GUARDIA DI FINANZA SCUOLA DI POLIZIA TRIBUTARIA

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1 GUARDIA DI FINANZA SCUOLA DI POLIZIA TRIBUTARIA 37 CORSO SUPERIORE DI POLIZIA TRIBUTARIA L EVOLUZIONE DELLA GUARDIA DI FINANZA DAL 1959 AD OGGI E PROSPETTIVE FUTURE LIDO DI OSTIA, GENNAIO 2010

2 La presente monografia è stata curata dagli Ufficiali del 37 Corso Superiore di Polizia Tributaria: Ten. Col. Gianluca FILIPPI; Ten. Col. Carlo LEVANTI; Magg. Pasquale PILERCI; Magg. Massimo GALLO. Impaginazione M.A. MARCO BOCCOLINI M.C. VINCENZO CILIBERTI V.B. GIANCARLO NAPOLI Stampa BRIG.C. GIUSEPPE FINOCCHIARO APP.SC. NATALINO PALERMO APP. SC. NELLO CORRITORE APP.SC. ROCCO SALVATORE RECUPERO FIN.SC. MARCO LENSI

3 INDICE Premessa... 1 CAPITOLO I L A RIFORMA DEL La Guardia di Finanza alla vigilia della riforma La struttura organizzativa Le funzioni operative La legge n. 189/ Esigenze di rinnovamento e dibattito interno Le direttrici della riforma Il nuovo ordinamento del Corpo L attuazione del servizio in una nuova organizzazione Il servizio in ambito tributario Il servizio in altri settori CAPITOLO II LA GUARDIA DI FINANZA ALLA LUCE DELL EVOLUZIONE DEL SISTEMA TRIBUTARIO 1. La riforma tributaria dei primi anni Presupposti e lineamenti della riforma: il sistema tributario previgente e gli obiettivi dell innovazione L impatto sull attività del Corpo L evoluzione della funzione di polizia tributaria Le istruzioni generali sull attività di verifica: dalla circolare 1/76 alla circolare 1/ Dall introduzione dei controlli strumentali all istituzione del 117 : la Guardia di Finanza come polizia di prossimità Dalla legge n. 516/1982 al D.lgs. 74/2000: una rinnovata funzione di polizia giudiziaria Il nuovo sistema penale tributario I riflessi sull attività istituzionale e l investitura del Corpo quale polizia giudiziaria specializzata CAPITOLO III IL PROGRESSIVO AMPLIAMENTO DEI COMPITI EXTRATRIBUTARI 1. Il ruolo di polizia economica e finanziaria L attività di polizia valutaria ed il contrasto al crimine organizzato La tutela degli interessi economico-finanziari dell Unione Europea Il concorso al mantenimento dell ordine e della sicurezza pubblica La componente AT-P.I... 97

4 II 3. La presenza lungo i confini La polizia doganale L evoluzione del servizio aeronavale Il soccorso alpino della Guardia di Finanza CAPITOLO IV LA RISTRUTTURAZIONE DEL I precedenti progetti di riforma La sperimentazione dei comandi zona Altre ipotesi di ristrutturazione La ristrutturazione generale del Ragioni ed obiettivi della riforma Il D.P.R. n. 34/ L attuazione della riforma Il nuovo assetto ordinativo Il Comando Generale I Reparti di esecuzione Il comparto addestrativo Il settore tecnico, logistico, amministrativo CAPITOLO V LA RIFORMA DEL 2001 (I DECRETI LEGISLATIVI) 1. Il decreto legislativo n. 68/ Gli obiettivi La polizia economico finanziaria Le principali innovazioni Il consolidamento della proiezione internazionale La partecipazione del Corpo a missioni internazionali Gli esperti presso le sedi consolari e la cooperazione internazionale in materia economico-finanziaria Le riforme sul personale Il decreto legislativo n. 69/2001: la categoria ufficiali Il riordino dei ruoli del personale non direttivo e non dirigente Il servizio femminile nella Guardia di Finanza CAPITOLO VI IL NUOVO MODELLO ORGANIZZATIVO E GESTIONALE 1. Il progetto di verifica ed ottimizzazione del modello organizzativo La metodologia L analisi strategica ed organizzativa Il posizionamento strategico e la matrice SWOT Il nuovo modello organizzativo e gestionale I principi ispiratori degli interventi di revisione organizzativa La revisione organizzativa del Comando Generale

5 III 2.3 I nuovi Reparti Speciali La riorganizzazione del dispositivo territoriale La revisione del comparto aeronavale La comunicazione istituzionale Il piano di comunicazione Gli attori della comunicazione in ambito centrale e periferico Azioni e strumenti di comunicazione interna ed esterna CAPITOLO VII ATTIVITÀ IN CORSO E PROSPETTIVE FUTURE 1. L organizzazione del lavoro a progetto ed integrato La metodologia I progetti operativi Il progetto dell investigatore economico-finanziario L obiettivo e l impiego operativo Il Piano di Innovazione Tecnologica (PIT) della Guardia di Finanza Le ragioni e la struttura del PIT Il Nuovo Sistema Informativo (NSI) L esternalizzazione della logistica (Ester) Il documento unico matricolare (DUM) Il protocollo informatico e la nuova gestione documentale Il progetto Pigreco Il Change Management Conclusioni CONCLUSIONI OLTRE IL PRESENTE: I POSSIBILI AMBITI DI DIREZIONE 1. Collocazione istituzionale, proiezione operativa e strutturazione ordinativa Collocazione istituzionale Il ruolo della Guardia di Finanza Proiezione operativa Come procedere Strutturazione ordinativa Come procedere: le priorità Bibliografia

