OBIETTIVI E STRUTTURA DEL DOCUMENTO... 3 ANALISI DEL TERRITORIO DI RIFERIMENTO...

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1 Roma, Giugno 2013 Regione Siciliana Rafforzamento delle capacità d azione delle Autorità per l Amministrazione della Giustizia della Regione Siciliana Procura della Repubblica di Enna Rapporto di Analisi dell Organizzazione

2 INDICE 1 OBIETTIVI E STRUTTURA DEL DOCUMENTO ANALISI DEL TERRITORIO DI RIFERIMENTO IL TERRITORIO E LA POPOLAZIONE LE ATTIVITÀ ECONOMICHE I VOLUMI DI ATTIVITÀ ANALISI DEI PROCESSI LAVORATIVI LA RICEZIONE DELLA NOTIZIA DI REATO INDAGINI PRELIMINARI ESERCIZIO DELL AZIONE STRUTTURA ORGANIZZATIVA, PERSONALE E COMPETENZE STRUTTURA ORGANIZZATIVA Magistratura Amministrazione PERSONALE E COMPETENZE Magistratura Personale Amministrativo PRINCIPALI ESPERIENZE/SPERIMENTAZIONI AVVIATE DALL UFFICIO INTERVENTI ORGANIZZATIVI RAPPORTI CON ALTRI ENTI ACCORPAMENTO DELLA PROCURA DELLA REPUBBLICA DI NICOSIA PRINCIPALI ELEMENTI DI CRITICITÀ Pag. 2 di 19

3 1 Obiettivi e struttura del documento Il presente documento costituisce il primo output di lavoro previsto nell ambito del progetto di Rafforzamento delle capacità d azione delle Autorità per l Amministrazione della Giustizia della Regione Siciliana (c.d. Best Practices Giustizia). Obiettivo del documento è la ricostruzione del quadro di funzionamento dell Ufficio Giudiziario (c.d. as is) finalizzato alla comprensione del contesto e del modello organizzativo adottato e alla prima individuazione dei principali elementi di criticità. A tal fine, sono riportate le informazioni rilevate attraverso interviste, osservazioni sul campo e dati quantitativi messi a disposizione dagli uffici e da fonti istituzionali. Il documento è quindi articolato come segue: o Analisi del territorio di riferimento: nel quale si riportano elementi utili ad inquadrare la realtà territoriale nella quale gli uffici operano in termini di popolazione residente nel territorio di riferimento, indicatori di litigiosità e criminosità, andamento dell economia. Inoltre, si riportano i volumi di attività utili alla comprensione dei carichi di lavoro complessivi dell ufficio. L analisi è condotta sulla base dei dati disponibili presso ciascun ufficio utilizzando prevalentemente le statistiche annuali, o Analisi di processi lavorativi, rilevati sulla base delle interviste e rappresentati in modo schematico al fine di evidenziare gli elementi di criticità sui quali intervenire anche attraverso un ripensamento degli stessi sempre nel rispetto dei vincoli normativi imposti dalle normative vigenti, o Struttura organizzativa, Personale e competenze: la struttura organizzativa è stata rilevata a partire dagli ordini di servizio e verificata nel corso delle interviste. L obiettivo è in primo luogo capire la rispondenza della struttura in essere a quella definiti dai documenti organizzativi, verificare le soluzioni organizzative adottate anche mettendole a confronto con esperienze di altri uffici giudiziari. Con riferimento al Personale e alle competenze, è stato rilevato il personale presente sia lato magistratura sia lato amministravo e finalizzato a verificare il livello di copertura della pianta organica, la distribuzione delle risorse tra gli uffici e rilevare eventuali margini di recupero anche in vista dell adozione di soluzioni organizzative diverse, o Principali esperienze / sperimentazioni avviate, finalizzato a porre in evidenza eventuali soluzioni innovative adottate dall Ufficio a fronte di criticità specifiche, o Principali elementi di criticità, nel quale saranno riportati i primi elementi di criticità rilevati. L obiettivo di questa parte del documento è la condivisione con l Ufficio, attraverso il Comitato Guida, delle possibili aree di intervento che saranno oggetto delle successive fasi di progetto. Pag. 3 di 19

