Governance delle aziende a controllo pubblico

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1 GOVERNANCE & COMPLIANCE A.A Governance delle aziende a controllo pubblico Prof. Alberto Nobolo 1

2 Argomenti Le società a controllo pubblico: evoluzione del sistema L affidamento dei servizi pubblici: i modelli nel panorama italiano La costituzione, il mantenimento e l'assunzione di partecipazioni da parte delle amministrazioni pubbliche Modelli di corporate governance delle società di servizi pubblici 2

3 Evoluzione del sistema Municipalizzazione Aziendalizzazione Spinta Liberalizzazione Ente locale Municipalizzata Ente locale S.p.A S.p.A Ente locale S.p.A S.p.A. pubblica Azienda Speciale S.p.A pubblica S.p.A S.p.A Accentramento responsabilitàservizio Decentramento debole responsabilità-servizio Decentramento forte responsabilità-servizio 3

4 Le formule giuridiche Forme giuridiche Regole di governance Esercizio poteri di controllo Ente pubblico autonomo/ Agenzia/Consorzio Controllo pubblico 100% Società di diritto privato (SpA, Srl) In funzione delle quote societarie Autonomia gestionale Nei limiti del mandato dell ente controllante e di leggi e regolamenti Nei limiti statutari Diritto Amministrativo Privato 4

5 Imprese e agenzie dello Stato Centrale italiano 5

6 Le partecipazioni e le società partecipate comunicate dalle Amministrazioni Pubbliche TIPOLOGIA AMMINISTRAZIONE AMMINISTRAZIONI S13 di cui: Partecipazioni (Numero) Società Partecipate (Numero) AMMINISTRAZIONI CENTRALI Ministeri Agenzie Fiscali Altre Amministrazioni Centrali AMMINISTRAZIONI LOCALI Regioni Province Comuni Unioni di Comuni e Comunità Montane Consorzi Enti Locali del Servizio Sanitario Università Altre Amministrazioni Locali ENTI NAZIONALI PUBBLICI DI PREVIDENZA ED ASSISTENZA AMMINISTRAZIONI NON S Automobile Club d'italia Aziende di Servizi alla Persona 7 7 Case di Riposo 5 5 Istituti Autonomi Case Popolari Altro TOTALE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE Governance & compliance 7.340

7 Le partecipazioni dichiarate dalle Amministrazioni Locali AMMINISTRAZIONI LOCALI Partecipazioni dirette (Numero) per quota detenuta TOTALE Partecipazioni indirette (Numero) Partecipazioni totali (Numero) < 4% 5% - 9% 10% - 24% 25% - 49% 50% - 74% 75% - 99% 100% TOTALE AMMINISTRAZIONI LOCALI di cui: Regioni Province Comuni Unioni di Comuni e Comunità Montane Consorzi Enti Locali del Servizio Sanitario Università Altre Amministrazioni Locali

8 Numero totale e numero medio di partecipazioni comunicate dai Comuni per fasce di popolazione residente 8

9 Analisi delle società in perdita nel triennio In perdita negli ultimi tre anni: 733 N società presenti nei tre anni: In perdita negli ultimi due anni: In perdita nell ultimo anno:

10 Società partecipate (733) con triennio in perdita Sezione unico attività Perdita media triennio N società N società in perdita nel triennio % in perdita nel triennio/ soc. perdita 2012 % in perdita nel triennio/ N società N società in perdita nel triennio - perdita crescente N società in perdita nel triennio - perdita decrescente N società nessuna rel crescente o decrescente nel triennio A - AGRICOLTURA, SILVICOLTURA E PESCA % 6% 1-4 B - ESTRAZIONE DI MINERALI DA CAVE E MINIERE % 17% C - ATTIVITÀ MANIFATTURIERE % 17% D - FORNITURA DI ENERGIA ELETTRICA, GAS, VAPORE E ARIA CONDIZIONATA E - FORNITURA DI ACQUA; RETI FOGNARIE, ATTIVITÀ DI GESTIONE DEI RIFIUTI E RISANAMENTO % 6% % 7% F - COSTRUZIONI % 21% G - COMMERCIO ALL'INGROSSO E AL DETTAGLIO; RIPARAZIONE DI AUTOVEICOLI E MOTOCICLI % 14% H - TRASPORTO E MAGAZZINAGGIO % 17% I - ATTIVITÀ DEI SERVIZI DI ALLOGGIO E DI RISTORAZIONE % 16% J - SERVIZI DI INFORMAZIONE E COMUNICAZIONE % 10% K - ATTIVITÀ FINANZIARIE E ASSICURATIVE % 9% L - ATTIVITA' IMMOBILIARI % 19% M - ATTIVITÀ PROFESSIONALI, SCIENTIFICHE E TECNICHE % 16% N - NOLEGGIO, AGENZIE DI VIAGGIO, SERVIZI DI SUPPORTO ALLE IMPRESE % 13% N - Non Definito % 33% O - AMMINISTRAZIONE PUBBLICA E DIFESA; ASSICURAZIONE SOCIALE OBBLIGATORIA % 4% 2-5 P - ISTRUZIONE % 10% Q - SANITA' E ASSISTENZA SOCIALE % 6% R - ATTIVITÀ ARTISTICHE, SPORTIVE, DI INTRATTENIMENTO E DIVERTIMENTO % 18% S - ALTRE ATTIVITÀ DI SERVIZI % 11% U - ORGANIZZAZIONI ED ORGANISMI EXTRATERRITORIALI % 0% Totale complessivo % 14%

