Camera dei Deputati. IX Commissione Trasporti, Poste e Telecomunicazioni. Indagine Conoscitiva sul Trasporto Pubblico Locale

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1 Camera dei Deputati IX Commissione Trasporti, Poste e Telecomunicazioni Indagine Conoscitiva sul Trasporto Pubblico Locale Audizione del Vice Presidente di Confindustria Aurelio Regina Roma, 25 settembre 2013

2 Onorevole Presidente, Onorevoli Deputati, Vorrei, innanzitutto, manifestare l apprezzamento di Confindustria per la decisione di questa Commissione di intraprendere un indagine conoscitiva sul trasporto pubblico locale (TPL), in un momento in cui il dibattito sul futuro di questo settore è particolarmente sentito e la politica si interroga sulle azioni da intraprendere affinché si trovi rimedio alle sue numerose difficoltà ed agli effetti negativi che esse producono sugli equilibri economici delle aziende, sui servizi all utenza, sulla filiera industriale e sulla finanza pubblica. La posta in gioco è elevata, sia da un punto di vista economico che, di conseguenza, sociale. L importanza del TPL Il TPL svolge un ruolo fondamentale nella mobilità delle persone all interno del nostro paese; i suoi 63 miliardi di passeggeri/km (dati 2010 del Conto Nazionale Trasporti) rappresentano il 6,9% del trasporto totale di persone (compreso quello privato, che pesa per l 80,7%) ed il 35,6% del trasporto collettivo (che complessivamente pesa per il 19,3% sul totale, comprendente anche il trasporto di navigazione aerea, ferroviario a lunga percorrenza, marittimo e per d acqua). Anche in termini economici e produttivi il TPL presenta dimensioni rilevanti, con un occupazione stimata in addetti ( nel solo segmento strada) e un fatturato complessivo di 10 miliardi di euro l anno (di cui 6 miliardi di euro per il segmento strada). A questi dati, andrebbero aggiunti quelli relativi ad un indotto industriale che, con riferimento al solo materiale rotabile (cioè l industria dei mezzi e delle tecnologie di trasporto collettivo stradale e ferroviario e delle attività connesse), è complessivamente stimabile all incirca in altri addetti e 2 miliardi di fatturato, purtroppo in continuo calo a causa di una domanda pubblica di forniture incerta nella sua entità e programmazione.

3 3 Criticità strutturali Il TPL ferroviario (regionale e locale) rappresenta il 42,1% del TPL totale, mentre quello stradale (urbano ed extra-urbano) il 45,9% (il restante 12% rappresenta il trasporto urbano di tranvie, metropolitane, funivie e funicolari). Rispetto agli altri principali paesi europei, il nostro TPL ferroviario e quello su ferro nel complesso (comprese tranvie e metropolitane) risultano notevolmente sottodimensionati. Tra le principali cause, vanno considerate la minore dotazione di infrastrutture dedicate: le linee di metropolitana (2,7 km per milione di abitanti) sono pari alla metà di quelle della Francia, a un terzo di quelle di Germania e Regno Unito e a un quarto di quelle della Spagna; la dotazione di ferrovie regionali e sub-urbane (9,7 km per milione di abitanti) è quasi pari a quella della Francia, ma è pari ai due quinti di quella di Germanie e Regno Unito e a un terzo di quella della Spagna. Altra criticità strutturale del TPL è quella dell elevata età del parco veicolare e del materiale rotabile e della scarsa diffusione dell innovazione tecnologica nella gestione dei mezzi e della mobilità. I dati 2008 evidenziano nel comparto stradale un età media dei mezzi di 9,7 anni, mentre nel comparto ferroviario è di quasi 22 anni. Criticità gestionali Sul piano gestionale, escludendo il trasporto ferroviario regionale gestito dal Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane che sarebbe allineato o addirittura migliore rispetto ai benchmark europei di riferimento, si riscontrano livelli medi di efficienza piuttosto bassi ed una qualità dei servizi in progressivo scadimento. Al netto del trasporto ferroviario regionale, il comparto è caratterizzato da una preponderante presenza pubblica nelle aziende di gestione dei servizi (di proprietà o a partecipazione di Regioni ed Enti locali), che presenta livelli di efficienza complessivamente inferiori a quelli delle aziende private, sia nella struttura dei costi sia nella redditività. Particolarmente rilevante è l incidenza del costo del lavoro, che nelle indagini disponibili sulle aziende partecipate (in tutto o in parte) da Regioni ed Enti locali

4 4 arriva a pesare mediamente a oltre l 80% in rapporto al valore aggiunto, mentre nelle aziende private (che svolgono servizi di trasporto assimilabili) poco più del 40% (elaborazioni su dati del 2005 di Unioncamere). In rapporto ai costi di produzione, l incidenza risulta superiore al 50%, anche se tendenzialmente calante negli ultimi anni (secondo un indagine del 2010 condotta da Utilitatis). In ogni caso, resta l eccessiva connotazione labour intensive del nostro TPL rispetto a quello degli altri paesi europei, che così incide in misura notevole sull inefficienza complessiva del settore. Secondo le indagini svolte nel corso del tempo (fonte: ASSTRA), le aziende che presentano risultati di esercizio negativi sono in costante crescita; tra il 2008 e il 2009 il loro numero è cresciuto dal 34,2% al 46,3%. Altre fonti (Corte dei Conti) hanno provato a dimensionare il livello di indebitamento delle aziende partecipate dagli Enti locali (Province e Comuni) e, secondo le stime svolte sui bilanci 2010, il debito consolidato delle aziende di TPL ammonterebbe a 4,5 miliardi di euro. Criticità finanziarie Un altro dei principali motivi della situazione critica in cui versa il TPL è individuabile anche nel basso livello delle tariffe e del finanziamento pubblico, che resta di notevoli dimensioni nonostante le sensibili riduzioni avvenute nel corso del tempo e la crescente incertezza nella sua entità complessiva e in tutte le fasi di trasferimento e erogazione (dallo Stato alle Regioni, agli Enti locali, alle aziende e ai loro fornitori). Le tariffe mediamente praticate nel nostro paese sono tra le più basse d Europa. In particolare nel TPL ferroviario le Ferrovie dello Stato Italiane quantificano un ricavo unitario totale per il loro servizi pari a 13 cent. passeggero/km, contro i 18,5 delle ferrovie tedesche e i 28,4 di quelle francesi. Scomponendo tali valori appare chiaramente il gap in termini di tariffe (ma anche di corrispettivi pubblici) che il nostro ex incumbent sconta rispetto ai due principali competitor europei: per Trenitalia solo 4,1 cent provengono dalle tariffe, contro gli 8,7 cent delle ferrovie tedesche e 10 cent di quelle francesi. Ne consegue che l operatore storico francese può beneficiare di corrispettivi