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7 PREMESSA La presente trattazione ha il suo inizio nel 1959, anno di approvazione e di entrata in vigore dell attuale legge di Ordinamento della Guardia di Finanza (Legge 21 aprile 1959, n. 189). Far partire il cinquantennio in argomento dalla data di una norma non significa presentare l evoluzione della Guardia di Finanza come esclusivamente caratterizzata, per esempio, dalla successione di provvedimenti di varia fonte, atteso che così facendo non si riuscirebbe a fornire un idea concreta e completa di questo processo. In tal senso emergono i fatti, che attengono, nel caso della Guardia di Finanza, ai diversi ambiti di sviluppo di un Corpo di polizia ad ordinamento militare. Fatti che si sono esplicati sotto il profilo: ordinativo, nella duplice componente della gestione del personale, dell assetto dei reparti e delle procedure; infrastrutturale, in tutte le sue componenti; operativo, sotto il profilo settoriale e procedurale. Riguardo proprio a quest ultimo profilo, che è da acquisire come centrale anche ai fini del presente lavoro, il periodo che si è considerato appare suddivisibile in tre momenti, ordinati fra loro in senso cronologico. La Guardia di Finanza del 1959 era un Amministrazione essenzialmente chiamata allo svolgimento di una vigilanza tributaria di tipo stanziale. Nel corso dei successivi anni Sessanta inizia a farsi larga strada l attività di verifica fiscale che nei tre seguenti decenni costituirà l ambito di servizio privilegiato dei reparti della Guardia di Finanza. Gli ultimi anni sono i primi di un nuovo periodo, formalizzato nelle previsioni del ruolo di polizia economico finanziaria di cui all articolo 2 del decreto legislativo 19 marzo 2001, n. 68; questi ha imposto e sta imponendo alla Guardia di Finanza nuove scelte e rinnovate prospettive. I singoli capitoli affrontano diversi argomenti, nella trattazione dei quali è dato atto dei salienti momenti, testimoni e attuativi di questa evoluzione.

8 2 L EVOLUZIONE DELLA GUARDIA DI FINANZA DAL 1959 AD OGGI E PROSPETTIVE FUTURE Le scelte negli anni ed in ogni ambito compiute si sono poi rivelate vincenti. Di questo risultato si deve dare atto non omettendo di delinearne le esistenti problematiche e con la consapevolezza che ogni scelta nasce da un problema, ne comporta altri e può essere affrontata efficacemente solo se è chiara la prospettiva tendenzialmente finale. In quest approccio, tuttavia, conforta la presa d atto che il Corpo ha sempre saputo anticipare i tempi della sua prossima evoluzione, e ciò è stato possibile perché l alta direzione della Guardia di Finanza ha sempre avuto puntuale consapevolezza degli obiettivi dell Istituzione. Quest affermazione è oggi sicuramente attuale e trova un assicurazione nella recente intuizione normativa del Gli obiettivi dell azione di servizio si innovano, ma non cambiano; con essi si deve innovare tutto il Corpo, in ogni sua componente. Questa è la chiave di lettura del presente lavoro; esso vuole costituire un momento celebrativo dell ultimo mezzo secolo del servizio delle Fiamme Gialle quale Istituzione, attraverso l evidenza del percorso evolutivo compiuto dal Corpo della Guardia di Finanza in questi dieci lustri.

9 CAPITOLO I LA RIFORMA DEL 1959 Sommario: 1. La Guardia di Finanza alla vigilia della riforma; 1.1 La struttura organizzativa; 1.2 Le funzioni operative; 2. La legge n. 189/1959; 2.1 Esigenze di rinnovamento e dibattito interno; 2.2 Le direttrici della riforma; 2.3 Il nuovo ordinamento del Corpo; 3. L attuazione del servizio in una nuova organizzazione; 3.1 Il servizio in ambito tributario; 3.2 Il servizio in altri settori. 1. LA GUARDIA DI FINANZA ALLA VIGILIA DELLA RIFORMA 1.1 LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA Il 21 aprile 1959, data di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana della legge n. 189 costituisce il momento di partenza di questo lavoro. Potrebbe essere significativo far risalire in senso cronologico esclusivamente a quella data ogni momento, ogni occasione, ogni sviluppo dei fatti e delle attività riguardanti negli anni successivi la Guardia di Finanza. Questa opportunità non ci può essere data se consideriamo che la legge 189, pur costituendo un momento fondamentale dell evoluzione del Corpo, trova la sua genesi ed il suo successivo sviluppo attuativo all interno di questa stessa evoluzione. Piuttosto, l entrata in vigore della legge 189 deve essere inteso come un momento particolare all interno del succedersi ed affinarsi di diversi provvedimenti normativi, intorno ai quali ha avuto luogo l operare delle istituzioni e degli uomini della Guardia di Finanza. Il cambiamento poi riguardava in quegli anni tutti gli ambiti sociali e tutte le istituzioni della Repubblica, in un Paese che si trovava nel pieno della ripresa, dopo la difficile fase della ricostruzione postbellica. Quanto affermato trova riscontro nelle parole del Comandante Generale di allora, Generale di Corpo d Armata Domenico Fornara, il quale parlando dell evoluzione -particolare comunque in quegli anniche il Corpo stava affrontando disse: La Guardia di Finanza evolve,