11 Le aziende controllate dai grandi comuni TORINO IDRICO IGIENE ENERGIA TPL Smat Iren Acqua Gas Amiat Iren Ambiente Iren Emilia Iren Energia GTT MILANO MM A2A A2A ATM ROMA Acea AMA Acea Atac Trambus Me.Tro. NAPOLI Arin Asia Napoli Gas Anm Metronapoli CTP BOLOGNA Hera Hera Hera ATC 11

12 LA HOLDING COMUNE DI MILANO (1)

13 LA HOLDING COMUNE DI MILANO (2) ATM SpA: trasporti A2A SpA : gas e energia SOGEMI SpA: mercati MM Spa: metropolitane SEA SpA: servizi aeroportuali Milano Ristorazione SpA: mense Milano Sport SpA: servizi sportivi e ricreativi Mlano serravalle S.p.A.: strade AFM SpA: gestione farmacie 13

14 Aspetti rilevanti Trasformazione della forma giuridica con l affermazione del modello delle società di capitali Modifica dell assetto proprietario: si profila un quadro variegato all interno del quale si combinano varie compagini societarie Trasformazione del modello di impresa: passaggio da aziende monolitiche alla costituzione di gruppi aziendali 14

15 Alcuni numeri: Forme giuridiche organismi partecipati da enti, costituiti da società e organismi diversi 35% forma giuridica societaria altre forme giuridiche 65% 15

16 Alcuni numeri: forme giuridiche societarie 15% 5% 43% spa srl società consortili società cooperative 37% 16

17 Forme giuridiche non societarie 24% 14% 62% consorzio fondazione altro 17

18 Tipologie società partecipate Società di servizi pubblici locali: sono società finalizzate all erogazione di servizi al cittadino o di pubblico funzionamento; Società strumentali: sono società che svolgono servizi o funzioni in favore dell ente proprietario; Società di scopo: sono società finalizzate alla realizzazione di scopi specifici di interesse pubblico; Società per lo sviluppo locale: sono società che promuovono lo sviluppo del territorio; Società patrimoniali: sono società proprietarie di reti, impianti, immobili e altre dotazioni 18

19 Affidamento dei servizi pubblici locali GARA PER IL MERCATO SOCIETA MISTA: gara a doppio oggetto per l identificazione del partner privato. La gara è detta a doppio oggetto in quanto la procedura ha ad oggetto sia l affidamento del servizio che l attribuzione di specifici compiti operativi. Il modello della gara a doppio oggetto prevede dunque che il socio privato sia un partner imprenditoriale che dovrà svolgere compiti operativi e gestionali. AFFIDAMENTO IN HOUSE 19

20 Le società strumentali Sono società che producono beni e servizi strumentali all attività degli enti che le costituiscono LIMITAZIONI (ex art 13 del d.l. 223/2006 Decreto Bersani): devono operare prevalntemente con gli enti costituenti o partecipanti o affidanti non possono svolgere prestazioni a favore di soggetti pubblici e privati, ne in affidamento diretto, ne con gara non possono partecipare ad altre società o enti aventi sede nel territorio nazionale 20

21 STRUMENTI DI GOVERNANCE 1. STRUMENTI DI REGOLAZIONE: - leggi, regolamenti attuativi, direttive, linee guida 2. STRUMENTI PER L ESERCIZIO DELLA FUNZIONE DI PROPRIETA : - definizione e composizione del gruppo pubblico: confini strategici o operativi di ogni azienda - approvazione statuti e regolamenti aziende: ruolo e numerosità degli organi (comitato di indirizzo, CdA, sindaci) - nomina dei componenti degli organi di governo (comitati, CdA, presidente) e del management - controllo economico-finanziario e approvazione bilanci 21

