Cooperazione giudiziaria e di polizia in ambito penale. Ragioni dell interesse UE per la cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale

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1 Cooperazione giudiziaria e di polizia in ambito penale Dott.sa Gabriella Di Paolo Argomenti Ragioni dell interesse UE per la cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale Strumenti normativi e ruolo delle Istituzioni prima e dopo Lisbona Efficacia del diritto UE in concreto Pronunce CGCE 1

2 Parte I- Ragioni dell interesse UE Assenza di un sistema di giustizia penale sovranazionale Difficoltà di contrastare il crimine nel mercato unico Libertà circolazione Dimensione transnazionale crimine Limiti dei tradizionali strumenti della Cooperazione Cooperazione internazionale in materia penale (CGIMP): perché è necessaria? I singoli Stati non sono in grado di fronteggiare dimensione transfrontaliera della criminalità Principio di sovranità Problemi legati alla raccolta della prova e all arresto di accusati/condannati all estero Strumenti tradizionali della cooperazione giudiziaria penale: estradizione e rogatorie 2

3 Estradizione Definizione: consegna da parte di uno Stato di un individuo, che si sia rifugiato nel suo territorio, ad un altro Stato, affinché venga sottoposto al giudizio penale (in questo caso si ha estradizione processuale) o alle sanzioni penali se già condannato (in questo caso si ha estradizione esecutiva). Principi fondamentali: doppia incriminazione, principio di specialità, reciprocità Procedura: doppio controllo 1) politico (Ministro della Giustizia) ; 2) giurisdizionale Rogatorie Definizione: richiesta avanzata dall autorità giudiziaria di uno Stato, nei confronti all autorità giudiziaria di un altro Stato, affinché venga data assistenza giudiziaria tramite il compimenti di certi atti (comunicazioni, notificazioni, attività di acquisizione probatoria) Procedura: trasmissione istanza mediante canali diplomatici Duplice vaglio di ammissibilità 3

4 Limiti dei tradizionali strumenti di cooperazione giudiziaria penale Eccessiva lunghezza della procedura Gli Stati non sono obbligati a cooperare o comunque obbligo è incoercibile (ampia discrezionalità del potere esecutivo) Esempio caso Battisti, condannato all ergastolo per 4 omicidi e rifugiato in Brasile Parte II - Strumenti normativi e ruolo delle Istituzioni UE in ambito penale Coinvolgimento UE nel settore penale Quando inizia? Evoluzione di competenze UE Graduale ampliamento competenze nei Trattati (Maastricht, Amsterdam, Nizza, Lisbona) 4

5 1992 Il trattato di Maastricht Struttura a tre pilastri di UE 1 Pilastro comunitario (CE) [European Community, EC] 2 Politica estera e sicurezza comune (PESC) [=Common Foreign and SecurityPolicy, CFSP] 3 Cooperazione nei settori della Giustizia e Affari Interni (GAI) [=Justice and Home Affairs, JHA] 5

6 1992 -Trattato di Maastricht l eccesiva ampiezza del settore GAI Articolo K Cooperazione di polizia e giudiziaria in ambito penale come questioni di interesse comune (insieme alle politiche in tema di asilo, immigrazione, cooperazione in materia civile) Ai fini della realizzazione degli obiettivi dell'unione, in particolare della libera circolazione delle persone critiche 1997 Trattato di Amsterdam (TA) Riduzione ambito del Terzo Pilastro: soltanto cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale Chiarito l obiettivo del Terzo Pilastro: la creazione di un area di libertà, sicurezza e giustizia (SLSG) sviluppando un azione comune degli SM Nuovi strumenti normativi nel settore GAI: semi-comunitarizzazione? 6

7 Trattato di Amsterdam (TA) disposizioni cruciali Titolo VI artt Art. 29 obiettivo III Pilastro Art. 30 cooperazione polizia Art. 31 cooperazione giudiziaria Art. 34 strumenti normativi Art. 35 Giurisdizione CGCE 7

