Cenni di legislazione urbanistica

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1 Mario Cerasoli Cenni di legislazione urbanistica Livelli di governo e strumenti di pianificazione urbana e territoriale ARACNE

2 Copyright MMVIII ARACNE editrice S.r.l. via Raffaele Garofalo, 133 a/b Roma (06) ISBN I diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzione e di adattamento anche parziale, con qualsiasi mezzo, sono riservati per tutti i Paesi. Non sono assolutamente consentite le fotocopie senza il permesso scritto dell Editore. I edizione: luglio 2008

3 Indice Introduzione pag. 7 Premessa» 9 1. Gli strumenti urbanistici» I livelli di governo del territorio» La pianificazione territoriale» La pianificazione comunale» I piani attuativi» La Conferenza di Servizi e l Accordo di Programma» I programmi complessi» Gli standards urbanistici» La Legge Regionale Lazio n. 33 del 1999» 45 APPENDICE - Parametri e grandezze urbanistici ed edilizie» 55 - I programmi complessi: quadro riepilogativo» 59 - Indice delle leggi urbanistiche fondamentali» 61 - Abbreviazioni giuridiche» 63 BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE» 65 5

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5 Introduzione Questa sintetica opera nasce nell ambito di alcuni corsi di urbanistica svolti presso la Facoltà di Architettura dell Università Roma Tre e si configura come l evoluzione di diverse dispense distribuite presso gli studenti come supporto disciplinare e di conoscenza (dell oscuro mondo) del diritto urbanistico. Vuole pertanto essere uno strumento elementare ma indispensabile per poter affrontare le prime prove di studio e progettazione urbanistica e in attesa di seguire i moduli e i corsi di diritto urbanistico. Ma anche un manuale di rapida consultazione per chi è già nel campo professionale. In questo saggio ci occuperemo in primo luogo di delineare da un lato il quadro della strumentazione urbanistica attualmente disponibile in Italia, degli attrezzi del mestiere dell urbanista, e dall altro l architettura istituzionale alla quale, in qualche modo, ci si deve riferire in materia di urbanistica e di governo del territorio. Entreremo nei contenuti specifici dei singoli strumenti urbanistici, illustrandone anche le eventuali evoluzioni derivanti dall applicazione pratica, e delle procedure innovative introdotte sia a livello istituzionale che disciplinare. Per completare il quadro e dare ad esso una contestualizzazione ci occuperemo altresì di indagare una legge urbanistica regionale, quella della Regione Lazio del 1999, al fine di illustrarne i contenuti operativi e il portato evolutivo/innovativo rispetto alla legislazione nazionale. Inoltre, approfondiremo alcuni temi specifici (gli standard urbanistici e i programmi complessi) che interessano trasversalmente la disciplina. In appendice, infine, un indice aggiornato delle leggi urbanistiche fondamentali e un glossario di parametri e grandezze urbanistici ed edilizie, strumenti di consultazione quotidiana nella pratica professionale. Mario Cerasoli 7

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7 Premessa In Italia, le trasformazioni urbanistiche ed edilizie del territorio sono regolate da un complesso di leggi (ormai assai disordinato e disomogeneo) che si attuano, prevalentemente, attraverso l applicazione di una numerosa serie di strumenti i piani urbanistici della cui formazione e gestione sono responsabili Comuni, Province e Regioni oltre ad alcune amministrazioni dello Stato, in virtù delle rispettive competenze sulle attività di trasformazione della città e del territorio. In prima istanza occorre precisare che la pianificazione si articola in due livelli: quello urbano/comunale e quello territoriale/regionale-provinciale. Al primo livello appartengono il Piano Regolatore Generale ed i relativi strumenti di attuazione. Al secondo livello appartengono il Piano Territoriale di Coordinamento ed il Piano Territoriale Paesistico. A questi due livelli di pianificazione corrispondono, appunto, due livelli di governo del territorio: quello comunale e quello regionale-provinciale. Questa articolazione è stata fissata da una legge del 1942, la n , più comunemente chiamata Legge Urbanistica Nazionale (LUN), che, più volte modificata, è ancora oggi la principale disposizione vigente in materia di pianificazione urbanistica 1. Con l avvio dell esercizio effettivo delle Regioni, a seguito della pubblicazione dei decreti del Presidente della Repubblica del 1972 e del 1977, sono state emanate le leggi regionali in materia di urbanistica e di governo del territorio, nei margini operativi fissati comunque dalla legislazione nazionale. Le diverse legislazioni regionali si sono orientate nel corso degli anni verso una evoluzione del disposto tecnico e procedurale fissato dalla Legge 1150/42, fino ad orientarsi in modo pressoché generale verso una articolazione dello strumento urbanistico comunale generale in due parti, una componente strutturale e una componente operativa. 1 Ancora sotto gli ultimi governi è stato in discussione al Parlamento un disegno di Nuova Legge Urbanistica Nazionale. Pur tuttavia, trattandosi ancora di un testo non ufficiale e non approvato, non vi faremo riferimento. 9