4 2 ANALISI DEL TERRITORIO DI RIFERIMENTO La Procura della Repubblica di Enna, nell ambito del Distretto giudiziario di Caltanissetta, è un Ufficio giudiziario caratterizzato da un ruolo importante sia per il bacino di utenza che per volumi di attività. Tale ruolo verrà sempre più potenziato con l accorpamento, previsto entro l anno in corso, della Procura della Repubblica di Nicosia. 2.1 Il territorio e la popolazione La Procura della Repubblica di Enna è competente per un territorio che comprende 10 Comuni, nei quali vivono Siciliani (anno 2011). Comune Superficie Popolazione Pop. % Enna 357, % Aidone 209, % Barrafranca 53, % Calascibetta 88, % Catenanuova 11, % Centuripe 173, % Piazza Armerina 302, % Pietraperzia 117, % Valguarnera Caropepe 9, % Villarosa 55, % TOTALI 1.377, % Tabella 1 Comuni del territorio di competenza della Procura di Enna (Fonte: Webstat Giustizia) Come evidenziato dal prospetto tre Comuni del Circondario (Enna, Piazza Armerina e Barrafranca) rappresentano oltre il 60% della popolazione del territorio di competenza. Al fine di avere un termine di riferimento circa le dimensioni, in termini di popolazione, della competenza della Procura di Enna, si riporta di seguito il dato relativo ai circondari del Distretto di Caltanissetta Distretto Circondario Popolazione CALTANISSETTA CALTANISSETTA ENNA GELA NICOSIA Tabella 2 Popolazione del Distretto di Caltanissetta e dei dipendenti Circondari (Fonte: Webstat Giustizia) Pag. 4 di 19

5 Come si evince dalle Tabelle sopra riportate, la popolazione del territorio di competenza della Procura di Enna rappresenta circa il 25% della popolazione dell intero Distretto di Caltanissetta. 2.2 Le attività economiche Si riporta di seguito il numero delle imprese (anno 2012) presenti nella provincia di Enna, articolate per macro-settore produttivo (primario/secondario/terziario) Settori economici N imprese totali % sul totale Settore primario % Settore secondario % Settore terziario % TOTALE % Tabella 3 Imprese totali nella provincia di Enna (Fonte: Infocamere) Dalla analisi dei dati emerge una realtà socio-economica e produttiva con prevalenza del comparto agricolo, del commercio e dell edilizia. 2.3 I volumi di attività Si riportano nella tabella di seguito i volumi di attività nell ultimo triennio suddivisi sulla base del movimento (pendenza, sopravvenienze e definizioni) e della fonte (Mod. 21, Mod. 44, Attività davanti al Giudice di Pace) Movimento Anno 2009/2010 Anno 2010/2011 Anno 2011/2012 Noti Ignoti GdP Noti Ignoti GdP Noti Ignoti GdP Pendenti iniziali Sopravvenuti Esauriti Pendenti finali Tabella 4 volumi di attività nel triennio Popolazione del Distretto di Caltanissetta e dei dipendenti Circondari (Fonte: Webstat Giustizia) Pag. 5 di 19

6 Analizzando, solo qualitativamente, i dati mediante i seguenti indici: PRINCIPALI INDICATORI DI PRODUTTIVITÀ UFFICI GIUDIZIARI INDICE DESCRIZIONE SIGNIFICATO INDICE DI EVASIONE Esauriti/(pendenti iniziali+sopravvenuti) INDICE DI SMALTIMENTO DEL CORRENTE Esauriti/Sopravvenuti Esprime la capacità di smaltimento dei procedimenti da parte degli uffici nel corso dell anno rispetto alla mole di lavoro complessivo dell Ufficio Misura lo smaltimento del lavoro giudiziario in contrapposizione alla domanda di giustizia richiesta nel corso del periodo Si evidenzia la capacità dell Ufficio di smaltire la richiesta del periodo e, nell ultimo anno, di aggredire anche la richiesta arretrata, grazie anche alla immissione in servizio dei Sostituti procuratori di nuova nomina. Pag. 6 di 19

