1. Lo scenario di riferimento Gli attuali vincoli allo sviluppo del mercato e della concorrenza... 9

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2 Sommario 1. Lo scenario di riferimento L E-SUBSTITUTION IL MERCATO POSTALE ITALIANO LE PROSPETTIVE DI RIDUZIONE DEL SERVIZIO UNIVERSALE Gli attuali vincoli allo sviluppo del mercato e della concorrenza I PROFILI SEGNALATI DALL ANTITRUST I PREZZI REGOLATI I PREZZI POLITICI LE MACCHINE AFFRANCATRICI IL REGIME SULLA PRIVACY L innovazione nell industria postale: il caso del recapito Un piano per l occupazione responsabile Le proposte di Glocus Il paper è stato curato da Vincenzo Visco Comandini, Docente di Economia delle Istituzioni - Università di Roma "Tor Vergata".

3 1. Lo scenario di riferimento 1.1. L e-substitution In coincidenza con l inizio del nuovo secolo il mercato postale, che nella maggior parte dei paesi industrializzati era sempre cresciuto in relazione all aumento del prodotto interno lordo, ha iniziato a seguire un andamento diverso. I volumi sono dapprima rimasti costanti, e intorno alla metà del decennio hanno cominciato nel complesso a ridursi (fig.1). La ragione principale è la cosiddetta e-substitution, ovvero la sostituzione elettronica della posta cartacea (lettere singole sostituite da , estratti conto e fatture inviati on-line, ecc.). Figura 1 Il decremento osservato dei volumi è relativamente lento ma costante, più accentuato nei paesi che hanno grandi volumi di posta e dove maggiore è la penetrazione dei servizi di Internet. La figura 2 indica la riduzione dei volumi dei grandi operatori europei dal 2005 al 2010, dovuta anche alla bassa crescita economica e alla perdita di quote di mercato a favore dei concorrenti, in Germania, Olanda, Svezia e Italia (ma non negli altri paesi) già presenti prima della direttiva europea di liberalizzazione completa del mercato, entrata in vigore nel

4 Figura 2 La sostituzione elettronica sembra avvenire con intensità diverse anche nei paesi di una medesima area geografica. Ad esempio le poste danesi, che due anni fa hanno unificato con quelle svedesi i loro servizi postali nella società PostNord, fra il 2000 e il 2011 hanno perduto ben il 45% dei propri volumi, mentre nel mercato svedese la riduzione è stata di pochi punti percentuali. Per l Italia le stime più recenti (fonte: TNT) indicano una riduzione media annua ( ) pari a circa: -1,3% per la posta business transazionale (e-substitution puro con estratti conto on line) -1,3% per posta prioritaria (e-substitution di , social network) -1,8% per la posta registrata (tagli alla spesa pubblica spingono le amministrazioni a contenere il suo utilizzo, PEC) + 1,4% per il Direct mail (anche in parte per effetto spostamento volumi da editoria sempre meno sussidiata). Come si può osservare, anche in Italia i volumi sono in calo in tutti i segmenti, con la sola eccezione del direct mail (invii pubblicitari per corrispondenza) che ha invece prospettive positive di crescita, come vedremo un opportunità importante da sfruttare. 4

5 1.2. Il mercato postale italiano Il mercato postale italiano è da sempre di dimensioni assai più contenute, circa 100 invii per abitante contro una media di degli altri grandi paesi europei. Le ragioni di questo differenziale sono di tipo strutturale, quali il mancato sviluppo del direct mail come mezzo di comunicazione pubblicitario (anche a causa del dominio assoluto della TV, che nel 2011 veicolava il 51% delle risorse pubblicitarie, la quota più alta fra tutti i grandi paesi industrializzati), un basso utilizzo dell e-commerce, una limitata penetrazione bancaria (ogni transazione genera una riga dell estratto conto inviato per posta), nonché una scarsa attitudine all uso della comunicazione scritta, opposta ad un alto utilizzo di quella vocale via cellulare (il numero di SIM attive ha superato in Italia i 100 mln). Bassi volumi di posta, coniugati con gli obblighi di universalità imposti dalla direttiva europea (recapito 5 giorni a settimana sull intero territorio nazionale, con precisi obblighi nei tempi di consegna fissati dal Contratto di Programma, nonché per diversi prodotti prezzi imposti da norme di legge) hanno reso da anni strutturalmente deficitaria la gestione dei servizi postali del fornitore nazionale, che pure gode di un consistente profitto di gruppo, nel 2011 pari a 846 mln di utile netto, interamente realizzato nei servizi finanziari e assicurativi. La terza direttiva europea 6/2008 ha completato la liberalizzazione del mercato postale in Europa. In Italia il decreto legislativo 58/2011, che l ha trasposta nell ordinamento nazionale, ha mantenuto una limitata area di riserva in favore di Poste Italiane nelle notifiche di atti amministrativi e delle multe stradali, e ha escluso dal servizio universale il direct mail. Il decreto prevede l applicazione del fondo di compensazione (già previsto nella normativa del 1999 ma mai realmente applicato), alimentato da tutte le imprese che operano in aree profittevoli, destinato a sostituire sempre più l attuale trasferimento statale in favore del fornitore universale a copertura dell onere netto del servizio universale. Il costo del servizio universale andrà ora calcolato non più con il metodo del costo interamente distribuito (che era misurato come semplice somma delle perdite subite nei prodotti universali) ma con la nuova procedura dei costi netti evitati, stabilita dall allegato alla direttiva europea. Una parte dei profitti realizzati da Poste Italiane è quindi di fatto utilizzata per compensare il deficit dell area postale: un sussidio incrociato legittimo non c è alcun trasferimento vietato da settori in monopolio a quelli in concorrenza ma certamente improprio, che presenta alcune criticità sia di ordine proprietario che di rispetto delle norme antitrust. Una separazione esclusivamente divisionale dei servizi postali e finanziari rende problematica, sotto il profilo della governance, la possibile trasformazione del Bancoposta in banca vera e propria, come hanno fatto del resto molte poste estere quali Deutsche 5

