VERIFICA DEL GRADO DI ATTUAZIONE DEL CONTROLLO DI GESTIONE NEGLI ENTI LOCALI DELLA REGIONE FRIULI - VENEZIA GIULIA (del.n.5/sez.pl. del 22 marzo 2005)

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1 Corte dei Conti Sezione di controllo della Regione Friuli Venezia Giulia TRIESTE VERIFICA DEL GRADO DI ATTUAZIONE DEL CONTROLLO DI GESTIONE NEGLI ENTI LOCALI DELLA REGIONE FRIULI - VENEZIA GIULIA (del.n.5/sez.pl. del 22 marzo 2005)

2 SINTESI... 2 OBIETTIVI E AMBITI DELLA RILEVAZIONE... 3 METODOLOGIA E ATTIVITÀ ISTRUTTORIA... 6 QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO... 8 RILEVAZIONE E ANALISI DEGLI ELEMENTI ISTRUTTORI Province e comuni capoluogo Comuni con popolazione superiore ai abitanti Comuni con popolazione inferiore ai abitanti CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE Coordinamento dell attività istruttoria dott. Wania Moschetta Supporto amministrativo sig. Lucia Zacchigna SINTESI 2

3 Se nella fase di prima attuazione della normativa sul il controllo di gestione l attenzione era particolarmente incentrata sul raggiungimento degli obiettivi in conseguenza della nuova cultura dell agire amministrativo, a fronte della valorizzazione della contabilità economica nelle pubbliche amministrazioni, ha assunto sempre maggiore importanza l attenzione per l impiego del fattore produttivo. Un ottica di razionalizzazione dei costi, tra l altro, è senz altro funzionale agli obiettivi di stabilità perseguiti dall Unione Europea perché un alleggerimento dei costi di funzionamento può produrre riduzioni della spesa corrente con risparmi utilizzabili per finanziare investimenti senza ricorrere al debito. La stessa Corte Costituzionale nella sentenza 417/2005, ragionevolmente in un ottica di attenzione al positivo effetto del contenimento dei costi di funzionamento sulle poste di parte corrente e quindi sugli equilibri di bilancio, ha ritenuto l obbligo di inviare alla Corte dei Conti il report del controllo di gestione come riconducibile ai flussi di informazione necessari a garantire il coordinamento della finanza pubblica, giudicando l obbligo stesso perfettamente compatibile con la forte valorizzazione delle autonomie prevista dal nuovo titolo V della Costituzione. In tale contesto un sistema di controllo di gestione utile a realizzare un effettivo supporto a scelte gestorie ispirate ai principi di razionale utilizzo delle risorse e quindi alla sana gestione finanziaria deve essere ragionevolmente rivolto a tutta l amministrazione, deve essere basato su un piano degli obiettivi suddiviso per obiettivi ordinari e di sviluppo e su un sistema di rilevazione dei fattori produttivi impiegati suddiviso per centri di costo. L istruttoria eseguita, in conclusione, in ragione dell esiguità del numero di Enti che nell ambito del Friuli Venezia Giulia ha effettivamente adottato il controllo di gestione come strumento di supporto alle scelte operative, pur a fronte di situazioni molto positive riscontrate in singole realtà maggiori, induce ad esprimere una valutazione non positiva sull idoneità della struttura aziendale adottata dalla maggior parte di Enti locali della Regione sotto il profilo delle strutture necessarie a garantire la sana gestione finanziaria. OBIETTIVI E AMBITI DELLA RILEVAZIONE 3

4 La valorizzazione dell autonomia degli enti locali, che si inserisce nel quadro normativo volto al recupero dell efficacia e dell economicità dell azione amministrativa, è stata connotata, tra l altro, dall eliminazione dei controlli esterni, cui ha fatto da bilanciamento il potenziamento del sistema di controlli interni secondo l articolazione prevista dal d.lgs.30 luglio 1999, n.286 e dal d.lgs.18 agosto 2000, n.267. In particolare, il controllo di gestione interno all ente locale si caratterizza quale procedura finalizzata a verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati, la funzionalità dell organizzazione dell ente nonché l efficacia, l efficienza ed il livello di economicità dell azione amministrativa. Secondo l art.147, c.1 lett.b) del d.lgs.n.267/2000, il controllo di gestione è preordinato ad ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi correttivi, il rapporto tra costi e risultati. A questo proposito va osservato come la centralità del controllo di gestione risulta apprezzabile anche sotto il profilo del bilanciamento tra il progressivo aumento della spesa quale conseguenza del federalismo e della crescente domanda di servizi da parte dei cittadini e la necessità di perseguire politiche di risanamento finanziario aderenti agli impegni assunti in conseguenza della partecipazione all Unione europea. Le verifiche della Corte dei conti sul grado di attuazione e sul funzionamento del controllo di gestione si collocano nell ambito del controllo di sana gestione finanziaria che la magistratura contabile è chiamata a operare per dettato costituzionale, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, a garanzia del rispetto degli equilibri di bilancio da parte di regioni e autonomie territoriali in relazione, appunto, al patto di stabilità interno e ai vincoli derivanti dall appartenenza dell Italia all unione europea. In quest ottica deve anche apprezzarsi l art.1, c.5 del d.l.12 luglio 2004, n.168, conosciuto come decreto taglia spese, che ha introdotto, nel testo del d.lgs.267/2000, l art.198bis a tenore del quale le conclusioni del controllo di gestione devono essere fornite, oltre che agli amministratori e ai responsabili dei servizi, anche alla Corte dei conti. Nel contesto sopra delineato, la Sezione di controllo della regione Friuli-Venezia Giulia con deliberazione n.5/sez.pl. del 22 marzo 2005 ha incluso nel programma di attività della Sezione per l anno 2005 il monitoraggio sul grado di attuazione del controllo di gestione negli enti locali della Regione. L indagine in parola si pone lungo le direttrici segnate dalle precedenti deliberazioni di questa Sezione di controllo n.1/2003 del 26 febbraio 2003 e n.7/i.c./2003 del 18 dicembre La prima ha verificato in modo puntuale lo stato di attuazione di controlli interni nelle quattro province e nei quattro comuni capoluogo della Regione e ha analizzato in modo aggregato i dati riferiti a 24 comuni con popolazione superiore agli abitanti. Con la seconda deliberazione, a completamento dell indagine precedente, si è verificato in forma aggregata lo stato di attuazione dei controlli interni nei restanti 191 comuni della regione oltre ad aggiornare il controllo con riferimento a cinque enti locali che non avevano tempestivamente trasmesso i dati. 4