7 3 ANALISI DEI PROCESSI LAVORATIVI L attività della Procura, come descritta in precedenza e riferita in via prevalente all esercizio della funzione inquirente e requirente, può essere rappresentata in tre macro fasi di attività come rappresentato nel seguente schema: Ricezione Notizia di Reato Indagini preliminari Esercizio dell azione Ciascuna macro fase rappresentata, ricomprende al suo interno una serie di attività svolte rispettivamente dal magistrato e dagli uffici amministrativi della Procura e prevede l interazione con altri soggetti, primi tra tutti l ufficio del GIP del Tribunale di riferimento, la Polizia Giudiziaria, gli avvocati e gli imputati, oltre ad una serie di soggetti, oltre ai c.d. ausiliari del magistrato, che intervengono a vario titolo nel processo lavorativo. 3.1 La Ricezione della Notizia di Reato La ricezione della Notizia di Reato è il primo atto dal quale prende avvio l azione della Procura. La Notizia di Reato perviene attraverso diversi canali e fonti, in primo luogo per il tramite della Polizia Giudiziaria, che provvede al deposito presso l ufficio della Procura competente (es. Ufficio Ricezione Atti). La notizia criminis ricevuta, viene quindi qualificata dall Ufficio, solitamente a cura dello stesso Procuratore, e assegnata, secondo principi specificati nei documenti organizzativi dell Ufficio stesso, al magistrato che dovrà svolgere le indagini. Una volta qualificata la Notizia di Reato è iscritta al Registro Generale (c.d. ReGe) e viene formato il fascicolo che poi viene messo a disposizione del magistrato assegnatario. Ricezione Notizia di Reato Ricezione Notizia di Reato Qualificazione giuridica Assegnazione Registrazione a ReGe Formazione del fascicolo Invio al PM competente Nel dettaglio il processo di lavoro attuato per la gestione della fase in oggetto può essere sintetizzato nel seguente prospetto: Pag. 7 di 19

8 Acquisizione informativa di reato Apposizione timbro datario Classificazione ed assegnazione reato secondo competenza Iscrizione a RE.GE Corpo di reato? SI Eventuale redazione verbale di verifica NO Fascicolo urgente SI Classificazione del Reato PM di Turno Iscrizione a RE.GE Noto o NCR Creazione fascicolo Noto/NCR o Ignoto? Ignoto Trasferimento a tribunale per custodia Richiesta certificati penali Produzione certificati penali Acquisizione seguiti e invio alla segreteria del magistrato che ha in carico il fascicolo Individuazione del n procedimento, stato, e del PM Inserimento certificati penali nel fascicolo Creazione fascicoli contro ignoti Gestione fascicoli contro ignoti SI Passaggio a noto? Archiviazione GESTIONE INDAGINI E PREDISPOSIZIONE RICHIESTA DEFINITORIA 3.2 Indagini preliminari È la fase dedicata all accertamento dei fatti e alla assunzione dei mezzi di prova sulla base dei quali il magistrato deciderà la richiesta. Durante questa fase si registra la stretta interazione tra la Procura e il competente Tribunale, in particolare con la sezione del Giudice per le Indagini Preliminari, al quale compete l adozione di una serie di provvedimenti, normalmente su richiesta del PM, e svolge una funzione di garanzia sulla regolarità delle procedure e dei provvedimenti richiesti. Al GIP, il magistrato che conduce l indagine può richiedere provvedimenti di limitazione delle libertà personali (es. convalida di arresto), autorizzazioni al compimento di specifici atti di indagine (Es. richiesta di intercettazione), possibilità di proroga dei tempi delle indagini preliminari.al Giudice per le Indagini Preliminari, inoltre, il Sostituto Procuratore presenta le richieste definitorie nel caso di emissione del decreto penale di condanna e di archiviazione. Indagini Preliminari Richieste relative ad attività di indagine (es. intercettazioni) Richieste misure preventive (es. custodia cautelare, sequestri) Richieste relative ai tempi dell indagine (es. proroga) Richieste per riti alternativi Pag. 8 di 19

9 Anche in questo caso, il dettaglio il processo di lavoro attuato per la gestione della fase in oggetto può essere sintetizzato nel seguente prospetto: Al termine delle indagini, al magistrato spetta la decisione circa le modalità di esercizio dell azione. In ogni caso, la conclusione delle indagini è formalizzata dalla comunicazione all imputato e al suo difensore ai sensi dell art. 415 bis del c.p.p. Con questa comunicazione, cessa la riservatezza sulle indagini a al magistrato spetta di formulare la richiesta in merito al proseguimento dell azione penale, che può concretizzarsi nella richiesta di archiviazione, ove non sussistano i requisiti per l esercizio dell azione penale, o con una richiesta di proseguimento di tale azione con il giudizio. Pag. 9 di 19