8 L obiettivo dell UE nel T.A. art. 29 TUE (cfr. art. 67 TFUE) Salve le competenze della Comunità europea, l'obiettivo che l'unione si prefigge è fornire ai cittadini un livello elevato di sicurezza in uno Spazio di Libertà, Sicurezza e Giustizia (SLSG) sviluppando tra gli Stati membri UN'AZIONE IN COMUNE nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale e prevenendo e reprimendo il razzismo e la xenofobia Tale obiettivo è perseguito prevenendo e reprimendo la criminalità, [ ] mediante: Una più stretta cooperazione di polizia Una più stretta cooperazione giudiziaria penale Il ravvicinamento delle normative in materia penale (= Armonizzazione di certe fattispecie incriminatrici ai sensi art. 31, lett. e) Gli strumenti normativi del settore GAI Maastricht 1992 Amsterdam 1998 Posizioni Comuni Common Position (CP) Azioni Comuni Joint Action (JA) Convenzioni Conventions (C) Posizioni Comuni Decisioni Quadro (DQ) Decisioni (D) Convenzioni (C) 8

9 Strumenti normativi segue Art. 34 TUE Il Consiglio, deliberando all unanimità, può: Adottare Posizioni comuni (PC), che definiscono l orientamento dell UE in merito a una questione specifica Adottare Decisioni Quadro (DQ) per il ravvicinamento delle disposizioni normative degli Stati membri. Le DQ sono vincolanti per gli Stati membri quanto al risultato da ottenere, salva restando la competenza delle autorità nazionali in merito alla forma e ai mezzi. Non hanno efficacia diretta Adottare Decisioni (D) aventi qualsiasi altro scopo, escluso il ravvicinamento delle disposizioni normative degli Stati membri. Sono vincolanti, e non hanno efficacia diretta Stabilire Convenzioni (C) di cui il Consiglio raccomanda l adozione agli SM 9

10 Ruolo delle Istituzioni UE Parlamento Europeo Art. 34 TUE Procedura legislativa Atti Adottatti dal Consiglio, su iniziativa della Commissione o di SM deliberando all unanimità (Ruolo del PE? solo consultazione) Ruolo delle Istituzioni UE Corte di Giustizia Art. 35 TUE CGCE ha giurisdizione su alcuni strumenti (Giurisdizione limitata CGCE) - Compente a riesaminare la legalità di DQ e D (art. 35, 6) nei ricorsi proposti per incompetenza - Competente a pronunciarsi in via pregiudiziale sulla validità e interpretazione di DQ, D, C (solo per SM che hanno accettato art. 35, Giurisdizione CGCE non è obbligatoria: occorre che gli SM l abbiano accettata, con una esplicita dichiarazione 10

11 CONCLUSIONI Terzo Pilastro restava separato dall assetto normativo e istituzionale della Comunità Attore principale: il Consiglio Commisione e PE ruolo limitato Atti normativi differenti CGCE con giurisdizione limitata L Azione dell UE nell ambito all Ex-Terzo Pilastro ( ) sviluppo del diritto europeo nel settore penale direzioni dell azione UE Ravvicinamento delle legislazioni Miglioramento dei meccanismi di cooperazione giudiziaria e di polizia Sviluppo di strumenti basati sul principio del mutuo riconoscimento 11

12 1) Ravvicinamento delle legislazioni adottati numerosi atti giuridici (DQ o Direttive) per fornire definizioni comuni dei reati e per armonizzare il livello de trattamento sanzionatorio (della pena) nei seguenti ambiti: Tratta di esseri umani Terrorismo Criminalità economica (in particolare riciclaggio, corruzione e frode) Cyber crime Reati ambientali Razzismo e xenofobia Per impedire che i criminali sfruttino le differenze che esistono tra le legislazioni degli SM per ottenere l impunità 2) Miglioramento dei meccanismi di cooperazione giudiziaria e di polizia EUROPOL (1992) RETE GIUDIZIARIA EUROPEAN (1998) EUROJUST (2002) OLAF, cioè Ufficio Europeo Anti-frode (1999) istituito all interno delle Commissione 12

13 3) Strumenti normativi basati sul principio del Mutuo Riconoscimento PRINCIPIO DE MUTUO RICONOSCIMENTO DA DOVE NASCE? MR preso in prestito dal diritto comunitario (CGCE Dassonville+ CGCE Cassis de Dijon) Il Mutuo Riconoscimento garantisce la libertà di circolazione delle merci e dei servizi senza necessità di armonizzare le discipline nazionali Il MR è stato trapiantato dal Consiglio in ambito penale Consiglio Europeo di Tampere, 1999 «Il principio del reciproco riconoscimento.., dovrebbe diventare il fondamento della cooperazione giudiziaria nell'unione tanto in materia civile quanto in materia penale. Il principio dovrebbe applicarsi sia alle sentenze sia alle altre decisioni delle autorità giudiziarie» le decisioni giudiziarie di uno SM devono essere riconosciute ed eseguite automaticamente negli altri SM, il più velocemente possibile, e con il minor livello di controllo possibile, come se fossero decisioni giudiziarie nazionali 13