5 In considerazione della centralità del controllo di gestione quale strumento di governo e di razionalizzazione della spesa, l indagine attuale si concentra sulla predetta tipologia di controllo interno e si estende a tutti gli enti locali della Regione. Il controllo è finalizzato a verificare l effettività del funzionamento del controllo di gestione e il contenuto degli esiti del controllo con particolare riferimento all utilizzazione degli esiti stessi da parte degli enti locali ai fini della razionalizzazione dei costi e del miglioramento dell efficienza della struttura. IL controllo di gestione, infatti, deve supportare non solo l efficacia ma anche l efficienza e l economicità dell azione amministrativa: non può, quindi, avere ad esclusivo oggetto i risultati conseguiti rispetto agli obiettivi programmati ma anche le modalità di utilizzo delle risorse a disposizione al fine di soddisfare le esigenze della comunità nel rispetto dell equilibrio economico e della sana gestione. Esso non si sostanzia in una mera rappresentazione di dati ma in uno strumento che deve produrre utilità per l azione amministrativa. Risultano assi portanti del sistema del controllo di gestione una programmazione che traduca l attività in obiettivi e un sistema di rilevazione di dati e di elaborazione di informazioni, di natura contabile ed extracontabile, idoneo a supportare le valutazioni sul positivo impiego dei fattori produttivi e le conseguenti decisioni di natura strategica e operativa. 5

6 METODOLOGIA E ATTIVITÀ ISTRUTTORIA Evidenti ragioni di diversità tra gli enti locali di questa Regione, conseguenti alla struttura dimensionale degli enti medesimi, alle pregresse esperienze nel campo del controllo di gestione e alla disciplina normativa applicabile, hanno determinato la Sezione di controllo ad adottare metodologie istruttorie diversificate. Più precisamente, gli enti locali della Regione (complessivamente, 223 enti di cui 219 comuni e 4 province) sono stati classificati in tre gruppi: province e comuni capoluogo, comuni con popolazione superiore ai abitanti e comuni con popolazione inferiore ai abitanti. Il primo gruppo è stato formato tenendo conto degli aspetti dimensionali e delle esperienze generalmente già acquisite nel campo del controllo di gestione, mentre per i restanti due il discrimen è stato individuato nella previsione dell art.2, c.62 della legge regionale 8 febbraio 2005, n.1 (finanziaria regionale 2005) secondo il quale nei comuni fino a abitanti non si applicano le norme relative al controllo di gestione previste dalla normativa statale e si demanda all autonomia dell ente l organizzazione del sistema dei controlli interni. Pertanto, per le province e i comuni capoluogo, enti in cui il controllo di gestione ha già raggiunto, generalmente, un grado maturo di operatività, l attività istruttoria di questa Sezione ha avuto inizio con un primo tavolo di lavoro tenutosi il 15 giugno 2005 con i rappresentanti dei comuni capoluogo e il 16 giugno 2005 con quelli delle province. Gli esiti dell incontro sono stati formalizzati nelle note prot.n.2808 e 2809 dell 11 luglio 2005, inviate, rispettivamente, ai Comuni capoluogo e alle Province, con le quali si è stata chiesta altresì la predisposizione di una sintetica relazione, secondo la schema allegato alle predette note, sulla situazione operativa del controllo di gestione e si è chiesta l indicazione di un responsabile per l avvio di un esperimento di benchmarking sul servizio di asilo-nido per i comuni e sull attività di manutenzione ordinaria delle strade per le province che, a seguito dell ordinanza presidenziale di riorganizzazione dell attività istruttoria 15/2005 dell 8 settembre 2005, costituisce oggetto di una indagine separata. L esame delle risposte fornite dagli enti ha dato esito a una successiva fase istruttoria avente ad oggetto direttamente i reports al fine di verificare se le analisi prodotte in esito al controllo di gestione abbiano contenuti idonei a supportare non solo l efficacia ma altresì l efficienza ed economicità dell azione amministrativa. La mole di documentazione nonché l opportunità di un confronto con i vertici dell ente hanno determinato questa Sezione a condurre l attività istruttoria direttamente in loco in quanto modalità ritenuta maggiormente idonea sia a soddisfare esigenze di semplificazione e di celerità dell indagine sia ad acquisire elementi rilevanti per le successive valutazioni. L Ufficio di controllo ha in seguito promosso il contraddittorio dei predetti Enti inviando la bozza di relazione istruttoria di rispettiva pertinenza. Questo al fine di conseguire la certezza della corretta rappresentazione dello stato di fatto come desunto dagli elementi istruttori raccolti. 6

7 Ai 53 enti locali sopra i abitanti, individuati sulla base del d.p.c.m.2 aprile 2003 Popolazione legale della Repubblica in base al censimento del 21 ottobre 2001 pubblicato nella Gazzetta ufficiale n.54 del 7 aprile 2003, è stata invece inviata, in prima fase, una nota istruttoria richiedente sintetiche informazioni sullo stato di operatività del controllo di gestione. La predetta nota del 1 giugno 2005 ha fissato il termine del 20 giugno per la restituzione del questionario. In esito alla rilevazione effettuata sulla base delle risposte degli Enti, la Sezione ha trasmesso ai 34 comuni per i quali il controllo di gestione poteva essere ritenuto operativo, la nota istruttoria prot.1432/iii/2/1 del 20 settembre 2005 di richiesta dei reports di data più recente contenenti gli esiti dell attività di controllo svolta. L indagine è quindi proseguita nei confronti dei 32 Comuni che hanno inviato la predetta documentazione. L Ufficio di controllo ha in seguito promosso il contraddittorio nei confronti di 6 Comuni (Campoformido, Cordenons, Grado, Monfalcone, Remanzazzo e Tarcento) per i quali il controllo di gestione poteva ritenersi attivato ad un livello apprezzabile, inviando la bozza di relazione istruttoria di rispettiva pertinenza. Questo al fine di conseguire la certezza della corretta rappresentazione dello stato di fatto come desunto dalla documentazione trasmessa dai predetti comuni all Ufficio di controllo. Con riferimento infine ai restanti 162 Comuni con popolazione inferiore ai abitanti, va evidenziato che l art.1, commi della legge regionale 11 dicembre 2003, n.21, come modificato dall art.2, comma 62 della legge regionale 2 febbraio 2005, n.1, ha demandato agli enti predetti la definizione delle modalità di esercizio dei controlli interni e disposto che agli stessi non si applicano le norme relative al controllo di gestione previste dalla normativa statale. E stata quindi inviata la nota istruttoria prot.n.1457/iii/2/1 del 27 settembre 2005 di richiesta di una sintetica esposizione del sistema di controllo di cui gli enti hanno ritenuto di dotarsi ed invio della documentazione di data più recente contenente l esito dei controlli effettuati. L indagine è quindi proseguita nei confronti dei 148 Comuni che hanno trasmesso la documentazione richiesta. 7

