SCHEDA DI LETTURA SINTETICA DEL TESTO UNICO DELLE fabiano LEGGI corsini SULL ORDINAMENTO DEGLI ENTI LOCALI

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1 SCHEDA DI LETTURA SINTETICA DEL TESTO UNICO DELLE fabiano LEGGI corsini SULL ORDINAMENTO DEGLI ENTI LOCALI INTRODUZIONE Con l art. 31 della legge 265 del 1999 il Parlamento ha conferito al Governo la delega ad emanare una sorta di Codice delle autonomie locali, un testo unico che riassuma e coordini, con funzione perciò non meramente compilativa, la produzione legislativa in materia di ordinamento degli Enti locali. Ai sensi del secondo comma di detto articolo, il testo unico contiene le disposizioni relative a: - ordinamento in senso proprio e struttura istituzionale; - sistema elettorale, ivi comprese le disposizioni sull ineleggibilità e sull incompatibilità; - stato giuridico degli amministratori; - sistema finanziario e contabile; - controlli; 1 formazione@fabianocorsini.info

2 - norme fondamentali sull organizzazione degli uffici e del personale, ivi compresi i segretari comunali; Il metodo redazionale prescelto è consistito nel raccogliere e coordinare le varie norme lavorando su un impianto di riferimento costituito dalla legge 142/90, come modificata ed integrata dai successivi interventi culminati con la legge 265 del Nel Testo Unico sono state ricomprese solo disposizioni di rango legislativo e sono state escluse, invece, le disposizioni regolamentari, anche di carattere delegificante; si è tenuto conto della giurisprudenza costituzionale e degli orientamenti consolidati della giurisprudenza ordinaria e amministrativa. ARTICOLAZIONE Il Testo Unico si compone di 4 parti: 1. la parte I è dedicata all ordinamento istituzionale; 2. la parte II riguarda l ordinamento finanziario e contabile; 3. la parte III riguarda le associazioni degli Enti locali; 4. la parte IV prevede le disposizioni transitorie e le abrogazioni.

3 A) PARTE I Nel TITOLO I (art. 1 12) riguardante le DISPOSIZIONI GENERALI, il legislatore delegato, riproducendo analoga disposizione dettata all art. 1 della 142, ha conferito al Testo Unico la garanzia di salvaguardia da interventi manipolativi non espliciti, stabilendo che le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni (art. 1). Sono definiti espressamente Enti locali, oltre ai Comuni e alle Province, anche le città metropolitane, le Comunità montane, le Comunità isolane e le Unioni di Comuni (art. 2) (vedere per confrontare il nuovo art. 114 della Costituzione) vecchio testo: Art La Repubblica si riparte in Regioni, Provincie e Comuni. Nuovo testo: Articolo 114 La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione

4 Il TUEL ricordiamo sempre che precede la modifica al titolo V della Costituzione - ribadisce l autonomia dei Comuni e delle Province e conferma e sviluppa il principio di sussidiarietà, prevedendo che la generalità dei compiti e delle funzioni amministrative è attribuita ai Comuni e alle Province, escluse le funzioni che richiedono l esercizio unitario a livello regionale (sussidiarietà verticale, principio da coniugarsi insieme con il principio di adeguatezza). Inoltre, si prevede che Comuni e Province possano esercitare le loro funzioni anche attraverso l autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali (artt. 3 e 4). (principio di sussidiarietà orizzontale) Gli obiettivi generali della programmazione economico sociale e territoriale sono indicati dalla Regione con il concorso di Province e Comuni (art. 5).

5 B) IL TITOLO II (art ) è dedicato ai SOGGETTI : il comune: art. 13. Funzioni 1. Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. Ricordare anche che: Art. 14. Compiti del comune per servizi di competenza statale 1. Il comune gestisce i servizi elettorali, di stato civile, di anagrafe, di leva militare e di statistica. 2. Le relative funzioni sono esercitate dal sindaco quale ufficiale del Governo, ai sensi dell'articolo Ulteriori funzioni amministrative per servizi di competenza statale possono essere affidate ai comuni dalla legge che regola anche i relativi rapporti finanziari, assicurando le risorse necessarie

6 a) difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell'ambiente e prevenzione delle calamità; b) tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche; c) valorizzazione dei beni culturali; d) viabilità e trasporti; e) protezione della flora e della fauna parchi e riserve naturali; f) caccia e pesca nelle acque interne; fabiano corsini. Il Titolo 2 disciplina poi la Provincia (art. 19) CAPO II Provincia Funzioni 1. Spettano alla provincia le funzioni amministrative di interesse provinciale che riguardino vaste zone intercomunali o l'intero territorio provinciale nei seguenti settori:

7 g) organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore; h) servizi sanitari, di igiene e profilassi pubblica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale; i) compiti connessi alla istruzione secondaria di secondo grado ed artistica ed alla formazione professionale, compresa l'edilizia scolastica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale; l) raccolta ed elaborazione dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali. 2. La provincia, in collaborazione con i comuni e sulla base di programmi da essa proposti, promuove e coordina attività nonché realizza opere di rilevante interesse provinciale sia nel settore economico, produttivo, commerciale e turistico, sia in quello sociale, culturale e sportivo. 3. La gestione di tali attività ed opere avviene attraverso le forme previste dal presente testo unico per la gestione dei servizi pubblici locali COMUNITA MONTANE Le Comunità montane sono definite unioni di comuni (art. 27). Tale locuzione sostituisce la precedente contenuta nell art.28, comma 1 della legge 142/90 come modificato dall art. 7 della 265/99, secondo cui le Comunità montane venivano definite come unioni montane FORME ASSOCIATIVE Il capo V norma le modalità e le forme con cui gli enti locali possono associarsi per meglio svolgere le loro attività; - CONVENZIONI - CONSORZI - UNIONI DI COMUNI - ESERCIZIO ASSOCIATO DI FUNZIONI E SERVIZI - ACCORDI DI PROGRAMMA Rileva sottolineare la conferma degli accordi di programma, introdotti con la L.241/90, che costituiscono uno strumento utile per tradurre praticamente le linee della programmazione concertata, che è uno degli orientamenti consolidati nelle politiche dell Unione Europea. Con l esercizio associato delle funzioni e dei servizi, le Regioni disciplinano, con procedure partecipate, l articolazione delle competenze e degli ambiti relativi,

