GIULIANA PAGANETTO. d interpretazione, in 4 dicembre 2003,

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1 GIULIANA PAGANETTO Dimensione della competenza legislativa regionale e revisione dello Statuto speciale: le indicazioni della giurisprudenza costituzionale*. 1. La difficile configurazione dell autonomia legislativa delle Regioni speciali. Dopo la riforma del titolo V della Costituzione, è sicuramente sul piano del significato e dell estensione del catalogo delle materie che si sono registrati, soprattutto per le Regioni speciali, i maggiori problemi. Infatti, in attesa dell adeguamento dei rispettivi Statuti, con cui si potrà definire l attuale consistenza delle competenze legislative, le Regioni speciali si trovano ad avere un duplice ordine di attribuzioni: da una parte conservano le precedenti competenze, così come risultano dai vecchi elenchi contenuti nei loro Statuti (e nel significato loro attribuito dalle norme di attuazione), ma, contemporaneamente, possono beneficiare di ulteriori funzioni, in quanto ad esse si applicano le disposizioni della riforma del titolo V Cost. per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie, rispetto a quelle che sono loro già attribuite (art. 10 l. cost. n. 3 del 2001). In questo modo la riforma ha inteso salvaguardare le particolari competenze delle autonomie differenziate, ma, nello stesso tempo, consentire alle Regioni speciali di poter subito usufruire dei maggiori poteri previsti per le Regioni ordinarie. 1 Il quadro delle competenze così configurato è, però, assolutamente incerto, e deve essere definito volta per volta. 2 Come è noto, è la Corte costituzionale, investita da numerose questioni, a svolgere il compito di individuare il confine tra le competenze dello Stato e le competenze delle Regioni. Oltre ad interpretare le nuove formule costituzionali, la Corte effettua, per le Regioni speciali - laddove le venga prospettata questa esigenza - il confronto tra le attribuzioni statutarie e le competenze stabilite per le altre Regioni nel nuovo titolo V Cost. Ma si tratta spesso di confrontare formule linguistiche che, pur indicando analoghi ambiti materiali, non sono immediatamente sovrapponibili 3, tanto da rendere, in alcuni casi, non agevole verificare se le competenze dedotte dalle disposizioni del titolo V Cost. (in virtù dell art. 10, l. cost. n. 3/2001) costituiscano o meno una condizione più vantaggiosa rispetto alla corrispondente attribuzione statutaria. In alcuni casi poi *Il presente articolo è stato pubblicato nel 2007 e costituisce un contributo all interno di un più ampio lavoro curato da Gianmario Demuro e a cui hanno partecipato diversi Autori. Cfr. G. DEMURO (a cura di) L Autonomia positiva. Proposte per un nuovo Statuto della Sardegna, Aìsara, Cagliari 2007, 55 ss 1 V, tra gli altri, A: RUGGERI, La specialità regionale in bilico tra attuazione e riforma della riforma, lineamenti per una ricostruzione, Roma 30 giugno 2004,in 11ss. 2 Cfr. G:M: SALERNO, Gli statuti speciali dopo la revisione del titolo V: aspettative di riforma e vincoli costituzionali, editoriale, in n. 12 / 2004, V. A: RUGGERI C: SALAZAR, Le materie regionali tra vecchi criteri e nuovi (pre)orientamenti metodici d interpretazione, in 4 dicembre 2003, 1

2 si tratta - secondo quanto rilevato dalla Corte - di confrontare ipotesi diverse dal punto di vista qualitativo, così da rendere impossibile la comparazione (v. sent. n. 314 / 2003). 