La valutazione ambientale strategica: adempimento formale o supporto alla pianificazione

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1 Regione Puglia Bari, 11 novembre 2011 La valutazione ambientale strategica: adempimento formale o supporto alla pianificazione Prof. Maria Rosa Vittadini Università IUAV di Venezia

2 Il contesto della VAS: crisi della pianificazione a tutti i livelli Tempi di elaborazione troppo lunghi Trasformazioni rapide e incapacità di adattamento Incoerenza tra piani a diversa scala Incoerenza tra Piani generali e settoriali Scollamento tra risorse e decisioni Incertezza e inefficacia Frammentazione degli interessi e dei poteri Una crescente consapevolezza ambientale

3 Pianificazione e riforma del titolo V della Costituzione Forte indebolimento della gerarchia dei livelli di governo (e dei piani relativi) I nuovi Piani: articolazione delle azioni in indirizzi, direttive prescrizioni Trasmissione debole degli obiettivi Monitoraggio di efficienza della attuazione, Monitoraggio di efficienza della attuazione, ma non di risultato ambientale

4 Indirizzi di riforma La necessità di un orientamento strategico collegato alla prospettiva della sostenibilità nelle sue tre dimensioni: economica, sociale ed ambientale La ricerca della flessibilità nella formazione e nella gestione del Piano (piani strutturali e piani attuativi) La partecipazione come garanzia della sostenibilità sociale oltre che della fattibilità delle previsioni dei piani Problema: tendenziale dismissione della responsabilità statale (pubblica) nella pianificazione. Chi pianifica e programma? Cosa significa sostenibile?

5 Un format per piani sostenibili Piani di Agenda 21 Programmazione dei fondi strutturali con Valutazione ambientale ex ante, in itinere, ex post Programmi integrati (complessi) e nuove pratiche di progettazione e gestione integrata delle trasformazioni

6 I caratteri comuni:un processo circolare Necessità di governance Definizione di obiettivi di lungo periodo e di traguardi quantificati Partecipazione della collettività nel processo di costruzione delle scelte Valutazione delle alternative migliori per raggiungere gli obiettivi e i traguardi Monitoraggio dei risultati con indicatori Retroazione sui mezzi e le risorse mantenendo (tendenzialmente) invariati gli obiettivi Problema: il processo di VAS come strumento per un nuovo modo di elaborare ed attuare i Piani

7 Dal government alla governance Government (command and control) Un obiettivo (riduzione della complessità) Un decisore Governance Molti obiettivi (esplicitazione della complessità) Molti attori Informazione centralizzata Informazione condivisa Consultazione Partecipazione attiva Metodi di ottimizzazione e di controllo Sistemi di supporto alle decisioni e monitoraggi

8 Lo schema ENPLAN Processo di piano e processo di valutazione Fasi Valutazione preliminare Processo di piano Orientamenti iniziali di piano Processo di Valutazione Eventuale Screening Valutazione della sostenibilità degli orientamenti iniziali Elaborazione e redazione Consultazione e adozione / approvazione Obiettivi generali Scenari di riferimento Obiettivi specifici Linee d azione Definizione e selezione delle alternative Azioni e strumenti d attuazione Documento di piano Consultazione Adozione / Approvazione del piano Base di conoscenza ---- Partecipazione Valutazione Scoping Coerenza esterna Coerenza interna Analisi degli effetti ambientali delle linee d azione Valutazione delle alternative Rapporto ambientale con sistema di monitoraggio Analisi di sostenibilità delle osservazioni Esecuzione Gestione e Attuazione Azioni correttive Monitoraggio ambientale e valutazione periodica

9 I punti critici dell applicazione La VAS introduce un nuovo modo di costruire e attuare Piani e Programmi, ma sussiste ancora molta incertezza in materia da parte delle amministrazioni procedenti e proponenti Anche nel Dlgs 4/2008 il funzionamento della procedura è insufficientemente definito In assenza di una strategia condivisa di sviluppo sostenibile la VAS dà risultati deludenti

10 Il decreto legislativo 4/2008: i principi per la sostenibilità Principio dell azione ambientale Principio dello sviluppo sostenibile Principi di sussidiarietà e di leale collaborazione Diritto di accesso alle informazioni ambientali e di partecipazione a scopo collaborativo Problema: un lungo cammino per trasformare principi ambientali in principi e basta