10 4 L EVOLUZIONE DELLA GUARDIA DI FINANZA DAL 1959 AD OGGI E PROSPETTIVE FUTURE come tutte le istituzioni che vogliono mantenere integra la loro vitalità ed efficienza. E questa evoluzione deve compiersi, ovviamente, guardando nel futuro e cioè in aderenza alla presumibile evoluzione della evasione e della frode fiscale che il Corpo è chiamato a combattere. Orbene, poiché evasione e frode evolvono verso una maggiore organizzazione ed un maggiore tecnicismo -elementi dominanti della nostra epoca- il Corpo deve necessariamente evolvere, esso pure, verso una più appropriata organizzazione e verso un maggior tecnicismo. 1 Ma quale era la situazione della Guardia di Finanza nel periodo immediatamente antecedente la primavera del 1959? Il Corpo presentava un organico di 967 ufficiali (7 generali, 180 ufficiali superiori e 780 ufficiali inferiori), sottufficiali e militari di truppa, per un dato complessivo di unità 2. La distribuzione del personale era suddivisa tra i diversi reparti, strutturati come segue: 5 Comandi di zona; il Comando superiore degli istituti di istruzione; 17 Legioni territoriali; la Legione allievi, avente alle dipendenze la scuola alpina, la scuola nautica, e la banda musicale del Corpo; l Accademia e scuola di applicazione; la Scuola sottufficiali. Le legioni territoriali si ripartivano in circoli, compagnie, tenenze, sezioni, brigate e nuclei di polizia tributaria investigativa, stazioni e squadriglie del naviglio, sezioni elicotteri. Ancor prima della suddivisione tra i reparti rilevava la previsione normativa di cui all articolo 4 della legge 2 febbraio 1952, n. 60 che riservava esplicitamente alla Polizia Tributaria Investigativa un elitè degli organici sopra richiamati e pari a 1 colonnello, 13 tenenti colonnelli, 20 maggiori, 60 capitani, 130 tenenti e sottotenenti, Discorso in occasione dell inaugurazione della nuova Centrale Operativa del Comando Generale, Roma, 28 marzo In relazione a quanto previsto dall articolo 3 della legge 2 febbraio 1952, n. 60. In particolare: Comandante Generale; 1 generale di divisione, Comandante in Secondo; 6 generali di brigata; 22 colonnelli; 68 tenenti colonnelli; 90 maggiori; 300 capitani; 480 tenenti e sottotenenti (compresi 8 sottotenenti maestri di scherma e un sottotenente maestro direttore di banda); Sottufficiali: marescialli maggiori; marescialli capi ed ordinari; brigadieri; sottobrigadieri; Militari di truppa: appuntati; finanzieri; allievi finanzieri.

11 LA RIFORMA DEL marescialli maggiori, 600 marescialli capi e ordinari, 800 brigadieri, 500 sottobrigadieri, 350 appuntati, 500 finanzieri. Essi erano esclusivamente destinati a speciali servizi d investigazione e di polizia tributaria 3. Proiettandoci maggiormente sull esecuzione del servizio, assistevamo 4 ad una ripartizione dell intero territorio nazionale e del mare territoriale tra le singole circoscrizioni; rispettivamente, tra le Brigate o Nuclei, le Squadriglie navali e le Sezioni elicotteri. Questi solamente erano gli organi di esecuzione del servizio. Già la Tenenza e, a salire, prima la Compagnia e poi il Circolo era organo di direzione e controllo del servizio; nel servizio navale le Stazioni navali, dipendenti dai comandi di Circolo, erano già anch esse organi di direzione e controllo del servizio nel particolare settore 5. Si distinguevano, per rilevanza e funzioni 6, i Nuclei di polizia tributaria investigativa, che potevano essere comandati o da ufficiali inferiori, o da maggiori/tenenti colonnelli, a seconda del livello. La loro azione di servizio si svolgeva normalmente nel territorio del comune dove avevano sede 7 ; al dì fuori di questo, l azione di servizio aveva luogo, sempre nell ambito della rispettiva circoscrizione, a richiesta dei reparti territoriali, su ordine del Articolo 3 del Regio decreto 18 gennaio 1923, n. 95. Vi intervenivano gli articoli da 8 a 15 del Regolamento di servizio, Regio decreto 6 novembre 1930, n Ai sensi dell articolo 16 del Regolamento di servizio le Brigate si distinguevano, secondo le loro attribuzioni derivanti dalla tipologia di vigilanza di competenza, in brigate di linea, di porto, di lago, di laguna, stanziali e volanti.. Le brigate di linea si suddistinguono in brigate di frontiera e brigate litoranee. Il successivo articolo 19, in un ottica di maggiore funzionalità organizzativa, stabiliva che: Servizi della stessa specie in una stessa sede o zona devono essere in massima affidati ad una sola brigata. Quando varie specie di servizio possono essere eseguite da una sola brigata, questa prende il nome dalla specie nella quale impegna la maggiore forza, aggiungendo al nome stesso la qualifica di mista.. Similari criteri operavano per i reparti di vigilanza marittima. L articolo 20 stabiliva che: Le squadriglie del naviglio si distinguono in costiere, lagunari e lacuali, secondo che la loro vigilanza, in appoggio e a complemento di quella esercitata a terra o con imbarcazioni dalle brigate, abbia a svolgersi, rispettivamente, sul mare territoriale e nei porti o sulle lagune e sui laghi. Ai sensi dell articolo 1 del Regio decreto legge 3 gennaio 1926, n. 63 erano conferiti a tutti gli ufficiali del Corpo, ed ai restanti appartenenti solo se incaricati del servizio di polizia tributaria investigativa, tutti i poteri e diritti d indagine, accesso, visione, controllo, richiesta d informazioni che spettano per legge ai diversi uffici finanziari incaricati dell applicazione dei tributi diretti ed indiretti.. L articolo 70 del regolamento di servizio stabiliva le regole di ripartizione delle competenze nei diversi settori di servizio tra il Nucleo P.t.i. e la o le Brigate volanti con medesima sede.