4 Quando non è possibile applicare la c.d. clausola di maggior favore 5, è egualmente problematico definire i contenuti della materia: l interpretazione deve tener conto delle vecchie formule statutarie, inserite, per di più, in un sistema profondamente diverso rispetto all attuale. Inoltre, i termini, spesso angusti, entro cui vengono prospettate le questioni alla Corte, consentono raramente di chiarire in modo definito i confini delle competenze. Ne deriva, come si è detto, un insieme di attribuzioni, che manca di un testo di riferimento certo: alcune competenze statutarie infatti non vengono più applicate, mentre è possibile esercitare altre nuove funzioni, in virtù della clausola di maggior favore. Dunque il quadro normativo è incerto, ma anche disomogeneo, dato che si richiama a due differenti sistemi. Ogni competenza allora dovrà essere considerata, sia per il contenuto che per i limiti, all interno del sistema in cui è inserita. A tale proposito la Corte - dopo una prima fase in cui si è espressa in modo ambiguo, sulla natura e l estensione dei limiti 6 apposti alla potestà legislativa (sent. n. 536/ 2002) - sembra ormai aver chiarito che quando le Regioni speciali fanno riferimento a materie appartenenti alla propria competenza esclusiva, si applicano anche i vecchi limiti, così come configurati dai loro Statuti (v. ad es. sent. n. 48 e 227 del 2003; sent. n. 62 del 2005), quando, invece esse possono usufruire delle maggiori competenze previste dall art. 117 Cost., queste devono essere valutate all interno del quadro complessivo della riforma del titolo V Cost., per cui valgono i nuovi limiti, inclusi anche i poteri che ha lo Stato di incidere nelle diverse materie, attraverso le proprie competenze trasversali (v. ad es. sent. 274/ 2003; sent. n. 383/2005 ; sent. n. 134/2006). 7 L estensione della riforma alle Regioni speciali, caso per caso, attraverso la clausola di maggior favore non poteva che costituire una soluzione transitoria, un quadro di riferimento iniziale per avviare un processo di ripensamento anche per le autonomie speciali. Le potenzialità offerte dalla riforma del titolo V della Cost. possono essere valorizzate dalla Sardegna, come dalle altre Regioni speciali, attraverso la procedura di revisione dello Statuto. Solo ripensando alla complessiva 4 V. sul punto, tra gli altri, G. SILVESTRI, Le Regioni speciali tra limite di modello e limite di sistema, in Le Regioni 2004, Su cui cfr. G. COINU G. DEMURO, Regioni a statuto speciale e clausola di adeguamento automatico, in P. CARETTI (a cura di), Osservatorio sulle fonti, 2002, Torino 2003, e, più recentemente, G. DEMURO, Effettività e seguito della giurisprudenza costituzionale che applica l art. 10 della legge costituzionale 3/ 2001, in R. BIN, G. BRUNELLI, A. PUGIOTTO e P. VERONESI (a cura di), Effettività e seguito delle tecniche decisorie della Corte costituzionale, Napoli 2006, 387 ss. 6 Sull estensione dei limiti nell interpretazione della dottrina e della giurisprudenza costituzionale, si rinvia al lavoro di G. COINU. 7 V. S. BARTOLE, R. BIN, G. FALCON, R. TOSI, Diritto regionale, Bologna 2005, ; F. TERESI, Le competenze delle Regioni a statuto speciale, in G. CORSO V. LO PILATO ( a cura di), Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali, parte generale, Milano 2006,

3 configurazione della propria autonomia, all interno del un quadro di rapporti Stato Regioni, che è profondamente mutato, la Regione potrà fare anche chiarezza sull ampiezza e consistenza della propria competenza legislativa. Ciò consentirà di valutare quali siano le attribuzioni delle Regioni ordinarie che possono essere estese alla Sardegna e, individuare anche eventuali ulteriori funzioni da articolare in modo differente, laddove questo corrisponda ad effettive esigenze della collettività regionale. 2. I problemi determinati dalla riforma del titolo V Cost. e il ruolo svolto dalla Corte costituzionale. Sembra necessario che, nel momento in cui ci si appresta ad una riflessione sulla dimensione della competenza legislativa regionale, che sia in grado di contribuire alla capacità propositiva della Regione nel procedimento di modifica dello Statuto, si debba anche tenere conto delle indicazioni che sono emerse in questi anni dalla copiosa giurisprudenza costituzionale. La Corte rappresenta, infatti un punto di riferimento obbligato, dato che come si è giustamente rilevato ha costituito il maggior fattore di attuazione della nuova disciplina costituzionale. 