11 Il decreto legislativo 128/2010 Le innovazioni principali: Rafforzamento del diritto ambientale (non desumibili ma contenuti ) Irrigidimento delle valutazioni (dal possono produrre impatti si passa al producono impatti ) Esiti del parere motivato (il P/P deve essere adeguato al parere) Una instabilità normativa ancora non conclusa

12 Art. 5 comma 8 L. 106/2011 Per semplificare le procedure di attuazione dei piani urbanistici ed evitare duplicazioni di adempimenti, all'articolo 16 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e successive modificazioni, è aggiunto, in fine, il seguente comma: "Lo strumento attuativo di piani urbanistici già sottoposti a valutazione ambientale strategica non è sottoposto a valutazione ambientale strategica né a verifica di assoggettabilità qualora non comporti variante e lo strumento sovraordinato in sede di valutazione ambientale strategica definisca l'assetto localizzativo delle nuove previsioni e delle dotazioni territoriali, gli indici di edificabilità, gli usi ammessi e i contenuti piani volumetrici, tipologici e costruttivi degli interventi, dettando i limiti e le condizioni di sostenibilità ambientale delle trasformazioni previste.

13 segue Nei casi in cui lo strumento attuativo di piani urbanistici comporti variante allo strumento sovraordinato, la valutazione ambientale strategica e la verifica di assoggettabilità sono comunque limitate agli aspetti che non sono stati oggetto di valutazione sui piani sovraordinati. I procedimenti amministrativi di valutazione ambientale strategica e di verifica di assoggettabilità sono ricompresi nel procedimento di adozione e di approvazione del piano urbanistico o di loro varianti non rientranti nelle fattispecie di cui al presente comma".

14 Il processo di VAS E avviato dall autorità procedente contestualmente al processo di formazione del P/P e comprende: a) lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità; b) l elaborazione del rapporto ambientale; c) lo svolgimento di consultazioni; d) la valutazione del rapporto ambientale e degli esiti delle consultazioni; e) la decisione alla luce del punto d); f) l informazione sulla decisione e sulle sue motivazioni; g) il monitoraggio e la retroazione A piani diversi uguale processo di VAS?

15 Un campo di applicazione assai ampio, ma non del tutto definito Piani e i programmi che possono avere impatti significativi sull ambiente e sul patrimonio culturale. che sono elaborati per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, per la valutazione e gestione della qualità dell'aria ambiente, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli e che definiscono il quadro di riferimento per l approvazione, l autorizzazione, l area di localizzazione o comunque la realizzazione dei progetti sottoposti a VIA o a valutazione di incidenza (dir.habitat)

16 ambito di applicazione Sono comunque esclusi dal campo di applicazione: i piani e i programmi destinati esclusivamente a scopi di difesa nazionale caratterizzati da somma urgenza o coperti dal segreto di Stato; i piani e i programmi finanziari o di bilancio; i piani di protezione civile in caso di pericolo per l incolumità pubblica e quando non sia in ogni caso possibile lo svolgimento della Vas. Problema: al di là dell etichetta cosa è piano e cosa è programma finanziario? cosa è progetto e cosa è piano?

17 Competenze Sono sottoposti a Vas in sede statale i piani e programmi la cui approvazione compete ad organi dello Stato. Sono sottoposti a Vas in sede regionale i piani e programmi la cui approvazione compete alle Regioni e Province autonome o agli enti locali. In sede statale, l autorità competente è il Ministro dell ambiente e della tutela del territorio e del mare. In sede regionale, l autorità competente è la pubblica amministrazione con compiti di tutela, protezione e valorizzazione ambientale a tal fine designata dalle Regioni e dalle Province autonome. Problema: come far interloquire i due livelli? Quanto è autonoma l autorità competente?