5 5 pubblici pari a 18,4 cent per passeggero/km, contro i 9,8 cent della Germania e i 10 cent della Francia. Nel TPL stradale il ricavo unitario per km è pari a 1,08 (contro 2,39 della Germania e 1,49 del Regno Unito) e contribuisce alla copertura dei costi per appena il 30,7% (contro il 60,5% della Germania e l 84,2% del Regno Unito). Il contributo pubblico alla copertura dei costi si è sensibilmente ridotto nel tempo, in particolare quello erogato dallo Stato col Fondo unico nazionale, che con la Legge di Stabilità 2013 è stato quantificato in 4,9 miliardi di euro l anno, cioè circa 1,5 miliardi in meno del fabbisogno stimato. Le esigenze di governo e ristrutturazione del TPL Che il TPL si trovi in uno stato di forte criticità è una evidenza nota da tempo: occorre ora decidere se intraprendere un serio percorso di ristrutturazione con azioni coraggiose, che nel breve periodo potrebbero risultare anche impopolari, oppure continuare con interventi palliativi, che mirano alla sola sopravvivenza di un settore che, ormai da anni, rispetto agli standard europei, registra performance meno efficienti e rilevanti perdite di gestione. La crisi finanziaria ed economica che stiamo vivendo, la più dura dal dopoguerra, con i suoi pesanti impatti sulla finanza pubblica, dovrebbe costituire la motivazione per intraprendere una riforma di settore organica e coerente, improntata sui principi di efficienza e di concorrenza, in grado di risolverne strutturalmente le principali criticità rilevate nel tempo, quali: un quadro normativo confuso ed instabile, la mancanza di una politica industriale coerente con gli obiettivi che si vogliono perseguire, una dotazione finanziaria inadeguata e incerta, uno scarso livello di efficienza che, a sua volta, deriva da una pianificazione irrazionale dei servizi e che conduce ad una assegnazione incoerente delle risorse. Per queste ragioni, secondo Confindustria, gli interventi necessari a ristrutturare il TPL vanno inquadrati in alcuni grandi temi, da declinare secondo rigorosi principi applicativi:

6 6 1) Legislazione di settore, integrando le normative comunitaria e nazionale, per definire un quadro certo e stabile della disciplina di settore in una logica di reciprocità e di coerenza dei Contratti di Lavoro. 2) Tariffazione, superando la logica attuale che svincola totalmente il prezzo dei servizi dai costi di produzione. 3) Certezza dei finanziamenti ed efficienza dei servizi, ridefinendo i meccanismi di contribuzione pubblica su fabbisogni e costi standard; 4) Regolazione, con la quale garantire meccanismi operativi e logiche certe e trasparenti per il buon funzionamento del settore e per lo sviluppo delle imprese. 5) Programmazione degli investimenti, nelle infrastrutture e nelle forniture di mezzi e tecnologie, per garantire livelli adeguati di manutenzione e di efficienza tecnica e promuovere l indotto industriale. * * *

7 7 Legislazione di settore È necessario porre fine all incertezza del quadro normativo, poiché alla disciplina di settore si è continuamente sovrapposta una abnorme produzione di norme di carattere generale sui servizi pubblici locali, spesso di vita breve, che ha finito per determinare confusione, incertezza e continui rinvii dei processi di liberalizzazione ed efficientamento previsti dalla disciplina settoriale. Ad oggi, a seguito della Sentenza della C. Cost. n. 199/2012, le principali fonti normative a livello nazionale e comunitario sono il decreto legislativo n. 422 del 1997 (cd. Decreto Burlando ) e il Regolamento (CE) n del 2007: entrambe compongono una legislazione specifica per il settore, orientata a promuovere una sorta di concorrenza regolamentata, in cui i principi di apertura del mercato sono mitigati da elementi di coesione sociale e territoriale, di sostenibilità ambientale e di sviluppo regionale. Si tratta di una cornice legislativa che si potrebbe definire sostanzialmente adeguata, ancora attuale per diversi profili e sufficientemente pro concorrenziale: tra le quattro modalità di affidamento previste dal legislatore comunitario (e in parte richiamate da quello nazionale), è accordata una chiara preferenza alla gara pubblica, mentre le restanti tre (gestione diretta, gestione in house, affidamento diretto) sono comunque soggette a delle limitazioni. Questa chiara indicazione, tuttavia, rischia di essere oggetto della più aleatoria discrezionalità sul piano attuativo, se essa non viene chiaramente declinata nell ambito di un processo di integrazione e coordinamento delle due fonti normative della disciplina generale del settore e prevedere, accanto a questa, aspetti regolatori più specifici, che tengano conto delle peculiarità dei diversi comparti, delle modalità operative e organizzative dei servizi (ferro, gomma, tranvie, metropolitane, trasporto urbano ed extra-urbano, servizi integrati di mobilità e di gestione dei flussi) e delle esigenze delle singole realtà territoriali. In tal senso, il policentrismo regolatorio che da sempre caratterizza il TPL inteso lato sensu come possibilità di definire regole su vari livelli: europeo, nazionale e, soprattutto, regionale e locale potrebbe trasformarsi da limite (e attualmente lo è) in vantaggio, se si riuscisse ad attribuire in maniera univoca le