8 Il compito che veniva affidato alla Consulta non era certo facile. Subito dopo la riforma, infatti, la dottrina ha sottolineato che, anche se la potestà legislativa regionale si era ampliata notevolmente, permanevano numerosi problemi interpretativi, con riferimento alla ripartizione delle competenze. 9 Nelle disposizioni costituzionali alcune materie vengono definite per l oggetto; altre per la finalità che perseguono; altre ancora hanno una formulazione così ampia, tanto da poter individuare, al loro interno, più submaterie e più competenze. A ciò si aggiungano le numerose lacune del disegno costituzionale e le sovrapposizioni di materie tra i diversi elenchi. Dunque un quadro di competenze di difficile lettura, da valutare, peraltro, in un contesto costituzionale che è completamente cambiato quanto al sistema di relazioni tra Stato e Regioni, per cui non sembrava più legittimo che lo Stato potesse, come in passato, essere l interprete della ripartizione delle competenze. La Corte ha subito affrontato problemi complessi, non rinunciando ad addentrarsi in questioni molto incerte dal punto di vista interpretativo 10. Si trattava di fornire delle soluzioni che, da una 8 A. D ATENA, Giustizia costituzionale e autonomie regionali in tema di applicazione del nuovo titolo V, in A. PACE (a cura di), Corte costituzionale e processo costituzionale nell esperienza della rivista Giurisprudenza costituzionale per il cinquantesimo anniversario., Milano 2006, 9 V. soprattutto A. D ATENA, Materie legislative e tipologia delle competenze, in Quaderni costituzionali 2003, 15 ss.; P. CARETTI, L assetto dei rapporti tra competenza legislativa statale e regionale, alla luce del nuovo titolo V Costituzione: aspetti problematici, in Le Regioni, 2001, 1224 ss.; R. TOSI, La legge costituzionale n. 3 del 2001: note sparse in tema di potestà legislativa ed amministrativa, in Le Regioni 2001, 1233 ss. 10 V. A. D ATENA, Giustizia costituzionale cit., passim. 3

4 parte tenessero in considerazione la maggiore autonomia acquisita dalle Regioni, ma, contemporaneamente, cercassero di garantire le esigenze unitarie. Non si può certamente affermare che si pervenga sempre a soluzioni lineari, ma, ciò che rileva è che la Corte ha senz altro colto il cambiamento di prospettiva che si è venuto a determinare con la riforma 11. In alcuni casi ha definito i confini tra le competenze statali e regionali, indicando anche i percorsi per poter coordinare le rispettive competenze; in altri casi, in cui vi era una maggiore connessione tra le competenze, ha definito i ruoli dei due legislatori, all interno di uno stesso settore materiale. Nella giurisprudenza successiva alla riforma del titolo V Cost., la Corte ha superato la rigida separazione delle competenze, attraverso una lettura più elastica delle materie, in cui, per lo più, si ricerca il raccordo tra i diversi soggetti, o attraverso procedure concordate, o attraverso l individuazione di ruoli diversi, ma collegati, al fine di trovare un punto di equilibrio tra le diverse esigenze. 3. Corte costituzionale e Regioni speciali. Se si fa ora riferimento alla giurisprudenza costituzionale che riguarda le Regioni speciali, possiamo cogliere un attenta considerazione della particolare situazione di autonomia di queste Regioni. La clausola di maggior favore, come si è detto, è scarsamente applicata. Oltre ai casi in cui la Corte ritiene difficile effettuare la comparazione, vi è soprattutto la preoccupazione di conservare in attesa di una consapevole scelta di revisione statutaria la particolare situazione di autonomia delle Regioni speciali, così come configurata dai loro Statuti. La Corte chiarisce, infatti, che le disposizioni del titolo V Cost. non sono destinate a prevalere sugli Statuti speciali di autonomia e, in particolare, non sono invocabili per restringere il grado