18 Collaborazione tra istituzioni L autorità competente e l autorità proponente collaborano in ogni momento della Vas in particolare al fine di: dare applicazione al principio di integrazione degli obiettivi di sostenibilità ambientale nelle politiche settoriali; individuare un percorso metodologico e procedurale stabilendo le modalità della collaborazione, le forme di consultazione da attivare, i soggetti competenti in materia ambientale ed il pubblico interessato da consultare, le Regioni e gli Stati eventualmente interessati; definire le informazioni da includere nel rapporto ambientale ed il loro livello di dettaglio; assicurare la qualità del rapporto ambientale e la congruenza del piano/programma con le informazioni e gli obiettivi del rapporto ambientale; individuare le necessità e le modalità di monitoraggio Problema: chi fa cosa? Aspetti tecnici e aspetti decisionali politici

19 Lo svolgimento della procedura: lo screening L autorità competente in collaborazione con l autorità procedente: individua i soggetti competenti in materia ambientale da consultare trasmette ad essi il documento preliminare per l espressione del loro parere Il parere deve essere inviato entro trenta giorni all autorità competente ed all autorità procedente L autorità competente, sentita l autorità procedente, tenuto conto dei contributi pervenuti, entro novanta giorni emette il provvedimento di verifica assoggettando o escludendo il piano o il programma dalla VAS e, se del caso, definendo le necessarie prescrizioni. Il risultato della verifica di assoggettabilità, comprese le motivazioni, deve essere reso pubblico. Quale dialettica interna alle amministrazioni?

20 Lo scoping: un momento chiave Sulla base di un rapporto preliminare sui possibili impatti ambientali significativi dell attuazione del piano o programma, il proponente e/o l autorità procedente entrano in consultazione, sin dai momenti preliminari dell attività di elaborazione di piani e programmi, con l autorità competente e gli altri soggetti competenti in materia ambientale, al fine di definire la portata ed il livello di dettaglio delle informazioni da includere nel rapporto ambientale. La consultazione, salvo quanto diversamente concordato, si conclude entro 90 giorni. Problema: tempi di procedura e tempi di garanzia

21 Il Rapporto ambientale Il rapporto ambientale costituisce parte integrante del piano o del programma e ne accompagna l intero processo di elaborazione ed approvazione. Nel rapporto ambientale debbono essere individuati, descritti e valutati gli impatti significativi che l attuazione del piano o del programma proposto potrebbe avere sull ambiente e sul patrimonio culturale, nonché le ragionevoli alternative che possono adottarsi in considerazione degli obiettivi e dell ambito territoriale del piano o del programma stesso. (allegato VI). Per evitare duplicazioni della valutazione, possono essere utilizzati, se pertinenti, approfondimenti già effettuati ed informazioni ottenute nell ambito di altri livelli decisionali o altrimenti acquisite in attuazione di altre disposizioni normative. Problema: cosa significa parte integrante?

22 Obiettivi generali e obiettivi specifici Obiettivi sovraordinati (da impegni internazionali e politiche nazionali) Obiettivi specifici (dalla puntuale declinazione degli O.G. nello spazio e nel tempo in base all analisi territorializzata di dettaglio Uno strumento strategico: la costruzione partecipata dei possibili scenari Problema: obiettivi quantitativi e obiettivi qualitativi, la trasmissione transcalare degli obiettivi

23 La costruzione delle alternative di Piano I modelli DPISR e PSR per la costruzione della situazione iniziale e dei trend che la caratterizzano Costruzione degli scenari di riferimento (variabili esogene e variabili endogene) Costruzione di Scenari transcalari per piani transcalari Alternative di piano come insiemi di azioni coerenti di cui valutare i risultati

24 Il modello DPSIR: misurazione quantitativa dei rapporti causa-effetto

25 La mancanza delle strategie per lo sviluppo sostenibile Il Dlgs 4/2008 prevedeva: L aggiornamento della strategia nazionale L elaborazione delle strategie regionali Mancano entrambe, mentre è in corso di aggiornamento la strategia europea. Nel contributo italiano 2007 nessun obiettivo quantificato La mancanza di obiettivi anche quantitativi priva i processi di Vas alle diverse scale di riferimenti e costituisce un forte indebolimento del ruolo della VAS

26 Scenari e scenari : finalità diverse, strumenti diversi Plausibili racconti quando le condizioni di incertezza rendano inefficaci tecniche di previsione o analisi di rischio Per l esplorazione di alternative: scenari qualitativi Per supporto alle decisioni: scenari che integrano obiettivi e stime quantitative