8 anche attivando forme di incentivazione. E una disposizione nomativa particolarmente feconda, che nella nostra Regione ha prodotto importanti risultati. C) Il TITOLO III (art ) è dedicato agli ORGANI. I CONSIGLI LE GIUNTE IL SINDACO /PRESIDENTE Una novità è rappresentata dalla possibilità del regolamento dell ente locale di disciplinare autonomamente, nel quadro dei principi stabiliti dallo statuto, le modalità di convocazione e funzionamento della prima seduta consiliare (art. 38 e art. 40). La normativa del T.U. trova applicazione solo in mancanza di una specifica disciplina regolamentare, ad eccezione dei termini per la convocazione e lo svolgimento della prima seduta, non derogabili dal regolamento.. DI RILIEVO: Nel disciplinare le competenze degli organi dell ente locale, si è definito con maggior precisione il regime della competenza in materia di organizzazione ed ordinamento degli uffici e dei servizi, stabilendo che: 1) allo Statuto compete definire i criteri generali di organizzazione dell ente (art. 6, comma 2) - 2) con deliberazione consiliare vanno fissati i criteri generali in materia di ordinamento degli uffici e dei servizi che è opportuno affidare a fonti diverse dallo Statuto per garantire maggiore flessibilità (art. 42, comma 2 lett.a) - 3) è di competenza della Giunta l adozione del regolamento degli uffici e dei servizi, nel rispetto dei criteri generali stabiliti dal Consiglio (art. 48 comma 3) - 4) i dirigenti assumono le determinazioni per l organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro (art. 89 comma 6 e art. 107 comma 1). 2) Si segnala la precisazione di cui alla lettera f dell art. 42, secondo la quale spetta al Consiglio Comunale disciplinare l istituzione e l ordinamento dei tributi, con esclusione delle relative aliquote. 3) In materia di competenze del Sindaco, si evidenziano le modifiche introdotte dagli articoli 50 e 54 rispetto ai precedenti artt. 36 e 38 della legge 142. Recependo quanto previsto dall art. 117 del D.Lgs. 112/98, viene attribuita al Sindaco la competenza ad adottare ordinanze contingibili ed urgenti in caso di

9 emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale come rappresentante della comunità locale e non più in qualità di ufficiale di governo (art.50). 4) In tema di attribuzioni del Sindaco quale ufficiale di Governo; rispetto alla precedente versione di cui all art. 38 comma 1 lett. b della 142, è stata eliminata la competenza ad adottare atti in materia di sanità ed igiene pubblica; per quanto riguarda le ordinanze continigibili ed urgenti, rispetto alla precedente versione di cui all art. 38 comma 2, è stato abrogato il riferimento alle materie della sanità ed igiene, edilizia e polizia locale, mentre è rimasta l indicazione della finalità di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l incolumità dei cittadini. 5) Con riferimento alla composizione delle Giunte viene confermata, ed anzi ampliata, l interpretazione già espressa dal Ministro dell Interno con propria circolare n. 1/2000 circa la possibilità per gli Statuti di prevedere in modo flessibile detta composizione. Il Testo unico stabilisce infatti che gli Statuti, entro il limite previsto dal 1 comma dell art.47, possono fissare o il numero degli assessori o il numero massimo degli stessi, ponendo così fine ad una questione interpretativa della legge 265/99 che aveva opposto alcuni Comuni ai CO.RE.CO. 6) In tema di incandidabilità, ineleggibilità e incompatibilità sono state in parte riformulate le norme, soprattutto in considerazione del riassetto ordinamentale intervenuto nel servizio sanitario nazionale in seguito al D.Lgs. 502/1992 (artt. 58, 60, 66). In correlazione con il principio di pienezza delle funzioni del supplente dell amministratore sospeso (art. 45), l art. 59 stabilisce che la non computabilità dei soggetti sospesi è limitata alle sole ipotesi in cui non sia possibile la sostituzione ovvero fino a che non sia convalidata la supplenza. o, facendo così rientrare questa ipotesi nei casi di incompatibilità e non 7) Per quanto concerne la materia del sistema elettorale, si evidenzia che sono state considerate esclusivamente le norme che disciplinano il sistema elettorale in senso stretto (metodo di attribuzione dei seggi alle liste e proclamazione del sindaco e del presidente della provincia), escludendo le norme che ineriscono al procedimento elettorale. 8) Innovativa rispetto alla previgente normativa risulta anche la disposizione concernente le elezioni nei comuni sino a abitanti, sia per l ipotesi di presentazione di una sola lista sia per il caso di decesso di un candidato alla carica di Sindaco dopo la presentazione delle candidature e prima del giorno fissato per le votazioni (art. 71). 9) Il Testo unico risolve la questione relativa alla determinazione delle nuove indennità, stabilendo che la misura dell indennità di funzione e dei gettoni di presenza è fissata nel rispetto di alcuni criteri elencati dalla legge. Tale misura dell indennità o del gettone, determinata sulla base dei criteri suddetti, funge da parametro e può essere incrementata o diminuita con delibera di giunta e di consiglio per i rispettivi componenti. L eventuale incremento non può comunque superare un limite prefissato dalla norma e tale possibilità è esclusa per i comuni in condizioni di dissesto finanziario (art.82).