6 Post (che ha poi venduto a Deutsche Bank la propria società PostBank) o La Poste francese (che l ha mantenuta all interno del proprio gruppo). Sotto il profilo antitrust, pur essendo il sistema di separazione contabile applicato da Poste sufficiente a rendere trasparenti costi e ricavi delle due divisioni, stante il forte differenziale di profittabilità fra esse, finisce per sollecitare, anziché prevenire, i rischi di abuso da parte dell incumbent nel settore postale, dove Poste rimane largamente dominante. Il recente caso Posta Time, in cui l Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha condannato Poste Italiane per prezzi predatori (sentenza peraltro annullata dal TAR e in attesa del giudizio del Consiglio di Stato) è emblematico al riguardo. La tentazione di praticare prezzi inferiori ai costi incrementali e/o o adottare comportamenti abusivi è infatti naturalmente connaturata in tutti gli operatori postali che hanno la possibilità di compensare perdite di una divisione con i profitti di un altra. Vale per l Italia, ma anche per altri paesi, ad esempio la Germania, dove Deutsche Post ha ricevuto ripetute condanne per aver praticato prezzi predatori nel mercato dei pacchi (dove i margini sono minimi e quasi tutti perdono), finanziato dal per lui profittevole segmento mail. In Italia la liberalizzazione del mercato del 2011 ha rafforzato la concorrenza, oggi piuttosto vivace, che pure era presente anche in precedenza. In alcuni segmenti le quote di mercato perdute dall incumbent Poste Italiane sono simili, se non superiori, a quelle osservata negli altri stati membri dell Unione Europea dove c è concorrenza end-to-end nel recapito (ad es. Germania, Olanda, Svezia, Spagna). Nella tavola 1 è mostrata una stima del mercato delle lettere di origine business, ovvero quello rilevante dal punto di vista della concorrenza, considerato che gli invii singoli (C2C e C2B) non sono di interesse economico per gli operatori commerciali. TAV. 1 Il mercato postale delle lettere di origine business in Italia - anno 2010 volumi (mln di invii) quote di mercato % prodotto totale mercato Poste It TNT altri operatori Poste It TNT altri operatori posta bulk non prioritaria % 14% 7% prioritario % 0% 0% direct mail % 0,5% 0,5% raccomandate % 2% 2% assicur. atti giudiz. e multe % 8% 8% totale posta indirizzata % 6% 3% Poste Italiane detiene il 91% di quota del mercato business (grandi clienti e retail professionale), un punto in meno rispetto al 2009 (fonte: Visco Comandini and Mazzarella, 2011). La tavola 1 mostra che nella posta bulk (che include sia posta massiva di Poste Italiane che i servizi a valore aggiunto a data e ora certe, perché i due prodotti sono in diretta concorrenza) la quota di mercato detenuta dai competitors ha raggiunto nel 2010 il 21%. 6

7 Se si considera che in questo mercato la capacità potenziale di offerta dei concorrenti di Poste Italiane è salita a circa il 65% dei punti di recapito (famiglie, imprese e organizzazioni) la quota del mercato realmente contendibile perduta da Poste Italiane è stimabile intorno al 30%, non diversamente da quanto è accaduto a Telecom Italia nei servizi broadband TLC dove il ribilanciamento delle quote nel mercato fisso ha però impiegato più anni a raggiungere tale valore. L aumento dei volumi gestiti dai concorrenti privati ha consentito a questi ultimi di aumentare l area geografica del mercato contendibile, che oggi ha raggiunto circa il 45% dei CAP nazionali 1. Tale percentuale è destinata a crescere ulteriormente, ma non a raggiungere il 100% della copertura nazionale perché vaste aree del paese, per ragioni sia di basso reddito dei destinatari che di insufficiente densità abitativa, sono strutturalmente antieconomiche, quindi raggiungibili unicamente da un servizio che necessita comunque di tutela pubblica di universalità Le prospettive di riduzione del servizio universale Il calo strutturale dei volumi sta creando tensione sui bilanci degli operatori postali dei paesi industrializzati, sia in Europa che nel Nord America. Le due dimensioni in cui è declinabile il servizio postale universale sono la orizzontale e la verticale. La prima attiene le modalità del suo svolgimento, in primis la frequenza del recapito, e rimane di stretta competenza dell Unione Europea che ne fissa criteri e parametri nelle direttive, la seconda è lasciata invece alla decisione degli stati membri. Quanto alla prima, le richieste alla Commissione Europea affinché autorizzi, sia attraverso deroghe ad hoc sia attraverso una revisione della direttiva, una maggiore libertà nell obbligo di consegna della posta su un numero inferiore agli attuali 5 la settimana, si sta facendo pressante. Le ipotesi non sono di allentare in modo generalizzato tale obbligo, ma modulare il recapito al fine di ridurre la crescente insaturazione dei portalettere dovuta al calo dei volumi. Quanto alla dimensione verticale, l esclusione dal servizio universale dei prodotti mail tipicamente bulk ossia quelli che non vengono accettati allo sportello degli uffici postali ma in grandi quantità direttamente ai centri di smistamento è un opzione già esercitata in diversi paesi fra cui Germania, Belgio, Olanda, Regno Unito (in Francia solo per i pacchi), ma per ragioni più di tutela della concorrenza e di maggiore libertà nei giorni di consegna che per reali risparmi di costo conseguibili nel breve periodo. Infatti permanendo l obbligo dei 5 giorni la settimana per i prodotti universali (in primis posta prioritaria), l organizzazione dei portalettere del fornitore universale rimane comunque vincolata su tale standard. 1 La copertura territoriale per CAP della concorrenza è minore di quella per punti di recapito serviti, perché la popolazione e le imprese hanno una concentrazione maggiore nei CAP più densamente abitati. 7