8 8 competenze tra i diversi centri di gestione, nel rispetto di una disciplina di settore integrata e consolidata, in grado di definire indirizzi chiari e stabili nel tempo per l attuazione a livello territoriale. Tariffazione Il TPL sconta una cronica carenza di risorse, unita ad una incertezza nella loro erogazione: si tratta di aspetti che già rendono particolarmente difficile la gestione delle attuali aziende partecipate o di proprietà pubblica, ma che sono un ostacolo rilevante nel processo di apertura del mercato e di progressivo ingresso dei privati nelle società di trasporto pubblico. Ad oggi, i servizi di TPL sono ancora fortemente dipendenti dai trasferimenti dello Stato, che pesano per quasi il 56% sul totale del valore della produzione, ma risultano essere oggettivamente sottodimensionati rispetto alle esigenze del comparto agli attuali livelli di efficienza, in base ai quali viene stimata in milioni di euro la differenza tra il fabbisogno minimo annualmente necessario a far funzionare il settore nelle regioni a statuto ordinario e l attuale capacità di spesa del fondo nazionale dedicato (legge n. 228 del 2012). Ma non è solo un problema di fondi. Servizi finanziati (quasi esclusivamente) dalla fiscalità generale e non dagli utenti (ovvero da chi materialmente usufruisce del servizio), riducono l incentivo dei gestori a produrre dei miglioramenti (in termini di frequenza, pulizia, eco-sostenibilità ecc.) perché i ricavi sono largamente indipendenti dalla domanda. Ciò si riversa anche sugli investimenti, che potrebbero risultare sottodimensionati (o, viceversa, eccessivi), mancando un reale riscontro sul livello di soddisfazione da parte dell utente finale. Nella situazione economica attuale, inoltre, la tentazione di apportare tagli lineari da parte dei decisori pubblici è purtroppo dominante, con conseguenze per il settore, come abbiamo potuto sperimentare in questi ultimi anni, spesso inaccettabili: riduzioni indiscriminate del servizio offerto, problemi occupazionali, difficoltà nel raggiungimento dell intesa per il rinnovo dei contratti di lavoro, peggioramento della liquidità delle aziende dovuto al ritardo dei

9 9 pagamenti di Regioni ed Enti Locali, conseguente ritardo nei pagamenti dei fornitori, crescita del debito maturato dalle gestioni. Una parte del problema può essere risolta intervenendo sui meccanismi tariffari, abbandonando quelle logiche gestionali che hanno tenuto i prezzi dei biglietti a valori ingiustificatamente bassi e totalmente slegati dai costi reali dei servizi. Al netto delle misure compensative per le fasce di popolazione meno abbienti, la leva tariffaria andrebbe utilizzata in una logica di politica industriale, definendo prezzi dei servizi equi e comprensivi del rendimento di potenziali investimenti privati, e dunque in grado di garantire un ragionevole margine di utile e un adeguato contributo dei costi fissi sostenuti (che in questo settore risultano essere particolarmente elevati). Certezza dei finanziamenti ed efficienza dei servizi Le risorse per il TPL, anche se decrescenti e ora ancor più limitate e condizionate, ci sono sempre state e dovranno continuare ad esserci, ma su basi diverse da quelle finora adottate e di entità tendenzialmente decrescente e determinata dall efficienza e da una corretta tutela del diritto alla mobilità. La questione più rilevante era e rimane che tali risorse sono state in gran parte spese male, perché la loro erogazione non è stata realmente vincolata all efficienza e alla produttività, oltre che alla soddisfazione dell utenza. È fuor di dubbio che occorre quindi definire criteri che permettano una più efficace ripartizione delle (minori) risorse pubbliche disponibili e, soprattutto, che consentano un effettivo controllo della gestione. La ricetta dettata dal Governo con la Legge di Stabilità per il 2013 (n. 228/2012) ha un suo fondamento, quantomeno in termini di induzione nei confronti delle Regioni ad assumere indirizzi di riprogrammazione e di riassetto, dei servizi e delle gestioni, direttamente collegati a erogazioni dei trasferimenti pubblici limitate, progressive e vincolate. Anche la creazione di un nuovo Fondo Unico per il concorso finanziario dello Stato al TPL (anche ferroviario) delle Regioni a statuto ordinario segue un principio condivisibile, in quanto la sua alimentazione è sostanzialmente