27 Lo scenario di riferimento Scenario in assenza di piano Punto di partenza per la misurazione degli effetti del piano Esplicitazione delle condizioni di incertezza Condivisione: saperi esperti e saperi non esperti Il piano: decisione attraverso la comparazione di scenari alternativi (risultati, fattibilità, attori, distribuzione dei costi e dei benefici, ecc)

28 Cosa trasmettono al livello successivo Nella elaborazione del Piano: assunzione di parametri espliciti circa la relazione tra variabili di scenario e scelte di Piano Nell analisi di coerenza transcalare: assunzione delle stesse variabili e di andamenti coerenti alle diverse scale Nel monitoraggio: monitoraggio delle variabili di scenario

29 Un monitoraggio in andata e in ritorno Per ogni piano il monitoraggio della sua attuazione e dei risultati ambientali che ne conseguono Per ogni piano il monitoraggio dei risultati dovuti al sistema di indirizzi e prescrizioni Per ogni filiera di Piano il monitoraggio delle variabili di scenario

30 Es. Il pacchetto Pacchetto clima energia - 20% emissioni gas serra - 20% consumo energetico +20% energia da fonti rinnovabili Per le auto 130 g CO2/km a partire dal 2012 con miglioramenti dei motori; un altro -10% con altre misure ( es. biocarburanti). Al 2020 emissioni medie 95 g CO2/km, con multe per ogni g in eccesso. Per i settori esclusi dal sistema ETS obiettivo -13%, anche qui con sanzioni in caso di non raggiungimento, ma possibilità di scambio di diritti di emissione

31 La situazione europea: consumi finali per settore Media europea In Italia e Francia il settore dei trasporti incide sui consumi energetici un po piu della media europea 33,7 e 33,8%). In Spagna molto più della media (42,6%), in Germania molto meno (29,7%.)

32 UE 27 Emissioni di CO2 per settore 1990=100

33 es. Target del Plan de deplacement de Paris (2007) +20% al 2013 e + 30% al 2020 dell offerta di viaggi di TPL rispetto al % al 2013 e 40% al 2020 dei veik-km rispetto al 2001 Riduzione del 25% al 2013 e 60% al 2020 delle emissioni di CO2 dovute al traffico rispetto al 2001 Riduzione della concentraz. Di NO2 sotto i 40 mg/m3 per il 50% delle strade al 2013 e per il 100% al 2020

34 Il rapporto ambientale e la valutazione Un RA descrittivo o un RA dialettico? l importanza del monitoraggio ambientale per passare dagli obiettivi generali agli obiettivi specifici Chi elabora il Piano e chi elabora il RA? Quando? I metodi di valutazione SSD, analisi a molti obiettivi, ecc. Utili per scegliere, ma prima bisogna costruire le ipotesi Quale rapporto tra autorità competente per la VAS, autorità proponente e valutatore per il piano?

35 Deposito e consultazione La proposta di piano o di programma, il rapporto ambientale e una sintesi non tecnica dello stesso devono essere comunicati all autorità competente. Dalla data pubblicazione dell avviso del deposito decorrono i tempi dell esame istruttorio e della valutazione. La documentazione (su supporto informatico) deve essere depositata presso gli uffici dell autorità competente e presso gli uffici delle Regioni e delle Province il cui territorio risulti anche solo parzialmente interessato dal piano o programma o dagli impatti della sua attuazione. Problema: informazione e consultazione ancora largamente arretrate in un epoca di straordinari mezzi di comunicazione

36 La consultazione Contestualmente all invio alla autorità competente, l autorità procedente cura la pubblicazione di un avviso sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica o nel Bollettino Ufficiale della Regione o Provincia autonoma interessata relativo all avvio della fase di valutazione e delle modalità di consultazione dei documenti. L autorità competente e l autorità procedente mettono a disposizione del pubblico la proposta di piano o programma ed il rapporto ambientale mediante il deposito presso i propri uffici e la pubblicazione sul proprio sito web. Problema: oltre che responsabilità, essere consultati richiede lavoro e risorse per farlo. Ci sono?