22 STRUMENTI DI GOVERNANCE 3. STRUMENTI PER L ESERCIZIO DELLA FUNZIONE DI COMMITTENZA: - definizione e controllo del contratto di servizio (volumi e qualità) - finanziamento - monitoraggio del livello di soddisfazione degli utenti 22

23 Ruolo del Consiglio Comunale (1) 1. approvazione degli atti di partecipazione a società di capitali e di amministrazione straordinaria degli enti e società partecipate (modifiche statutarie, interventi sul capitale sociale, conferimenti patrimoniali) anche attraverso atti di partecipazione alle assemblee straordinarie delle società definendone i relativi indirizzi; 2. definizione degli indirizzi da osservare da parte delle aziende pubbliche e degli enti dipendenti, sovvenzionati o sottoposti a vigilanza. 3. definizione degli indirizzi per la nomina e la designazione dei rappresentanti del Comune presso enti, aziende ed istituzioni, nonché nomina dei rappresentanti del consiglio presso enti, aziende ed istituzioni ad esso espressamente riservata dalla legge. Garanti dell'attuazione di tali indirizzi dovrebbero essere i rappresentanti dei comuni nominati negli organi degli enti partecipati. 23

24 I poteri di nomina dei vertici aziendali ART. 50 DLGS 267/2000 Sulla base degli indirizzi stabiliti dal consiglio il sindaco e il presidente della provincia provvedono alla nomina, alla designazione e alla revoca dei rappresentanti del comune e della provincia presso enti, aziende ed istituzioni. Tutte le nomine e le designazioni debbono essere effettuate entro 45 giorni dall'insediamento ovvero entro i termini di scadenza del precedente incarico. In mancanza, il comitato regionale di controllo adotta i provvedimenti sostitutivi ai sensi dell'articolo

25 Regole relative alla nomina degli amministratori DL 95/2012 (decreto spending review ) (1) 1. I CdA delle società a totale partecipazione pubblica (ad eccezione di quelle quotate) devono essere composti da tre o cinque membri, tenendo conto della rilevanza e della complessità delle attività svolte. 2. Nel caso di consigli di amministrazione composti da tre membri: - per le società a partecipazione diretta, due sono dipendenti dell'amministrazione titolare della partecipazione o di poteri di indirizzo e vigilanza, scelti d'intesa tra le amministrazioni medesime - per le società a partecipazione indiretta, due sono scelti tra dipendenti dell'amministrazione titolare della partecipazione della società controllante o di poteri di indirizzo e vigilanza, scelti d'intesa tra le amministrazioni medesime, e dipendenti della stessa società controllante. Il terzo membro svolge le funzioni di amministratore delegato 25

26 Regole relative alla nomina degli amministratori DL 95/2012 (decreto spending review ) (2) Nel caso di consigli di amministrazione composti da cinque membri, la composizione dovrà assicurare: - per le società a partecipazione diretta, la presenza di almeno tre dipendenti dell'amministrazione titolare della partecipazione o di poteri di indirizzo e vigilanza, scelti d'intesa tra le amministrazioni medesime - per le società a partecipazione indiretta, almeno tre membri scelti tra dipendenti dell'amministrazione titolare della partecipazione della società controllante o di poteri di indirizzo e vigilanza, scelti d'intesa tra le amministrazioni medesime, e dipendenti della stessa società controllante. In tale ultimo caso le cariche di Presidente e di Amministratore delegato sono disgiunte e al Presidente potranno essere affidate dal CdA deleghe esclusivamente nelle aree relazioni esterne e istituzionali e supervisione delle attività di controllo interno. 26

27 IL CONTRATTO DI SERVIZIO Il contratto di servizio definisce: gli standard di servizio, i criteri di definizione delle priorità degli utenti, gli obiettivi di output e outcome attesi quota di sussidio da parte del committente pubblico Ad esempio, nel settore del trasporto pubblico locale: - percorsi e frequenza dei mezzi=>km da percorrere - contributo pubblico per KM - obiettivi di puntualità, pulizia, sicurezza Previsione di incentivi correlati al raggiungimento degli obiettivi Definizione di tariffe 27

28 IL CONTRATTO DI SERVIZIO La difficoltà nell uso del contratto di servizio dipende dal meccanismo di controllo: la maggior parte delle informazioni, delle tecnostrutture e del know-how operativo sono detenute dal produttore e non dal committente pubblico Possibili soluzioni: - L attivazione di una specifica unità organizzativa di committenza - il controllo e la certificazione dei dati inviati al committente - il mantenimento del controllo pubblico dell azienda di produzione e la conseguente nomina di management di fiducia - il monitoraggio del grado di soddisfazione degli utenti svolto direttamente dal committente 28