8 QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO La previsione di un sistema di controlli interni costituisce un tassello della più ampia riforma delle Amministrazioni pubbliche. Il perseguimento di livelli maggiormente soddisfacenti di efficacia ed efficienza dell azione amministrativa ha trovato i suoi fondamenti, innanzitutto, nel principio dell agire amministrativo per obiettivi, sancito dalla legge 7 agosto 1990, n.241, e nel principio di separazione tra sfera politica e attività gestionale prima recato dal d.lgs.3 febbraio 1993, n.29. Detti principi vanno coniugati con la modifica della struttura dei bilanci introdotta dalla legge 3 aprile 1997, n.94 che, prevedendo l aggregazione dei capitoli in unità previsionali di base, individuate con riferimento ad aree omogenee di attività, affidate alla gestione di un unico centro di responsabilità amministrativa, ha consentito il riscontro dell efficienza e dell efficacia dell azione pubblica. Nel predetto contesto ordinamentale, che si completa con la valorizzazione delle autonomie locali consacrata, da ultimo, con la L.cost.18 ottobre 2001, n.3, il sistema dei controlli interni, nell articolazione configurata dal d.lgs.286/1999 e dall art.147 del d.lgs.267/2000 viene posto a supporto dell azione di governo in quanto strumento di miglioramento gestorio delle risorse pubbliche finalizzato sia al raggiungimento degli obiettivi prefissati, anche qualitativi, che al contenimento della spesa. Un breve excursus sulla normativa in materia di controlli interni deve, in primo luogo, considerare l art.20 del d.lgs.29/1993 che aveva previsto l istituzione di Servizi di controllo interno o di Nuclei di valutazione. Il d.lgs.n.286/1999 recante Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell attività svolta dalle Amministrazioni pubbliche, a norma dell art.11 della legge 15 marzo 1997, n.59 ha in seguito contribuito ad apportare chiarezza, in ordine sia alle diverse tipologie di controllo interno, sia ai titolari delle funzioni nonché ai destinatari dell attività di controllo in questione, valorizzando altresì la necessaria interconnessione che deve stabilirsi tra i vari tipi di controllo. Il decreto citato ha scomposto la figura del controllo interno nelle quattro note tipologie del controllo di gestione, della valutazione della Dirigenza, della valutazione e controllo strategico nonché del controllo di regolarità amministrativa e contabile. La struttura del sistema dei controlli interni, come delineata dal d.lgs.n.286/1999, deve comunque ritenersi obbligatoria solo per le Amministrazioni statali, mentre per gli Enti locali l organizzazione della stessa è demandata alla loro autonomia. In particolare, sotto quest ultimo aspetto, l art.147 del d.lgs.n.267/2000 al comma 1 recepisce le tipologie di controllo interno delineate dal d.lgs.n.286/1999, mentre al comma 3 prevede che, fermo restando il principio della distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione, l organizzazione dei controlli interni possa essere effettuata anche in deroga agli altri principi di cui all art.1, c.2, del d.lgs.n.286/1999 precitato. Per quanto concerne specificamente il controllo di gestione, la cui previsione per gli enti locali era già contenuta negli articoli del d.lgs.25 febbraio 1995, n.77, la relativa 8

9 disciplina si rinviene ora negli articoli bis del d.lgs.267/2000. Si deve evidenziare, in primo luogo, come, in armonia con quanto previsto dal d.lgs.286/1999 sopra citato, la concreta regolamentazione del controllo di gestione trovi disciplina anche negli atti di esercizio dell autonomia statutaria e regolamentare riconosciuta alle autonomie territoriali. Il controllo di gestione, in ogni caso, si connota, quale funzione trasversale e diffusa nell ente, finalizzata a supportare una gestione efficace, efficiente ed economica, coniugata alla qualità delle prestazioni offerte. Come già evidenziato nella del.n.7/i C./2003 del 18 dicembre 2003 di questa Sezione di controllo, trattasi di un controllo interno sistematico e continuo che, per essere in grado di segnalare le criticità, deve fornire tempestivamente dati e informazioni ai responsabili della gestione. Il sistema necessita per il suo funzionamento della definizione della struttura organizzativa con assegnazione delle relative responsabilità, della costruzione di un processo metodologico e di strumenti di misurazione dell attività nonché di un sistema informativo, non limitato ai dati della contabilità finanziaria, che consenta di apprezzare l attività gestionale sotto il profilo economico dei costi e dei proventi. Circa i destinatari dei referti del controllo di gestione si evidenzia quanto già rilevato circa l obbligo, introdotto dal d.l.168/2004, di inviare i referti anche alla Corte dei conti Per quanto concerne gli enti locali della regione Friuli Venezia Giulia, l art.5 della legge costituzionale 23 settembre 1993, n.2 ha aggiunto all art.4, c.1, dello Statuto di autonomia il numero 1bis) che ha demandato alla potestà legislativa primaria regionale anche la materia dell ordinamento degli Enti locali e delle relative circoscrizioni. Nell esercizio della predetta potestà legislativa, con legge regionale 11 dicembre 2003, n.21 recante Norme urgenti in materia di enti locali, nonché di uffici di segreteria degli assessori regionali, come modificata dall art.2. c.62 della legge regionale 2 febbraio 2005, n1 (finanziaria regionale per il 2005) il legislatore regionale ha dettato disposizioni in materia di controlli interni nei comuni con popolazione fino a abitanti. In particolare, l art.1, c.30 della precitata legge regionale dispone che agli enti in questione non si applicano le norme relative al controllo di gestione previste dalla normativa statale. L art.1, c.31 prevede, sempre con riferimento ai predetti comuni, l abolizione del nucleo di valutazione. L art.1, c.32 demanda agli enti in questione la definizione delle modalità di esercizio dei controlli interni, prevedendo il termine di sei mesi per l adozione di eventuali modifiche degli statuti comunali. Infine, l art.1, c.33 dispone che le competenze relative ai controlli interni che la legge, i regolamenti o i contratti collettivi di lavoro attribuiscono al nucleo di valutazione possono essere conferite anche all organo di revisione dell ente, se non assegnate ad altri soggetti, comunque nel rispetto del principio della distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione. Va evidenziato come l opzione di demandare all autonomia statutaria degli enti locali l individuazione di sistemi di controllo interno trovi riscontro anche nei principi e criteri direttivi dettati al Governo per l esercizio della delega conferita con l art.1 della legge 5 giugno 2003, n.131, nota come legge La Loggia, di attuazione della L.cost.3/