8 La Commissione Europea ha approvato deroghe parziali ai 5 giorni di consegna settimanale alla Grecia, in considerazione della conformazione geografica in cui una parte importante della popolazione vive in isole sparse, e alla Finlandia in un area a sud del paese a bassa densità abitativa (Itella, l operatore finlandese sta sperimentando in una parte di tale area un sistema di recapito elettronico alternativo a quello fisico, vedi successivo par. 3). In Italia il decreto legislativo 58/2011 ha innanzitutto ridotto dai precedenti 6 a 5 gli obblighi di recapito settimanale, ma ha anche dato facoltà a Poste Italiane di introdurre un sistema di recapito postale ordinario a giorni alterni nelle aree con densità di popolazione inferiore ai 200 abitanti per Kmq e per un massimo di popolazione di circa 7,5 milioni. Starà al legislatore e agli organi di regolazione (Dipartimento delle Comunicazioni del MISE e Agcom) fare in modo che un eventuale applicazione di tale norma consenta risparmi di costo senza pregiudicare la qualità e i diritti del servizio universale. La ratio di tale norma è evidente, se si considera che in gran parte del Mezzogiorno la media annua delle lettere per abitante non supera le 40, ossia una lettera ricevuta mediamente ogni 9 giorni, a fronte di un servizio oggi dimensionato per servire quotidianamente ciascun punto di recapito sul territorio. Si tratta di uno spreco sociale di risorse incompatibile, nel medio periodo, con l obiettivo di pareggio nel business postale di Poste Italiane e con il mantenimento di un servizio universale efficiente. La riduzione della frequenza ipotizzata riduce, ma non risolve interamente dato l attuale rilevante divario fra offerta e domanda esistente in Italia, la questione dell insaturazione, e quindi dell onere che essa implica. Inoltre pone alcuni problemi regolatori di qualità dei servizi finora offerti. E evidente, infatti, che nelle zone a recapito a giorni alterni non potrà più essere assicurata la qualità del servizio prioritario in j+1 (consegna il giorno successivo all impostazione), e potrebbero sorgere reazioni negative da parte della popolazione che si sentirebbe discriminata. Dalla ristrutturazione della rete sono da attendersi atteggiamenti negativi da parte della classe politica e dei media locali, come mostrano le recenti forti critiche sollevate sui progetti di chiudere un centinaio di piccoli uffici postali in grave deficit (quelli che svolgono meno di 30 operazioni a settimana). Si tratta dunque di trovare strumenti atti a compensare i tagli alla rete sostituendone in parte i servizi, a cui potrebbero candidarsi, come vedremo, i servizi di recapito digitali a banda larga che in Italia necessitano di forti investimenti infrastrutturali. 8

9 2. Gli attuali vincoli allo sviluppo del mercato e della concorrenza 2.1. I profili segnalati dall Antitrust L Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato (AGCM) ha inviato al Parlamento, nei primi giorni di ottobre, un documento con le proposte di riforma concorrenziale ai fini della Legge annuale per il mercato e la concorrenza anno In riferimento allo stato della concorrenza nei servizi postali, il documento elenca quelli che a giudizio dell Autorità sono i punti critici necessari ad accrescere la concorrenza nel mercato: 1) L accesso all infrastruttura del fornitore nazionale dominante. L AGCM, riproponendo l approccio già sperimentato nelle telecomunicazioni, chiede una regolamentazione delle modalità e condizioni d accesso degli operatori attivi solo su alcune fasi della filiera. L idea è un obbligo posto in capo al gestore della rete nazionale di predisporre tariffe wholesale per l accesso ai vari segmenti dei servizi. Tale regolamentazione già esiste perché, a determinate condizioni predefinite da norme tecniche (standardizzazione delle buste, prelavorazioni, quantità minime, modalità di consegna ecc.), consolidatori e concorrenti di Poste al fine di accedere a sconti consegnano gli invii al fornitore nazionale in determinati punti di accesso (Centri di smistamento). Vanno qui distinti i profili tecnici dalle strategie regolatorie da implementare. Quanto ai primi, l Autorità di Garanzia nelle Comunicazioni (AGCOM, cui da qualche mese sono state attribuite le funzioni di Autorità di Regolazione postale) ha in corso di svolgimento un istruttoria di loro verifica, che tenga conto delle esigenze di tutti gli operatori delle diverse fasi della filiera. Riguardo agli obiettivi della regolamentazione dell accesso, invece, vanno distinte due fattispecie diverse. Da un lato un sistema di sconti tariffari che riflette le attività effettivamente evitate al gestore della rete nazionale (nella raccolta, trasporto e soprattutto smistamento), che dovrebbero teoricamente riflettere il principio dell efficient component pricing (sconti pari ai costi evitati meno un margine minimo di profitto cui l operatore di rete rinuncia). La sua piena applicazione è però oggetto anche di critiche, perché è applicata in modo integrale solo negli Stati Uniti e nel Regno Unito, ma non negli altri paesi come Germania, Francia o Olanda, dove, entro determinati limiti prefissati, si è optato per una libera contrattazione fra le parti. I rischi sono infatti prezzi di accesso che riducono i ricavi per il gestore della rete e al tempo stesso disincentivano la concorrenza downstream nel recapito. Sotto un determinato prezzo soglia, infatti, ai concorrenti conviene rinunciare a svolgere in proprio il recapito, e ad avvalersi esclusivamente della rete dei portalettere dell operatore dominante. 9