29 La bad governance delle società partecipate In mancanza dell obbligo di predisporre un bilancio consolidato, le società partecipate sono state spesso utilizzate dagli enti locali, in modo più o meno consapevole, per aggirare i vincoli di finanza pubblica (divieto assunzioni di personale, limiti all indebitamento, vincoli del patto di stabilità) Problemi negli equilibri finanziari di bilancio degli enti e delle stesse aziende (es. caso Comune di Alessandria, Viareggio, Foggia, Reggio Calabria, Napoli, Roma...etc) 29

30 Le relazioni finanziarie tra ente e società partecipata 30

31 Tipologie di elusione (circolare 5/2012 RGS e Corte dei Conti) TIPOLOGIE Utilizzo improprio delle società partecipate OPERAZIONI 1. utilizzo improprio delle concessioni e riscossioni di crediti 2. esternalizzazione di servizi alle società partecipate con finalità elusive dei limiti di indebitamento 3. sottostima dei costi dei contratti di servizio tra l ente e le sue aziende 4. accollo del debito di un ente locale da parte di una propria azienda partecipata 5. operazioni di valorizzazione dei beni immobiliari con le società partecipate, con la finalità esclusiva di reperire risorse finanziarie senza giungere ad una effettiva vendita del patrimonio 31

32 Strumenti di governance e controllo delle società partecipate A partire dal Rendiconto 2012, i comuni e le province devono allegare una nota informativa contenente la verifica dei reciproci rapporti di debito e credito intercorrenti con le società partecipate (art. 6 c. 4, DL 95/2012) Definizione di un sistema di controlli interni sulle aziende partecipate e adozione del bilancio consolidato per i comuni maggiori di abitanti (DL 174/2012) 32

33 Finanziaria 2008 Divieto di acquisire partecipazioni e obbligo di cessione delle partecipazioni «non strettamente necessarie» alle finalità istituzionali dell ente: Scadenza rivitalizzata ex post con termine a fine 2014 Cessazione automatica entro 12 mesi (2015) 33

34 Legge 147/2013 Abrogazione del Patto di stabilità e degli obblighi di privatizzazione Controllo sui bilanci Fondo di garanzia a copertura delle perdite Sanzioni per gli amministratori di società in perdita Obblighi di liquidazione per le società in perdita strutturale Trasparenza e controlli su aziende speciali e istituzioni 34

35 Obblighi di liquidazione Ambito: Società di servizi pubblici locali Condizione: A partire dall esercizio 2017, presenza di 4 esercizi negativi su 5 Sanzione: Liquidazione entro 6 mesi Clausola: Nullità degli atti in caso di mancato avvio della procedura di liquidazione (attenzione alla responsabilità erariale) 35

36 Legge di stabilità 2015 Piani di razionalizzazione Obbligo di presentazione entro il 31 marzo (termine ordinatorio) di un piano per di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni dirette e indirette. Gli obiettivi sono: Riduzione del numero di partecipazioni Efficientamento dei processi di governance Risparmi di spesa sotto forma di Ripiani «perdite palesi» Contratti di servizio onerosi «perdite nascoste» Indennità e stipendi 36

37 Legge di stabilità 2015 Piani di razionalizzazione- agevolazioni Esenzione fiscale, comprese Ires e Irap (non Iva, per evitare procedure di infrazione) Imposte di registro e ipocatastali in misura fissa Per le alienazioni: Esclusione delle plusvalenze dalla formazione del reddito e dal valore della produzione netta Deducibilità in cinque anni delle minusvalenze 37

38 Legge di stabilità 2015 Piani di razionalizzazione- obiettivi Eliminazione partecipazioni societarie «non indispensabili» Soppressione micro società Eliminazione società doppione Aggregazioni di società Riduzione dei costi 38

39 La delega Madia Ridefinizione delle regole relative a condizioni e limiti per la costituzione di società e il mantenimento delle partecipazioni Definizione puntuale del perimetro dei compiti istituzionali e degli ambiti strategici Definizione del regime delle responsabilità per Amministrazioni partecipanti, Amministratori, organi di gestione e di controllo delle società, Dipendenti delle società Adozione generalizzata del bilancio consolidato (ex articolo 151, comma 8 del Dlgs 267/2000 Definizione di indicatori di efficienza Piani di rientro e commissariamento per le società in perdita strutturale 39