8 Solo di recente alcune legislazioni regionali 2, avvalendosi delle possibilità offerte dal sempre maggior trasferimento di funzioni dallo Stato alle Regioni, sono andate oltre il dettato tecnico della 1150 adottando strumenti o procedure sensibilmente differenti ma in linea con i principi della stessa normativa nazionale. 2 Legge Regionale Calabria 16 aprile 2002 n. 19; Legge Regionale Basilicata 11 agosto 1999, n

9 1. Gli strumenti urbanistici Il quadro della strumentazione urbanistica oggi si compone di una serie di strumenti fondamentali, stabiliti, come già accennato, fin dalla Legge 1150/42, dai relativi strumenti di attuazione (che, nel corso dei decenni, si sono moltiplicati e specializzati) e da alcuni strumenti di settore. Nella tabelle seguenti sono individuati questi strumenti, i loro contenuti ed i soggetti amministrativi cui compete la gestione. strumenti generali: denominazione contenuto riferimenti legislativi PTC Piano Territoriale di Coordinamento PTP Piano Territoriale Paesistico PdF Programma di Fabbricazione 3 PRG Piano Regolatore Generale Norme per lo sviluppo e la pianificazione urbanistica comunale norme per la tutela e salvaguardia delle bellezze naturali nei territori soggetti a vincolo norme per l edificazione e lo sviluppo urbano norme per l edificazione, lo sviluppo urbano, le nuove infrastrutture soggetto preposto alla adozione L 1150/42 Provincia / Regione DLgs 24/2004 soggetto preposto alla durata approvazione Regione --- Regione Regione --- L 1150/42 Comune Regione --- L 1150/42 Comune Regione (Provincia) Il Programma di Fabbricazione è ormai uno strumento sostanzialmente caduto in disuso. Questo strumento, infatti, viene istituito dalla LUN come allegato grafico al Regolamento Edilizio e ha le seguenti funzioni e contenuti: - dare un supporto territoriale graficizzato e quindi un riferimento spaziale alle norme generali di comportamento fissate dalla regolamentazione edilizia (sostanzialmente astratta); - assicurare un minimo di disciplina urbanistica ai fini di un ordinato sviluppo degli abitati; - differenziare spazialmente e localizzare le diverse tipologie edilizie fissate dal Regolamento Edilizio in relazione ai diversi ambiti da tutelare o ai nuovi complessi da definire. Si può dire, in sostanza, che il Programma di Fabbricazione è uno piano urbanistico di minimo intervento. Alla redazione di questo strumento erano obbligati tutti i Comuni che non erano, viceversa, obbligati alla redazione del Piano Regolatore Generale. Tuttavia, l entrata in esercizio delle Regioni ha portato, nella totalità dei casi, alla obbligatorietà della redazione del PRG ed è questo il motivo sostanziale per cui il PdF non può essere più utilizzato. Resta tuttavia sempre aperta la possibilità di redazione del Regolamento Edilizio, che, in alcuni casi nelle legislazioni regionali, ha assunto una funzione più articolata e complessa di quella originaria. 11

10 strumenti di attuazione: denominazione contenuto riferimenti legislativi PP Piano Particolareggiato PdZ Piano di Zona PL Piano di Lottizzazione PIP Piano per gli Insediamenti Produttivi PdR Piano di Recupero strumenti di settore: specifica le previsioni e le prescrizioni normative del PRG definisce l assetto urbanistico e le norme per l edificazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica definisce l assetto urbanistico ed edilizio di una porzione di territorio privato definisce l assetto urbanistico e le norme per l edificazione delle aree destinate ad accogliere insediamenti produttivi definisce gli interventi di recupero e nuova edificazione nelle aree urbane degradate denominazione contenuto riferimenti legislativi Piano del Parco Piano di Bacino tutela dei valori naturali e ambientali dei territori inclusi nei Parchi (nazionali e regionali) pianificazione e programmazione delle azioni e delle norme d uso del territorio finalizzate alla conservazione, difesa e valorizzazione e corretta utilizzazione delle acque soggetto preposto alla adozione soggetto preposto alla approvazione durata L 1150/42 Comune Comune 10 L 167/62 Comune Comune 18 L 1150/42 Comune Comune --- L 865/71 Comune Comune 10 L 457/78 Comune Comune 10 soggetto preposto alla adozione soggetto preposto alla approvazione L 394/94 Ente Parco Regione --- L 183/89 Autorità di Bacino Presidenza del Consiglio dei Ministri durata