10 10 coerente con l obiettivo di favorire il trasporto collettivo, dato che la fonte di finanziamento è determinata dalla compartecipazione ai proventi delle accise su gasolio e benzina (anche se la coerenza vorrebbe che dalle accise proprio il TPL ne fosse escluso). La ripartizione e l assegnazione della prima annualità già stabilite dal MEF e condivisa dalle Regioni, è limitata ad un 60% (circa 3 miliardi) suddiviso in tranche mensili, da febbraio ad agosto del Il restante 40% della prima annualità e le annualità successive restano vincolati all adozione di criteri, definiti da un DPCM, maggiormente orientati all efficienza e all equilibrio della gestione, il cui mancato rispetto non consentirà un completo accesso alle risorse. In questo caso, per ogni Regione inadempiente verrebbe adottato uno specifico DPCM con misure straordinarie di gestione dei relativi servizi e delle aziende (commissari ad acta, decadenza dei direttori generali, verifica dei piani di riequilibrio, ) a cui saranno collegate le erogazioni del Fondo. Tale logica può funzionare ed eliminare il rischio di aumentare le già rilevanti perdite accumulate? Anche nell approccio imposto dalla Legge di Stabilità non mancano criticità. Innanzitutto, anche se vincola il finanziamento statale all attuazione di condivisibili criteri di riprogrammazione dei servizi, il meccanismo adottato si richiama comunque ai tagli lineari, cioè alla riduzione quantitativa dei trasferimenti. Ma soprattutto non è chiaro se il meccanismo posto dalla Legge di Stabilità, basato sul più classico concetto del bastone e della carota, sia provvisorio o possa essere definitivo, se sostituisca la logica dei fabbisogni e dei costi standard o ne possa rappresentare una premessa, però tutta da verificare sul piano della coerenza e dell efficacia. Non a caso, da più parti, si è proposto di sostituire il precedente meccanismo della spesa storica con quello, maggiormente premiante, del costo standard per migliorare l efficienza del settore. Se ben calibrato, il costo standard può diventare un importante strumento di politica industriale, incidendo sulla struttura della domanda, mediante lo sviluppo di servizi di trasporto integrato, e sull offerta, incentivando la dimensione media degli operatori (basti pensare che

11 11 le prime 5 imprese in Italia gestiscono solo il 27% del mercato totale, contro più del 60% dei nostri principali partner europei). Tuttavia, anche il meccanismo dei costi standard presenta una serie di potenziali criticità che in qualche modo dovrebbero essere risolte: se inizialmente venisse calcolato in base agli attuali livelli di servizio (cosa più probabile), si rischierebbe (in una prima fase) di attribuire le risorse irrazionalmente, privilegiando quei territori con un organizzazione di servizi più inefficiente e rischiando un pericoloso processo di livellamento della qualità dell offerta verso il basso. Inoltre, la definizione dei bacini territoriali d utenza, a partire dai quali calcolare fabbisogni e costi standard, non è semplice: nel settore del TPL, in effetti, esiste un chiaro trade-off tra l esigenza di definire ambiti territoriali non troppo estesi, in modo da non sfavorire l accesso al mercato per le imprese più piccole, e la necessità di beneficiare a pieno delle economie di scala (quando presenti) e di prodotto, tipiche di questo comparto. Occorrerebbe, dunque, definire in maniera corretta il mercato in termini geografici (perseguendo economie di scala, almeno di breve periodo) e di prodotto (a seconda del segmento considerato: trasporto urbano e extraurbano, su gomma e su ferro ecc.), incentivando, ad esempio, la gestione di più servizi congiuntamente e superando una concezione del trasporto ancora legata alla vecchia logica che assicura il diritto alla mobilità attraverso l'offerta di una pluralità di servizi di trasporto immediatamente disponibili all'utente, indipendentemente da un analisi della matrice costi-benefici che l erogazione di un determinato servizio produce. Il focus, invece, andrebbe spostato sul raggiungimento del migliore compromesso tra il diritto dei cittadini a muoversi e l'efficienza del sistema di mobilità: treno, tram ed autobus, quando necessario, devono poter svolgere servizi complementari, non concorrenti, evitando di moltiplicare i costi. Regolazione La sopravvivenza del TPL dipende non solo dai finanziamenti, ma anche da un quadro regolatorio e programmatico certo e stabile, che conduca al

12 12 riequilibrio delle gestioni e ad un adeguata remunerazione dell investimento privato. Per rendere più efficiente l assegnazione delle risorse, occorre porre in essere una regolazione di settore con cui tutelare oggettivamente le implicazioni concorrenziali, economiche ed ambientali degli affidamenti e delle gestioni e l impiego delle risorse pubbliche a sostegno dei servizi di mobilità. Molte delle problematiche evidenziate possono ricevere un contributo positivo dalla già costituita (ma non ancora operativa) Autorità dei Trasporti che, ci si augura, sarà in grado di ricomporre in un disegno organico l insieme delle policy dei trasporti e ridurre, così, al minimo gli effetti di reciproco spiazzamento e le barriere tra e nelle differenti modalità di trasporto. Occorrerà, però, chiarirne innanzitutto le competenze, eliminando le sovrapposizioni con quelle di altri enti e uffici amministrativi, fino a ricomprendervi altri profili impliciti di regolazione, rispetto a quanto testualmente espresso dalla norma istitutiva. L Autorità, in particolare, dovrebbe avere un ruolo incisivo nella definizione dei livelli essenziali delle prestazioni, nella determinazione dei parametri per il calcolo dei costi standard, nella fissazione dei meccanismi tariffari (proponendo criteri che incentivino l efficienza quali, ad esempio, il price cap) e dei principi per l individuazione dei bacini ottimali, oltre che (come già previsto), nella predisposizione degli schemi dei bandi di gara e dei criteri per la determinazione degli oneri di servizio pubblico e dei relativi sussidi, oltre che nella corretta impostazione di regole per il subentro di nuovi gestori e per la disponibilità di mezzi di trasporto e strutture di servizio. Programmazione degli investimenti L arretratezza del nostro Paese in termini di servizi di trasporto deriva anche da un rilevante problema infrastrutturale (in termini di opere pubbliche per la mobilità a livello urbano e regionale) e funzionale (cioè di mezzi di trasporto e di strutture dedicate alla gestione dei servizi), frutto di anni di investimenti non