10 3.3 Esercizio dell azione Al termine delle indagini preliminari, al magistrato spetta la decisione circa l esercizio dell azione penale. Rispetto a questa la Procura può formulare Richiesta di archiviazione al GIP, ove la notizia criminis sia ritenuta infondata o non siano stati raccolti sufficienti elementi per sostenere l accusa in giudizio Richiesta di rinvio a giudizio, al GUP, quando il Sostituto Procuratore che ha condotto le indagini ritenga di aver raccolto elementi sufficienti a sostenere l accusa In funzione del reato, possono inoltre essere attivati i c.d. riti alternativi, su richiesta sia della Procura sia dello stesso indagato. Infine, per alcune tipologie di reato, è data facoltà al Procuratore di richiedere il giudizio diretto al giudice competente senza passare per la fase dell udienza preliminare. Una volta avviata l azione penale, alla Procura spetta il compito di sostenere l accusa in udienza nella fase dibattimentale. Pag. 10 di 19

11 4 Struttura organizzativa, Personale e competenze Si riporta la descrizione della struttura organizzativa e del personale in servizio presso la Procura della Repubblica di Enna. 4.1 Struttura organizzativa La struttura organizzativa viene rappresentata separatamente per le attività dei magistrati e per il settore amministrativo Magistratura Dal punto di vista dell organizzazione del lavoro, come chiaramente specificato nei Documenti organizzativi elaborati dal Procuratore, l assegnazione di ciascuna tipologia di atti viene operata automaticamente in base ad un criterio obiettivo e predeterminato secondo il rigoroso ordine cronologico. Nello specifico, il primo procedimento viene autoassegnato al Procuratore e quelli successivi, nella proporzione di due procedimenti, sono assegnati a ciascuno dei sostituti procuratori in servizio, seguendo l anzianità di ruolo. Sono previste deroghe per i procedimenti che abbiano connessione con altri già assegnati o per assegnazioni aventi l obbiettivo di riequilibrare i carichi di lavoro. I procedimenti di maggiore complessità sono co-assegnati ai sostituti di prima nomina congiuntamente con il Procuratore. L assegnazione di tutti gli esposti e notizie di reato a carico degli appartenenti alle forze dell ordine operanti sul territorio, sono riservate al Procuratore. Per quanto riguarda la gestione delle attività di udienze dibattimentali, vi è una equa distribuzione tra tutti i sostituti, in base a un calendario mensile. Le udienze preliminari davanti al GUP e al GIP sono trattate dal Procuratore, salvo deleghe ai sostituti. Per quanto riguarda i Vice Procuratori onorari (VPO), le attività assegnate, con turnazione mensile, si riferiscono alle funzioni di PM nelle udienze dibattimentali, in quelle di convalida dell arresto nel giudizio direttissimo, nei procedimenti in camera di consiglio, davanti al tribunale in composizione monocratica, e in quelle davanti al Giudice di pace in tutto il circondario. Pag. 11 di 19

12 4.1.2 Amministrazione La Procura della Repubblica di Enna, dal punto di vista delle funzioni amministrative, è attualmente organizzata come descritto dal seguente organigramma: Procuratore Servizi amministrativi Amministrativi Segreteria di direzione Dirigente Amministrativo Servizi di supporto Servizi penali Segr. Gen. penale Segreteria amm.va Uffici ass. magistrati Ufficio del personale Spese di giustizia Economato contabilità Segr. Affari civili Segr. Fasc. dibatt.le Procuratore Segr. dibattimentale Esecuzione penale Archivio Casellario giudiziale L articolazione delle 3 aree è stata effettuata, come descritto nell organizzazione dei servizi, datato settembre 2008, tiene conto dei principali processi lavorativi e della natura delle attività espletate, favorendo l accostamento di Servizi con attività simili. I servizi amministrativi curano il coordinamento di tutti i servizi di cancelleria, la gestione delle risorse umane e strumentali. I servizi di supporto curano la corrispondenza, la copia e smistamento dei fascicoli la gestione degli automezzi. I servizi penali gestiscono tutti gli atti pervenuti all Ufficio, la registrazione ed annotazione delle notizie di reato, le attività riguardanti la fase istruttoria del procedimento, la preparazione del fascicolo per il dibattimento, la citazione dei testimoni e la traduzione dei detenuti, la fase esecutiva delle sentenze, il casellario giudiziale e l archiviazione dei fascicoli. Pag. 12 di 19