10 D ORGANIZZAZIONE E PERSONALE sono collocati nel TITOLO IV (art ). Nella materia dell ordinamento del personale, si è seguito il criterio di inserire nel testo esclusivamente le disposizioni che si riferiscono al personale degli Enti locali. Si segnala, in particolare, l introduzione di una norma che prevede espressamente l applicabilità del D.Lgs. 29/93 anche al personale degli Enti locali (art. 88). Ribadita l esigenza di rispettare i principi di cui all art. 36 del D.Lgs. 29/93 (art. 89, comma 3), è conferita all ente locale una larghissima autonomia organizzativa regolamentare e, in materia di reclutamento, è prevista l applicabilità della procedura di cui al D.P.R. 487/94 solo in caso di mancanza o incompletezza della suddetta disciplina regolamentare (art. 89, commi 3 e 4). In tema di responsabilità patrimoniale, il regime applicabile ai dipendenti degli Enti locali è assimilato a quello vigente per tutti i pubblici dipendenti in virtù dell art. 1 delle legge 20/94, (la Legge di riforma della Corte dei Conti) estendendo la responsabilità dell amministratore o del dipendente che si siano illecitamente arricchiti anche agli eredi nel caso che questi ultimi ne abbiano tratto a loro volta un illecito arricchimento. Viene chiarita e specificata la netta distinzione che intercorre tra la sfera politica e quella burocratica, tra i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo propri degli organi di governo e i poteri di gestione amministrativa, finanziaria e contabile propri degli organi dirigenziali. Si dispone che gli statuti ed i regolamenti non possano attribuire competenze gestionali agli organi politici: tutte le funzioni gestionali prima attribuite agli organi politici si intendono assegnate ai dirigenti, con le previsione per cui la deroga a tali principi può essere effettuata solo con una esplicita norma di legge ( art. 79 comma 1 e art.107 e in particolare il comma 5).

11 Altro aspetto che va sottolineato concerne la previsione secondo cui agli Statuti compete la disciplina dei modi di esercizio della rappresentanza legale dell ente, anche in giudizio (art.6), il che potrebbe consentire l attribuzione da parte dello statuto di tale compito ai dirigenti, in deroga al principio sulla responsabilità attribuita al Sindaco ed in aderenza al dettato del decreto legislativo 29/93 (la cui ulteriore applicazione ha trovato spazio anche nella recente legge 205/2000 di riforma del processo amministrativo, laddove si prevede la possibilità per tutte le pubbliche amministrazioni di essere rappresentate e difese in giudizio da un proprio dirigente in luogo di un avvocato, autorizzato dal rappresentante legale dell ente, nei processi riguardanti l impugnazione del diniego di accesso agli atti). Va ricordato che nel testo unico, al TITOLO V (art ) sono stati riportati solo i principi generali riguardanti la materia dei SERVIZI PUBBLICI. Poiché l adozione del Testo unico è avvenuta essendo ancora in corso in sede parlamentare la riforma dell intero settore, si presentava il rischio di un superamento a breve termine. Si è cercato di risolvere il problema da un lato inserendo nel Testo unico i soli principi generali, e dall altro introducendo nel disegno di legge dei servizi pubblici un emendamento che consente di inserire la nuova disciplina nel Testo unico senza dover ricorrere ad un ulteriore intervento del legislatore. La disciplina dei servizi, disegnata nel TUEL, è stata rivista, ance profondamente, in vari provvedimenti successivi, particolarmente nelle Leggi finanziarie e atti collegati per il 2002 e per il Il TITOLO VI (art ) riguarda i CONTROLLI, suddivisi in controlli sugli atti, controlli sugli organi, controlli interni e controlli esterni sulla gestione. In riferimento al controllo sugli atti, s introduce la previsione secondo cui tutte le deliberazioni degli altri Enti locali sono pubblicate nell albo pretorio del Comune ove hanno sede (art.124,2 c.). Con l abrogazione dell art. 130 della Costituzione, sono eliminati i controlli di legittimità che il TUEL disciplinava agi art. 126, 127 e seg. Rileva invece quanto disposto dall art. 147, in materia di controlli interni, materia su cui continua ad avere validità quanto disposto dal D.Lgs. 286/1999.: CAPO III - Controlli interni Art. 147.

12 Tipologia dei controlli interni 1. Gli enti locali, nell'ambito della loro autonomia normativa ed organizzativa, individuano strumenti e metodologie adeguati a: a) garantire attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa; b) verificare, attraverso il controllo di gestione, l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati; c) valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale; d) valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti. 2. I controlli interni sono ordinati secondo il principio della distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione, quale risulta dagli articoli 3, comma 1, lettere b) e c), e 14 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni. 3. L'organizzazione dei controlli interni è effettuata dagli enti locali anche in deroga agli altri principi di cui all'articolo 1, comma 2 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n Per l'effettuazione dei controlli di cui al comma 1, più enti locali possono istituire uffici unici, mediante convenzione che ne regoli le modalità di costituzione e di funzionamento. 5. Nell'ambito dei comitati provinciali per la pubblica amministrazione, d'intesa con le province, sono istituite apposite strutture di consulenza e supporto, delle quali possono avvalersi gli enti locali per l'esercizio dei controlli previsti dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n A tal fine, i predetti comitati possono essere integrati con esperti nelle materie di pertinenza. Decreto Legislativo 30 luglio 1999, n. 286 Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 193 del 18 agosto 1999 PARTE II