13 13 adeguati agli sviluppi della mobilità e alle nuove esigenze ambientali, energetiche e tecnologiche. Gli interventi da attuare sarebbero molteplici e potrebbero assumere anche una forte valenza anticiclica, in virtù del radicamento territoriale delle aziende del settore, e non riguarderebbero solo la risoluzione delle tante inefficienze infrastrutturali (in primis, colli di bottiglia e collegamenti intermodali), ma anche upload tecnologici per incrementare la produttività delle infrastrutture esistenti, la predisposizione di programmi di manutenzione (fondamentale per la conservazione del valore e dell efficienza degli investimenti effettuati) e soprattutto l ammodernamento del materiale rotabile, vera cartina di tornasole del livello qualitativo del settore e nota dolente del trasporto in Italia. A riguardo e per comprendere la gravità della situazione, si consideri che nel 2008, l età media del parco mezzi TPL in Italia era pari a 9,7 anni per gli autobus e 21,9 per i treni. Nonostante ciò comporti dei rilevanti costi in termini ambientali, di sicurezza ed economici (carburante, manutenzione ecc.), i finanziamenti pubblici per l acquisto di mezzi sono precipitati e per gli autobus, ad esempio, sono passati da 2,3 miliardi di euro del quadriennio a 1,2 miliardi di euro del periodo e ai soli 110 milioni per il periodo Ancora incerta è la dimensione dei finanziamenti per l acquisto di materiale rotabile ferroviario, che ha potuto contare, in media annua, su una quota dei 450 milioni di euro spesi nel periodo dal principale operatore (Trenitalia) e sui circa 290 milioni spesi nel periodo dalle Regioni. Questa carenza di programmazione sull adeguamento dei mezzi di trasporto e delle tecnologie dedicate al TPL rischia anche di distruggere le nostre filiere industriali ad esso collegate. Nel comparto stradale (come già evidenziato dall ANFIA) la produzione nazionale di mezzi di trasporto nel 2012 (490 mezzi) si è ridotta a 1/7 di quella del 2005 (3.459 mezzi) e la produzione nel primo semestre 2013 (176 mezzi) evidenzia una riduzione del 36% rispetto al primo semestre 2012 (273 mezzi).

14 14 Nel comparto ferroviario, il fatturato relativo al materiale rotabile ha rappresentato mediamente circa il 30% di quello dell industria ferroviaria italiana (3,3 miliardi di euro complessivi nel 2010), ma il livello oscilla sensibilmente da un anno all altro, in funzione della domanda di fornitura delle imprese di trasporto, soprattutto di matrice pubblica (Trenitalia e altre imprese regionali e locali). Alle forti oscillazioni della domanda interna, comunque caratterizzate una notevole e persistente tendenza negativa, le imprese sono riuscite a sopravvivere soprattutto orientandosi sul mercato estero, ma quello nazionale resta necessariamente quello di riferimento, come per tutti i paesi industrializzati e maggiormente sviluppati, e ciò ha generato una evidente crisi produttiva e occupazionale, molto più forte nel comparto stradale, ma non meno problematica in quello ferro-tranviario. Proprio la carenza di domanda pubblica è alla base delle diverse situazioni critiche che stanno seriamente compromettendo il nostro indotto industriale del TPL. Si tratta di settori che richiedono ingenti investimenti, anche e soprattutto in innovazione, che sono sostenibili solo se il mercato (soprattutto domestico) può garantire, pur a determinate condizioni, attendibili andamenti delle commesse. Altro profilo rilevante è determinato dal fatto che il ruolo decisivo della domanda pubblica implica maggiori difficoltà per i produttori esterni, se non offrono tecnologie particolarmente avanzate o non trasferiscono in loco almeno parte della loro produzione; ciò spiega, in una certa misura, il motivo per cui la produzione di autobus sta ormai scomparendo dalla nostra industria, anche delocalizzandosi in mercati dalla domanda più certa e stabile. La produzione complessiva di materiale rotabile e armamento ferroviario, invece, nonostante le difficoltà, rimane nel nostro paese, anche se in gran parte acquisita o partecipata da imprese estere (fatto che comunque favorisce una quota di esportazione di produzione nazionale non irrilevante, che oscilla tra 0,7 e 1,5 miliardi di euro l anno tra il 2005 e il 2010). L entità di questo segmento di domanda pubblica, anche se decrescente, viene determinata in modo piuttosto stabile dai contratti di servizio del trasporto regionale degli operatori più importanti (nel periodo gli investimenti di Trenitalia e TreNord ammontano a 2,15 miliardi di euro, di cui ad oggi sono stati spesi poco meno di

15 15 1 miliardo di euro), mentre risulta molto più incerta per quanto riguarda gli operatori regionali e locali. Da sottolineare, a questo proposito, anche la dinamica competitiva comunque positiva, tra incumbent e new comers nel comparto passeggeri a media-lunga percorrenza, che ha contribuito non poco a stimolare l indotto ferroviario nazionale nel suo complesso. In sostanza, ciò che differenzia il nostro paese dagli altri nell indotto industriale generato dal TPL è una programmazione, prevalentemente carente e incerta sul medio-lungo termine, della domanda pubblica di rinnovo del parco veicolare del comparto stradale e, in parte, di investimenti in materiale rotabile e armamento del comparto ferro-tranviario. Si tratta di un aspetto che deve essere necessariamente considerato, se si vuole dare all industria nazionale del settore una prospettiva di sopravvivenza e sviluppo sul mercato. In tutti i principali paesi dell UE vengono indette gare di acquisto del materiale rotabile per forniture normalmente orientate anche su base decennale (e oltre), stipulando specifici accordi quadro; questa modalità di programmazione della domanda pubblica (Francia, Germania, Spagna investono mediamente tra 1-1,5 miliardi di euro l anno, cioè tra il doppio e il triplo di quanto si spende nelle forniture ferroviarie nel nostro paese) consente alle imprese di pianificare la propria produzione e, in funzione degli standard fissati dalla committenza pubblica, di sviluppare l innovazione e l efficienza tecnologica nella produzione necessaria a mantenere elevata la competitività sui mercati interno ed estero. Vanno quindi adottate, sulla base di un quadro finanziario certo e stabile nel tempo, forme di pianificazione della principale committenza pubblica e sperimentare forme di aggregazione a scala regionale della pianificazione della committenza locale negli acquisti di mezzi e tecnologie del TPL, al fine di definire un quadro sufficientemente attendibile della domanda di fornitura a medio-lungo termine e garantire all industria interessata margini meno incerti di programmazione degli investimenti e della produzione e opportunità di competere a livelli accettabili nelle gare di approvvigionamento. Inoltre, come già accade in altri paesi europei, andrebbe utilizzato maggiormente lo strumento del pre-commercial procurement, quale leva per