14 Perché il MR in ambito penale? SM riluttanti ad armonizzare dei sistemi penali MR fu considerato un alternativa all armonizzazione MR è stata una soluzione «politica»: l unica via per rafforzare la cooperazione salvando le prerogative nazionali! Il MR è davvero una alternativa alla armonizzazione? NO! MR esige un alto livello di fiducia reciproca La fiducia reciproca nasce da affinità/somiglianza L armonizzazione è la premessa del MR Cfr. Trattato Lisbona (art. 83 TFUE) MR e armonizzazione delle discipline nazionali concepite come complementari 14

15 La prima applicazione del Mutuo Riconoscimento in ambito penale La Decisione Quadro sul Mandato di Arresto Europeo (MAE) 2002 mira a sostituire l estradizione Gli SM devono riconoscere il MAE e darvi esecuzione Motivi di rifiuto stabiliti nella DQ Procedura interamente giudiziaria Procedura rapida: termini massimi Mandato Europeo di Ricerca delle Prove Decisione Quadro sul Mandato Europeo di ricerca delle prove (MERP) 2008 Sostituisce parzialmente le rogatorie Per, acquisire oggetti, documenti e dati da altri Stati membri, da usare come prova nel processo penale stabilisce le procedure e le garanzie per gli Stati membri in base a cui devono essere rilasciati ed eseguiti i mandati europei di ricerca delle prove (MER). AD OGGI NON IMPLEMENTATA 15

16 Profili critici del «vecchio» Terzo Pilastro Deficit democratico? Minimo coinvolgimento el PE Nessuna Procedura di codesione - solo ruolo consultivo Ruolo CGE Giurisdizione basata sul dichiarazione di accettazione di SM Inefficacia del diritto UE Mancanza di effetto diretto delle DQ e D cfr. CGCE 2005 Pupino case) Non esperibilità della procedura di infrazione Nessun controllo della Commissione sulla implementazione Spada senza punta? IL TRATTATO DI LISBONA 16

17 L Architettura Dopo Lisbona, l UE è fondata (Art. 1) sul Trattato sull Unione Europea (TUE) Trattato sul Funzionamento dell UE (TFUE) I due trattati hanno lo stesso valore giuridico. L Unione succede alla Comunità europea Il maggiore cambiamento è l abolizione della struttura a 3 pilastri 1. atti normativi (artt. 288 TFUE) UE persegue i suoi obiettivi (ed esercita le proprie competenze) adottando: regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni e pareri (cioè gli stessi atti normativi del precedente «Pilastro Comunitario» = comunitarizzazione piena della cooperazione giudiziaria in materia penale) 17

18 Procedura legislativa ordinaria PE svolge il suo ruolo di legislatore: adozione congiunta di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del PE e del Consiglio, su proposta della Commissione (Codecisione) Il Consiglio non ha potere di veto si vota a maggioranza qualificata Eccezione (per certe materie) Procedura legislativa CO-DECISIONE [PE + Consiglio] Freno di Emergenza Qualora progetto di direttiva incida su aspetti fondamentali del proprio ordinamento giuridico penale (Articoli 82-83) SM può chiedere che il Consiglio Europeo sia investito della questione Procedura Ordinaria è sospesa (4 mesi) Cooperazione Rafforzata (= accelleratore) In caso di disaccordo nel Consiglio (Articoli 82-83) Se almeno 9 SM desiderano instaurare la CR, ne informano il PE, C, COM Anche se disaccordo sulla istituzione della Procura EU (Articolo 86) 18

19 Riforma della giurisdizione della CGCE Piena giurisdizione CGCE su strumenti legali adottati nel settore dello SLSG (superato il sistema della dichiarazione volontaria) Procedura di infrazione davanti alla CGCE esperibile anche rispetto agli strumenti normativi dello SLSG (effettiva implementatione controllabile dalla Commissione) (art. 258) CG non è competente a esaminare la validità o la proporzionalità di operazioni condotte dalla polizia o da altri servizi (art. 276 TFUE ) Procedura d urgenza (se la questione oggetto del rinvio pregiudiziale è sollevata in un giudizio pendente davanti a un organo giurisdizionale nazionale e riguardante una persona in stato di detenzione) (art. 267) 19

