione della performance(per ogni amministrazione) l'organo di indirizzo politico amministrativo di ciascuna amministrazione i dirigenti di ciascuna amministrazione 55

56 Merito e premi 56

57 Criteri e modalità (art.18 D.150) Le P.A. promuovono il merito utilizzano sistemi premianti selettivi per attribuire incentivi economici e/o di carriera E vietata la distribuzione indifferenziata e/o automatica Obbligatorie le verifiche di performance 57

58 Criteri di differenziazione delle valutazioni (art.19 D.150) Tre fasce di merito per i dipendenti: 1 alta(25% dipendenti; 50% risorse) 2 media(50% dipendenti; 50% risorse) 3 bassa(25% dipendenti; 0% risorse) Vale anche per i dirigenti, con riferimento alla retribuzione di risultato La contrattazione collettiva può modificare(con limiti, vedi comma 4) 58

59 Strumenti (art.20 D.150) 1 Bonus annuale delle eccellenze 2 Premio annuale per l innovazione 3 Progressioni economiche 4 Progressioni di carriera 5 Attribuzione di incarichi e responsabilità 6 Accesso a percorsi di alta formazione e di crescita professionale 59

60 Inderogabilità (art.29 D.150) Le disposizioni su MERITO e PREMI Sono NORME IMPERATIVE In quanto tali sono INSERITE DI DIRITTO NEI CONTRATTI Non possono essere derogate dalla contrattazione collettiva 60

61 Art.57, co. 21, D,Lgs , n.235 I titoli II e III del D.Lgs 150 (misurazione valutazione e merito premi) saranno applicati al personale del MEF e delle Agenzie Fiscali secondo modalità determinate da un DPCM di concerto con il MEF (esclusa la Funzione Pubblica) USR Lombardia Formazione personale Milano, nn febbraio /tot Titolo relazione eventualmente su due righe 61

62 Le novità in materia disciplinare 62

63 Natura del potere disciplinare Un potere presente nei fatti e nelle entità superindividuali ancor prima e a prescindere di una norma che ne fornisse diretta legittimazione giuridica La mancanza di una previsione normativa espressa non ha mai impedito, sin dalle origini, l affermazione e il riconoscimento del potere disciplinare del datore di lavoro Nel contratto di lavoro rappresenta l anomalia e l alterazione più notevole al sinallagma Strumento di organizzazione: art.2106 c.c. 63

64 Il potere disciplinare Assicura che la prestazione di energia lavorativa del dipendente sia conforme agli interessi dell impresa e reprime, con diversa intensità, le condotte dei lavoratori devianti rispetto a tale scopo Gli atti del procedimento disciplinare sono contestabili alla stregua degli atti di diritto privato: Vizi del consenso che determinano, ai sensi del c.c. la nullità o l annullabilità dell atto, Violazione delle clausole generali di correttezza e buona fede (artt.1175 e 1375 c.c.) Violazione delle disposizioni speciali in materia di licenziamento (artt.2119 c.c., art.7 L.300/1970 o legge 604/1966) 64

65 Il vecchio regime: l art.55 D.lvo n.165/2001 E la chiave dell intero sistema Rinvia agli artt.2106 c.c., nonché ai commi I, V, VIII art.7 Statuto Lavoratori Tiene fermi i regimi della resp. Dirigenziale, incompatibilità, e doveri dei dipendenti di cui a codici di comportamento Fissa la scansione del procedimento Principio del contraddittorio Patteggiamento disciplinare 65

66 I doveri dei dipendenti: la progressiva assimilazione tra pubblico e privato L art.55 richiama l art.2106 C.C. che individua le infrazioni nell inosservanza delle disposizioni in materia di diligenza (2104,I,c. C.C.), di obbedienza (2104,II,c. C.C.) e di fedeltà del dipendente Il rilievo delle condotte estranee al rapporto di lavoro. I codici di comportamento 66

67 L art.7 dello Statuto dei lavoratori richiamato dall art.55 deld.lgs n.165 con riferimento ai commi 1, 5 e 8 prevede: 1 c. -> le norme disciplinari (sanzioni,infrazioni e procedure)devono essere portate a conoscenza dei lavoratori mediante affissione in luogo accessibile a tutti. Esse devono applicare quanto in materia è stabilito da accordi e contratti di lavoro 5 c. -> i provvedimenti disciplinari più gravi del rimprovero verbale non possono essere applicati prima che siano trascorsi cinque giorni dalla contestazione scritta 8 c. -> Non può tenersi conto ad alcun effetto delle sanzioni disciplinari decorsi due anni dalla loro applicazione 67

