CIRCOLARE N. 19/D. Roma, 11 aprile Alle Direzioni Regionali dell Agenzia delle Dogane LORO SEDI. Protocollo: 1252

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1 CIRCOLARE N. 19/D Roma, 11 aprile 2003 Protocollo: 1252 Rif.: Vs. Allegati 1 Alle Direzioni Regionali dell Agenzia delle Dogane LORO SEDI Alle Direzioni Circoscrizionali dell Agenzia delle Dogane LORO SEDI Agli Uffici Tecnici di Finanza LORO SEDI Agli Uffici Unici delle Dogane di AREZZO BIELLA PORTO EMPEDOCLE REGGIO EMILIA SASSARI TRAPANI VERCELLI e, per conoscenza Al Ministero dell Economia e delle Finanze- Dipartimento per le Politiche Fiscali V.le Europa Roma All Agenzia delle Entrate V.le Europa Roma All Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato -Roma AREA VERIFICHE E CONTROLLI TRIBUTI DOGANALI ACCISE LABORATORI CHIMICI Ufficio Servizi di Coordinamento e Supporto Roma, Via Carucci 71 Telefono / dogane.verifiche.supporto@finanze.it

2 Al Comando Generale della Guardia di Finanza- Ufficio Operazioni V.le XXI Aprile, Roma Agli Uffici di diretta collaborazione del Direttore Alle Aree Centrali dell Agenzia Al Servizio Autonomo Interventi nel Settore Agricolo - SEDE- Ai Laboratori Chimici Regionali LORO SEDI Alla Camera di Commercio Internazionale Sezione Italia -Via XX Settembre, ROMA Alla Confederazione Generale dell Industria Italiana Viale dell Astronomia, ROMA Alla Confederazione Generale dell Agricoltura C.so Vittorio Emanuele, ROMA Alla Confederazione Generale Italiana del Commercio, del Turismo e dei Servizi P.zza G. Belli, ROMA All Unione Italiana Camere di Commercio, Industria ed Artigianato Piazza Sallustio, ROMA Al Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali Via XX Settembre, ROMA OGGETTO: Sistema di audit doganale esterno (Audit delle imprese) 2

3 Si trasmette, in allegato, il manuale operativo contenente le istruzioni relative alla procedura di Audit doganale esterno (c.d. Audit doganale delle imprese), quale metodologia di valutazione degli operatori commerciali, finalizzata alla loro attestazione di conformità nel settore doganale. Il manuale operativo contiene le linee guida sull organizzazione e sulle modalità di conduzione del nuovo servizio, al fine di garantire l uniformità di indirizzo della procedura sul territorio nazionale, nonché il coordinamento e l espletamento diretto dell attività di audit da parte delle Direzioni regionali. A tal fine, le tabelle dal n. 4 al n. 8, di valutazione dei soggetti richiedenti, vengono trasmesse, in via riservata, alle sole Direzioni regionali delle Dogane. ASPETTI GENERALI Il ricorso alle tecniche di audit per la verifica della contabilità delle imprese è stato già previsto con l articolo 9, comma 2, della Decisione n. 210/97/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del , modificata dalla Decisione n. 105 del , relativa, appunto, all adozione di un programma d azione doganale nella Comunità denominato Dogana Le tecniche audit sono state, altresì, richiamate, come metodo di lavoro doganale, sia nel documento XXI/1569/99 del Dogana Azioni future, che nel quadro della Direttiva generale del Signor. Ministro delle Finanze per l azione amministrativa e per la gestione dell anno 2000 e, come tali, inserite nel più ampio sistema dell analisi dei rischi, per il miglioramento dell efficacia e l efficienza dei servizi doganali.da ultimo, il programma di azione doganale (Dogana 2007) ha fatto riferimento alla razionalizzazione delle operazioni doganali, attraverso l uso di sistemi moderni di lavoro doganale, al fine di ridurre i costi di conformazione alla legislazione doganale, sostenuti dagli operatori economici e dalle imprese. 3