10 Dall altro gli sconti quantità che, se consentono al richiedente l accesso allo sconto, lo trasformano in un operatore virtuale che opera unicamente sul margine realizzabile fra tariffe wholesale e retail, senza un apprezzabile guadagno di benessere sociale, che invece è teoricamente conseguibile con l accesso a costi evitati. Qui appaiono rilevanti considerazioni di politica industriale, se si considera che l ingresso degli operatori virtuali mobili (VMO) in Italia è stato procrastinato di una decina di anni per consentire il consolidamento della redditività degli operatori di rete mobile. Applicato con maggiore incisività rispetto alle norme attuali (che già comunque lo prevedono: tutti gli operatori concorrenti nelle diverse fasi lo utilizzano da tempo) si tradurrebbe in una semplice perdita ulteriore di ricavi per Poste Italiane. Appare al proposito rilevante assegnare al regolatore funzioni di controllo, verifica e monitoraggio dei flussi informativi relativi agli invii immessi nella rete di Poste Italiane, al fine di eliminare sia possibili abusi e favoritismi, come lamentato da concorrenti di Poste Italiane, sia anche costituire la principale fonte d informazione per determinare la dimensione effettiva del mercato postale. Infatti, a differenza delle telecomunicazioni dove i sistemi di rilevazione di prezzi e quantità dei servizi offerti sono tutti digitalizzati, nei servizi postali la rilevazione del mercato è affidata a dichiarazioni degli operatori, che spesso non hanno interesse a mostrare i veri volumi gestiti lungo le diverse fasi della filiera. 2) Il mantenimento della riserva per gli invii raccomandati attinenti alle procedure giudiziarie e per i servizi inerenti le notificazioni a mezzo posta. Secondo l AGCM, tale riserva non appare fondata su motivazioni di carattere pubblicistico o di sicurezza delle stesse notifiche. Tuttavia, va ricordato che tale norma, inclusa nel dlgs 58/2011, è stata dettata più da esigenze di evitare un brusco e ulteriore calo dei ricavi di Poste Italiane, già compromessi dall e-substitution e dalla concorrenza, che di reale protezione di quest ultima, perché è di fatto in parte bypassata dalla possibilità posta in capo all amministrazione pubblica appaltante di nominare messi notificatori i portalettere degli operatori alternativi. 3) La ridefinizione del perimetro del servizio universale Il problema è già stato affrontato sotto i profili strategici nel precedente par Sotto il profilo regolatorio va ricordato che alcuni stati membri hanno esercitato l opzione verticale di esclusione del bulk mail dal servizio universale. Tale scelta è oggi ulteriormente rafforzata dai principi contenuti nella Comunicazione della Commissione del 20 dicembre 2011 sull applicazione delle norme dell Unione europea in materia di aiuti di Stato alla compensazione concessa per la prestazione di servizi di interesse economico generale, secondo cui non è desiderabile attribuire obblighi specifici di servizio pubblico ad un attività che è già fornita in modo soddisfacente dal mercato. Il bulk mail, che nella gran parte dei paesi è il prodotto che consente al fornitore nazionale di realizzare profitti, presenta proprio tale caratteristica, e dovrebbe pertanto, come suggerisce l AGCM, essere escluso dal servizio universale. 10