di autonomia delle Regioni speciali, ma esclusivamente nei casi in cui si possano effettivamente individuare forme di autonomia più ampie (sent. n. 103/2003). Da questa considerazione discendono poi una serie di conseguenze. Intanto i ricorsi, nei confronti delle regioni speciali, che fanno esclusivamente valere le norme del titolo V Cost invece di quelle ricavabili dallo Statuto speciale vengono considerati dalla Corte inammissibili, ogni volta che omettano di specificare le ragioni per le quali, nel caso di specie, viene preso in considerazione il parametro costituzionale invece di quello statutario (v. in particolare, sent. n. 213 del 2003; sent. n 8 e 258 del 2004; sent. n. 65, 202 e 203 del 2005; sent. n. 175 e 312 del 2006). Perché si possa 11 Sul punto cfr. R. BIN. Problemi legislativi e interpretativi nella definizione delle materie di competenza regionale. Rileggendo Livio Paladin dopo la riforma del titolo V, in Scritti in memoria di L. Paladin, Napoli, 2004, 312 ss. 4

5 esprimere un giudizio di preferenza tra diversi sistemi di autonomia, sottolinea la Corte, è necessario che vengano considerati i due termini della comparazione, in quanto solo dopo un esame complessivo dei due sistemi è possibile che l uno garantisca una forma di autonomia più ampia rispetto all altro ( sent. n. 175/2006). Inoltre le disposizioni legislative statali che sembrano interferire con competenze statutarie, devono essere interpretate, secondo quanto sottolinea la Corte, in modo da assicurarne la conformità con la posizione costituzionalmente garantita alle Regioni speciali e alle Province autonome (sent. n. 249/2005 e, anche, sent. n. 228/2003 e 412/2004). Con queste considerazioni, in effetti, non si fa che richiamare un principio generale ribadito più volte - per cui, tra le varie interpretazioni possibili di una norma, deve essere privilegiata quella conforme a Costituzione. Ma, riferendosi alle autonomie speciali, la Corte fa una considerazione ulteriore: la legge ordinaria statale è naturalmente cedevole non solo nei confronti delle disposizioni dello Statuto speciale, ma anche nei confronti delle relative norme di attuazione, le quali, proprio per la particolare procedura che le caratterizza (sent. 212/1984), hanno una forza prevalente, in quanto integrano il precetto statutario e, dunque possono essere utilizzate come parametro nel giudizio di costituzionalità. Questa particolare posizione riconosciuta da sempre alle norme di attuazione (v. ad es. sent. 137 e 213 del 98; sent. 520 del 2000; sent. 341 e 406 del 2001) e ribadita nelle sentenze successive alla riforma del titolo V Cost. (sent. n. 221 del 2003; sent. n. 249 e 287 del 2005; sent. n. 51 del 2006), consente alla Corte di ricostruire alcune specifiche attribuzioni delle Regioni speciali, proprio facendo leva sulla configurazione data da queste norme alla competenza statutaria. Così, ad esempio, nella sentenza n. 51/2006 la Corte, sommando la competenza statutaria della Regione Sardegna in materia di edilizia e urbanistica con le norme che danno attuazione a tale competenza (DPR. n. 48 del 1975) rileva che la Sardegna ha una competenza ad intervenire in ordine a profili di tutela paesistica- ambientale e, in particolare, le compete la redazione e approvazione dei piani territoriali paesistici 12. Parimenti nella sentenza n. 306/2004, per quanto attiene al gettito di tributi erariali riscossi nel territorio regionale dalla regione Sicilia, la Corte mette in rilievo che, in base alle norme di attuazione dell art. 36 dello Statuto siciliano (art. 4 DPR. n del 1965) si deduce che nelle entrate spettanti alla Regione sono comprese anche quelle che pur relative a fattispecie maturate nel territorio regionale afferiscono ad uffici finanziari situati fuori del territorio regionale. In base quindi all integrazione effettuata dalla norma di attuazione nei confronti dell art. 36 dello Statuto, viene ampliato il criterio di territorialità della riscossione. 12 Sia consentito rinviare a G. PAGANETTO, La Corte costituzionale riconferma il ruolo del norme di attuazione nella configurazione delle competenze delle Regioni speciali, in Giur. cost. 2006, 1624 ss. 5