4 Nel piano operativo dell Agenzia delle Dogane, parte integrante delle Convenzioni per gli esercizi 2001 e 2002, stipulate tra il Ministro dell Economia e delle Finanze con il Direttore dell Agenzia, in attuazione dell articolo 59, commi 2, 3 e 4 del D.lgs.300/99, sono stati definiti i principali settori di intervento e le diverse tipologie di servizi da offrire all utenza, nonché le azioni gestionali da attuare per la realizzazione degli obiettivi istituzionali. Nello specifico settore doganale, particolare risalto è stato dato allo sviluppo ed all applicazione delle metodologie di analisi dei rischi ed in special modo dell audit doganale delle imprese (c.d. attestazione di affidabilità doganale delle imprese), finalizzate ad assicurare, attraverso la valutazione soggettiva dell operatore, la speditezza degli adempimenti doganali, nel reciproco rapporto fiduciario tra utenza ed Amministrazione doganale. Con l atto di indirizzo del Ministero dell Economia e delle Finanze, infatti, si sono fissati gli obiettivi di politica fiscale per il triennio 2003/2005 (art 59 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n.300) ed in particolare gli obiettivi generali della gestione dell Agenzia delle Dogane. Al paragrafo 3.2, punto d) del citato atto vengono previsti interventi d innovazione volti a garantire il conseguimento degli obiettivi della gestione tributaria, tra cui l adozione di sistemi di certificazione doganale delle imprese per la verifica del grado di affidabilità doganale e, di conseguenza, per permettere l applicazione di regimi agevolativi nel settore. Gli operatori economici hanno evidenziato la necessità di ridurre sensibilmente i costi gestionali, oggi molto elevati, connessi alle operazioni fiscali ed in particolare alla gestione amministrativa delle operazioni doganali, soprattutto in relazione al nuovo scenario politico economico, 4

5 delineatosi con l Europa unita, con i fattori della globalizzazione, dell e commerce e con l incremento dei traffici commerciali. Le Amministrazioni doganali europee hanno compreso la rilevanza strategica del dialogo e del partenariato con gli operatori, al fine di ottenere i seguenti vantaggi: riduzione dei costi di compliance, che l utenza deve sostenere per l adeguamento alla normativa doganale, attraverso il miglioramento della qualità del servizio da offrire agli operatori economici; gestione della crescita degli scambi commerciali, assurgendo ad organi di propulsione e di sviluppo ; sicurezza degli scambi commerciali; riduzione del contenzioso con gli operatori economici. Con il passaggio da Dipartimento ad Agenzia delle Dogane, l offerta di servizi qualitativamente elevati alle Società ed agli operatori in campo doganale rappresenta un momento fondamentale nel rapporto con gli utenti dell Agenzia, ponendosi in risalto il duplice ruolo che la Dogana moderna deve esercitare: da un lato, il contrasto alle attività illecite, al contrabbando, alla contraffazione dei beni onde assicurare la importante funzione di tutela dell economia, della salute e della sicurezza dei cittadini, dall altro, il processo di gestione e di promozione del commercio estero, al fine di assistere e potenziare la competitività delle Società e degli operatori europei, attraverso la trasparenza e la semplificazione delle procedure doganali. A ben vedere, i due ruoli sono fortemente connessi, perché l uno presuppone l altro e ne garantisce il corretto espletamento. L Amministrazione doganale italiana ha valutato positivamente i risultati della fase sperimentale dei metodi di controllo soggettivi, condotti sul territorio nazionale nei precedenti anni 2000 e Infatti, a titolo di sperimentazione, talune Direzioni regionali hanno eseguito presso Società ed operatori disponibili all iniziativa, le verifiche doganali di Audit. Contemporaneamente sono stati portati a termine, a partire dall anno 2000, progetti di formazione con specifici seminari ed incontri a livello 5