13 4.2 Personale e competenze Magistratura Al momento della rilevazione sono presenti presso la Procura di Enna 4 Magistrati, incluso il Procuratore, Dott. Calogero Ferrotti. Funzione Previsti 2012 Coperti Procuratore 1 1 Pubblici Ministeri 4 3 Vice Procuratori Onorari 7 7 TOTALE Il personale di magistratura, pertanto, si sta avviando verso un completamento degli organici, dopo un periodo di difficoltà e scoperture gravi che creato problemi sulla capacità dell Ufficio di far fronte al carico di lavoro pervenuto. Pag. 13 di 19

14 4.2.2 Personale Amministrativo Il personale Amministrativo è composto come segue: Funzione Previsti 2012 Coperti Dirigente 1 1 Direttori Amministrativi 1 1 Funzionari Giudiziari 4 1 Cancellieri 5 4 Assistenti Giudiziari 3 3 Operatori Giudiziari 8 7 Ausiliari 2 2 Autisti 3 4 TOTALE A fronte di una pianta organica prevista di 27 unità, sono presenti in Procura 23 risorse. Si segnalano carenze di organico rispetto a specifiche figure professionali, prima tra tutte quella del Funzionario giudiziario, del Cancelliere e dell Operatore giudiziario. Inoltre: un Cancelliere e un Operatore giudiziario sono distaccati presso altra Procura, un Ausiliario è disponibile con orario part-time. Pag. 14 di 19

15 5 Principali esperienze/sperimentazioni avviate dall Ufficio 5.1 Interventi organizzativi L Ufficio ha realizzato alcuni interventi organizzativi per far fronte alla riduzione di organico, sia con riferimento al personale di magistratura che per quello amministrativo, e per rendere snella la gestione. A tal fine, sono state emanate dal Procuratore i relativi provvedimenti attraverso circolari, direttive e coinvolgendo il personale con riunioni specifiche. Si elencano alcune iniziative specifiche: standardizzazione della modulistica di gestione del personale (richieste di congedi, permessi, ecc.), standardizzazione della modulistica per l utenza (es. richiesta certificati,), nuove modalità di controllo delle spese per intercettazioni. 5.2 Rapporti con altri Enti Per quanto riguarda i rapporti con altri Enti, si evidenzia: rapporti proficui con l Ordine degli Avvocati di Enna, convenzione con il Comune di Enna per l accesso alle banche dati anagrafiche e dello stato civile, accordo con la Direzione generale dell Agenzia delle entrate per l accesso alla banca dati dell anagrafe tributaria, accordo con l INPS, Direzione provinciale di Enna, per lo scambio di informazione in merito alle notizie di reato. 5.3 Accorpamento della Procura della Repubblica di Nicosia Infine, ma di grandissimo impatto per la gestione futura dell Ufficio, sono stati avviati i contatti con la Procura di Nicosia al fine dell accorpamento della stessa alla Procura di Enna. Oltre ai contatti diretti tra gli Uffici, la consulenza ha acquisito ed esaminato la documentazione di interesse organizzativo ed ha effettuato l intervista del Procuratore e del Dirigente amministrativo. Con riferimento al contesto territoriale, la Procura della Repubblica di Nicosia è competente per un territorio che comprende 11 Comuni, nei quali vivono Siciliani (webstat, anno 2011). Da punto di vista socio-economico, il territorio di riferimento (fonte infocamere) è caratterizzato da attività produttiva con prevalenza del comparto agricolo, del commercio e dell edilizia. I volumi di attività nel periodo ammontano a: n iscrizioni nel registro mod. 21, Pag. 15 di 19