11 Tuttavia in Italia il calo dei volumi di questo prodotto (dovuto, come già osservato sia all e-substitution che alla concorrenza) il prodotto bulk di posta massiva presenta negli anni più recenti un deficit crescente rilevato dalla separazione contabile di Poste Italiane, che potrebbe ulteriormente far aumentare il già rilevante passivo del suo settore postale. D altro canto, il semplice mantenimento di posta massiva nel servizio universale presenta la seria implicazione anticoncorrenziale determinata dall assoggettamento asimmetrico dell IVA (in Europa esclusa dal servizio universale a seguito della sentenza della Corte di Giustizia Europea 2 ), segnalato dall AGCM che ha aperto una procedura per abuso di posizione dominante di Poste Italiane proprio su tale profilo. Infatti, i clienti che utilizzano posta massiva (non gravata da IVA) e che, come banche, assicurazioni, pubblica amministrazione e organizzazioni non profit, non la raccolgono, hanno un incentivo a continuare ad utilizzarla anche se il prodotto equivalente dei concorrenti, il servizio a data e ora certe fuori del servizio universale assoggettato ad IVA, presenta un prezzo inferiore. Una possibile soluzione viene dalla stessa sentenza europea sopracitata che così recita: l esenzione IVA va interpretata in senso strettamente restrittivo, applicabile solo agli operatori che forniscono servizi postali rivolti a soddisfare bisogni essenziali della popolazione 3, ossia in quanto fornitori di servizi sostanzialmente diversi da quelli offerti da altri operatori 4. Questa interpretazione della Corte di Giustizia, fatta propria dall AGCM, è coerente con il principio della neutralità fiscale, chiaramente violato dall attuale normativa IVA italiana, e potrebbe concretizzarsi in una distinzione interna al medesimo prodotto di posta massiva, che verrebbe quindi sdoppiato in due prodotti diversi. Un primo prodotto di posta massiva includerebbe i servizi con contratti stipulati da clienti che chiedono un servizio identico, per prezzi e prestazioni, a quelli definiti nel Contratto di Programma, e rimarrebbe all interno del servizio universale; al contrario, il secondo prodotto, che include i contratti che prevedono prezzi e prestazioni diversi e personalizzati sulle esigenze specifiche del clienti, ne sarebbe invece escluso, quindi assoggettato ad IVA. Tale soluzione che si applicherebbe così sia fra prodotti sia fra aree geografiche e/o CAP, e aggiusterebbe le disparità fiscali oggi vigenti, minimizzando peraltro l aggravio dell IVA per i clienti che non la possono dedurre nei loro bilanci, riportando condizioni di parità concorrenziale per tutti gli operatori di mercato. Infatti nei CAP dove c è concorrenza, tutti gli operatori fornirebbero un servizio con IVA, in quelli antieconomici in cui opera il solo fornitore universale, invece, il servizio sarebbe, come oggi, esente IVA. 2 Caso C-357/07, TNT Post UK Ltd v. The Commissioners for Her Majesty s revenue and Customs, [2009] ECR I Idem, paragrafi 31 e Idem, paragrafi

12 L Autorità, infine, raccomanda un obbligo di valutazione del servizio universale in generale (che dovrebbe essere svolta a cadenze regolari da AGCOM) basata su un analisi approfondita dei livelli di efficienza e qualità prestati dal fornitore universale, e una condivisibile riduzione della concessione dagli attuali 15 a 5 anni. Perplessità, invece, costituisce la raccomandazione dell AGCM di mettere a gara il servizio universale opzione fino ad oggi mai implementata in nessun paese al mondo perché è evidente che un solo operatore, Poste Italiane, è oggi tecnicamente in grado di offrirlo, così che i vantaggi tipici dell asta competitiva che la rendono in teoria preferibile all assegnazione diretta della concessione non sarebbero verosimilmente raggiunti. A tali profili vanno aggiunti quelli, ugualmente problematici, del calcolo del costo netto del servizio universale e del suo fondo di compensazione. Com è noto, l allegato 1 della direttiva 6/2008 richiede un diverso calcolo, rispetto al precedente basato sul costo pieno dei prodotti universali in perdita, del suo onere netto, che va ora misurato in termini di risparmi netti (tenuto conto anche dei benefici) conseguibili dall operatore universale se questo fosse lasciato libero di dimensionare la propria rete secondo criteri puramente commerciali. E chiaro dunque che il nuovo metodo presuppone valutazioni generali di politica industriale, che andranno definite e concordate ex-ante dallo stato proprietario dell operatore dominante. Legato alla misura del costo netto del servizio universale c è il problema del fondo di compensazione, istituito fin dal dlgs del 1999, ma di fatto mai implementato, perché il suo finanziamento, peraltro parziale, era interamente lasciato al sussidio pubblico. Gli stretti vincoli al bilancio pubblico impongono ora una revisione che implicherà certamente rendere operativo il fondo, che dovrà essere finanziato da tutte le imprese postali che operano nelle aree profittevoli e che offrono anche parzialmente servizi sostitutivi di quello universale. Sorge immediatamente il problema della definizione della base imponibile del fondo, nonché quello dell aliquota e del criterio di contribuzione, che certamente non è risolvibile semplicemente utilizzando il parametro della quota dei ricavi. Starà al regolatore trovare la quadratura del cerchio, che appare di assai difficile realizzazione. Oltre ai vincoli segnalati dall AGCM, nel settore postale sussistono altre importanti criticità da affrontare in sede legislativa, attinenti sia i prezzi e criteri di determinazione dei prodotti regolati sia delle normative concernenti la privacy I prezzi regolati La riduzione d ampiezza dei mercati postali dovuta al calo dei volumi rende le politiche di accelerazione della concorrenza particolarmente complesse da implementare, se da queste ci si attendono benefici reali per i consumatori e le imprese. 12