68 L articolazione del procedimento disciplinare nel vecchio regime L art.55 detta una disciplina che si sostituisce a quella di cui agli artt.100 a 123 del T.U. n.3/1957 In deroga all art.7 S.L. -> il capo struttura irroga solo rimprovero verbale o scritto Negli altri casi provvede l Ufficio per i provvedimenti disciplinari (UPD), su segnalazione del capo struttura Si tratta di una competenza funzionale inderogabile dalla contrattazione collettiva Cassazione n.2168/2004 -> tutte le fasi del procedimento devono essere svolte esclusivamente dall ufficio competente L UPD è individuato da ciascuna amministrazione secondo il proprio ordinamento 68

69 La disciplina del procedimento nel vecchio regime L art.55, terzo comma, rinvia alla contrattazione collettiva (ad eccezione del quinto comma) quanto alla tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni. L intervento della contrattazione in materia di procedure (e dei relativi termini) era consentito alla luce del richiamo dell art.7, primo comma, Statuto Lavoratori I CCNL prevedevano, di regola, che il capo struttura effettui la segnalazione entro dieci giorni L UPD provvede alla contestazione dell addebito di regola entro venti giorni decorrenti dalla data di conoscenza del fatto Alcuni CCNL stabilivano la perentorietà del termine iniziale e finale (vedi art.66,c.11 CCNL Agenzie) 69

70 Il personale docente della scuola Art.55, u.c. D.Lgs 165/2001 -> fino al riordinamento degli organi collegiali della scuola, nei confronti del personale ispettivo tecnico, direttivo, docente ed educativo delle scuole di ogni ordine e grado e delle istituzioni educative statali si applicano le norme di cui agli artt. da 502 a 507 del D.Lgs n.297/1994. L unica sanzione di competenza del D.S. era l avvertimento scritto Trovava applicazione il T.U. n sugli impiegati civili dello Stato richiamato dal D.Lgs n.297/1994 Obblighi ->Codice di Comportamento; norme di cui al Titolo I, Capo IV, parte III del D.Lgs n.297/1994 (richiamate da art.91 CCNL Scuola). 70

71 Il personale A.T.A. Coesistevano normativa legislativa (art.55 D.Lgs n.165/2001) e contrattuale (artt da 92 a 97 CCNL Scuola). Art.92 CCNL -> obblighi del dipendente Art.93 CCNL -> sanzioni e procedure disciplinari Art.94 CCNL -> competenze (rimprovero verbale, scritto e multa sono inflitti dal D.S.). Art.95 CCNL -> codice disciplinare Art.96 CCNL -> rapporto con il procedimento penale Art.97 CCNL -> sospensione cautelare in caso di procedimento penale 71

72 Il patteggiamento disciplinare Art.55,6 c., D.Lvo n.165/2001 Con il consenso del dipendente la sanzione applicabile può essere ridotta, ma in tal caso non è più suscettibile di impugnazione. La richiesta del lavoratore non vincola l amministrazione Non è chiaro se la pena patteggiata debba essere della stessa tipologia o meno Può convenirsi una sanzione atipica? 72

73 Il D.Lvo n.150: sintesi delle novità in materia disciplinare Semplificazione dei procedimenti Estensione dei poteri del dirigente <<capo struttura>> del dipendente Riduzione dei termini Potenziamento dell istruttoria Abolizione dei collegi arbitrali Validità della pubblicazione del codice disciplinare sul sito telematico dell amministrazione Riforma del rapporto tra procedimento disciplinare e procedimento penale Definizione di una serie di comportamenti assoggettati per legge al licenziamento Previsione di varie ipotesi di responsabilità per condotte che arrecano danno alla P.A. (tra le quali la resp del dirigente o funzionario che determina la decadenza del potere disciplinare) 73

74 L ambito della contrattazione collettiva in materia disciplinare Le disposizioni da art. 55 a 55 octies sono qualificate come inderogabili inserite di diritto nel contratto collettivo ai sensi degli artt 1339 e 1419,II, c.c. Art.54 D.Lgs 165 -> contrattazione collettiva ammessa negli esclusivi limiti previsti dalle norme di legge Art.55 D.Lgs 165 -> la contrattazione può solo individuare nuove infrazioni e le relative sanzioni Eliminato il rinvio all art.7 dello Statuto dei Lavoratori e con esso la possibilità per il CCNL di intervenire in materia di procedure 13/04/