10 In ordine alla portata della normativa regionale sopra citata, due osservazioni si rendono necessarie. Innanzitutto, si evidenzia come la L.R.n.21/2003, nel soddisfare esigenze di semplificazione per gli enti di minori dimensioni, ribadisca la centralità del sistema dei controlli interni, la cui definizione viene demandata all autonomia anche statutaria degli enti. Una lettura coerente con il quadro normativo conseguente alla riforma del Titolo V e rispettosa quindi sia dell autonomia degli enti che del necessario coordinamento della finanza pubblica fa propendere per l individuazione di una volontà legislativa volta ad evitare inutili appesantimenti organizzativi senza peraltro far venir meno la sostanziale necessità di forme di controllo atte a garantire la sana gestione. La stessa Corte costituzionale nella sentenza 417/2005, nel confermare la legittimità costituzionale dell art.198bis del D.lgs.n.267/2000 relativo all obbligo dell invio dei referti dei controlli di gestione alla Corte dei conti, ha interpretato tale norma come volta alla realizzazione concreta, per mezzo di un obbligo di informazione, delle finalità di coordinamento finanziario, contenimento della spesa e rispetto quindi del patto di stabilità. La lettura normativa data dal giudice costituzionale presuppone un inquadramento del controllo di gestione non come adempimento amministrativo finalizzato ad una rappresentazione dei fenomeni gestionali ma come strumento di razionalizzazione della spesa utile al perseguimento della sana gestione finanziaria. 10

11 RILEVAZIONE E ANALISI DEGLI ELEMENTI ISTRUTTORI La presente indagine è finalizzata a verificare l effettività del controllo di gestione quale strumento di razionalizzazione organizzativa e della spesa. A questo scopo è stato esaminato il sistema informativo dell Ente e il contenuto dei reports. In ordine al primo aspetto, infatti, si è ritenuto che il sistema di rilevazione dei dati debba essere in grado di supportare la misurazione non solo dell efficacia dell azione amministrativa ma anche dell efficienza e dell economicità. In questa ottica assume rilevanza sia l utilizzo di sistemi di contabilità analitica in grado di fornire informazioni riferite a specifiche attività e ai costi dei fattori produttivi sia il contenuto dei reports del controllo di gestione la cui valenza positiva si misura sull idoneità a fornire concreto e positivo supporto alla scelte dei soggetti gestori. Province e comuni capoluogo Provincia di Gorizia Il controllo di gestione è operativo dal E svolto dall ufficio Contabilità economica e controlli di gestione, inserito nell ambito della Direzione Economico finanziaria, che si avvale di una figura professionale e mantiene la responsabilità della funzione in capo alla Direzione Economico Finanziaria. Gli elementi di conoscenza e valutazione acquisiti anche in occasione della visita istruttoria effettuata il 4 ottobre 2005 hanno evidenziato che l Ente sta implementando il sistema del controllo di gestione. L Ente ha stipulato una convenzione con un consulente esterno come supporto per l attuazione di un progetto, relativo a tre servizi, che prevede la rilevazione di dati contabili ed extracontabili, l elaborazione di informazioni analitiche di natura economica riferite a ricavi e costi dell attività oggetto di rilevazione e la costruzione dei relativi indicatori. Ad oggi l Ente effettua, per tutti i centri di costo, rilevazioni contabili finanziarie ed economico- patrimoniali con il metodo della partita doppia per valorizzare il criterio della competenza economica. I dati della contabilità generale vengono successivamente attribuiti ai centri di responsabilità, individuati nel PEG, che sono stati rivisti nel corso 2003 per creare un maggior dettaglio della struttura amministrativa. L Ente sta elaborando i criteri per ribaltare i costi generali e indiretti sui vari centri di costo. Sta altresì procedendo alla costruzione di un software adeguato a supportare la predetta attività. I reports elaborati dal controllo di gestione hanno cadenza trimestrale e riguardano i capitoli di entrata e di spesa di tutti i centri di costo. Allo stato attuale evidenziano il grado di attuazione degli obiettivi fissati nel PEG sulla base di informazioni di natura finanziaria. 11