6 In ogni caso più volte la Corte è intervenuta a tutela di particolari e consolidate competenze previste dagli Statuti speciali, anche se costituenti una deroga alla normale ripartizione di competenze tra Stato e Regioni. Così, facendo riferimento alla competenza legislativa delle Province di Trento e Bolzano in materia di comunicazione e trasporti di interesse provinciale, compresi la regolamentazione tecnica e l esercizio degli impianti di funivia la Corte sottolinea che, anche se - in linea di principio, spetta allo Stato la disciplina concernente la sicurezza degli impianti e dei veicoli - la competenza attribuita dallo Statuto alle Province, con riguardo agli impianti di funivia, non si limita alle modalità di gestione e organizzazione dei servizi, ma anche alla regolamentazione tecnica, ossia quel complesso di prescrizioni concernenti la realizzazione dell opera, che in larga parte si sostanziano nei profili connessi alla sicurezza ( sent. n. 327/2006). Nella sentenza 405/2006 la Corte riconferma la competenza della Provincia di Bolzano, in materia di maso chiuso, richiamando la sua precedente giurisprudenza, che, sin dalla sua prima sentenza, ha riconosciuto che il legislatore provinciale può, in base allo Statuto disciplinare la materia dei masi chiusi nell ambito della tradizione e del diritto preesistente, cosicché più volte la Corte ha ritenute legittime disposizioni della legge provinciale incidenti anche sul diritto privato e sulla giurisdizione (materie, in generale, attribuite alla competenza dello Stato). Dall esame di questa giurisprudenza si può evidenziare come la Corte abbia garantito il principio di specialità, conservando il quadro delle competenze come risulta dagli Statuti, e interpretando le formule anche in modo più estensivo, laddove lo consentivano le norme di attuazione. Per quanto attiene, invece, all estensione alle Regioni speciali delle condizioni di maggiore autonomia, si è già sottolineato che il richiamo all art. 10 della l. cost. n. 3/2001 è stato poco utilizzato e, non sempre, in modo coerente. Ciononostante dalla giurisprudenza costituzionale, soprattutto di questi ultimi anni, si possono ricavare alcuni criteri per l applicazione della clausola di maggior favore. La Corte ha sostenuto che l art.10 si può senz altro applicare quando, tra le materie di competenza primaria delle Regioni speciali, non vengono elencate materie che sono invece attribuite dal nuovo titolo V Cost. alla competenza residuale delle Regioni ordinarie (sent. n. 239/2004). Questo principio vale, oltre che per la competenza esclusiva, anche per la competenza concorrente. Su questa base viene riconosciuta alla Regione Friuli Venezia Giulia (nel silenzio dello Statuto) la potestà legislativa ripartita nella materia produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell energia, ex art. 117,comma 3, Cost. (sent.n.8/2004). Inoltre la clausola di maggior favore si applica anche quando si è in presenza di una competenza statutaria analoga ad una competenza 6

7 prevista dal titolo V Cost., ma il cui contenuto appare, in base alla formulazione, meno ampio. Su questa base la competenza in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell energia è stata attribuita alle Province di Trento e Bolzano (sent. n. 383/2005) 13 e la tutela della salute ex art. 117, comma 3, Cost. alla Provincia di Trento e alla Regione Friuli Venezia Giulia (sent. n. 134 e 328 del 2006), sulla base della considerazione, in questo caso, che la tutela della salute costituisca una materia molto più ampia rispetto alle vecchie competenze igiene e sanità o assistenza sanitaria e ospedaliera (sent. n. 270/2005). Con queste nuove competenze, peraltro, si estendono alle Regioni speciali gli stessi limiti espressi e impliciti contenuti nel titolo V Cost. (sent. n 136/2006). 