6 comunitario, nonchè corsi di formazione per formatori di Audit doganale delle imprese delle Direzioni Regionali. Nel frattempo, l Amministrazione ha ritenuto opportuno aderire, nel 2001, all iniziativa di benchmarking con la Dogana svedese, in tema di analisi dei rischi e di certificazione degli operatori, al fine di confrontare i sistemi adottati dalle rispettive Amministrazioni e di stabilire le best practice per la attestazione della conformità delle imprese in campo doganale. Dalla citata esperienza, nonché dall evoluzione dei modelli, orientati all accreditamento doganale degli operatori economici ( modello olandese Client e modello svedese Stairway, modello olandesesvedese Compact ), si sono tratti notevoli spunti per l adeguamento e per l aggiornamento delle tecniche nazionale di auditing doganale, finalizzate al rilascio dell attestazione di affidabilità doganale degli operatori economici. Allo stato attuale, si ritiene indispensabile proseguire nelle iniziative già intraprese, al fine di implementare i risultati fin adesso raggiunti e rendere pienamente applicabili, agli operatori, i vantaggi connessi all Audit doganale. ASPETTI PROCEDURALI: A) Tipologie di audit doganale e benefici doganali Nello specifico settore doganale, l audit può essere intrapreso: prima del rilascio di un autorizzazione, relativa a procedure o regimi doganali (pre audit) ; dopo il rilascio di tali autorizzazioni ( post- audit). Da ciò si evince che l audit doganale non è un metodo di controllo specificamente connesso al momento dello sdoganamento (Documento Taxud 609/2002 En REV5 del 26 novembre 2002). Le nuove metodologie di controllo, attraverso tecniche di auditing, sono orientate, a livello basilare, verso il cliente con le sue esigenze 6

7 doganali, nonché verso il passaggio dai controlli basati sulle dichiarazioni doganali, a quelli effettuati sui sistemi interni delle società e degli operatori, finalizzati alla valutazione dell organizzazione aziendale, dell efficienza, dell efficacia e della regolarità della gestione, al fine di stabilirne il grado di affidabilità. Infatti, il controllo doganale classico ha come obiettivo quello di verificare la regolarità di operazioni doganali predeterminate, utilizzando la documentazione commerciale e contabile dell operatore, senza che vi sia una valutazione complessiva dei sistemi organizzativi e di controllo adottati da quest ultimo, né del grado di rischio aziendale nel complesso; l audit doganale, invece, è un controllo basato proprio sui sistemi interni dell operatore e non ha come obiettivo primario la verifica della regolarità di determinate operazioni, bensì quello di fornire una valutazione globale sull affidabilità degli stessi sistemi interni, rispetto alla legislazione tributaria ed extratributaria esistente. In particolare, il ricorso alle tecniche di Audit nel settore doganale consentirà di ridurre sensibilmente i rituali controlli sulle Società e sugli operatori che si sono sottoposti, con esito favorevole, all Audit. L audit preventivo (pre-audit) può essere, pertanto, effettuato per il rilascio delle autorizzazioni relative : alle procedure semplificate di cui all articolo 76, paragrafo 1, lettera b, del Reg CEE 2913/92 e Reg. CEE 2454/93 articoli da 260 a 262; alle procedure domiciliate di cui all articolo 76, paragrafo 1, lettera c, del Reg CEE 2913/92 e Reg. CEE 2454/93 articoli da 263 a 267; ai regimi doganali economici; all esonero dal prestar cauzione dei diritti doganali, ai sensi dell articolo 90 del DPR 43/73; allo status di esportatore autorizzato; alle altre procedure semplificate connesse al regime di transito; 7

8 a programmi di controllo personalizzati per le società e per gli operatori economici che operano nel settore doganale; delle riduzioni dei controlli doganali, sia in fase di sdoganamento che a posteriori, proporzionate al livello di affidabilità doganale raggiunta con la procedura. L audit preventivo (pre-audit) ha come obiettivo quello di verificare se esistano le condizioni e se non ci siano rischi alla concessione di una procedura o di benefici. Allo scopo, gli auditors dell Agenzia dovranno verificare se siano stati posti in essere gli adempimenti da parte della Società per l ottenimento di autorizzazioni / agevolazioni e se le garanzie offerte dalla stessa siano conformi alle norme di legge, comunitarie e nazionali, nonchè sufficienti a garantire la Dogana circa la corretta percezione dei diritti doganali. Le condizioni riguardanti i regimi doganali economici sono espressamente menzionate nell articolo 86 del citato Reg. 2913/92 e negli articoli 515 e 516 del Reg. CEE 2454/93. L audit a posteriori (post- audit), invece, è l attività di controllo che permetterà di valutare: lo stato di conformità alle legge doganale, cosiddetta compliance dell operatore o della Società alle norme doganali, tributarie ed extratributarie; se quanto constatato in una precedente attività di controllo di natura tributaria o in un precedente Audit doganale, effettuato su richiesta della Società per il rilascio di una autorizzazione o per la concessione di un beneficio doganale, sia ancora attuale; la possibilità di raggiungere un grado di affidabilità superiore rispetto a quello raggiunto con un primo audit; 8