13 COMPETENZE DEI CONSIGLI, DEL SINDACO, DELLA GIUNTA SOMMARIO 1.Attribuzioni dei Consigli comunali 2. Competenze del Sindaco 3. Competenze delle Giunte Comunali CONSIGLI COMUNALI Art. 42 Attribuzioni dei Consigli Il consiglio è l organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo. Il consiglio ha competenza limitatamente ai seguenti atti fondamentali: a) statuti dell ente e delle aziende speciali, regolamenti salva l ipotesi di cui all articolo 48, comma 3, criteri generali in materia di ordinamento degli uffici e dei servizi; b) programmi, relazioni previsionali e programmatiche, piani finanziari, programmi triennali e elenco annuale dei lavori pubblici, bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, rendiconto, piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, eventuali deroghe ad essi, pareri da rendere per dette materie; c) convenzioni tra i comuni e quelle tra i comuni e quelle tra i comuni e provincia, costituzione e modificazione di forme associative; d) istituzione, compiti e norme sul funzionamento degli organismi di decentramento e di partecipazione; e) assunzione diretta dei pubblici servizi, costituzione di istituzioni e aziende speciali, concessione dei pubblici servizi, partecipazione dell ente locale a società di capitali, affidamento di attività o servizi mediante convenzione; f) istituzione e ordinamento dei tributi, con esclusione della determinazione delle relative aliquote; disciplina generale delle tariffe per la fruizione dei bei e dei servizi; g) indirizzi da osservare da parte delle aziende pubbliche e degli enti dipendenti, sovvenzionati o sottoposti a vigilanza; h) contrazione dei mutui non previsti espressamente in atti fondamentali del consiglio comunale ed emissione dei prestiti obbligazionari; i) spese che impegnino i bilanci per gli esercizi successivi, escluse quelle relative alle locazioni di immobili ed alla somministrazione e fornitura di beni e servizi a carattere continuativo l) acquisti e alienazioni immobiliari, relative permute, appalti e concessioni che non siano previsti espressamente in atti fondamentali del consiglio o che non ne costituiscano mera esecuzione e che, comunque, non rientrino nella ordinaria amministrazione di funzioni e servizi di competenza della giunta, del segretario o di altri funzionari;

14 come si vede, in deroga alla generale competenza consiliare in materia di regolamenti, la legge prevede la competenza della Giunta per l adozione dei regolamenti sull ordinamento degli uffici e dei servizi, nel rispetto dei criteri generali stabiliti dal consiglio. Altra modifica, rispetto alla 142, è stata introdotta alla lettera f), precedente lettera g), dove è specificato (chiarendo così i dubbi interpretativi che il testo dell articolo 32 legge 142/1990 aveva posto) che la competenza consiliare in materia di istituzione e ordinamento dei tributi non comprende la determinazione delle relative aliquote. Il comma 3 riproduce, con qualche modesta differenza nella sequenza delle parole iniziali, del tutto irrilevante sul piano del contenuto sostanziale della norma, il secondo periodo del comma 2 bis dell articolo 34 della legge 142/1990 (come inserito dalla legge 265/1999. Il comma 4 ripete pedissequamente il comma 3 dell articolo 32 della legge 142/1990, con la sola aggiunta della specificazione (implicita e del tutto scontata in precedenza) che le variazioni di bilancio sono, in via d urgenza, adottate dalla giunta. Il consiglio è definito l organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, quale massima espressione dell autonomia riconosciuta ai comuni dall articolo 3 del testo unico. Spetta quindi al consiglio definire in concreto l indirizzo politicoamministrativo ed attuare il relativo controllo. Il controllo sostanzialmente consiste nel continuo monitoraggio dell attività dei competenti organi esecutivi e degli organi non politici, cioè dei dirigenti e dei responsabili dei servizi che svolgono le relative funzioni, attività che deve espletarsi in conformità dell indirizzo politico-amministrativo definito dal consiglio. Tale indirizzo e controllo politico-amministrativo deve svolgersi non solo sull attività della giunta, ma anche sull attività degli altri enti, aziende ed istituzioni. Il controllo politico-amministrativo del consiglio, evidentemente, non è una forma di controllo giuridico, cioè di controllo di legittimità dei singoli atti, che non possono, quindi, essere annullati, revocati, modificati o sospesi dall organo assembleare. fabiano corsini m) definizione degli indirizzi per la nomina e la designazione dei rappresentanti del comune presso enti, aziende ed istituzioni ad esso espressamente riservata dalla legge. Il Consiglio, nei modi disciplinati dallo statuto, partecipa altresì alla definizione, all adeguamento e alla verifica periodica dell attuazione delle linee programmatiche da parte del sindaco o del presidente della provincia e dei singoli assessori. Le deliberazioni in ordine agli argomenti di cui al presente articolo non possono essere adottate in via d urgenza da altri organi del comune o della provincia, salvo quelle attinenti alle variazioni di bilancio adottate dalla giunta da sottoporre a ratifica del consiglio nei sessanta giorni successivi, a pena di decadenza