75 MANCA UNA SPECIFICA DISPOSIZIONE TRANSITORIA CIRCOLARE N.9 DEL PRESIDENZA CONSIGLIO FUNZIONE PUBBLICA Il D.Lvo n.150 e i procedimenti in corso: quid iuris? TEMPUS REGIT ACTUM IL PRESUPPOSTO DELL AZIONE DISCIPLINARE E L ACQUISIZIONE DELLA NOTIZIA DELL INFRAZIONE DA PARTE DELL ORGANO TITOLARE DEL POTERE DISCIPLINARE; DA QUEL MOMENTO DECORRE IL TERMINE DI 20 O 40 GIORNI PER LA CONTESTAZIONE DUNQUE: LA NUOVA DISCIPLINA SI APPLICA A TUTTI I FATTI DISCIPLINARMENTE RILEVANTI PER I QUALI GLI ORGANI COMPETENTI A PROCEDERE HANNO ACQUISITO LA NOTIZIA DELL INFRAZIONE DOPO L ENTRATA IN VIGORE DELLA RIFORMA ( ) 75

76 Obbligatorietà / facoltatività dell azione disciplinare Nel settore privato -> ampia discrezionalità con il solo limite del divieto di discriminazioni Parere ARAN 16 maggio > anche il capo struttura gode di discrezionalità circa l opportunità di effettuare o meno la segnalazione Parte della dottrina -> la segnalazione è doverosa alla luce dei principi costituzionali di legalità, imparzialità e buon andamento In ragione dell ufficiosità dell azione disciplinare, l UPD potrebbe procedere indipendentemente dalla segnalazione (Trib. Benevento, ord. 4 luglio 2001) 76

77 Obbligatorietà / facoltatività dell azione disciplinare (segue) Art.55 sexies D.Lgs.165/2001 -> punisce l abusivo mancato esercizio dell azione disciplinare: laddove la condotta del dipendente presenti un evidente fumus di illiceità disciplinare il dirigente deve valutare il rilievo della stessa ALL INTERNO del procedimento (non prima e a prescindere) 77

78 Questioni di diritto intertemporale La Circolare 27 novembre 2009, n.9 della Presidenza del Consiglio considera il procedimento disciplinare in termini unitari La nuova disciplina si applica a tutti i fatti per i quali gli organi competenti acquisiscono notizia DOPO l entrata in vigore della riforma I procedimenti iniziati prima del e sospesi perché connessi con il procedimento penale devono essere riattivati e conclusi secondo la normativa previgente 78

79 Le fonti del nuovo procedimento disciplinare Le novità del D.Lgs 150/2009

80 Il D.Lgs 150/2009 dedica all azione disciplinare il suo capo V: artt Sostituisce il vecchio art.55 D.Lgs 165/2001 Aggiunge al D.Lgs 165/2001 gli artt. da 55 bis a 55 novies Abroga i commi 2 e 3 dell art.71 del D.L. 112/2008 in materia di assenze (poiché l art.55 septies ridisciplina i controlli sulle assenze Abroga l art.56 del D.Lgs 165/2001 poiché gli artt 55 nuovo testo e 73 ridisegnano l impugnazione delle sanzioni disciplinari Abroga gli artt. da 502 a 507 del D.Lgs n.297/1994 Qualifica gli artt. da 55 a 55 octies disposizioni inderogabili inserite di diritto nel contratto collettivo ai sensi e per gli effetti degli artt.1339 e 1419, II, c.c.. 80

81 Conseguenze della riforma Per il personale docente -> occorre fare un operazione di rilettura degli artt. da 492 a 501 del D.Lgs. 297/1994 Per il personale ATA -> occorre fare un operazione di rilettura degli artt.92 e ss. del CCNL Scuola del Si deve tener conto: delle nuove ipotesi di illecito disciplinare e delle relative sanzioni; che alcuni comportamenti fra quelli inclusi nella nuova normativa si presentano tra quelli già inclusi tra quelli vietati; che la procedura è stata unificata e blindata 81

82 art.72 D.Lgs n.150/2009 Sono abrogati gli artt. da 502 a 507 del D.Lgs n.297/1994 -> è venuta meno tutta la speciale procedura per il personale docente. Resta fermo il solo APPARATO SANZIONATORIO, che, per il personale docente è costituito da: codice di comportamento; infrazioni del D.Lgs n.297/

83 Il procedimento di irrogazione Organi competenti, adempimenti procedurali

84 La ripartizione della competenza Gli organi sono due: il dirigente e l Ufficio competente per i procedimenti disciplinari Ciascuna amministrazione, secondo il proprio ordinamento, individua l ufficio competente per i procedimenti disciplinari (art.55 bis, IV, D.Lgs 165/2001) Cassazione, S.Lav., , n.20981: la sanzione irrogata da organo diverso dall UCPD, anche se questo non sia ancora stato istituito, è affetta da nullità per violazione delle norme di legge in materia di competenza, non derogabili neppure dalla contrattazione collettiva 84