16 16 orientare le nostre imprese industriali a innovare e investire. Ne beneficerebbero per primi gli utenti finali, in virtù dell incremento della qualità dei servizi di trasporto, e si innescherebbe un processo virtuoso per tutta la filiera industriale del settore, che diverrebbe così maggiormente competitiva ed in grado di sostenere le sfide crescenti della competizione estera.

17 Confindustria Trasporto Pubblico Locale Alcuni dati di riferimento

18 18 Dimensione economica La mobilità delle persone a livello locale e regionale del nostro paese trova nel trasporto pubblico un servizio fondamentale. La quota di spostamenti giornalieri in ambito urbano e peri-urbano pesa per circa il 65% della mobilità complessiva ed è servita per circa il 13% da mezzi pubblici, una percentuale che sale fino al 27% nelle grandi città (Indagine ISFORT sulla mobilità urbana, dati 2010). Con i suoi 63 miliardi di passeggeri/km (dati 2010 del Conto Nazionale Trasporti) il TPL copre il 6,9% del trasporto totale di persone (compreso quello privato, che pesa per l 80,7%) ed il 35,6% del trasporto collettivo (che complessivamente pesa per il 19,3% sul totale, comprendente anche il trasporto di navigazione aerea, marittima e per vie d acqua e il ferroviario a lunga percorrenza). Trasporto complessivo di persone passeggeri e stima della quota del TPL Passeggeri/km 2010 = 915,7 mld. Trasporti privati (stradali) 80,7% Trasporti collettivi 19,3% Altri trasporti collettivi 12,4% TPL 6,9% Fonte: Elaborazioni su dati CNIT, Il settore del Trasporto Pubblico Locale ha anche un peso economico rilevante, la cui consistenza è data da addetti e da un fatturato complessivo pari a circa 10 miliardi di euro. Nel solo segmento trasporti su strada si contano addetti e aziende, con un fatturato complessivo di circa 6 miliardi di euro.

19 19 Una stima parziale dell indotto industriale (relativa alle forniture di mezzi e tecnologie di trasporto collettivo stradale e ferroviario e delle attività connesse), quantifica all incirca altri addetti e 2 miliardi di fatturato relativi al solo TPL. Si tratta di dati soggetti ad una continua (e non ancora esaurita) erosione in atto da diversi anni, causata dalla notevole contrazione della domanda pubblica di forniture. La domanda La domanda complessiva di trasporto, fortemente correlata all andamento economico generale, ha fatto registrare una dinamica decrescente negli ultimi anni, con una diminuzione pari -18,4% tra il 2007 (anno immediatamente precedente l inizio della crisi) e il Andamento domanda di trasporto in Italia (giorno feriale medio) Indici Passeggeri/KM (mln.) Variazione annua (%) 4,0-28,3 45,9 8,5 15,5 0,8-5,1 0,3-14,9 Fonte: ISFORT Nel medesimo arco temporale ( ) è mutata la ripartizione modale della domanda, con un recupero, in termini relativi, del trasporto collettivo (+ 2%) e un decremento dell utilizzo dei mezzi di trasporto privato con automobili (- 1%) e due ruote a motore (-1%). L indagine Istat Focus Trasporti pubblici 2011 del 14 giugno 2013, evidenzia che la domanda di TPL sarebbe sensibilmente più consistente nei grandi centri urbani il 67,6% di chi vive nei capoluoghi di provincia utilizza qualche forma di trasporto pubblico, mentre la media nazionale è di appena il 24,7%. Distribuzione modale degli spostamenti (quote %) Mezzi pubblici 9,9 10,1 9,4 9,0 9,6 10,2 9,2 10,7 11,4 Automobile 59,3 58,5 61,6 64,9 65,4 64,2 65,6 64,3 65,6 Due ruote a motore 5,1 5,4 4,7 4,1 4,5 4,5 4,3 4,2 4,2 Piedi/bici 25,7 26,0 24,3 22,0 20,5 21,0 21,0 20,8 18,8 Fonte: ISFORT, 2012.