12 6 L EVOLUZIONE DELLA GUARDIA DI FINANZA DAL 1959 AD OGGI E PROSPETTIVE FUTURE superiore comando, d iniziativa del comandante del Nucleo per la prosecuzione di azioni repressive originatesi nel comune di sede o per eseguire le attività di loro vigilanza esclusiva. Di base, al loro interno erano suddivisi in tre branche fondamentali riferite alla repressione del contrabbando, alla tutela delle tasse sugli affari e alla tutela nel campo delle imposte dirette. Sotto un profilo strettamente normativo l ordinamento del Corpo trovava ancora fondamento nel Regio decreto 14 giugno 1923 n. 1281, così come era stato innovato nel 1942 dalla legge 4 agosto 1942, n. 915 per quanto riguarda l articolo 1. Quest ultimo stabiliva che la regia guardia di finanza dipende dal Ministro per le finanze, fa parte integrante delle Forze armate dello Stato e della forza pubblica ed ha il compito di: a) prevenire, ricercare, accertare e denunziare le violazioni finanziarie; b) vigilare -nei limiti stabiliti dalle singole leggi- sull osservanza delle disposizioni d interesse politico-economico; c) concorrere alla difesa politico-militare delle frontiere e, in caso di guerra, alle operazioni belliche; d) concorrere al mantenimento dell ordine della sicurezza pubblica; e) eseguire altri servizi di pubblica vigilanza e tutela, per i quali, secondo le disposizioni di leggi speciali, sia richiesto il suo intervento. 8 Dai concitati anni del Secondo Conflitto Mondiale, pur essendo intervenuti diversi provvedimenti normativi riguardanti il personale ed altri parzialmente innovativi, l ordinamento della Guardia di finanza non aveva subito particolari e significative variazioni. Merita tuttavia fare cenno ad un importante provvedimento ordinamentale che dà testimonianza di quanto si diceva all inizio di 8 Norma finalizzata che, seppur maggiormente generica di quello che sarà l articolo 1 della legge 21 aprile 1959, n. 189, non si discostava di molto dalla precedente prevista dall articolo 1 del Regio decreto 1281/23. Le previsioni dei compiti del Corpo contenute in quest ultimo erano tuttavia molto più limitative se consideriamo che veniva quasi esclusivamente posta particolare enfasi nei compiti di prevenzione e repressione del contrabbando e di vigilanza sulla riscossione dei dazi di consumo. Non solo, ma si prevedeva chiaramente e con determinazione che Nessun appartenente al Corpo della regia Guardia di Finanza può essere impiegato altrimenti che per il servizio del Corpo medesimo.

13 LA RIFORMA DEL questo paragrafo in ordine alla continuità dello sviluppo evolutivo della Guardia di Finanza. Si tratta della ristrutturazione del Comando Generale entrata in vigore il 1 gennaio I lineamenti principali di tale provvedimento 9 ci forniscono immediata testimonianza del clima ampliamente riformatore che si viveva in quel comando in quegli anni. La stratificazione avutasi a partire dal provvedimento istitutivo nel 1906, poi oggetto di diverse e frequenti modificazioni tra gli anni Venti e Trenta del secolo scorso, aveva infatti determinato il crearsi di un comando impostato su più colonne, senza un adeguata trabeazione che le collegasse in alto 10. Il Comando Generale era strutturato su sei branche parallele facenti capo direttamente al Comandante Generale il quale, per le incombenze lui affidate, non poteva garantire un adeguato coordinamento e collegamento tra le stesse. Tra queste branche, il Reparto Servizio d Istituto, precursore degli odierni II e III Reparto, non trovava quell adeguata valorizzazione che gli sarebbe spettata. Tali problematiche furono affrontate: facendo convergere tutte le attività di diverse articolazioni verso la figura centrale del Capo di Stato Maggiore, figura con funzioni di stretto coordinamento e di connessione delle 9 10 In sintesi il nuovo organigramma prevedeva: - la dipendenza gerarchica e diretta dal Capo di Stato Maggiore del I Reparto-Personale, del II Reparto-Operazioni e del Sottocapo di Stato Maggiore; sempre dal Capo di Stato Maggiore dipendevano direttamente i Servizi Sanitario, Commissariato, Contabilità e Revisione, Assistenza Spirituale, il Centro Logistico ed il Quartier Generale; - il I Reparto composto dagli Uffici Personale Ufficiali, Personale Sottufficiali e Truppa e Assistenza e Benessere; - il II Reparto composto dagli Uffici Operazioni, Ordinamento e Addestramento, I e dai Servizi Infrastrutture, Trasmissioni e Motorizzazione; - la dipendenza dal Sottocapo di Stato Maggiore degli Uffici Segreteria, Stampa e Statistica e Meccanografica; - la dipendenza diretta dell area del Generale dell Esercito Addetto, del Servizio Navale, del Servizio Aereo e dell Ispettorato Generale Amministrativo (articolazioni tutte rette da Ufficiali di altre Forze Armate e da un Dirigente del Ministero delle Finanze) dal Comandante Generale; le predette aree inoltre intrattenevano rapporti funzionali con il Comandante in Seconda e di coordinamento con il Capo di Stato Maggiore. Il Comandante in Seconda era inserito nella linea gerarchica tra il Comandante Generale e il Capo di Stato Maggiore. P. PRADETTO, Il nuovo ordinamento del Comando Generale, in Rivista della Guardia di finanza, pag. 147, Roma 1958.