85 organi competenti: art.55 bis Art. 55 bis -> diversa procedura a seconda gravità della sanzione o della qualifica del responsabile della struttura RIMPROVERO VERBALE -> rinvio al CCNL SANZIONE superiore al RIMPROVERO VERBALE e inferiore alla SOSPENSIONE DAL SERVIZIO per più di dieci giorni -> provvede il responsabile della struttura se riveste qualifica dirigenziale SANZIONE superiore alla SOSPENSIONE DAL SERVIZIO per più di dieci giorni -> provvede UCPD (ufficio competente per i procedimenti disciplinari) SANZIONI meno gravi (quando il capo struttura non è dirigente) 85 -> provvede UCPD

86 Competenze del D.S. Per il personale A.T.A.: dal rimprovero verbale (art.92 lett.a) -> sospensione dal servizio fino a 10 gg. (art.92, lett.d) Per il personale docente: dall avvertimento scritto (art.492,iii, D.Lgs 297/1994) -> sospensione dal servizio fino a 10 gg (nell ambito dell art.494 D.Lgs n.297(1994). NB: per le sanzioni superiori al rimprovero verbale è necessaria la CONTESTAZIONE DI ADDEBITO 86

87 Principio di proporzionalità e valutazione ex ante della competenza sanzionatoria Art.55 bis, III, D.Lgs 165 -> quando la sanzione astrattamente applicabile sia più grave di quella rientrante nelle proprie attribuzioni, il responsabile della struttura trasmette gli atti, ENTRO 5 GIORNI DALLA NOTIZIA DEL FATTO, all UCPD, dandone contestuale notizia all interessato. Il termine non è assistito da sanzione di decadenza DALLA DATA DI PRIMA ACQUISIZIONE DELLA NOTIZIA DELL INFRAZIONE comincia a decorrere il termine (perentorio) per la conclusione del procedimento Ragionevolezza L UCPD può irrogare la sanzione più lieve (C.App. TS , n.68) 87

88 L articolazione del procedimento: i termini I due procedimenti presentano la medesima struttura Notizia infrazione -> contestazione di addebiti -> convocazione dell incolpato-> attività istruttoria -> archiviazione o irrogazione della sanzione I termini sono raddoppiati solo quando l UCPD procede per i fatti per i quali sia irrogabile una sanzione più grave di quelle di cui al I comma 55 bis Quale che sia l organo competente, la violazione dei rispettivi termini comporta per l amministrazione la decadenza dell azione disciplinare, ovvero, per il dipendente, dall esercizio del diritto di difesa. Art.55 bis, V, esclude l applicazione di termini diversi o ulteriori rispetto a quelli stabiliti nel presente articolo 88

89 I termini perentori: DATORE LAVORO Termine per la contestazione dell addebito Termine per il preavviso per il contraddittorio Termine per la conclusione del procedimento dalla contestazione dalla data di prima acquisizione dell infrazione 89

90 I termini perentori: INCOLPATO Termine per inviare una memoria scritta Termine per formulare motivata istanza di rinvio allegando un grave e oggettivo impedimento 90

91 Come si computano i termini? In assenza di diverse disposizioni si applica la regola generale dell art.155 c.p.c.: nel computo dei termini a giorni e a ore si escludono il giorno e l ora iniziali. Per il computo dei mesi o ad anni si osserva il calendario comune. I giorni festivi si computano nel termine. Se il giorno di scadenza è festivo, la scadenza è prorogata di diritto al primo giorno seguente non festivo. 91

92 Procedura per le sanzioni irrogate dal capo struttura dirigente I termini sono perentori e non è ammessa la sospensione in pendenza di processo penale ATTO Contestazione di addebiti + convocazione a difesa Audizione TERMINE MAX 20 GG dalla notizia Preavviso almeno 10 gg Richiesta rinvio del dipendente Nel termine assegnato il dipendente può: Inviare memorie Fare istanza motivata rinvio Eventuale ulteriore attività istruttoria Archiviazione o irrogazione sanzione 60 gg dalla contestazione + ev proroga 92