13 Il primo dei problemi è quello dei prezzi, che nella gran parte dei paesi sono aumentati anziché diminuire, indipendentemente dalla liberalizzazione del mercato (Tav.2). TAV.2 Crescita dei prezzi nelle tariffe lettere in alcuni paesi europei ( ) Royal Mail + 122% Post Danemark + 100% La Poste + 30% PostNL + 28% Itella (FI) + 24% Posten (Sve) + 20% Deutsche Post - 2% fonte: Niederpruem, WIK (2012) I dati della tav. 2 mostrano un aumento generalizzato dei prezzi, con la sola eccezione di Deutsche Post, che però nel 2001 presentava il prezzo della lettera più alto in Europa. Questi dati si riferiscono al servizio lettere più veloce (in Italia lettera prioritaria), e non tengono conto dei prezzi della posta bulk originata da imprese e organizzazioni, rimasti invece sostanzialmente stabili e, più di recente, in calo sia in Italia che negli altri paesi. La ragione è che il servizio prioritario è retail, per sua natura poco soggetto alla concorrenza (i competitors sono interessati soprattutto, anche se non esclusivamente, alla posta bulk), gravato da vincoli di universalità, in alcuni paesi come l Italia trattato da una rete separata con elevata componente di lavoro manuale, quindi costoso e con profittabilità strettamente legata a volumi elevati che consentono il godimento di economie di scala. Gli operatori francese, tedesco e olandese riescono a presentare margini positivi anche per questo segmento, ma non quello italiano dove i volumi sono scarsi. Le prospettive future sono quindi di aumenti ulteriori del prezzo per i segmenti postali retail, fondamentalmente legati alla crescita del fattore lavoro, e di lievi riduzioni nel segmento bulk, dove la concorrenza sia end-to-end sia upstream (nel Regno Unito) li spinge verso il basso. L effetto della liberalizzazione del mercato postale sembra dunque tradursi in un iniziale beneficio per le imprese che hanno anche maggiori possibilità di scelta, ma anche in un maggior onere per i consumatori singoli, che vedranno ulteriormente crescere i prezzi dei servizi universali retail. In ogni caso, lo scenario dei volumi in calo non potrà non condizionare seriamente la regolazione dei prezzi. Nella tav.3, desunta da uno studio di Cohen e McBride (2012) il primo aveva pubblicato in passato lavori empirici che dimostravano come la percentuale dei costi fissi nell industria postale risultasse inversamente proporzionale alla dimensione del mercato (espressa in volumi procapite) sono mostrate le stime degli effetti del calo dei volumi sulla variazione dei prezzi necessaria per mantenere inalterato il saldo di gestione dell operatore postale ad obblighi di servizio universale inalterati rispetto a quelli attualmente vigenti. 13

14 TAV. 3 Stima della variazione dei prezzi necessaria a mantenere costante il saldo di bilancio degli operatori postali al variare dei volumi di posta volumi (2009=100) aumento dei prezzi necessario per mantenere invariato il saldo di bilancio aumento annuale prezzi % costi fissi su % costi fissi su totale scenario totale costi al 2009 costi al ,0% -1,6% 54, ,9% +0,1% 60, ,2% +2,6% 67, ,5% +6,7% 75, ,0% +15,0% 85, ,4% +1,6% 48, ,9% +4,5% 59,8 fonte: Cohen - McBride (2012) Implications of declining mail volumes on the financial sustainability of the US Postal Service and other Posts, IDEI, Toulouse University Nella tavola sono presentati i valori caratteristici del mercato postale italiano, dove a causa dei bassi volumi l incidenza dei costi fissi dell operatore postale nazionale è stimata dal modello di Cohen intorno al 60% (scenari 1-5), posti a confronto con quelli tipici dei grandi operatori europei, dove l incidenza del costo fisso è stimata intorno al 40%. Si vede subito che se nel 2020 in Italia i volumi si ridurranno del 25% rispetto agli attuali (stima conservativa), sarà comunque necessario un aumento medio annuo dei prezzi pari al 2,6%, ma che se il calo dovesse essere del 50%, l aumento dei prezzi richiesto salirebbe a 6,7%. Migliore situazione per i paesi in cui il costo fisso è oggi al 40%: a fronte di riduzione dei volumi del 25% e del 50%, l aumento dei prezzi sarebbe più contenuto, rispettivamente 1,6% e 4,5%. Da osservare, infine, nell ultima colonna, che l effetto finale del calo dei volumi implica necessariamente un aumento della componente fissa dei costi. A tal fine appare quanto mai opportuno aggiornare alle nuove esigenze del mercato liberalizzato il regime di regolazione dei prezzi dei prodotti universali, fissato dal provvedimento CIPE del In quel provvedimento il price cap era stato agganciato ad un più stringente subsidy cap: in sostanza veniva lasciato più spazio agli incrementi tariffari in cambio di una progressiva e più che proporzionale riduzione del trasferimento statale. L aggiornamento del modello regolatorio dovrà tenere conto dell effetto concorrenza: alcuni prodotti o segmenti di essi (posta massiva recapitata nelle aree urbane dove operano i concorrenti) non necessita di alcun controllo essendo i prezzi determinati dal mercato e del probabile calo dei volumi nel medio periodo. Inoltre, sarà necessaria una scelta fra modelli di price cap multi basket (che consentono una maggiore flessibilità nella fissazione dei prezzi) o single-basket (che vincolano prodotto per prodotto la crescita del prezzo). Ciascuna delle due soluzioni ha effetti distributivi diversi: la prima consente di accrescere la differenza di prezzo fra prodotti bulk e prodotti retail, la seconda la limita. 14