20 Quale sorte per gli atti normativi del «vecchio» Terzo Pilastro? Protocollo n. 36 sulle disposizioni transitorie Periodo di transizione di 5 anni per nuove attribuzioni della CGCE e della Commissione (= vecchie regole sulla giurisdizione limitata continuano ad applicarsi per 5 anni) vecchie regole sull «effetto indiretto» degli strumenti del Terzo Pilastro continuano ad applicarsi senza limiti Entrambe le regole citate cessano di applicarsi quando atto è emendato o abrogato Cambiamenti sostanziali nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale Titolo V Area LSG 20

21 Formale riconoscimento del principio del MUTUO RICONOSCIMENTO Ampliamento degli obiettivi dell UE, e dei mezzi per perseguirli Procedura legislativa ordinaria Rafforzamento di Eurojust Possibilità di istituire una Procura Euroepa partendo da Eurojust Trattato Lisbona: disposizioni principali Article 3.2 TUE obiettivi (AFSJ) Article 6 TUE Carta dei diritto fondamentali Title VI, TFUE Art. 67 obiettivi: la realizzazione dello SLSG Art cooperatione giudiziaria procedura penale Art. 83 diritto penale sostanziale Art Eurojust Art. 85 Il Pubblico Ministero Europeo (Procura EU) 21

22 Obiettivi dell Unione: art. 67 TFUE Art. 67 TFUE (ex art. 29 TEU) 1. L Unione realizza una spazio di Libertà, Sicurezza e Giustizia nel rispetto dei diritti fondamentali nonchè dei diversi ordinamenti e delle diverse tradizioni giuridiche degli SM. [.] 3. L'Unione si adopera per garantire un livello elevato di sicurezza attraverso misure di prevenzione e di lotta contro la criminalità, il razzismo e la xenofobia, attraverso misure di coordinamento e cooperazione tra forze di polizia e autorità giudiziarie e altre autorità competenti, nonché tramite il riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie penali e, se necessario, il ravvicinamento delle legislazioni penali. Riconoscimento del principio del principio del MR Art. 82 (1) TFUE (ex art. 31 TEU) La cooperazione giudiziaria in materia penale nell'unione è fondata sul principio di riconoscimento reciproco delle sentenze e delle decisioni giudiziarie e include il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri ( ) 22

23 Procedura penale Art TFUE Laddove necessario per facilitare il riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie e la cooperazione di polizia e giudiziaria nelle materie penali aventi dimensione transnazionale Il PE e il Consiglio possono, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, stabilire norme minime Esse riguardano: l'ammissibilità reciproca delle prove tra gli Stati membri; i diritti della persona nella procedura penale (= garanzie procedurali); i diritti delle vittime della criminalità; altri elementi specifici della procedura penale, individuati dal Consiglio mediante una Decisione (unanimità) Procedura di Emergenza Cooperazione rafforzata 23

24 Diritto penale sostanziale Art. 83 TFUE (ex art. 31 TEU ) Il PE e il Consiglio, deliberando mediante direttive secondo la procedura legislativa ordinaria, posso stabilire norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni in sfere di criminalità particolarmente grave che presentano una dimensione transnazionale Art TFUE Tali sfere di criminalità sono le seguenti: Terrorismo tratta degli esseri umani e sfruttamento sessuale delle donne e dei minori traffico illecito di stupefacenti traffico illecito di armi riciclaggio di capitali Corruzione Contraffazione dei mezzi di pagamento Criminalità informatica Criminalità organizzata Altre sfere individuate dal Consiglio (unanimità) 24

25 Art TFUE Allorché il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri in materia penale si rivela indispensabile per garantire l'attuazione efficace di una politica dell'unione in un settore che è stato oggetto di misure di armonizzazione, norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni nel settore in questione possono essere stabilite tramite direttive. Procedura di Emergenza Consiglio EU - Cooperazione Rafforzata EUROJUST Art. 85 TFUE (ex art. 31 TEU) Eurojust ha il compito di sostenere e potenziare il coordinamento e la cooperazione tra le autorità nazionali responsabili per le indagini e l azione penale contro la criminalità grave che interessa due o più SM o che richiede un azione penale su basi comuni, sulla scorta di operazioni effettuate e delle informazioni fornite dalle autorità degli Stati e da Europol 50 25