37 La consultazione Entro il termine di sessanta giorni dalla pubblicazione dell avviso, chiunque abbia interesse può prendere visione della proposta di piano o programma e del relativo rapporto ambientale e presentare proprie osservazioni, anche fornendo nuovi o ulteriori elementi conoscitivi e valutativi Regole analoghe sono previste per i processi di VAS che coinvolgono paesi confinanti (VAS transfrontaliera) Problema: la consultazione è equiparata alle osservazioni del piani territoriali e, in generale, viene avviata a valle di un atto formale di adozione. In contrasto con lo spirito della direttiva

38 Valutazione e parere motivato Le attività tecnico-istruttorie per la valutazione ambientale sono svolte dall autorità competente con cui collabora l autorità procedente che assicura che la documentazione presentata sia completa ed integrata se occorre. L autorità competente, in collaborazione con l autorità procedente, acquisisce e valuta tutta la documentazione presentata, nonché le osservazioni, obiezioni e suggerimenti inoltrati ed esprime il proprio parere motivato entro il termine di novanta giorni L autorità procedente, in collaborazione con l autorità competente, provvede, ove necessario, alla revisione del piano o programma alla luce del parere motivato espresso prima della presentazione del piano o programma per l adozione o approvazione Problema: Quale base di conoscenza? Come condividerla? Quali scenari alternativi?

39 Adozione e approvazione Il P/P ed il rapporto ambientale, insieme con il parere motivato e la documentazione acquisita nell ambito della consultazione, viene trasmesso all organo competente all adozione o approvazione del piano o programma. La decisione finale deve tenere conto del parere motivato e della documentazione acquisita. La decisione viene resa pubblica attraverso la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale o sul Bollettino ufficiale della Regione o Provincia autonoma indicando la sede ove si possa prendere visione del piano o programma adottato di tutta la documentazione oggetto dell istruttoria. Devono inoltre essere resi pubblici: il parere motivato espresso dall autorità competente; la dichiarazione di sintesi Problema: le misure che forza adottate ha il per parere il monitoraggio motivato? Come funziona l eventuale adeguamento del P/P in collaborazione tra AC e AP?

40 Dlgs 128/2010: il parere motivato e la revisione del Piano L autorità procedente, in collaborazione con l autorità competente, provvede, prima della presentazione del piano o programma per l approvazione e tenendo conto delle risultanze del parere motivato di cui al comma e dei risultati delle consultazioni transfrontaliere, alle opportune revisioni del piano o programma E una innovazione di grandissima portata: come diretta conseguenza viene in primo piano l autonomia (tecnica, politica, organizzativa) dell autorità Competente per la VAS rispetto alla autorità procedente e la questione della partecipazione e delle sue regole

41 Il monitoraggio: Il monitoraggio assicura, anche avvalendosi del sistema delle Agenzie ambientali, il controllo sugli impatti ambientali significativi sull ambiente derivanti dall attuazione dei piani e dei programmi approvati e la verifica del raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità prefissati, al fine, tra l altro, di individuare tempestivamente gli impatti negativi imprevisti e di essere in grado di adottare le opportune misure correttive. Il piano o programma individua le risorse necessarie per la realizzazione e gestione del monitoraggio. Le informazioni raccolte attraverso il monitoraggio dovranno essere tenute in conto nel caso di eventuali modifiche al piano o programma e comunque sempre incluse nel quadro conoscitivo dei successivi atti di pianificazione o programmazione Problema: chi paga? Che rapporti tra Agenzie e autorità proponenti? Come la retroazione?

42 Monitoraggio contemplativo? Monitoraggio come fase essenziale del processo di VAS Del contesto Delle azioni di piano (tutte) Degli effetti ambientali (causa effetto DPSIR) L attuazione del piano è condotta da soggetti (amministrativi, istituzionali, ecc. diversi da quelli che lo hanno elaborato). Il concetto di monitoraggio di filiera e, il ruolo della VAS e delle autorità competenti.

43 E ora di riflettere sull esperienza Dalla procedura ai contenuti I piani non sono tutti uguali Serve la VAS? Qualche modesta proposta

44 Dalla procedura ai contenuti incertezza normativa > molta attenzione agli aspetti procedurali stabilizzazione normativa > attenzione ai contenuti e agli effetti gli aspetti rilevanti (e problematici) della stabilizzazione: VAS come processo: quali attori e quali rapporti? Autorità competente per la VAS è il garante di chi? Parere motivato: quali effetti sul Piano?