12 Per quanto concerne gli esiti, il controllo di gestione ad oggi, oltre a rilevare il grado di raggiungimento degli obiettivi in termini finanziari, ha supportato la predisposizione del bilancio di previsione e la verifica in corso d anno dell utilizzo delle risorse finanziarie. Va segnalato che la Provincia di Gorizia partecipa a un progetto con otto comuni della provincia sopra i abitanti finalizzato all impostazione di un modello di referto del controllo di gestione da trasmettere alla Corte dei conti ex art.198 bis del D.lgs.267/2000. Provincia di Pordenone Gli elementi di conoscenza e valutazione acquisiti anche in occasione della visita istruttoria effettuata presso l Ente il 6 ottobre 2005 hanno evidenziato che il sistema del controllo di gestione è in fase di avvio. Il controllo di gestione viene svolto dal 1999 da una apposita unità organizzativa, composta da due funzionari, denominata Programmazione Generale/Controllo di gestione, attualmente collocata in staff al Direttore generale (Segretario generale). L Ente attualmente rileva per ogni centro di costo i dati della gestione finanziaria. I dati contabili riferiti al singolo centro di costo sono disaggregati in interventi, secondo l articolazione della spesa nel bilancio di previsione. E in fase sperimentale la rilevazione dei costi secondo i criteri della contabilità analitica economica. Il controllo di gestione ha infatti elaborato, con riferimento ai dati del 2003, i costi di gestione degli immobili scolastici, con imputazione delle voci di costo dirette ed una quota dei costi indiretti connessi al riparto delle spese dell ufficio personale, del provveditorato e del servizio finanziario e con l individuazione di una batteria di indicatori al fine di verificare l efficienza della gestione. L intendimento dell Ente è di effettuare, a regime, tale tipologia di rilevazione anche per la rete stradale. Il controllo di gestione elabora reports trimestrali che espongono le rilevazioni di natura finanziaria aggregate per subprogrammi e programmi, distintamente per le spese correnti e le spese di parte capitale. I reports così impostati vengono sottoposti alla verifica della Commissione controllo, istituita dal regolamento di organizzazione dell Ente. Le valutazioni della predetta Commissione attengono agli aspetti finanziari della gestione analizzati a livello di programmi e subprogrammi. L azione amministrativa viene valutata anche sulla base di parametri temporali di realizzo degli obiettivi fissati nel Peg da parte dei dirigenti responsabili della gestione. Secondo quanto dichiarato dall ente gli esiti del controllo di gestione non hanno supportato l azione amministrativa. Va evidenziato che l Ente ha peraltro rielaborato gli strumenti programmatori mediante l articolazione, nella relazione previsionale e programmatica, degli obiettivi dell azione amministrativa in azioni strategiche di attuazione degli stessi, a loro volta ulteriormente specificate nel PEG in interventi. Sono stati anche individuati indicatori di efficacia connessi alla realizzazione dell attività e al rispetto della tempistica. 12

13 Provincia di Trieste Gli elementi di conoscenza e valutazione acquisiti anche in occasione della visita istruttoria effettuata il 26 ottobre 2005 hanno evidenziato che il controllo di gestione, avviato come progetto nel 2002, è ancora in fase di primo impianto. La funzione è attualmente incardinata nella Direzione Generale a cui fa da supporto l Area Economico Finanziaria per la rilevazione ed elaborazione dei dati contabili. L Ente ad oggi non ha impostato un sistema di contabilità analitica. Va comunque evidenziato che l Area Economico Finanziaria, utilizzando il programma Access, ricava dai dati finanziari il costo di alcuni fattori produttivi considerati rilevanti ai fini di specifiche analisi, quali quelle relative alle prestazioni di servizio dell intervento n.3. Allo stato attuale l Ente elabora un referto annuale del controllo di gestione strutturato in quattro parti: adozione dei documenti contabili e programmatici, valutazione della gestione, controlli in merito al patto di stabilità e monitoraggio delle spese ex D.L.n.168/2004. I dati contabili sono comunque esposti ed analizzati in termini finanziari secondo la struttura e la logica del rendiconto di gestione. In collaborazione con l Area Economico Finanziaria viene altresì verificato alle scadenze del 30/4, 30/6, 30/9 e 31/12 lo stato di avanzamento del PEG. Gli esiti del controllo di gestione sono stati utilizzati, oltre che per la valutazione delle prestazioni dirigenziali, anche per la costruzione del PEG, di budgets mirati e per l analisi dell intervento n.3 relativo alle prestazioni di servizi. Secondo quanto comunicato dall Amministrazione ulteriore impulso all implementazione del controllo di gestione dovrebbe derivare dalla prossima attivazione della rete informatica che consentirà la corretta e veloce comunicazione tra le strutture dell ente, la condivisione dei documenti nonché l alimentazione del sistema informativo direttamente dai responsabili dei servizi. Si segnala che la Provincia di Trieste ha ulteriormente elaborato gli strumenti previsionali e di programmazione giungendo ad individuare, per ciascun programma e progetto, gli obiettivi, distinti in ordinari, strategici e di investimento, le attività previste per la realizzazione degli obiettivi medesimi nonché i relativi indicatori, prevalentemente di attività e di realizzazione. Provincia di Udine Il controllo di gestione, operativo dal settembre 1996, viene svolto da una apposita unità organizzativa, attualmente collocata nel Servizio di staff Programmazione e controllo. Alla predetta unità organizzativa sono assegnati tre dipendenti oltre al responsabile di posizione organizzativa che coordina il predetto Servizio. Gli elementi di conoscenza e valutazione acquisiti anche in occasione della visita istruttoria effettuata presso l Ente il 5 ottobre 2005 hanno confermato, in linea con quanto già rilevato con la deliberazione n.1/2003 di questa Sezione, che il controllo di gestione ha raggiunto un livello di operatività eccellente. 13

14 La Provincia di Udine si avvale di un complesso sistema di rilevazione e classificazione di dati contabili ed extracontabili per tutti i centri di costo e provento. Si è infatti dotata di un software, appositamente creato per rispondere alle esigenze della Provincia medesima, che comprende un sistema di rilevazioni direzionali di dati contabili ed extracontabili e un sistema di reporting che comprende l insieme organico delle sintesi di dati ottenuti attraverso il sistema di rilevazione e aggregazione di dati elementari su vari livelli di centri di costo e provento. In particolare, le rilevazioni contabili sono di tipo economico analitico con imputazione, su ogni centro di costo e di provento, dei costi e proventi che il centro stesso genera, dei costi e proventi che altri centri di costo generano per quel dato centro di costo e degli ammortamenti relativi agli investimenti del centro di costo considerato. Le rilevazioni extracontabili riguardano le ore e i costi del personale assegnato ai vari centri di costo e il relativo costo stipendiale. Per ogni centro di costo sono stati individuati indicatori di efficacia e di attività, in particolare riferiti ai tempi dell azione amministrativa, in linea con la caratterizzazione dell ente provinciale quale soggetto programmatore. Per quanto concerne il sistema di reporting, le informazioni elaborate dal Controllo di gestione sono sempre disponibili sul sistema informatico e quindi possono essere visualizzate in qualunque momento dai responsabili della gestione che possono altresì richiedere elaborazioni specifiche. In caso di indici che segnalano criticità il controllo di gestione predispone di propria iniziativa i reports da sottoporre all attenzione dei responsabili della gestione. A fine anno viene elaborato il report finale del controllo di gestione che riporta l analisi dei costi e degli investimenti. Il Controllo di gestione fornisce altresì le informazioni finanziarie per la verifica in dello stato di attuazione del PEG. Le criticità evidenziate dal Controllo di gestione sono state utilizzate dai responsabili della gestione al fine dell adozione di misure correttive. In particolare, le informazioni elaborate dal Controllo di gestione hanno consentito all Ente di avere contezza dei costi della struttura amministrativa e di intervenire in caso di situazioni anomale. Nello specifico, sono state monitorate e razionalizzate le spese connesse alle utenze gas, acqua, energia elettrica e telefono, sia relative agli uffici provinciali che agli istituti scolastici provinciali e monitorate le spese dei cellulari. Il Controllo di gestione ha evidenziato anche l errato trattamento fiscale sulle utenze degli istituti scolastici consentendo di recuperare imposta indebitamente versata con notevole risparmio per l Ente. Va evidenziato che lo snellimento dell azione amministrativa, con conseguenti effetti di risparmio di tempi e di spesa, verrà conseguito anche dall attuazione del progetto della gestione documentale in via informatica. Tale progetto, oltre alla ottimizzazione delle procedure con interventi sui tempi morti di trasporto ed eliminazione dei passaggi cartacei, consentirà anche il pronto reperimento dei dati e la disponibilità degli stessi per tutti i soggetti coinvolti nell attività. La razionalizzazione dei tempi delle procedure è stata conseguita altresì 14