26 Il PE e il Consiglio determinano (mediante Regolamenti) la struttura, il funzionamento, la sfera di azione e i compiti di Eurojust. Tali compiti possono comprendere: L avvio di indagini penali, nonchè la proposta di avvio di azioni penali ( ) Il coordinamento delle indagini e delle azioni penali ( ) il potenziamento della cooperazione giudiziaria, anche attraverso la composizione dei conflitti di competenza ( ) LA PROCURA EUROPA Art. 86 TFUE Per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell Unione, il Consiglio può istituire (mediante Regolamenti) una Procura Europea a partire da Eurojust Il Consiglio delibera all unanimità, previa approvazione del PE (procedura legislativa speciale: Regolamento + unanimità o cooperazione rafforzata) 26

27 La Procura europea è competente per individuare, perseguire e rinviare a giudizio, eventualmente in collegamento con Europol, gli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell'unione [ ] Essa esercita l'azione penale per tali reati dinanzi agli organi giurisdizionali competenti degli Stati membri. I Regolamenti stabiliscono: lo statuto della Procura europea le condizioni di esercizio delle sue funzioni le regole applicabili alle sue attività e le regole sull ammissibilità delle prove le regole applicabili sul controllo giurisdizionale Il Consiglio può estendere le attribuzioni della Procura europea alla lotta contro la criminalità grave, che presenta una dimensione transnazionale (Decisione, deliberando all unanimità) 27

28 Trattato Lisbona e Diritti fondamentali Art. 6 TUE (Trattato EU, disposizioni comuni) Carta di Nizza UE aderisce a CEDU Principi generali del diritto dell UE (diritti Cedu e tradizioni costituzionali comuni) Art. 16 TFUE Diritto alla protezione dei dati personali In ogni campo dell azione EU Il post-lisbona: primi passi e Direttiva 2010/64/EU sul diritto alla traduzione e all interprete (ottobre 2010) Direttiva 2011/36/UE concernente la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime, e che sostituisce la decisione quadro del Consiglio 2002/629/GAI (aprile 2011) Direttiva 2012/13/EU sul diritto all informazione nei procedimenti penali (aprile 2011) DIRETTIVA 2011/99/UE sull ordine di protezione europeo (dicembre 2011) 2012 Direttiva 2012/29/UE, del 25 ottobre 2012 che istituisce norme minime in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato e che sostituisce la decisione quadro 2001/220/GAI (ottobre 2012) 28

29 Il prossimo futuro Work in progress: Proposta di direttiva (aprile 2010) concernente l Ordine europeo di indagine penale (per sostituire rogatorie) Proposta di direttiva (giugno 2011) relativa al diritto di accesso a un difensore nel procedimento penale e al diritto di comunicare al momento dell arresto Proposta di direttica (luglio) sulla lotta ai reati contro gli interessi finanziari dell UE Estate 2013: in attesa di proposta di Regolamento istitutivo della Procura europea Parte III Pronunce CGCE Effetti degli effetti del diritto UE CGCE C-105/03 Pupino CGCE C-61/11 PPU, El Dridi 29

30 CGCE Pupino C-105/03 giugno, 2005 DQ Vittime Richiesta di pronuncia in via pregiudiziale Tipo? Competenza CGCE Accettazione degli SM? Effetti delle DQ sul diritto nazionale Diritto nazionale deve essere interpretato in conformità al diritto UE Limiti alla interpretazione conforme NON accettabile interpretazione contra legem CGCE C-61/11 PPU El Dridi - Aprile, Direttiva Rimpatri Richiesta di pronuncia in via pregiudiziale Che tipo? Procedura d urgenza Perché? Imputato in carcere Legislazione nazionale prevede la pena della reclusione È contraria alla direttiva? CGCE: legislazione nazionale è in contrasto con diritto UE EFFETTI della sentenza? Termine per implementazione - 24 dicembre 2010 Giudice deve disapplicare diritto nazionale in contrasto con diritto UE 30

31 Sintesi Lisbona Struttura a Pilastri abolita Unione come unico soggetto sovranazionale Strumenti del vecchio Pilastro comunitario anche in ambito penale = comunitarizzazione della cooperazione giudiziaria penale e di polizia Innovazioni istituzionali nel settore dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (ruolo rafforzato del PE, giurisdizione piena della CGCE, processo decisionale [Consiglio delibera a maggioranza]) Base legale esplicita per Creazione di Pubblico Ministero Europeo (art. 86 TFUE) Regole minime di procedura penale (art. 82, c.2 TFUE) 31