15 Nei casi estremi di contrasto fra il consiglio e gli altri organi politici può pervenirsi all approvazione di una mozione di sfiducia al sindaco, da parte del consiglio, ai sensi dell articolo 52 del testo unico, con conseguente scioglimento dello stesso consiglio e nomina di un commissario. Le competenze del consiglio si caratterizzano per la loro Inderogabilità Esclusività Tassatività. L inderogabilità deriva dalla circostanza che non possono essere né derogate né modificate, sia in senso ampliativo, sia restrittivo, dalle tavole statutarie o da norme regolamentari. In sostanza è solo la legge che può stabilire le competenze consiliari, rimanendo quindi esclusa ogni possibilità di interventi modificativi da parte dello statuto. Per quanto riguarda l esclusività, essa va intesa nel senso che le competenze attribuite dalla legge al consiglio, non possono in alcun modo essere esercitate da altri organi, nemmeno in esercizio di delega, come avveniva nel previgente regime. Che la delega di competenze sia esclusa, lo dimostrano due considerazioni. In primo luogo, la legge prevede che le competenze del consiglio siano tassative (anche se nei limiti che vedremo di seguito). In secondo luogo perché, secondo un principio generale dell ordinamento giuridico, costantemente e pacificamente affermato dalla giurisprudenza e dalla dottrina, la delega è consentita unicamente se prevista espressamente dalla legge: ma il testo unico non contiene alcuna norma che autorizzi il consiglio a delegare le proprie funzioni ad altri organi. Problemi si pongono per il requisito della tassatività, che deriva dall inciso limitatamente contenuto nel comma 2 dell articolo in argomento. E evidente che il legislatore, proprio nell intento di delimitare le competenze consiliari e segnare la svolta nei confronti di un passato che vedeva l organo assembleare competente su tutto, intendeva restringere il campo delle funzioni ad un numero chiuso. Per tassatività, infatti, si intende un elencazione di funzioni e competenze, che debbono obbligatoriamente essere esercitate dall organo cui sono poste in capo, precisa ed enumerata, sicchè è escluso che l organo possa esercitare altre funzioni non previste. Nella realtà tuttavia le cose non stanno così, perché ci sono altri articoli e altre disposizioni che integrano l art.42.

16 Tra l altro, molte leggi regionali attribuiscono specifiche ulteriori competenze al consiglio, anche se la legittimità e l operatività di tali disposizioni, prima delle modifiche costituzionali, era controversa. \Si passa, ora, alla disamina delle competenze consiliari definite dall articolo in parola. Come si è già detto, la lett. a), riguarda gli atti che sono espressione della potestà normativa dell ente, e cioè statuto, statuti delle aziende speciali, regolamenti eccetto quello sull ordinamento degli uffici e dei servizi, di competenza della Giunta ai sensi dell art. 48, comma 3, criteri generali in materia di ordinamento degli uffici e dei servizi. La lettera b), nella prima parte che va dai programmi ai bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, si riferisce non solo alla tradizionale programmazione finanziaria, come per esempio il bilancio, ma anche ai programmi triennali ed all elenco annuale dei lavori pubblici. Detta lettera caratterizza in modo particolare la funzione programmatoria e di indirizzo, tipicamente consiliare. Elenca, infatti, i provvedimenti fondamentali ai fini dell indirizzo politico amministrativo, non solo per la durata della legislatura, ma anche oltre: la pianificazione territoriale ed urbanistica, in particolare, può segnare per un periodo anche lungo il tipo di sviluppo economico complessivo della comunità amministrata. Lo stesso vale anche per la pianificazione economico finanziaria. Da notare che per effetto dell art. 4, comma 2, della legge 415/1998, che ha modificato la lett. b) dell art. 32 della legge 142/1990, il cui testo è stato integralmente trasfuso nella medesima lettera dell articolo in esame, è stato eliminato il riferimento contenuto nel previgente regime alla competenza consiliare relativa all approvazione dei progetti preliminari delle opere pubbliche, sicchè detti progetti sono passati alla competenza della giunta comunale, con l eccezione dei progetti preliminari di opere pubbliche non conformi alle specifiche destinazioni delle aree relative ai servizi pubblici oppure adottati in variante al Prg, così come prevedono i commi 4 e 5 dell art.1 della legge 1/1978. Oltre i conti consuntivi, la lett. b) elenca, ancora, una serie di strumenti urbanistici di esclusiva competenza consiliare nonché le eventuali deroghe ad essi ed i pareri da rendere per dette materie. La lett. c), corrispondente alla lett. d) del vecchio articolo 32 della legge 142/1990, indica, tra l altro, le convenzioni tra i comuni e quelli tra comuni e province. L assegnazione al consiglio della competenza all approvazione delle convenzioni tra enti locali è evidentemente collegata alla natura di atto di alta amministrazione connessa a questo tipo di convenzioni.

17 Solo l organo rappresentativo dell intera collettività locale può decidere se lo svolgimento di determinate funzioni o di alcuni servizi, attribuiti al comune dalle leggi statali e regionali, possa essere condotto in collaborazione con altri enti locali, giacchè si tratta di una decisione che incide sulla sovranità che la collettività esercita sui servizi e funzioni del proprio ente. Le forme associative, inoltre, debbono essere regolamentate e disciplinate sempre dal consiglio, che provvede sia alla loro costituzione e scioglimento, sia alla loro modificazione, in quanto tutte le vicende delle forme associative influiscono sulle scelte strategiche di gestione, di pertinenza dell organo assembleare. La lett. d) conferma la competenza consiliare sugli organismi di decentramento e di partecipazione. Che la disciplina dell istituzione, delle competenze e del funzionamento degli organismi di decentramento e di partecipazione sia consiliare lo si evince anche dal fatto che detti istituti sono in prima istanza individuati e regolamentati dallo statuto. La lett. d), da questo punto di vista, si presenta pleonastica, in quanto è chiaro che gli statuti non possono esaurire l intera regolamentazione di detti istituti, né appare opportuno che lo facciano, in quanto il rinvio a regolamenti consiliari rende evidentemente più flessibile la disciplina, considerando la complessità della procedura di riforma degli statuti. La lett. e), si riferisce alla materia dei servizi pubblici. La giurisprudenza ha al riguardo precisato che la competenza consiliare a deliberare sull affidamento in concessione dei pubblici servizi si riferisce alla deliberazione di principio circa la scelta di tale modello organizzativo e non si estende a tutti gli atti esecutivi di tale scelta fondamentale; pertanto, l espressa limitazione delle competenze del consiglio alla sola deliberazione degli atti fondamentali impone di affermare che l attuazione di questi, spetta, invece, alla giunta comunale. Le pronunce giurisprudenziali suggeriscono una corretta interpretazione della lett. e), nel senso di individuare quali servizi pubblici solo i servizi di natura produttiva, la cui gestione determina un intervento pubblico dell ente locale nel campo economico. E ancora da sottolineare come grossa parte della giurisprudenza ritenga sufficiente che il consiglio deliberi il modo con cui i servizi debbono essere gestiti, disponendo, quindi, di procedere ad una delle forme indicate nella lett. e), senza necessariamente concludere l iter procedurale, ad esempio, della concessione di un pubblico servizio, giacchè gli atti attuativi possono essere posti in essere dagli organi esecutivi, in particolare dai dirigenti. La lett. f), conferma la competenza consiliare in materia tributaria ma con l aggiunta delle parole con esclusione della determinazione delle relative aliquote. Viene, altresì, confermata la competenza consiliare sulla disciplina generale delle tariffe per la fruizione dei beni e dei servizi. Il nuovo testo della lett. f) mette fine alle precedenti incertezze interpretative sul testo dell art. 32, comma 2, lett.g), della legge 142/1990, perché ora è chiaro che la