15 in occasione dell iter che ha portato alla certificazione del Servizio edilizia, iter al quale partecipa un funzionario del Controllo di gestione abilitato ad effettuare le visite ispettive interne preordinante a garantire gli standard qualitativi necessari per la conferma della predetta certificazione. Comune di Gorizia Il controllo di gestione, operativo dal 1997, viene attualmente svolto dal Servizio Organizzazione, controllo di gestione, comunicazione, informatica inserito all interno di un servizio di staff al Direttore generale. Dell attività si occupa un funzionario del predetto servizio con il supporto del Settore Risorse economiche e finanziarie che si occupa delle rilevazioni contabili. A regime la funzione del controllo di gestione verrà effettuata da una struttura a rete composta da un nodo centrale con compiti di indirizzo, coordinamento, supporto e controllo e da referenti per i singoli settori di attività per la gestione operativa. Gli elementi di conoscenza e valutazione acquisiti anche in occasione della visita istruttoria effettuata il 4 ottobre 2005 hanno evidenziato che l Ente sta implementando il sistema del controllo di gestione. L Ente ha adottato un sistema di contabilità finanziaria integrata con la contabilità economico - patrimoniale. Le rilevazioni analitiche hanno natura finanziaria e sono integrate con le rilevazioni di natura economica. Tramite il raccordo tra il piano dei conti, che fa riferimento ai fattori produttivi secondo le categorie del conto economico, e gli interventi di spesa del bilancio l Ente ha contezza dell utilizzo delle risorse. Le informazioni ottenute, non sono solo di natura finanziaria, ma anche economica e sono la risultante della combinazione del fattore produttivo utilizzato e della natura del centro di spesa centro economico o centro acquisitore. Le procedure contabili si basano sull impiego di un sistema unico integrato di contabilità finanziaria, economica, generale e analitica insieme. Il Controllo di gestione elabora reports sullo stato di attuazione degli obiettivi con cadenza annuale, semestrale, mensile e a richiesta. Il programma informatico utilizzato consente peraltro agli utenti autorizzati di interrogare il sistema ottenendo in tempo reale le informazioni utili per verificare l andamento della gestione. Gli esiti del controllo di gestione, oltre che per la valutazione dei dirigenti e della produttività generale dei dipendenti, sono stati utilizzati per effettuare scelte di esternalizzazione di servizi, quali asporto rifiuti, nettezza urbana, gestione del depuratore e inceneritore comunali. Hanno supportato la riorganizzazione della macrostruttura dell Ente e di alcuni servizi, quali il servizio socio assistenziale. Sono stati considerati altresì per la semplificazione e reingegnerizzazione delle procedure. 15

16 Comune di Pordenone Il controllo di gestione è operante dal E svolto da una apposita unità organizzativa denominata Controllo di gestione collocata in staff al Direttore generale, alla quale sono assegnati a tempo pieno un funzionario con posizione organizzativa e due dipendenti. Gli elementi di conoscenza e valutazione acquisiti anche in sede di visita istruttoria effettuata in data 11 ottobre 2005 hanno confermato che il controllo di gestione nel Comune di Pordenone ha raggiunto un livello di operatività eccellente. Come già rilevato nella deliberazione n.1/2003 di questa Sezione, il controllo di gestione costituisce effettivamente, nel contesto di un attività gestionale condotta in modo sistemico secondo l approccio metodologico e organizzativo del project management, strumento di supporto alle scelte gestionali e alle decisioni strategiche. Coerentemente con il modello direzionale prescelto l ente si avvale di un sistema di contabilità analitica di tipo economico; per tutti i centri di costo viene calcolato il costo dell attività, mentre livelli di analisi più approfonditi sono effettuati per i servizi e i prodotti ritenuti maggiormente rilevanti. Per quanto riguarda la gestione dei dati contabili ed extracontabili, il controllo di gestione si avvale di un software dedicato denominato GesPeg, progettato dal Servizio stesso e realizzato internamente all Ente, posto in rete con tutti i responsabili della gestione che provvedono direttamente ad alimentare il data base. L Ente si avvale di un sistema integrato di scritturazioni contabili relativamente alla contabilità finanziaria, economico-patrimoniale, economico analitica e fiscale. Dal 2005 l Ente ha attivato anche la gestione integrata (al sistema contabile) degli Ordini ai fornitori, che consente di rilevare all origine informazioni sempre più attendibili sul consumo effettivo dei fattori produttivi da parte dei centri utilizzatori. I centri acquisitori (economato, manutenzioni, ecc.) infatti, codificano al momento dell ordine il centro di costo che consumerà il fattore produttivo. Il dato viene poi ripreso in automatico al momento della registrazione della fattura: Da ciò consegue una sempre maggior precisione e snellezza delle rilevazioni analitiche. Le informazione elaborate dal controllo di gestione sono rese disponibili in via informatica per ogni singolo referente che può in qualunque momento avere contezza della situazione che lo riguarda direttamente. Oltre al referto di fine esercizio previsto dall art.198 del D.lgs.n.267/2000, il Controllo di gestione elabora reports trimestrali sullo stato di attuazione degli obiettivi e reports in tempo reale su obiettivi prioritari. Elabora altresì un report della contabilità analitica per l evidenziazione di costi e ricavi riferiti all intero esercizio. A richiesta dei responsabili dei servizi elabora reports su argomenti determinati ponendosi a supporto di analisi di make or buy che hanno portato alla esternalizzazione di servizi quali quelli relativi al ciclo integrato delle acque. 16