14 8 L EVOLUZIONE DELLA GUARDIA DI FINANZA DAL 1959 AD OGGI E PROSPETTIVE FUTURE predette attività verso il Comandante in Secondo ed il Comandante Generale 11 ; valorizzando la posizione ed il ruolo del comparto operazioni e garantendo una maggiore tensione delle attività inerenti il personale, la logistica e di indirizzo, anche legislativo, verso le esigenze operative. Soprattutto è doveroso però sottolineare come il provvedimento intendeva essere il primo momento di una più ampia e seguente ristrutturazione che avrebbe abbracciato tutta la Guardia di Finanza; quanto si afferma emerge dal fatto che intendimento del provvedimento in esame era quello di eliminare l insorgere di doppie competenze, conflitti, se non al contrario assenza di coordinamento e collegamento, tra le diverse articolazioni centrali e periferiche della Guardia di Finanza. Similari problematiche, come vedremo avvicinandoci ulteriormente al momento genetico della legge 189/59, emergevano infatti anche nell articolazione periferica dei reparti di direzione ed esecuzione del servizio. 1.2 LE FUNZIONI OPERATIVE L entrata in vigore della legge 189 non intervenne in tema di funzioni della Guardia di Finanza apportando immediate variazioni. Le previsioni dell articolo 1, come vedremo, costituirono e costituiscono il fondamento istituzionale delle funzioni della Guardia di Finanza, ma non innovarono in particolare sulle facoltà e potestà degli appartenenti al Corpo. Piuttosto, possiamo dire che saranno gli anni Sessanta a dare i primi frutti in tal senso, il cui ulteriore sviluppo si sarebbe avuto con la riforma tributaria dei primi anni Settanta. L ultima sensibile novità prima del 1959 era rappresentata dalle previsioni dell articolo 1 della legge 915/42 che, come visto, affidavano per la prima volta alla vigilanza della Guardia di Finanza il settore politico economico. Anche se tale estensione avveniva in un periodo particolare quale quello bellico, è evidente che la previsione 11 Gli articoli da 351 a 353 del Regolamento di servizio intervenivano in tema di funzioni delle due autorità di vertice della Guardia di Finanza.

15 LA RIFORMA DEL creava rilevanti premesse a competenze della Guardia di Finanza in un settore, quale quello dell intervento dello Stato nell economia, in quegli anni in forte sviluppo. A questa novità di ordine economico se ne affiancavano altre sotto il profilo dell ordinamento tributario nazionale. I primi accenni di quello che sarebbe divenuto il processo di integrazione europea portavano il sistema tributario ad un nuovo assetto. La riforma dell imposizione diretta iniziata nel 1951 dal Ministro delle Finanze Ezio Vanoni ed il ruolo ormai determinante assunto dall imposta generale sull entrata 12 rendevano necessario un profondo mutamento dei criteri di gravitazione delle forze verso l attività di repressione dell evasione fiscale. In questo fenomeno svolgeva un ruolo di assoluta e determinante rilevanza la Polizia Tributaria Investigativa, attraverso l esercizio di funzioni, non solo operative, ma anche di carattere informativo e investigativo. I Nuclei di polizia tributaria investigativa continuavano a costituire, quindi, sin dalla loro istituzione ordinamentale nel 1928, un modello ordinativo in grado di fronteggiare manifestazioni di criminalità fiscale, economica e finanziaria, sempre più agguerrite e sofisticate. Questo, nonostante che le specifiche istruzioni sul loro servizio risalissero al Dal tenore delle disposizioni del Regolamento di servizio circa le loro competenze, anche in relazione al servizio affidato ad altre tipologie di reparti di esecuzione, emerge immediatamente la loro particolare valorizzazione 14, in ragione delle professionalità presenti in essi ed a motivo della loro sicura specializzazione su fronti operativi che negli anni avrebbero assunto sempre maggiore importanza. La decisa rispondenza organica dei Nuclei di P.t.i. rispetto alla più complessa evoluzione dei compiti del Corpo, determinata, tra l altro e per esempio, dall istituzione, come visto, dell imposta generale Legge 19 giugno 1940, n. 762 Facciamo riferimento all Istruzione riservata sull ordinamento e sul servizio della Polizia tributaria investigativa, la cui ultima edizione era appunto del I rapporti di carattere operativo ed in ordine alla ripartizione delle competenze tra nuclei di polizia tributaria investigativa e restanti reparti erano disciplinati dagli articoli 70, 72, 73 e 76 del Regolamento di servizio.