9 le informazioni disponibili ai fini dell analisi dei rischi ( per esempio per determinare la frequenza e gli obiettivi di una visita di controllo a posteriori). La metodologia di audit doganale deve, in definitiva, mirare a stabilire : - l affidabilità doganale della Società/operatore nel suo complesso; - i punti di forza e di carenza della struttura di controllo interno del richiedente; - le misure pratiche previste dal proprio sistema di controllo interno, cioè le misure di protezione adottate per prevenire i rischi aziendali ed in particolar modo quelli relativi all operatività con la Dogana; - i sistemi organizzativi, amministrativi e contabile adottati. Inoltre, poiché l analisi dei soli documenti contabili non è completamente efficace, se non attraverso il riscontro concomitante per mezzo del sistema di controllo doganale, il risultato dell attività di audit verrà utilizzato al fine di raccogliere le informazioni necessarie per la valutazione globale del rischio della Società/operatore sottoposto ad audit. Di conseguenza, in caso di esito positivo della procedura, le informazioni utili verranno inserite nel circuito doganale di controllo Canale Verde sotto forma di specifici profili soggettivi positivi (white list) da parte della struttura centrale, allo scopo di far ottenere agli operatori economici riduzioni di controlli allo sdoganamento tanto maggiori, quanto più alto sarà il grado di affidabilità raggiunto. Le azioni di audit a posteriori che la Dogana effettuerà presso il richiedente, in relazione ai risultati operativi della procedura, espleteranno il loro effetto anche nel tempo, per il continuo e costante aggiornamento del profilo di rischio soggettivo della società o dell operatore segnalato al 9

10 sistema di controllo come affidabile e monitorato dall Agenzia per la verifica del rispetto delle condizioni operative riscontrate dagli auditors doganali. Può accadere, infatti, che a seguito di un controllo di audit a posteriori, il team di audit constati che siano mutate le condizioni aziendali, organizzative, reddituali e doganali in precedenza riscontrate in modo tale da non poter più garantire il rispetto delle condizioni alle quali si erano rilasciati i benefici doganali. In tale caso, dovranno essere suggerite dal team di audit, in quanto gruppo di consulenza, le azioni specifiche di miglioramento, ovvero le conseguenti azioni correttive (azioni di follow up) che, se poste in essere dall operatore/società che volontariamente ha richiesto la valutazione ai fini della sua affidabilità nei rapporti operativi con la Dogana, permetteranno il mantenimento dei benefici in precedenza rilasciati. Questa Agenzia, attraverso gli istituiti tavoli di consultazione, ha già instaurato una forma di confronto fattivo con gli operatori e con i rappresentanti del commercio e dell industria, al fine di pubblicizzare i vantaggi doganali ottenibili per gli operatori affidabili nei rapporti con la Dogana; successivamente, l opera di diffusione capillare sarà proseguita da codeste Direzioni regionali, sotto il coordinamento di quest Area centrale. B) Requisiti necessari e modalità di richiesta per l attivazione della procedura. Le tecniche di Audit non costituiscono un mezzo di controllo repressivo, ma un nuovo servizio doganale, offerto dall Amministrazione alle imprese, attraverso il quale si realizza una collaborazione operativa reciproca tra dogane ed imprese e si insatura un rapporto fiduciario che avrà 10