17 La lunga esperienza del controllo di gestione nel Comune di Pordenone ha portato l organizzazione dell Ente ad operare sempre più nella logica del controllo quale supporto e guida alla gestione. Le informazioni prodotte dal Controllo di gestione, anche sulla scorta di indicatori di varia natura, infatti, evidenziano le criticità della gestione con riferimento sia agli obiettivi di PEG che degli obiettivi individuati come prioritari. Consentono pertanto ai responsabili della gestione di adottare le misure correttive. Le informazioni elaborate dal Controllo di gestione hanno coadiuvato la riduzione dell avanzo di amministrazione derivante dalla parte corrente del bilancio e consentito di concludere la fase della programmazione approvazione bilancio di previsione e adozione del PEG a gennaio nonché di definire i budget assegnati ai singoli responsabili della gestione secondo la metodologia del zero-based budgeting. Quale progetto innovativo in corso d opera va segnalato che il Controllo di gestione, in un ottica di accountability, predispone il bilancio intermedio di mandato web per consentire ai cittadini di verificare sia la traduzione in azioni concrete dei programmi posti all inizio del mandato amministrativo sia i risultati ottenuti in settori strategici per effetto della politica dell amministrazione. E in corso di predisposizione anche il primo bilancio sociale dell Ente che rendiconterà sugli impatti dell attività dell ente sulla città. Va segnalata anche la convenzione stipulata il 27/4/2005 tra 12 comuni dell area pordenonese e il comune di Pordenone quale ente capofila finalizzata all istituzione e/o implementazione e alla gestione in forma associata del servizio di controllo di gestione nei predetti comuni. Il Comune di Pordenone, tramite il proprio funzionario responsabile del Controllo di gestione, fornirà il supporto necessario alla creazione, negli enti in questione, di strumenti di programmazione e controllo adeguati alla dimensione e alle esigenze degli enti medesimi con particolare attenzione agli aspetti della programmazione per obiettivi, alla individuazione di indicatori e all implementazione del sistema informativo, basato sulla contabilità analitica finanziaria con gli opportuni adattamenti, e del sistema informatico con la realizzazione di un software dedicato. Viste le numerose richieste pervenute al Comune di Pordenone da parte di enti locali di medie dimensioni, è in fase avanzata (approvazione entro dicembre 2005) un nuovo progetto di convenzione che prevede la creazione di una rete tra gli enti locali per promuovere la diffusione del controllo di gestione, facilitare il confronto tra enti, favorire l applicazione in forma associata, di metodologie e strumenti omogenei, e l utilizzo di un apposito software dedicato. Comune di Trieste Il controllo di gestione dal 1995 è incardinato nella sinergia tra una struttura centrale dell Area Controllo Strategico, Comunicazione e Affari Internazionali, che si occupa del coordinamento complessivo del controllo di gestione e del monitoraggio dello stato di attuazione del piano dettagliato degli obiettivi, l Area Risorse Economiche e Finanziarie che 17

18 cura il monitoraggio dei dati finanziari e gli Uffici della Vice Direzione dell Area Lavori Pubblici che verificano l andamento dei lavori pubblici. Gli elementi di conoscenza e valutazione acquisiti anche in occasione della visita istruttoria effettuata il 18 ottobre 2005 hanno evidenziato che il controllo di gestione è attualmente in fase di concreto avvio. L Ente ha impostato un sistema di contabilità analitica finanziaria che rileva i dati della gestione finanziaria per centri di responsabilità e relativi centri di costo. I reports, prodotti per mezzo delle procedure informatiche integrate riferite alle tre aree sopra indicate, sono disponibili on line per ciascun centro di responsabilità. Vengono anche elaborati con cadenza mensile reports, che espongono i dati finanziari in modo aggregato, con livelli di analisi differenziati per i vertici politici e amministrativi. Vengono elaborati altresì reports sull avanzamento del processo di realizzazione delle opere pubbliche con evidenziazione del grado di utilizzo delle risorse impegnate. L Ente riferisce che gli esiti del controllo di gestione hanno supportato, oltre alla valutazione delle prestazioni dirigenziali, la definizione degli obiettivi e il monitoraggio in corso d opera del loro stato di attuazione e la riprogrammazione dell utilizzo delle risorse. A questo proposito si evidenzia che nel settore delle opere pubbliche l utilizzo di un software dedicato ha consentito, oltre alla verifica in tempo reale dello stato di attuazione della opere medesime, anche il miglioramento della qualità della programmazione e la progressiva riduzione del ricorso all indebitamento, conseguita attraverso rettifiche alla programmazione in corso d esercizio in caso di mancato utilizzo delle risorse assegnate. L Ente è peraltro intervenuto nel processo di programmazione, gestione e controllo procedendo all individuazione, anche per le attività ordinarie, di obiettivi gestionali in relazione ai quali misurare l efficacia dell azione amministrativa. Lo sviluppo futuro di cui riferisce l Ente prevede l individuazione puntuale degli obiettivi di efficacia per l intera gestione e l effettuazione di analisi di efficienza attraverso l associazione delle relative spese e successivamente dei costi mediante un sistema di contabilità analitica economica. A livello sperimentale la struttura dei centri elementari di costo di alcune aree organizzative ove si concentra l attività produttiva, quali l assistenza e l educazione, sono sottoposte a revisione al fine di permettere una allocazione delle spese sui prodotti o sulle strutture finali di erogazione. Comune di Udine Il controllo di gestione è operante dal E svolto attualmente da una apposita unità organizzativa denominata Unità operativa pianificazione e controllo di gestione, alla quale sono assegnati due dipendenti, collocata presso il Servizio programmazione e controllo del Dipartimento Programmazione - Risorse finanziarie e patrimoniali politiche di acquisto. Gli elementi di conoscenza e valutazione acquisiti anche in sede di visita istruttoria effettuata presso l Ente il 27 settembre 2005 hanno confermato, in linea con quanto già rilevato con la 18