18 competenza consiliare in materia di tributi non comprende la determinazione delle aliquote tributarie, né la determinazione delle tariffe per la fruizione dei servizi. La competenza a determinare le aliquote tributarie e le tariffe per la fruizione dei servizi è conseguentemente della Giunta, ai sensi dell art. 48, comma 2, del testo unico. Col testo unico è stato fissato quindi, con maggiore chiarezza il concetto di istituzione ed ordinamento dei tributi e di disciplina generale delle tariffe. C è da dire che, con l approvazione del bilancio, il consiglio in ogni caso fornisce un chiaro indirizzo rispetto alla politica finanziaria dell ente. La lett. g), si riferisce agli indirizzi rivolti alle aziende pubbliche, agli enti dipendenti, sovvenzionati o sottoposti a vigilanza. Se la tipica funzione del consiglio è fornire indirizzi, destinatari dei medesimi sono non solo gli organi appartenenti al corpo dell ente locale, ma anche gli altri enti od organismi esterni, ai quali l ente ha demandato lo svolgimento di funzioni o di servizi. Il consiglio comunale, allora, è l organo competente a rivolgere verso detti soggetti gli indirizzi fondamentali della loro attività, trattandosi per altro di modelli gestionali che influiscono sulla complessiva politica amministrativa dell ente, sicchè appare corretto che sia l organo rappresentativo a indicare obiettivi e fini agli enti sottoposti alla vigilanza o alla dipendenza dell ente locale. La lett. h), conserva al consiglio la competenza per l emissione dei prestiti obbligazionari. Il consiglio è competente a deliberare la contrazione dei mutui limitatamente a quelli non previsti espressamente in atti fondamentali del consiglio comunale. La lett. i), conferma la competenza consiliare per le spese pluriennali, eccetto quelle relative alle locazioni immobiliari ed alla somministrazione di beni e servizi a carattere continuativo. La lett. l), attribuisce al consiglio la competenza in materia di acquisti e alienazioni immobiliari, relative permute, e di alcuni tipi di appalti o di concessioni. Tale competenza si riferisce al solo momento deliberativo della procedura, in cui viene effettuata la scelta di soddisfare un determinato interesse mediante il ricorso ad un certo strumento giuridico, con la conseguenza che non sono affidati alla competenza del consiglio gli ulteriori atti della sequenza procedimentale. E stata ritenuta pertanto legittima la norma dello statuto comunale che attribuisce alla giunta la competenza in materia di acquisti ed alienazioni immobiliari, nonché le relative permute se previsti espressamente in atti fondamentali del consiglio comunale o che ne costituiscano mera esecuzione. In tal senso, se ad esempio nel bilancio o nella relazione previsionale e programmatica è prevista l alienazione di beni immobili, gli atti conseguenti potrebbero essere portati ad esecuzione dagli organi tecnici.

19 In questo caso, però, occorre che il bene o i beni oggetto della compravendita o permuta immobiliare, siano esattamente individuati nella loro consistenza e valore. Appare necessario, infatti, che il consiglio non si limiti genericamente a prevedere operazioni di natura immobiliare, ma, trattandosi di atti di straordinaria amministrazione, esprima con chiarezza l intenzione di acquisire od alienare beni determinati, ponderando con cura gli interessi pubblici che stanno alla base dell operazione, i costi, i benefici ed ogni altro elemento istruttorio, ovviamente con specifico riferimento ad un particolare bene. In mancanza di ciò, se, cioè, il bilancio preveda una politica di dismissioni immobiliari generica, sembra necessario che il consiglio torni a deliberare di volta in volta per l individuazione dei singoli cespiti oggetto degli atti di alienazione o permuta. Gli appalti e concessioni sono di competenza consiliare solo se non siano previsti espressamente in atti fondamentali del consiglio o che non ne costituiscano mera esecuzione o che, in ogni caso, non rientrino nella competenza gestionale del segretario o dei dirigenti o responsabili di servizio, oppure non rientrino nella competenza di ordinaria amministrazione della giunta. Va tenuto altresì presente il disposto dell art. 192 del testo unico, che attribuisce al responsabile del procedimento di spesa la competenza ad adottare le determinazioni a contrattare. Quindi la giunta non ha più competenze gestionali, ma solo di indirizzo e di controllo politicoamministrativo. Va precisato che nella realtà, le competenze della giunta nella materia qui considerata sono generalmente esercitate con l adozione del piano esecutivo di gestione, sulla cui base i dirigenti ed i responsabili incaricati a svolgere le relative funzioni adottano i conseguenti atti gestionali, che vanno dalla determinazione a contrattare sino alla stipulazione del contratto. Si ricorda che il testo della lettera l), corrisponde a quello della lettera m), dell art. 32 della l. 142/90, che ha creato agli operatori del diritto grossi problemi per la non facile interpretazione dell ultima parte: che, comunque non rientrino nell ordinaria