16 10 L EVOLUZIONE DELLA GUARDIA DI FINANZA DAL 1959 AD OGGI E PROSPETTIVE FUTURE sull entrata in luogo della tassa sugli scambi commerciali e di altre minori tasse sugli affari, dimostrava, in un periodo di positive esperienze prima e dopo il secondo conflitto mondiale, la possibilità di realizzare nell area del servizio delle brigate una migliore utilizzazione delle risorse strutturali, facendo convergere la responsabilità dell esecuzione del servizio anche su determinati livelli gerarchici dell organizzazione direttiva, in modo da aumentare in termini di efficienza la base degli interventi operativi 15. L azione di polizia tributaria del Corpo, articolandosi sia in via preventiva che repressiva, può essere meglio conosciuta, per lo meno in termini quantitativi 16, attraverso i dati relativi ai risultati di servizio conseguiti dai reparti nei diversi settori impositivi. Di seguito riportiamo una panoramica relativa all annualità luglio 1958-giugno DOGANE: Diritti evasi accertati 584 milioni di Lire, quasi totalmente presso le Legioni settentrionali; tra i prodotti sequestrati in quanto consumati in frode emerge il Caffè; TABACCHI: 78 tonnellate sottoposte a sequestro e 417 accertate consumate in frode; oltre il 50 per cento dei sequestri riguardava merce di produzione elvetica; SALE: 245 tonnellate sottoposte a sequestro e 35 accertate consumate in frode; SPIRITI: litri sequestrati e accertati consumati in frode; i maggiori equestri si avevano presso i reparti dipendenti dalla Zona di Milano e dalle Legioni di Venezia e Bologna; OLI MINERALI: 820 tonnellate sottoposte a sequestro e sequestrate come consumate in frode; i maggiori sequestri erano effettuati dal Nucleo Regionale PT di Milano e dai reparti della Zona di Napoli; Sintomatico di quanto stiamo dicendo è il provvedimento ordinativo in vigore dal 1 maggio 1951 che poneva l allora Nucleo di Polizia Tributaria Investigativa di Roma, poi divenuto Nucleo Centrale, alle dipendenze dirette del Comando Generale e non più della locale Legione. Non è oggi possibile avere un quadro sufficientemente dettagliato delle risorse assorbite da ciascuna tipologia delle attività di servizio. L attività della Guardia di Finanza nell esercizio finanziario , a cura del Comando Generale della Guardia di Finanza, Roma, 1959.

17 LA RIFORMA DEL ATTIVITA DI VERIFICA: Verifiche complete ; verifiche parziali ; I.G.E. (Imposta evasa) quasi 14 miliardi di Lire; le aree di maggiore evasione erano quelle di tutto il Nord-Ovest del paese (dove spiccava il dato della Liguria), il Veneto e l Emilia Romagna; TASSE ED IMPOSTE INDIRETTE SUGLI AFFARI: Imposta evasa 892 milioni di Lire; IMPOSTE DIRETTE: Giri d affari segnalati per oltre 5000 miliardi di Lire; la maggiore evasione veniva segnalata in Piemonte. Ma per meglio conoscere quale era la concreta realtà entro la quale gli appartenenti al Corpo erano chiamati ad operare, può essere opportuno fornire una panoramica su alcune implicazioni derivanti dai contenuti delle facoltà di polizia tipiche dei finanzieri di allora. Similmente alle altre Forze di polizia, gli appartenenti alla Guardia di Finanza assommavano le qualifiche di ufficiali o agenti di polizia giudiziaria, nonché quelle di agente di pubblica sicurezza, ai sensi, rispettivamente, dell articolo 221 del Codice di procedura penale di allora e del Testo Unico di pubblica sicurezza. L attribuzione fondamentale era tuttavia, come oggi, quella di ufficiali ed agenti di polizia tributaria ai sensi dell articolo 32 della legge 7 gennaio 1929, n. 4. Quest impianto normativo esplicava allora pienamente la sua efficacia applicativa e aveva mantenuto inalterata la sua funzione complementare rispetto alla legge penale comune 18. La legge 4/29 era quindi concepita come il vero codice procedurale della Guardia di Finanza. Questa affermata dignità derivava in primo luogo dal disposto dello stesso articolo della I. RAGONESE, Le facoltà della Guardia di Finanza. Divieti e limitazioni, GIUFFRE Milano, 1957, pag. 39. Dove si afferma anche: Prima dette facoltà erano disciplinate e conferite dalle singole leggi con formalità di diversa specie, non sempre adeguate alla gravità delle violazioni da accertare e diverse da tributo a tributo, né le varie sfere di competenza erano ben delimitate. Ciò causava spesso interferenze e duplicazioni.. Articolo 32: Gli ufficiali ed agenti della polizia giudiziaria ordinaria, i quali vengano a notizia di un reato pel cui accertamento la legge designa ufficiali ed agenti della polizia tributaria, debbono avvertire senza indugio tali ufficiali ed agenti e provvedere frattanto a che nulla sia mutato nello stato delle cose. Non di meno, qualora per circostanze di tempo e di luogo non sia possibile l'intervento immediato degli organi della polizia tributaria e vi sia fondata ragione di temere che le tracce del reato si alterino