19 deliberazione n.1/2003 di questa Sezione, che il controllo di gestione si trova in una fase matura di operatività. L Ente, per tutti i centri di costo in cui è disaggregata l azione amministrativa, effettua rilevazioni analitiche di tipo finanziario mentre per le attività commerciali le rilevazioni contabili sono di tipo anche economico analitico. E in fase di studio il meccanismo di ribaltamento sui singoli centri di costo dei costi indiretti generali dell ente. Il sistema dei reports segue l impostazione degli atti programmatori dove gli obiettivi sono distinti, secondo una scala data dall innovatività dei risultati attesi, in obiettivi strategici, obiettivi gestionali e attività consolidata. Correlati agli obiettivi vengono individuati indicatori di efficacia che costituiscono base di riferimento per le misurazione dell andamento gestionale rappresentato nei reports elaborati dal controllo di gestione. Per l attività consolidata vengono individuati obiettivi di miglioramento dell attività. Per quanto concerne gli esiti, il controllo di gestione ha supportato in primo luogo la verifica degli andamenti della gestione per obiettivi e la conseguente valutazione dei dirigenti incaricati dell attuazione dei medesimi. Gli esiti del controllo di gestione sono stati altresì utilizzati per la riorganizzazione di attività e di settori al fine di conseguire miglioramenti in termini di razionalità operativa e di economie di spesa. La razionalizzazione della spesa di funzionamento è stata ottenuta sia con interventi diretti sull organizzazione delle attività dell Ente, con la centralizzazione degli acquisti e delle gare, sia con la revisione delle procedure e la fissazione di protocolli di attività, in particolar modo nel settore delle opere pubbliche che ha consentito sia lo snellimento delle procedure che l accelerazione dell azione amministrativa. Va evidenziato anche che la particolare attenzione dell Ente per un modello di sviluppo sostenibile si è tradotta nella redazione di un PEG sostenibile 2005 in linea con i principi e i criteri stabiliti in sede europea con particolare riguardo alle istanze partecipative e a esigenze di equità e giustizia sociale, all uso del territorio e delle risorse naturali, alla tutela della salute e alla promozione di stili di vita rispettosi dell ambiente e dei diritti delle generazioni future. Comuni con popolazione superiore ai abitanti L istruttoria nei confronti dei 53 enti inclusi in questo gruppo è stata condotta sulla base di successivi approfondimenti. In sede di avvio dell indagine è stata infatti trasmessa a tutti gli enti una prima nota di data 1 giugno 2005 di richiesta di sintetiche informazioni sulla situazione operativa del controllo di gestione. L esame delle risposte, che sono state trasmesse da tutti i comuni, ha evidenziato che 19 non hanno ancora attivato la tipologia di controllo interno in esame. Va comunque precisato che parte degli enti si sono adoperati per l avvio e per l implementazione del controllo de quo. In particolare, dodici comuni dell area pordenonese, dei quali tre sotto i abitanti, hanno stipulato con il comune di Pordenone una convenzione ai sensi dell art.30 del 19

20 d.lgs.n.267/2000 per l istituzione e/o implementazione e la gestione in forma associata del Servizio di Controllo di gestione di cui agli articoli 147 e 196 del precitato decreto legislativo. Analoga iniziativa viene supportata dalla provincia di Gorizia che partecipa a un progetto con otto comuni della provincia sopra i abitanti finalizzato all impostazione di un modello di referto del controllo di gestione da trasmettere alla Corte dei conti ex art.198 bis del d.lgs.n.267/2000. L istruttoria è quindi proseguita nei confronti dei 34 comuni per i quali, sulla base della risposta al questionario, il controllo di gestione poteva ritenersi operativo, con l invio di una seconda nota di data 20 settembre 2005 di richiesta di invio dei reports del controllo di gestione. L esame della predetta documentazione aveva la finalità di accertare se nei reports risultassero effettivamente presenti elementi che, oltre a monitorare il livello di raggiungimento degli obiettivi e il grado di utilizzo dei budgets, risultassero utili alla razionalizzazione della spesa e alla semplificazione delle procedure nell ottica del perseguimento della razionale gestione delle pubbliche risorse. Dei 34 enti ai quali è stata inviata la nota di data 20/9/2005 i comuni di San Vito al Tagliamento e Ronchi dei Legionari non hanno trasmesso alcuna risposta alla documentazione richiesta. Il monitoraggio sulla documentazione relativa ai restanti 32 comuni ha evidenziato situazioni alquanto diversificate quanto a sistemi contabili adottati, dati rilevati, informazioni elaborate, tempistica e destinatari dei reports. Mentre per 6 enti il controllo di gestione può ritenersi poco significativo per la mancanza di sistematicità e per il livello ancora di primissima sperimentazione del controllo o per la limitatezza dell attività comunale sottoposta a verifica, per altri 6 enti il controllo di gestione viene sostanzialmente sovrapposto alle analisi effettuate in occasione della presentazione del rendiconto all organo consiliare. In 9 casi, invece, il controllo di gestione si rivolge esclusivamente al profilo dell efficacia dell azione amministrativa misurando, in termini finanziari, lo stato di attuazione degli obiettivi deliberati in sede di programma. Per 5 comuni (Buja, Cervignano del Friuli, Majano, San Giovanni al Natisone e Tolmezzo) l esame della documentazione trasmessa ha evidenziato che il sistema del controllo di gestione può ritenersi correttamente impostato, seppur a diversi livelli di sviluppo e con diversa sistematicità. Si ritiene vadano comunque apprezzati gli sforzi diretti all implementazione del sistema di programmazione e controllo e alla costruzione di un sistema informativo adeguato a rilevare i costi, diretti e indiretti, dei fattori produttivi utilizzati. In questo contesto assume rilevanza centrale la misurazione delle prestazioni del personale in termini di ore dedicate alle varie attività nonché le modalità di condivisione degli esiti del controllo con i responsabili della gestione. Per gli enti sopra citati si rende ora necessaria, in aggiunta alla rilevazione dell impiego dei fattori produttivi, una progressiva attività di implementazione del sistema del controllo di gestione, con particolare riguardo all estensione 20

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