20 amministrazione di funzioni e servizi di competenza della giunta, del segretario e di altri funzionari. In particolare si era posto il problema di cosa doveva intendersi per ordinaria amministrazione. La giurisprudenza ha sottolineato che l art. 32, lett, m), della legge 142/90 non introduceva nell ordinamento degli enti locali il principio civilistico della distinzione tra atti di ordinaria e straordinaria amministrazione, non agevolmente applicabile all ordinamento amministrativo. Pertanto, sulla base delle specifiche competenze del consiglio rispetto a quelle residuali e generali della giunta e dei dirigenti, la disposizione dell art. 32, legge 142/90, doveva interpretarsi intendendo per ordinaria amministrazione quell attività di attuazione di precedenti indirizzi politico-amministrativi adottati dal consiglio e rientranti, quindi, in generale nella competenza gestionale dirigenziale e, in via residuale, nella competenza della giunta. E stato infatti affermato che la deliberazione che modifica in senso permanente il pregresso sistema di gestione diretta di un servizio, comportando quindi la scelta di un sistema di affidamento diverso da quello vigente, non può rientrare nell ordinaria amministrazione demandata alla giunta. La giurisprudenza ha invece affermato coerentemente che rientrano nei poteri di ordinaria amministrazione della giunta comunale, l approvazione del nuovo capitolato speciale d appalto e l indizione della gara per l affidamento del servizio di nettezza urbana per la cui gestione già da anni sia stato scelto l affidamento esterno. Più recentemente è stato precisato che, ai sensi dell art. 32, lett. m), della legge 142/90, era attribuita alla giunta ogni competenza in ordine ai contratti di appalto di servizi che soddisfano le esigenze ordinarie dell amministrazione. Le sentenze ora citate fornivano così agli operatori alcuni criteri interpretativi per la soluzione del problema sopra esposto. Esse sono ancora utili nell interpretazione della lett. l), dell art. 42 in esame, tenendo, però presente il nuovo disposto dell art. 107 del testo unico, comma 1, che specifica che spettano agli organi di governo i poteri di indirizzo e di controllo politicoamministrativo.mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti. Va tenuto altresì presente il disposto dell art. 192 del testo unico, che attribuisce al responsabile del procedimento di spesa la competenza ad adottare le determinazioni a contrattare. Quindi la giunta non ha più competenze gestionali, ma solo di indirizzo e controllo politico-amministrativo. Va precisato che nella realtà, le competenze della giunta nella materia qui considerata sono generalmente esercitate con l adozione del piano esecutivo di gestione, sulla cui

21 base i dirigenti adottano i conseguenti atti gestionali, che vanno dalla determinazione a contrattare sino alla stipulazione del contratto. La lett. m), prevede una duplice competenza consiliare. La prima è riferita alla definizione degli indirizzi per la nomina e la designazione dei rappresentanti del comune presso enti, aziende ed istituzioni. Essa va messa in relazione alla competenza generale del sindaco di nomina, designazione e revoca dei rappresentanti del comune presso enti, aziende ed istituzioni, sulla base degli indirizzi stabiliti dal consiglio, prevista dall ottavo comma dell art. 50 del t.u. La seconda competenza consiliare è quella di nomina dei rappresentanti del consiglio presso enti, aziende ed istituzioni ad esso espressamente riservata dalla legge. Si tratta quindi di una competenza consiliare eccezionale rispetto a quella del sindaco, limitata ai rappresentanti del consiglio, ed in quanto tale deve essere espressamente riservata al consiglio stesso dalla legge. Il comma 4 dell articolo in esame ribadisce che le competenze consiliari sono inderogabili e quindi non sono delegabili né esercitabili in via d urgenza da parte di altri organi. Unica eccezione è quella relativa alle variazioni di bilancio adottate dalla giunta in via d urgenza, che vanno sottoposte a ratifica consiliare nei 60 giorni successivi, a pena di decadenza. Tale termine è quindi perentorio. Il comma 3 introduce opportunamente nell articolo dedicato alle attribuzioni dei consigli il contenuto del comma 2 bis dell art. 34 della legge 142/1990. Ai sensi del comma 3, pertanto, spetta allo statuto il compito di stabilire il termine entro il quale il capo dell amministrazione presenta al consiglio il programma amministrativo. Si consente, quindi, che vi sia un lasso di tempo anche molto ampio tra l insediamento della nuova amministrazione e la presentazione del programma amministrativo. Il programma amministrativo va condotto e realizzato dal sindaco insieme con la giunta. Il comma 3 dell articolo 46 prevede che il sindaco presenti al consiglio le linee programmatiche nel termine fissato dallo statuto, sentita la giunta. E quindi indispensabile che il programma politico amministrativo sia condiviso, ed anzi, arricchito dall elaborazione dei più diretti collaboratori politici del sindaco: occorre, quindi, che il documento da sottoporre al consiglio abbia possibilmente il consenso di tutti i componenti dell organo esecutivo. Il programma non deve essere una mera elencazione di obiettivi, per cui ad esso vanno affiancati anche veri e propri progetti operativi, contenenti le modalità, le risorse, i tempi, i risultati previsti nel breve e nel lungo termine.