20 20 I dati disaggregati, inoltre, mostrano una accentuata varianza territoriale, con una domanda di TPL sensibilmente più elevata nei grandi comuni del Centro- Nord spesso si registrano più di 200 passeggeri/km per abitante al contrario delle città del Sud che, con alcune eccezioni (Napoli e Cagliari), si attestano su valori relativamente bassi, anche sotto i 90 passeggeri/km per abitante. La disaggregazione dei dati per modalità di trasporto, invece, ed il confronto con due dei principali competitor europei, fotografano (anno 2009) una situazione con luci ed ombre. Distribuzione modale degli spostamenti in % dei passeggeri/km anno 2009 Paese Auto Bus Ferrovia Tram e metro Italia 81,8 11,8 5,6 0,8 Francia 83,0 5,6 9,9 1,5 Germania 84,6 6,0 7,9 1,6 Fonte: EU transport statistical pocket book Da un lato il trasporto privato con automobili si attesta a livelli leggermente più bassi di Francia e Germania, dall altro l offerta del TPL da noi è notevolmente squilibrata a favore del trasporto su gomma. L offerta La struttura dell offerta di TPL è piuttosto caratterizzata: c è una prevalenza di servizi su gomma rispetto a quelli su ferro (65% contro 35% dei passeggeri/km) e una rilevante frammentazione (le prime 5 imprese pesano per il 27% del mercato totale, la media del degli altri paesi europei è del 64%). Diverso il caso del TPL ferroviario, urbano e regionale, dove prevalgono le aziende di proprietà pubblica, di Regioni ed Enti locali e dello Stato. L analisi dell offerta di TPL può essere ricondotta a due elementi principali: le infrastrutture e il parco veicoli; questi due indicatori, unitamente alla frequenza delle corse, determina l effettiva disponibilità dell offerta al pubblico, espressa in termini di posti-km per abitante. Una delle cause di questo squilibrio è la relativamente bassa estensione delle nostre rotaie e dunque una dotazione dei servizi per abitante significativamente al di sotto di quella degli altri paesi.

21 21 Indicatori strutturali (anno 2009) Paese Treni km (mln/anno) Treni km/abitante Italia 307 5,1 Francia 408 7,3 Germania ,7 Regno Unito 454 8,3 Spagna 180 3,8 Fonte: elaborazione dati Eurostat. Lo stesso dicasi per la dotazione infrastrutturale relativa ai trasporti su ferro calcolata, però, in base al rapporto chilometri di rete/milioni di abitanti. Dotazione Infrastrutturale, metro e ferrovie regionali (anno 2009) Metropolitane Ferrovie regionali/suburbane (km/mln abitanti) (km/mln abitanti) Italia 2,7 9,7 Francia 5,3 10,5 Germania 7,4 24,9 Regno Unito 7,7 25,0 Spagna 12,1 29,6 Fonte: elaborazione dati Eurostat. Nella tabella seguente viene, invece, rappresentata la notevole obsolescenza del parco mezzi del TPL italiano fotografato all anno Consistenza e età del parco veicolare del TPL nazionale (2008) Gomma Ferro N. autobus Età media N. vetture Età media ,7 anni ,9 anni Fonte: elaborazioni ECAM su indagini delle Regioni. Secondo dati Istat, nel 2011 e con riferimento ai soli capoluoghi di provincia, il numero totale di vetture usate nel TPL (autobus, tram, filobus e metropolitana) è, nei capoluoghi di provincia, pari a 10,4 vetture ogni 10 mila abitanti con un numero di posti-km offerti in media di posti-km per abitante, di cui posti-km (66,7%) per i soli autobus. La gestione dei servizi Le aziende che gestiscono servizi di TPL presentano complessivamente notevoli inefficienze. Da un lato, la forte dipendenza dai trasferimenti pubblici,

22 22 sia pure motivata da eccessivi oneri di servizio pubblico ed impegnative finalità sociali in gran parte di dubbia utilità e di difficile sostenibilità, hanno prodotto una duplice criticità: una conduzione priva dei più rigorosi criteri gestionali, con effetti spesso devastanti sui bilanci e sull indebitamento, e un eccessiva intrusione/dipendenza della/dalla politica nella conduzione aziendale (amministratori di matrice politica e ben remunerati, gestione del personale spesso appesantita da assunzioni economicamente immotivate o motivate dall interesse personale, rapporti sindacali aziendali caratterizzati da una certa promiscuità dei ruoli, ). Dall altro, le singole gestioni aziendali risentono di forti carenze nella programmazione e nella pianificazione locale e regionale dei servizi, che a loro volta determinano oneri e squilibri finanziari sulle aziende. Tutto questo si inquadra in un assetto del settore ancora ampiamente chiuso alla gestione dei privati e all introduzione di logiche aziendali maggiormente orientate all efficienza e alla soddisfazione dell utenza. Una delle più recenti indagini sulle aziende di TPL (160 su 1.121) partecipate da Regioni ed Enti locali (Utilitatis, 2012), che svolgono la maggior parte (76% del trasporto e 81% delle persone trasportate) dei servizi urbani, extra-urbani e misti (spesso associati ad altri servizi connessi o meno con la mobilità, come gestione di parcheggi o più semplicemente di patrimonio immobiliare), evidenzia e conferma le caratteristiche e le tendenze di fondo di questo settore: aziende di piccole dimensioni (il 75% ha un fatturato inferiore ai 50 milioni di euro); incidenza dei ricavi da traffico in declino (25% dei ricavi totali), ma in aumento sui costi operativi (31%), grazie a incrementi delle tariffe (comunque su livelli più bassi di quelli mediamente praticati nei paesi europei) e a riduzione di alcuni rilevanti voci di costo; costo del personale (infatti) calante, ma comunque eccessivo (51% dei ricavi totali);