15 2.3. I prezzi politici In molti paesi i prezzi di alcuni servizi postali meritori come i prodotti per l editoria e il non profit vengono offerti a prezzi sottocosto, con sussidi governativi compensativi trasferiti al fornitore nazionale. In Francia un sussidio statale è garantito a La Poste a completa copertura dei costi. Non così in Italia dove già i prezzi, inferiori ai costi, vengono fissati da decreti ministeriali con approvazione del Parlamento, e mai coperti da adeguate compensazioni concesse a Poste, rimborsate a consuntivo dopo anni, con sconti ulteriori richiesti dal Tesoro. Più di recente, tagli alla spesa pubblica hanno quasi azzerato i sussidi ai prodotti postali, ma la logica della fissazione di prezzi imposti per via politica è rimasta pressoché inalterata. Il mantenimento di questo regime è incompatibile con la liberalizzazione del mercato 5, sia perché preclude libere scelte imprenditoriali da parte dell operatore postale nazionale, tentato di effettuare scambi politici anziché di mercato, sia perché impedisce che altri operatori, che hanno il vincolo della redditività e che non godono della medesima possibilità di accedere ai sussidi, entrino in questo segmento di mercato. Le nuove norme in materia di tariffe postali agevolate addirittura estendono tale distorsione. In data 20 luglio 2012, è stata pubblicata la legge 16 luglio 2012, n. 103, che ha convertito il decreto-legge 18 maggio 2012, n. 63, recante disposizioni urgenti in materia di riordino dei contributi alle imprese editrici, nonché di vendita della stampa quotidiana e periodica e di pubblicità istituzionale. In sede di conversione, detta legge ha inserito nel testo del decreto-legge originario l art. 5-bis, rubricato semplificazioni in materia di editoria per le associazioni ed organizzazioni senza fini di lucro e le associazioni d arma e combattentistiche che estende agli enti non-profit le tariffe postali agevolate fissate dal Decreto del Ministro delle Comunicazioni del 13 novembre 2002, già applicabili. Di conseguenza, si è aperta la possibilità per una parte significativa della clientela utilizzatrice del direct mail, come le associazioni e organizzazioni senza fini di lucro iscritte nel Registro degli operatori di comunicazione (ROC), di avvalersi delle tariffe agevolate (ovvero a prezzi ancora inferiori) finora riservate alle imprese editrici di libri, quotidiani e periodici. Queste norme di fatto costituiscono un forte disincentivo per tutti gli operatori, sia quello dominante sia i suoi concorrenti, a sviluppare il mercato del direct mail, che tende a svuotarsi (i suoi prezzi, ancorché inferiori ai costi, sono infatti superiori a quelli fissati in favore dei prodotti editoriali sovvenzionati). In altre parole, per favorire alcune categorie di utilizzatori di posta si precludono le opportunità di sviluppo dell unico segmento mail che crescerà in futuro. 5 Nel 1993 l operatore postale svedese accettò la liberalizzazione del mercato a condizione di non essere più gravata da tale imposizione. 15

16 2.4. Le macchine affrancatrici In molti paesi gli operatori postali, al fine di incentivare lo sviluppo dei volumi postali, spingono i clienti retail di maggiori dimensioni come studi professionali, istituti di ricerca o istituzioni, ad utilizzare le macchine affrancatrici (MA), semplificandone fortemente l attività d impostazione. Con la liberalizzazione del mercato, i produttori di macchine affrancatrici hanno sviluppato e commercializzato modelli multicarrier, che consentono di avvalersi con la medesima macchina di più operatori. In Italia le norme vigenti sono ancora quelle degli articoli 31, 33 e 243 e ss del DPR 655 del 1982, che sottopongono all approvazione di Poste Italiane le macchine affrancatrici installate presso i clienti. Si tratta dunque di cambiare tali norme, sui seguenti punti: - Trasferimento delle funzioni di approvazione delle MA ad un soggetto terzo indipendente, come AGCOM o MISE; - Approvazione dei modelli multicarrier; - Sistema di accesso on-line delle MA che consenta il pagamento senza bisogno di recarsi allo sportello postale Il regime sulla privacy Le nuove norme sui dati personali introdotte con la Legge 12 luglio 2011 n. 106 (che ha convertito il legge il cosiddetto Decreto Sviluppo - D.L. 13 maggio 2011 n. 70) hanno modificato il regime di privacy relativo alla pubblicità per corrispondenza (direct mail). La nuova normativa estende anche agli indirizzi postali il regime dell opt-out di recente introdotto nell ordinamento in materia di trattamento dei numeri telefonici degli abbonati per l esercizio del marketing telefonico. Quindi anche per il direct mail si applica il registro delle opposizioni, per cui gli operatori di marketing diretto cartaceo potranno utilizzare anche gli indirizzi degli abbonati contenuti nell elenco telefonico per finalità promozionali senza bisogno di chiedere il consenso, con la sola condizione che questi ultimi non abbiano richiesto l iscrizione del proprio numero telefonico e del proprio indirizzo presso il registro delle opposizioni di recente istituito dalla Legge n. 166/09 e gestito dalla Fondazione Ugo Bordoni. Chiaramente l'obbligo di consultare il registro delle opposizioni riguarda solo coloro che abbiano intenzione di usare indirizzi tratti dagli elenchi telefonici. Chi usa recapiti di fonte diversa non è, ad oggi, tenuto a tale adempimento. Va al riguardo segnalato che la norma più rilevante - quella relativa all'estensione del registro delle opposizioni al mailing cartaceo richiede l emanazione di un regolamento che definisca come dovrà essere gestita l'attività di consultazione del registro, che il MISE inspiegabilmente ad un anno di emanazione della norma non ha ancora pubblicato. Ritardi nella regolamentazione sulla privacy, generando incertezza nei grandi investitori pubblicitari, privano l unico segmento della posta con prospettive positive di crescita della possibilità di svilupparsi. 16