45 Una nuova stagione di pianificazione Dal government alla goverance moltiplicazione dei passi e degli strumenti per decidere Sussidiarietà tra soggetti e livelli di governo aiuto? Condivisione delle responsabilità? Attenzione alle performance piuttosto che ai prodotti Piani strategici Piani dinamici Piani light? La VAS come strumento per la coerenza: luogo del dialogo tra piani in vista della sostenibilità

46 Qualche esempio: PTRC, PTCP, PSC,PAT/PATI,PS,PSL, PI, PO, ecc. Agiscono fissando poche (pochissime) azioni e dando indicazioni ai piani di livello successivo attraverso: Prescrizioni (pochissime) Indirizzi Direttive Per i piani successivi sussistono ampi margini di interpretazione e di modifica. L Autorità che valuta la coerenza ambientale (VAS) può essere diversa da quella che approva il Piano? Come valutare la sostenibilità nel piano? Come valutare la sostenibilità del piano? indicatori e monitoraggio non servono senza obiettivi definiti e valutabili e senza strumenti di regia orientati dal monitoraggio con regole predefinite

47 Questioni di ambito di applicazione Fin qui quasi solo VAS su Piani generali o di settore Ma altri oggetti dovrebbero comportare una VAS: piani (triennali) di oo pp (tipo Anas, piani reg., ecc.) programmi progettuali complessi (programmi integrati) programmazione negoziata (Intese istituzionali, accordi di programma, ecc.) piani intermedi tra piano e progetto (PRG portuali o aeroportuali) documenti di programmazione economico finanziaria (DPEF dello Stato e delle Regioni) Si tratta sempre della stessa procedura VAS?

48 La partecipazione Scenari come strumento di partecipazione: vantaggi e svantaggi Scenari e fasi della VAS: per ciascuna fase una tecnica appropriata Scenari qualitativi Scenari quantitativi Scenari transcalari Il problema delle ragionevoli alternative

49 Obiettivi: uscire dal generico Piani generali di assetto del territorio alle diverse scale: Una più ampia gamma di politiche Scelta strategica di obiettivi al proprio livello Maggiori difficoltà di valutazione complessiva della sostenibilità Piani settoriali (diversi settori e diversi livelli): Più stringenti obiettivi funzionali Una più stretta gamma di effetti Obiettivi di sostenibilità oggettivamente più difficili senza riferimento Minori difficoltà di valutazione complessiva In entrambi i casi la fissazione degli obiettivi è una delle criticità: manca il quadro di riferimento

50 La fissazione degli obiettivi Obiettivi sovraordinati e analisi di coerenza va sempre tutto bene? Il passaggio dagli obiettivi generali agli specifici Scarso e prevalentemente qualitativo La partecipazione degli attori: Politici, Stakeholders, Associazioni, Cittadini Momenti diversi ed effetti diversi: (i tempi del piano e i tempi della vas sono spesso incompatibili) Possibili strumenti per migliorare l efficacia: Elaborare le Strategie di sviluppo sostenibile (necessità assoluta) Strutturare la fase di scoping

51 Evidenti insufficienze e carenze procedurali Di rado presente lo scenario di riferimento Di rado presenti alternative di piano Valutatori e pianificatori:autonomi e integrati Cosa valuta l autorità competente? Che effetti ha il parere motivato? Non arriva troppo tardi? Come si dà conto delle decisioni Dichiarazione di sintesi e monitoraggio Le regole per la retroazione

52 Qualche modesta proposta Portare fuori dallo specifico piano partecipazione su obiettivi generali quantificati (strategie di sviluppo sostenibile) Strutturare lo scoping per alternative realistiche (scenari) Valori standard per semplificare la valutazione delle alternative consumi per abitante, occupazione di suolo/attività, emissioni/mc, ecc.) Migliorare informazione e comunicazione; e formazione Linee guida e buone pratiche (osservatori e pubblicazione) Fornire regole (o valori) per la costruzione degli scenari di riferimento (popolazione, dinamiche economiche, cambiamento climatico, ecc) Il monitoraggio come regia della attuazione: fissare le regole