23 23 incidenza delle compensazioni in c/esercizio in aumento (60% dei ricavi totali), ma in calo in valore assoluto. Anche se limitati al solo trasporto su gomma e più distanti nel tempo, i dati di confronto internazionale mostrano evidenti squilibri di efficienza gestionale e strutturale del nostro TPL: eccessivo peso pubblico e prevalenza del trasporto urbano; mezzi più obsoleti, prezzi dei biglietti troppo bassi e, di conseguenza, non sufficiente grado di copertura dei costi coi ricavi da traffico; elevata incidenza del costo del personale e della contribuzione pubblica. TPL stradale: confronto europeo su alcuni indici e parametri caratteristici anno 2005 Indicatori Italia Francia Germania Ripartizione offerta di trasporto per dimensione territoriale (%) Regno Unito Urbano Extraurbano Ripartizione offerta di trasporto per natura dell operatore (%) Pubblico Privato Principali parametri strutturali ed economici Età media parco veicoli (anni) 9,2 7,7 7,1 8,4 Valore della produzione ( /km) 3,7 3,2 4,1 2,1 Contributi pubblici ( /km) 2,2 1,9 1,5 0,6 Costo operativo ( /km) 3,5 2,9 4,0 1,8 Costo personale ( /km) 2,3 1,6 2,1 0,8 Prezzo medio biglietto ( ) 0,80 1,32 0,97 1,13 Ricavi da traffico ( /km) 1,08 1,12 2,39 1,49 Grado di copertura dei costi (% ricavi) 30,7 39,2 60,5 84,2 Incidenza costo del personale (% dei costi) 65,7 55,2 52,5 44,4 Incidenza contributi pubblici (% dei costi) 62,9 65,5 37,5 33,3 Fonte: Elaborazioni su dati Earchimede. Altre elaborazioni su indici caratteristici della gestione (Unioncamere 2007, riferiti all anno 2005), relativi all intero settore che fa riferimento alle imprese di TPL partecipate da Regioni ed Enti locali, sottolineano la maggior efficienza aggregata delle società private che svolgono attività di trasporto assimilabile. Questi stessi dati evidenziano anche che, nel caso delle società partecipate ma non controllate dagli enti locali, gli indici strutturali e di efficienza gestionale risultano molto simili a quelli delle imprese private, anche per quanto riguarda

24 24 l incidenza del costo del lavoro, una variabile che nel TPL ha un peso sul valore aggiunto molto più rilevante che in altre local utilities. Principali parametri strutturali e gestionali delle imprese locali di TPL Dati e indici Società a partecipazione pubblica Non Controllate controllate Parametri strutturali (n.) Totale Società private Totale Aziende Addetti Addetti per azienda 301,5 64,0 249,4 13,9 58,8 Parametri gestionali ed economici (milioni ) Fatturato netto 5.742, , , , ,8 Valore della produzione 7.919, , , , ,1 Valore aggiunto 4.426,1 524, , , ,4 Costo del lavoro 3.782,1 233, ,0 639, ,7 Costi operativi della produzione 3.493,2 572, , , ,7 Risultato d'esercizio ante imposte 180,7 156,6 337,2 579,4 916,6 Risultato d'esercizio -30,2 86,7 56,5 664,7 721,2 Margine operativo lordo 644,0 290,1 934,1 901, ,8 Indici caratteristici del conto economico (%) Costo del lavoro/valore aggiunto 85,4 44,6 81,1 41,5 71,7 ROS -0,5 8,6 0,8 9,9 5,4 EBITDA margin 8,1 26,5 10,4 11,8 11,0 Valori medi per azienda (milioni ) Valore della produzione 26,2 12,9 23,3 4,6 8,2 Valore aggiunto 14,7 6,2 12,8 0,9 3,2 Risultato d'esercizio -0,1 1,0 0,1 0,4 0,4 Valori medi per addetto (migliaia ) Valore della produzione 87,0 201,6 93,4 333,8 139,5 Valore aggiunto 48,6 96,4 51,3 67,3 54,4 Costo del lavoro 41,5 43,0 41,6 27,9 39,0 Risultato d'esercizio -0,3 15,9 0,6 29,0 6,0 N.B.: I dati riportati si riferiscono alle imprese locali a partecipazione pubblica di cui risulta regolarmente depositato presso il Registro delle Imprese delle Camere di commercio un bilancio con valore di produzione positivo. Le imprese private poste a confronto con quelle pubbliche locali riguardano attività di trasporto collettivo assimilabili (trasporti terrestri, eccetto quelli ferroviari e di merci su strada, marittimi e per vie d acqua). Fonte: Elaborazioni su dati Unioncamere, Le società partecipate dagli enti locali Rapporto Il peso di questa variabile lascia intuire anche la limitata incidenza di altre voci di costo, come gli ammortamenti, sulla gestione delle imprese pubbliche del TPL controllate da regioni ed Enti locali. In sostanza, società non controllate dal pubblico e imprese private sembrerebbero avere una struttura piuttosto simile dei principali costi operativi, in particolare del lavoro e per investimenti, e della loro sostenibilità.

25 25 Risorse finanziarie L articolo 16-bis, del decreto legge n. 95 del 2012, successivamente sostituito dalla legge n. 228 del 2012 (Legge di Stabilità 2013), ha istituito un fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri di trasporto pubblico locale, anche ferroviario, nelle Regioni a statuto ordinario. Tale fondo, alimentato da una quota di compartecipazione al gettito derivante dalle accise sul gasolio per autotrazione e sulla benzina, ha una dotazione annua di milioni di euro per il triennio , mentre il Ministero dell Economia ha calcolato in milioni di euro le risorse annualmente necessarie agli attuali livelli di servizio (e di efficienza ). Su questo squilibrio finanziario (1.450 milioni di euro) verte l attuale confronto fra Stato e Regioni, laddove il primo vorrebbe, in base alle norme di accesso condizionato definite dalla Legge di Stabilità 2103, che lo squilibrio venisse assorbito dalla ristrutturazione dei servizi su base territoriale e aziendale, mentre le seconde vorrebbero che si provvedesse rifinanziando gli strumenti pre-esistenti (ex Fondo perequativo, di cui all art. 3, commi 2 e 3, della legge n. 549/1999) o attingendo ad altre fonti, come quelle del Fondo competitività e sviluppo, da utilizzare anche per gli investimenti, ma la cui dotazione è stata però riallocata in funzione delle esigenze (prevalentemente sociali) di intervento emerse dalla crisi economica.