18 12 L EVOLUZIONE DELLA GUARDIA DI FINANZA DAL 1959 AD OGGI E PROSPETTIVE FUTURE legge che affermava una sorte di supremazia di settore degli appartenenti alla polizia tributaria, rispetto ai titolari di altre funzioni di polizia 20. Al tempo stesso l esercizio delle facoltà della legge 4/29 era strenuamente e prudenzialmente disciplinato; basti fare cenno alle previsioni dell articolo del Regolamento di servizio del Corpo, che prescriveva che i comandanti di Brigata di regola non potevano procedere a perquisizioni domiciliari o in privati locali, ai sensi dell articolo della legge 4/29, senza il consenso del comandante di Sezione o di altro comandante ufficiale del Corpo che avesse sede nel luogo dove l operazione si doveva eseguire. Alla perquisizione, salvo situazioni di assoluta e comprovata urgenza o di flagranza, doveva procedere l ufficiale. Alla Guardia di Finanza erano poi attribuite tutta una serie di particolari facoltà all interno della zona di vigilanza doganale. Fuori di questa erano segnalate talune difficoltà in relazione all applicazione delle facoltà della legge 4/29 in sede di servizi di perlustrazione e blocco stradale o si disperdano, gli ufficiali ed agenti della polizia giudiziaria ordinaria sono autorizzati a provvedere agli atti del loro ufficio fino a che non intervengano gli organi della polizia tributaria. In ogni caso, gli ufficiali ed agenti della polizia giudiziaria ordinaria concorrono, quando ne siano richiesti, con gli ufficiali ed agenti della polizia tributaria nell'accertamento dei reati preveduti dalle leggi finanziarie. A fianco della legge 4/29 sussisteva la previsione, già vista e anch essa di ordine generale, contemplata dall articolo 1 del Regio decreto legge 3 gennaio 1926, n. 63 che conferiva a tutti gli ufficiali del Corpo ed ai restanti appartenenti incaricati del servizio di polizia tributaria investigativa tutti i poteri e diritti d indagine, accesso, visione, controllo, richiesta d informazioni che spettano per legge ai diversi uffici finanziari incaricati dell applicazione dei tributi diretti ed indiretti.. Articolo 344: Di regola non si possono praticare visite e perquisizioni nei domicili e locali privati, senza l'assenso del comandante di sezione o di tenenza o di altro comandante ufficiale, che abbia sede nel luogo in cui l'operazione si deve eseguire. Però nel caso di assoluta e comprovata urgenza, ed in mancanza dei ridetti comandanti sul posto, l'assenso può essere dato dai sottufficiali comandanti di reparto. In mancanza di un ufficiale, le perquisizioni devono essere dirette personalmente da un sottufficiale. In condizione di flagranza o quando vi sia pericolo nell'indugio si può prescindere dall'assenso e dall'intervento sopra detti.. Articolo 33: Oltre a quanto è stabilito dal Codice di procedura penale per gli ufficiali della polizia giudiziaria, è data facoltà agli ufficiali della polizia tributaria di procedere a perquisizione domiciliare, qualora abbiano notizia o fondato sospetto di violazioni delle leggi finanziarie costituenti reato. Questa disposizione si applica esclusivamente alle violazioni di leggi concernenti i tributi doganali, la privativa dei sali e tabacchi, le imposte di fabbricazione sugli spiriti, zuccheri e polveri piriche e agli altri casi in cui sia espressamente stabilito dalle leggi speciali.. Tra diverse altre ipotesi, ne parla I. RAGONESE, Le facoltà della Guardia di Finanza. Divieti e limitazioni, GIUFFRE Milano, 1957, pag. 48. Significativa è quella che ora riportiamo che fornisce