16 n nel registro ignoti, n. 226 iscritti nel mod. 21 bis (GdP). Le pendenze al 23 aprile 2013 risultano pari a: n. 476 registro noti, n. 362 registro ignoti, n. 72 (GdP). Con riferimento, infine, al personale in organico, si riportano i dati nella seguente tabella: Funzione Previsti 2012 Coperti Procuratore 1 1 Pubblici Ministeri 3 3 Vice Procuratori Onorari 4 4 TOTALE 8 8 Il personale Amministrativo in organico è pari a n. 18 unità, ma in servizio sono presenti n. 15 unità così ripartiti: n. 1 Dirigente, n. 2 funzionari giudiziari, n. 3 cancellieri, n. 1 assistente giudiziario, n. 6 operatori giudiziari, n. 1 ausiliario, n. 1 autista. Pag. 16 di 19

17 6 Principali elementi di criticità Durante il ciclo di interviste con il personale amministrativo e di magistratura della Procura di Enna sono emerse alcune criticità che ostacolano il funzionamento efficiente dell Ufficio Giudiziario: queste sono state raccolte, analizzate e raggruppate secondo 6 categorie di interesse che corrispondono agli ambiti di intervento della seconda fase del progetto: Organizzazione: aspetti organizzativi, logistici e del personale Processi: aspetti riguardanti le procedure di lavoro Interazione fra Uffici: aspetti riguardanti i rapporti e i meccanismi di scambio di informazioni fra diversi Uffici Programmazione e Controllo: aspetti di gestione dei carichi lavorativi e di controllo di gestione Sistemi informatici: aspetti riguardanti l informatizzazione e le tecnologie in uso Rapporti con l'utenza: aspetti riguardanti i rapporti e i meccanismi di scambio di informazioni fra la Corte d Appello e gli utenti dei suoi servizi. Nella Tabella seguente sono sintetizzate tutte le criticità riscontrate, ordinate per ambito, e rilevate nei diversi Uffici AMBITO CRITICITÀ RILEVANZA 1. Strutture organizzative 1.1 L accorpamento della Procura di Nicosia richiede una immediata revisione dell intera organizzazione dell Ufficio e degli ambienti di lavoro 1.2 Il personale a disposizione è insufficiente in diversi uffici, con particolare riferimento a specifiche ficure professionali 1.3 Non è presente un front-office ed un adeguato controllo di sicurezza che eviti l accesso incontrollato di utenza all Ufficio che si vede spesso interrotto nelle attività ordinarie 1.4 Carenza di corsi di formazione per il personale, sia con riferimento alla materia giuridica che per gli applicativi ministeriali 1.5 Eccessiva divisione delle attività lavorative, spesso presidiate da singole persone PRIORITA DI INTERVENTO Pag. 17 di 19

18 AMBITO CRITICITÀ RILEVANZA 2. Processi lavorativi 3. Interazione fra Uffici 4. Programmazione e Controllo 5. Sistemi informatici 2.1 Processi lavorativi non omogenei tra le diverse Segreterie 2.2 Taluni processi lavorativi sono caratterizzati da carichi di lavoro eccessivi 3.1 Integrazione carente con il Tribunale 4.1 Carenza di programmazione delle attività lavorative delle Segreterie a causa di urgenze e continue interruzione del lavoro per gestire l utenza esterna 4.2 Carenza nella valutazione e nella distribuzione dei carichi di lavoro tra i diversi Uffici 5.1 Tutti gli atti sono in formato cartaceo con conseguente complessità di gestione 5.2 Gli scanner e le stampanti in dotazione agli Uffici sono insufficienti 5.3 L applicativo Re.Ge. è obsoleto (es. non indica le scadenze per i fascicoli prorogati) 5.4 Le notifiche vengono effettuate in forma cartacea 5.5 Il SIEP è incompleto nelle sue funzionalità 5.6 Assenza di modulistica standard per attività ripetitive e di grandi volumi 5.7 Assenza di programmi per la generazione di copertine e indici dei fascicoli 5.8 Carenza di condivisione delle banche dati con altre P.A. (Casellario) PRIORITA DI INTERVENTO Pag. 18 di 19

19 AMBITO CRITICITÀ RILEVANZA 6. Rapporti con l Utenza 6.1 Gli accessi del pubblico (e le telefonate) causano frequentissime interruzioni del lavoro in tutti gli uffici aperti. 6.2 Rapporto confidenziale e cordiale con gli Avvocati 6.3 Assenza di una guida dei servizi PRIORITA DI INTERVENTO Pag. 19 di 19