93 Procedura per le sanzioni irrogate dall UCPD I termini, perentori, sono raddoppiati per sanzioni > a sospensione per più di 10 gg. ATTO Trasmissione atti all UCPD Contestazione addebiti + convocazione a difesa Richiesta rinvio del dipendente Audizione TERMINE 5 gg dalla notizia con comunicazione al dipendente MAX 40 gg dalla notizia da parte dell UCPD Preavviso di almeno 20 gg Nel termine assegnato il dipendente può: Inviare memorie Fare istanza motivata rinvio Eventuale ulteriore attività istruttoria Archiviazione o irrogazione sanzione 120 gg dalla prima acquisizione notizia + ev proroga 93

94 L istruttoria commi 6 e 7 art.55 bis Si svolge dopo la notificazione della contestazione d addebito Osservanza del principio del contraddittorio Non sospende il procedimento né differisce il termine per la sua conclusione Possibilità di acquisire da altre p.a. documenti e informazioni Obbligo di collaborazione ai fini dell accertamento del fatto Art.55 ter, I, D.Lgs 165 -> solo per le infrazioni di maggiore gravità, l UCPD, nei casi di particolare complessità dell accertamento del fatto addebitato al dipendente e quando all esito dell istruttoria non vi siano elementi sufficienti per procedere, è possibile disporre la sospensione del procedimento disciplinare fino al termine di quello penale. 94

95 Diritto di difesa e audizione dell interessato Diritto di accesso agli atti istruttori del procedimento (art.55 bis, V,) Diritto del dipendente ad essere convocato per l audizione personale, assistito da un procuratore o da un rappresentante sindacale, con un preavviso di dieci o venti giorni [eccetto che per il rimprovero verbale] Diritto del dipendente al differimento della data di convocazione e degli atti istruttori, previa istanza motivata, nell ipotesi di grave ed oggettivo impedimento.. per l esercizio della sua difesa. Per differimento superiore a dieci giorni -> prorogato di diritto il termine finale del procedimento L audizione deve essere condotta in modo asettico Inutilizzabilità nel procedimento in corso di nuovi fatti 95

96 Le comunicazioni all incolpato art.55 bis, V Per la contestazione d addebito -> posta certificata, consegna a mano, raccomandata A.R. Per le comunicazioni successive > consentito, su indicazione dell interessato, utilizzare il fax 96

97 Conclusione del procedimento Il procedimento deve necessariamente concludersi o con l archiviazione o con l irrogazione della sanzione L irrogazione è atto di diritto privato Termini di decadenza Cass. Sez. Lav., 9 marzo 2009, n.5637: il termine è rispettato se la sanzione è irrogata tempestivamente, anche se arriva all incolpato in un momento successivo 97

98 Rapporti tra procedimento disciplinare e procedimento penale (art.55 ter) Viene meno l obbligo di sospensione del procedimento disciplinare in caso di pendenza del procedimento penale > la PA ha facoltà di sospendere il procedimento disciplinare (solo per le infrazioni di maggiore gravità, quelle punibili con la sospensione dal servizio per un periodo superiore ai dieci giorni) nei casi di particolare complessità dell accertamento del fatto addebitato e quando all esito dell istruttoria l UCPD non dispone di elementi sufficienti a motivare l irrogazione della sanzione Negli altri casi, l amministrazione ha l obbligo di iniziare o concludere il procedimento disciplinare -anche in pendenza di procedimento penale- per le infrazioni punibili con sanzioni superiori al rimprovero verbali ed inferiori alla sospensione dal servizio per più di dieci giorni 98

99 Raccordo tra i due procedimenti: L assoluzione Se vi è stata sanzione disciplinare, ma il processo penale si conclude con sentenza di assoluzione (perché il fatto non sussiste, perché non costituisce reato, perchè il dipendente non lo ha commesso), su istanza del dipendente nel termine perentorio di sei mesi dall irrevocabilità della sentenza l amm.ne riapre il procedimento disciplinare modifica o conferma della sanzione 99

100 Raccordo tra i due procedimenti: La condanna Se vi è stata archiviazione del procedimento disciplinare, ma il processo penale si conclude con sentenza di condanna ovvero se vi è stata sanzione disciplinare inferiore al licenziamento, ma dalla sentenza di condanna risultano fatti comportanti il licenziamento l amm.ne riapre il procedimento disciplinare adegua le determinazioni disciplinari all esito del giudizio penale 100

101 Raccordo tra i due procedimenti: termini e forma Termini di ripresa o riapertura: 60 gg dalla comunicazione della sentenza all amm.ne (vedi art. 70 dlgs) o dall istanza di riapertura Termine di conclusione: 180 gg dalla ripresa o riapertura Forma: rinnovo della contestazione di addebito Procedimento: art 55 bis Conferma dell art 653 cpp 101