19 LA RIFORMA DEL Dal tenore delle disposizioni legislative, regolamentari e dispositive interne emerge come la zona di vigilanza doganale era la vera zona di servizio del personale della maggior parte dei reparti del Corpo. In essa la Guardia di Finanza riversava le sue maggiori risorse operative per la tutela degli interessi tributari dello Stato 24. I dati quantitativi prima riportati sono la testimonianza di quanto stiamo affermando. Le potestà del Corpo tuttavia si esplicavano incisivamente anche nel campo delle tasse ed imposte indirette sugli affari; maggiori erano le potestà riguardo alle imposte di tipo bollo; meno accentuate nel settore delle tasse e imposte di registro. Tra le imposte indirette emergeva l imposta generale sull entrata (I.G.E.), istituita, come visto, con legge 19 giugno 1940, n L articolo 48 di detto testo normativo prevedeva, in armonia con gli articoli 30 e 34 della legge n. 4/29 25, i soggetti adibiti all accertamento delle violazioni costituenti o no reato; fra questi, fra i primi, figuravano gli appartenenti al Corpo, titolari delle funzioni di polizia tributaria. Il successivo articolo 49 stabiliva espressamente la facoltà di eseguire perquisizioni domiciliari per l accertamento delle violazioni penali e amministrative in materia, anche elementi per conoscere l ambito di valenza del Regolamento di servizio del Corpo (Regio decreto 6 novembre 1930, n. 1643) successivamente all entrata in vigore della Costituzione repubblicana. Si dice: Il capo pattuglia, ufficiale di polizia tributaria, può eseguire la perquisizione delle sole autovetture segnalate, ricercate o a bordo delle quali siano individui dediti o sospetti di dedicarsi al contrabbando o generi soggetti a speciali vincoli fiscali avvalendosi solamente dell articolo 33 della legge n. 4. Non può eseguire perquisizioni personali neanche alle suddette persone a mente dell articolo 342 del Regolamento di servizio del Corpo, approvato con Regio decreto 6 novembre 1930, n. 1643, per chè il regolamento, essendo stato approvato con un decreto e non essendo un provvedimento, non può stabilire limiti o vincoli alla libertà individuale, ma vincola esclusivamente gli appartenenti al Corpo della Guardia di Finanza e non gli estranei. Per cui conseguentemente qualsiasi operazione di polizia che limiti comunque la libertà individuale deve essere prevista da una legge comune o da altra speciale, non essendo sufficiente la previsione contenuta nel Regolamento di servizio del Corpo.. Sintomatica la previsone dell articolo 25 del regolamento di servizio della Guardia di finanza che tra le responsabilità dei comandanti ai vari livelli gerarchici sottolineava la necessità di assicurarsi sempre che la vigilanza sulla linea doganale -attuata tramite per esempio servizi di vedetta (articolo 42) o di perlustrazione e appostamento (articolo 43)- fosse esercitata senza soluzione di continuità. Articolo 30: L'accertamento delle violazioni delle disposizioni contenute nelle leggi finanziarie, le quali costituiscono reato, spetta: - 1 agli ufficiali ed agli agenti della polizia tributaria; - 2 agli ufficiali ed agenti della polizia giudiziaria ordinaria. ; Articolo34: Le violazioni delle norme contenute nelle leggi finanziarie, le quali non costituiscono reato, sono accertate dagli ufficiali e dagli agenti della polizia tributaria e dagli altri organi che siano indicati dalle singole leggi..

20 14 L EVOLUZIONE DELLA GUARDIA DI FINANZA DAL 1959 AD OGGI E PROSPETTIVE FUTURE riservandola non solo agli ufficiali, ma anche agli agenti di polizia tributaria. Della rilevanza del settore doganale abbiamo già fornito elementi. Nella zona di vigilanza doganale agli appartenenti al Corpo, ai sensi dell articolo 94 della legge doganale 25 settembre 1940, n. 1424, erano conferite le facoltà di perquisizione, verificazione e ricerca di cui agli articoli 33 e 35 della legge 4/29, allo scopo di accertare la legittima provenienza delle merci estere soggette a diritti di confine, nell ambito del cui esercizio si esplicava l istituto dell inversione dell onere della prova a carico del detentore della merce 26. In materia di Monopoli le potestà risalivano, ove richiamata, sempre alla legge 4/29. Il settore tributario in argomento era abbastanza variegato contemplando l imposizione in diversi ambiti 27 economici e su più tipologie di prodotti. Similari disposizioni abbracciavano tutto l ambito delle Imposte di fabbricazione 28. Questi ultimi tre settori tributari possono a giusta ragione essere considerati quelli che informavano in quegli anni la distribuzione sul territorio dei reparti del Corpo: infatti la linea doganale, gli opifici e le zone di produzione e trasformazione di generi soggetti a monopolio di Stato o ad imposta di fabbricazione costituiscono il principale ambito di riferimento per conoscere il ruolo nella società e nell economia nazionale degli uomini e dei reparti della Guardia di Finanza 29. L imposta di ricchezza mobile era nel settore delle imposte dirette quella di maggiore rilevanza; analoga rilevanza non si aveva Negli spazi doganali, come oggi, gli appartenenti al Corpo provvedevano al servizio di riscontro, nonché concorrevano in sede di visita e controvisita doganale. In ragione della presenza negli spazi doganali, il Corpo era coinvolto nell azione di contrasto ad illeciti traffici nel settore degli stupefacenti, la cui disciplina era strutturata su basi completamente diverse da quella attuale e che era contenuta nella legge 22 ottobre 1954, n Cartine e tubetti per sigarette, apparecchi di accensione e pietrine focaie, fiammiferi, chinino di Stato, lotto pubblico ed ulteriori compiti di vigilanza sui rivenditori di detti generi, sulle coltivazioni di tabacco e sulle saline. Avevamo imposte di fabbricazione nei settori produttivi della birra, degli oli di semi, della cicoria e surrogati del caffè, del glucosio, maltosio e analoghe materie zuccherine, del gas e dell energia elettrica, dei filati, degli organi di illuminazione elettrica, degli oli minerali, degli oli e grassi animali e liquidi, degli acidi grassi animali e vegetali, dei minerali di mercurio e prodotti derivati, dei cementi e agglomerati cementiti, del gas metano, degli spiriti e zuccheri. Testimonianza di questa capillare e qualificata presenza erano le previsioni che ammettevano la frequente possibilità di nominare i comandanti di brigate di frontiera e litoranee, reggenti, rispettivamente, di uffici doganali (posti doganali), e di uffici locali marittimi e delegazioni di spiaggia.

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