4. Conclusioni La riforma della Costituzione ha voluto salvaguardare la particolare autonomia delle Regioni differenziate, lasciando alla loro progettualità e alla forza dello Statuto costituzionale 14 la nuova configurazione dei loro poteri. In questa lunga fase transitoria è la Corte che sta attuando la riforma, cercando di interpretarne lo spirito. Il compito, si è detto, è reso particolarmente difficile, con riferimento alle Regioni speciali, dal fatto che la Corte deve confrontarsi con due diversi parametri: lo Statuto costituzionale e le disposizioni del titolo V Cost. e, soprattutto, con sistemi profondamente diversi. Ciononostante si può dire che la Consulta abbia dato inizio al processo di attuazione della riforma anche per le Regioni speciali, fornendo alcuni criteri per la ripartizione delle competenze. Le Regioni possono intanto usufruire senz altro delle maggiori competenze, solo quando si può effettuare in modo lineare una comparazione tra le diverse attribuzioni (mancanza della competenza o competenze analoghe) e, in questo caso, la nuova competenza attribuita deve essere considerata nel suo complesso (con il contenuto e i limiti del sistema in cui è inserita). In tutti gli altri casi rimangono ferme le particolari attribuzioni che si possono ricavare dagli Statuti speciali, ma con una lettura spesso estensiva, adeguatrice, che, rifiutando l interpretazione statale delle competenze, tiene conto, anche per le Regioni speciali - per quanto possibile - di un diverso atteggiarsi dei rapporti tra lo Stato e le Regioni, dopo la riforma. Ciò che infatti si può rilevare, in generale, da tutta la giurisprudenza costituzionale che riguarda le Regioni, è una lettura più elastica delle competenze 15, che lascia spesso spazio, in uno stesso ambito materiale, ad un ruolo di entrambi i soggetti istituzionali, sulla base dei diversi titoli di legittimazione. 13 Su queste sentenze v. A. FERRARA, Le autonomie speciali, in Terzo rapporto annuale sullo stato del regionalismo in Italia, www. issirfa.it; F. TERESI, Le competenze delle Regioni a Statuto speciale cit., 148 ss. 14 Sull importanza rivestita da questa fonte si rinvia alla Presentazione di P. CIARLO 15 Sul superamento del criterio della rigida separazione delle competenze cfr. P. CIARLO, Funzione legislativa e anarcofederalismo, in Le istituzioni del federalismo 2002, 643 ss. 7

8 Nel momento in cui ci si appresta ad una riforma dello Statuto si possono tenere in considerazione le interpretazioni adeguatici della Corte. La revisione dello Statuto può costituire l occasione per confermare o formulare meglio le proprie particolari competenze statutarie che la giurisprudenza costituzionale ha mostrato di tutelare, ma anche per individuare funzioni ulteriori. La Regione Sardegna potrà estendersi le competenze delle Regioni ordinarie che sembrano chiaramente individuate e che non hanno dato luogo a problemi interpretativi, ma anche formulare nuove e diverse attribuzioni, soprattutto nei settori materiali, in cui l esperienza ha messo in rilievo le maggiori difficoltà interpretative. In questo caso si può anche cogliere l opportunità, che è stata acutamente suggerita 16, per ritagliare settori di competenza, di particolare interesse per la Regione, in ambiti materiali più vasti, di tradizionale competenza statale. Si seguirebbe tra l altro una strada che si è rivelata già efficace in alcuni casi (ad es. la citata competenza della Regione Sardegna ad intervenire in ordine a profili di tutela paesistica ambientale ). Inoltre questa maggiore presenza della Regione in ambiti d intervento statale, sembra in sintonia con un sistema che auspica l integrazione delle competenze e il metodo della collaborazione tra i diversi soggetti istituzionali. 16 Cfr. il contributo di I. RUGGIU. 8