11 immediati riflessi, in termini di semplificazione e speditezza delle operazioni doganali, per le imprese che saranno dichiarate affidabili e corrette. L audit delle imprese è destinato alle imprese ed agli operatori commerciali presenti sul mercato da almeno tre anni, che effettuano operazioni doganali da e per l estero e che intendono ottenere i benefici derivanti dal processo di rinnovamento del sistema doganale comunitario e nazionale, con l obiettivo di realizzare economie gestionali negli scambi merci con l estero, sia in termini di riduzione del tempo di perfezionamento delle operazioni doganali, che di abbattimento dei costi di esercizio. L approccio all AUDIT doganale delle imprese deve avvenire su richiesta dell impresa che intende sottoporsi alla specifica procedura di valutazione, per usufruire di vantaggi nel settore doganale, attraverso l apposita istanza di richiesta, da presentare alla competente Direzione regionale ( il fac simile di domanda è disponibile sul sito internet dell Agenzia, nonché in allegato all opuscolo illustrativo sul tema, in distribuzione presso gli Uffici doganali ). Tale richiesta permetterà alla società/operatore di evidenziare le necessità doganali aziendali e la volontà di instaurare un nuovo rapporto collaborativo con la Dogana e di poter essere valutata/o e dicharata/o come corretta ed affidabile nei rapporti con l Autorità doganale ed accedere, quindi, ai benefici doganali previsti. Il giudizio di affidabilità doganale dell impresa, rilasciato dal Direttore regionale territorialmente competente, è una dichiarazione qualificata in campo doganale, a seguito dell effettuazione di una procedura operativa, espletata in maniera omogenea sul territorio nazionale, che la società richiedente dovrà accettare incondizionatamente. Il giudizio del Team di audit non esclude l ulteriore possibilità di ripresentare l istanza per l ottenimento della attestazione doganale di affidabilità, eventualmente 11

12 negata, o di migliorarne il livello raggiunto in sede di primo audit doganale, a seguito dell adesione ed applicazione concreta ai suggerimenti ed alle azioni correttive proposte dagli auditors dalla Dogana. La attestazione di affidabilità doganale avrà una validità di tre anni a decorrere dalla comunicazione da parte dell Agenzia dell esito finale della procedura al richiedente, salvo le azioni di audit a posteriori, non preclusive delle facilitazioni doganali rilasciate, ma necessarie alla valutazione della sussistenza delle condizioni riscontrate in sede di primo audit doganale o delle eventuali sopraggiunte modifiche societarie od operative. I benefici concessi a seguito di Audit doganale possono essere revocati o sospesi quando viene meno la fiducia dell Amministrazione doganale e/o ci sia il pericolo di eventuali frodi e/o sospetto di abusi, nonché quando i cambiamenti gestionali (ad esempio: modifiche della partita IVA, volture, modifiche dello statuto, trasferimento del magazzino, variazione delle procedure doganali, cambiamento del legale rappresentante, trattazione di nuove merci, nuova commercializzazione di prodotti, cambiamento delle modalità di trasporto ovvero della catena di distribuzione commerciale dei prodotti e variazione di altri dati utili) non vengano comunicati alla Direzione regionale competente territorialmente, vanificando così il nuovo rapporto operativo di piena collaborazione costituito e formalizzato con la Dogana. Di conseguenza, risulterà necessario da parte di codeste Direzioni regionali : 1. proseguire l opera di divulgazione del sistema di Audit presso gli operatori e dei suoi vantaggi, al fine di potenziare quanto è stato già intrapreso nel corso della fase sperimentale, attraverso l uso di tutti i canali istituzionali a disposizione dell Agenzia (apposito opuscolo illustrativo, incontri specifici, seminari, sito internet); 12

13 2. procedere agli adempimenti necessari all attivazione del Servizio di audit doganale regionale, con l affidamento dei relativi compiti ad un coordinatore dell attività che dovrà curare, in modo particolare, la gestione amministrativa in Ufficio, coordinare le richieste da parte dell utenza sul territorio di competenza, effettuare il monitoraggio presso le società ed operatori certificati con la nuova procedura, nonché tenere i contatti con quest Area, ai fini delle attività amministrative conseguenti. Considerato che questa particolare attività viene introdotta nella prassi operativa dell Agenzia delle Dogane, il manuale in argomento, sulla base della esperienza che verrà acquisita dopo un congruo periodo di svolgimento del particolare servizio e sulla base di ulteriori studi svolti a livello nazionale e comunitario, potrà essere successivamente integrato e /o modificato. Infine, in considerazione del fatto che le attività relative ai programmi di controllo soggettivo degli operatori doganali e di attestazione di affidabilità doganale sono in continua evoluzione, le Direzioni regionali e le altre strutture in indirizzo sono invitate a voler trasmettere alla scrivente ogni tile indicazione, suggerita dalla diretta esperienza operativa, per il miglioramento della procedura. Il Direttore Mario Andrea Guaiana 13