22 Competenze del Sindaco Art. 50 Competenze del sindaco e del presidente della provincia Il sindaco e il presidente della provincia sono gli organi responsabili dell amministrazione del comune e della provincia. Il sindaco e il presidente della provincia rappresentano l ente, convocano e presiedono la giunta, nonché il consiglio quando non è previsto il presidente del consiglio, e sovrintendono al funzionamento dei servizi e degli uffici e all esecuzione degli atti. Salvo quanto previsto dall articolo 107 essi esercitano le funzioni loro attribuite dalle leggi, dallo statuto e dai regolamenti e sovrintendono altresì all espletamento delle funzioni statali e regionali attribuite o delegate al comune e alla provincia.. Il sindaco esercita altresì le altre funzioni attribuitegli quale autorità locale nelle materie previste da specifiche disposizioni di legge. In particolare, in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili ed urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale. Negli altri casi l adozione dei provvedimenti d urgenza, ivi compresa la costituzione di centri e organismi di referenza o assistenza, spetta allo stato o alle regioni in ragione della dimensione dell emergenza e dell eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali. In caso di emergenza che interessi il territorio di più comuni, ogni sindaco adotta le misure necessarie fino a quando non intervengano i soggetti competenti ai sensi del precedente comma.

23 Il sindaco, altresì, coordina e riorganizza, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell ambito dei criteri eventualmente indicati dalla regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché, d intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, al fine di armonizzare l espletamento dei servizi con le esigenze complessive e generali degli utenti. Sulla base degli indirizzi stabiliti dal consiglio il sindaco e il presidente della provincia provvedono alla nomina, alla designazione e alla revoca dei rappresentanti del comune e della provincia presso enti, aziende ed istituzioni. Tutte le nomine e le designazioni debbono essere effettuate entro quarantacinque giorni dall insediamento ovvero entro i termini di scadenza del precedente incarico. [In mancanza il comitato regionale di controllo addotta i provvedimenti sostitutivi ai sensi dell articolo 136]. Il sindaco o il presidente della provincia nominano i responsabili degli uffici e dei servizi, attribuiscono e definiscono gli incarichi dirigenziali e quelli di collaborazione esterna secondo le modalità ed i criteri stabiliti dagli articoli 109 e 110, nonché dai rispettivi statuti e regolamenti comunali e provinciali. Il sindaco e il presidente della provincia prestano davanti al consiglio, nella seduta di insediamento, il giuramento di osservare lealmente la Costituzione italiana. Distintivo del sindaco è la fascia tricolore con lo stemma della Repubblica e lo stemma del Comune, da portarsi a tracolla. Distintivo del presidente della provincia è una fascia di colore azzurro con lo stemma della Repubblica e lo stemma della propria provincia da portare a tracolla. I commi 1 e 2 dell articolo 50 del testo unico, riproducendo i primi due commi dell art. 36 della legge 142/1990, riaffermano la funzione di responsabile e di rappresentante generale dell ente del sindaco. La dottrina ha giustamente sottolineato come la funzione di rappresentanza riguardi sia l aspetto politico che quello giuridico. E rappresentanza di tipo politico perché le funzioni a lui attribuite sono esercitate a nome della relativa comunità locale e nell interesse della stessa comunità. E altresì rappresentanza legale perché, nei limiti e con le modalità disciplinate dalla legge, l azione del capo dell amministrazione vincola giuridicamente l ente nei confronti dell esterno. Il comma 2, altresì, attribuisce al sindaco il potere di convocare e presiedere la giunta, nonché il consiglio quando non è previsto il presidente del consiglio, cioè nei comuni sino a abitanti, a meno che lo statuto non abbia previsto la figura del presidente del consiglio eletto tra i consiglieri, ai sensi del comma 1 dell art. 39 del t.u., che all art. 40 detta specifiche norme per la convocazione della prima seduta del consiglio.

24 Sempre ai sensi del comma 2, come espressione del potere quale responsabile dell amministrazione comunale, il sindaco sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all esecuzione degli atti esercitando la funzione di direzione politicoamministrativa dell attività gestionale che, come abbiamo più volte affermato, è in linea generale di esclusiva competenza della dirigenza, nonché verifica che in concreto l attività degli uffici e dei servizi si svolga conformemente al programma politico-amministrativo dell amministrazione. Il comma 3 prevede che il sindaco sovrintende, fermo restando le funzioni gestionali dei dirigenti, all espletamento delle funzioni statali e regionali attribuite o delegate al comune.. E quindi ribadito che anche tali funzioni si riferiscono alla direzione politico-amministrativa, necessariamente collegata al ruolo centrale del capo dell amministrazione, che è cosa diversa e distinta rispetto all attività gestionale della struttura burocratica. I commi 5 e 6 riproducono le disposizioni dell art. 117 d.lgs. 31 marzo 1998, n.112, che hanno reso più significative le competenze dei comuni nella materia dei servizi alla persona attribuendo al sindaco quale rappresentante della comunità locale il potere di adottare ordinanze contingibili ed urgenti in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale. Se l emergenza non ha carattere esclusivamente locale, l adozione dei provvedimenti d urgenza spetta allo stato o alle regioni in ragione della dimensione dell emergenza e dell eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali. Qualora l emergenza interessi più comuni, ogni sindaco adotta le misure che ritiene necessarie sino all intervento dei soggetti competenti, ai sensi del comma 5. Pertanto, le misure adottate dal sindaco ai sensi del comma 6 hanno efficacia temporanea sino all intervento delle competenti autorità sovracomunali. I provvedimenti normali o ordinari (autorizzazioni, ordinanze, ecc) in materia di sanità ed igiene pubblica spettano ai dirigenti. Il comma 7 attribuisce al sindaco la funzione di coordinare e riorganizzare, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell ambito dei criteri eventualmente indicati dalla regione gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici. Quindi i criteri regionali possono anche non essere indicati e in ogni caso, al contrario che nel passato, non sono vincolanti per il sindaco. Il comma 7 attribuisce altresì al sindaco la funzione di coordinare e organizzare gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici nel territorio comunale, d intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, per armonizzare gli orari degli uffici con le esigenze complessive e generali degli utenti. Non può quindi il sindaco ordinare direttamente ad un ufficio pubblico di adottare un certo orario di apertura degli sportelli, senza una preventiva intesa con la stessa amministrazione interessata.