17 3. L innovazione nell industria postale: il caso del recapito Date le prospettive di calo del mercato, l innovazione costituisce la scelta obbligata per gli operatori postali, che hanno l opportunità di governare l e-substitution anziché subirla passivamente, e di utilizzarla per rendere più efficace e moderno lo stesso servizio universale, che ha il suo punto nodale nel recapito. La distribuzione fisica della posta presso il domicilio del destinatario è il punto più delicato della catena del valore del servizio postale: presenta un alta componente di costo del lavoro e perde facilmente di profittabilità a fronte di un calo dei volumi recapitati. E stato definito un monopolio innaturale perché una parte della rete, quella con elevata densità (volumi per punto di recapito) è, per ragioni economiche, facilmente replicabile. E assai verosimile prevedere che la sostituzione del recapito fisico degli invii postali con quello elettronico implicherà una riduzione del fabbisogno di addetti degli operatori tradizionali, solo in parte compensato dall aumento delle consegne di pacchi grazie all ecommerce. In particolare il focus dei prossimi anni sarà quindi incentrato sulla riduzione della frequenza del recapito, necessaria per mantenere economicamente sostenibile il servizio postale. Diversi operatori esteri, specie quelli che hanno finora goduto di elevati volumi di posta recapitata, stanno studiando soluzioni capaci di mantenere la qualità del servizio riducendo però i costi. L obiettivo è ridurre la frequenza del recapito fisico e migliorare la qualità del servizio sostituendolo parzialmente con il recapito elettronico su PC e dispositivi mobili. Il nuovo servizio, chiamato posta ibrida all inverso ( reverse hybrid mail ) consiste nella scansione delle buste destinate al recapito, le cui immagini in formato elettronico vengono inviate al destinatario il giorno (o i giorni) precedente al recapito fisico, in modo da avvertirlo del prossimo arrivo. Al destinatario è offerta quindi l opzione fra il recapito fisico o quello esclusivamente elettronico, con la scelta supplementare dell apertura della busta e la scannerizzazione completa del suo contenuto (a pagamento). Il reverse hybrid mail è stato sviluppato e posto sul mercato qualche anno fa da Earth Class Mail negli Stati Uniti, ma questo prodotto presentava lo svantaggio di elevati costi manuali di trattamento della posta in arrivo e di prezzi della licenza eccessivi, tali da renderlo economicamente poco attraente per i grandi operatori postali. Due paesi, la Svizzera e la Finlandia, hanno investito risorse ed esperienze su questo servizio, e sono passati dalla fase della sperimentazione all offerta rivolta a tutti. 17

18 Le poste svizzere hanno creato il loro servizio Swiss Post Box che utilizza una propria tecnologia proprietaria, capace di ridurre i costi del processo complessivo (specie per la parte manuale) di oltre il 40% e di rendere semplice la sua gestione all utente finale, specie alle aziende. Swiss Post sta lavorando per sviluppare ulteriormente il servizio riducendone ulteriormente i costi, in cui la scansione delle buste verrà svolta a monte e in automatico durante la fase del loro smistamento nei centri di meccanizzazione postale. L operatore postale finlandese Itella ha dapprima sperimentato lo scorso anno un servizio simile, chiamato NetPosti, nel villaggio di Anttila, successivamente lo ha esteso ad un area di maggiori dimensioni nel sud-ovest del paese a bassa densità di popolazione e infine offerto a richiesta sull intero territorio nazionale. Oggi sono 400 mila gli abbonati al servizio. I consumatori possono ricevere lettere, quotidiani, riviste e posta commerciale indifferentemente su un singolo canale digitale oppure nella loro cassetta postale in forma fisica. L enfasi maggiore è dedicata al recapito elettronico di giornali e riviste, studiato per sostituire quello fisico che in Finlandia sta scendendo ad un ritmo stimato fra -5% e -13% all anno. Il recapito elettronico, che consente agli editori di recuperare il calo delle vendite, può avvenire in formato ad alta risoluzione su qualsiasi device (PC, tablet, Smartphone). Il beneficio principale per i destinatari è la rapidità: ricevono la loro corrispondenza in formato elettronico in media 1-2 giorni prima. E un tipico servizio a mercati multiversante, il cui successo commerciale cresce in modo più che proporzionale all aumentare del numero delle imprese che si avvalgono di Netposti per raggiungere i loro utenti. Il progetto ha un modello sostenibile di business, perché quello che l operatore postale perde come minori recapiti, lo può recuperare giocando il ruolo di portale che raccoglie, distribuisce e intermedia i servizi. Poste Italiane, con lo sviluppo dei servizi digitali realizzati negli ultimi anni, dispone già oggi delle risorse tecnologiche per implementarlo. E evidente che lo sviluppo generalizzato del servizio di reverse hybrid mail ha due vincoli fondamentali: una disponibilità universale di connessioni a banda larga e una diffusione generalizzata fra la popolazione dell uso di Internet. Tali vincoli sono minimi nei due paesi in cui il servizio è offerto, perché il tasso di utilizzo di Internet è altissimo in Svizzera, e in Finlandia la banda larga da 1 Mb in download è stata inclusa dal legislatore nel servizio universale. In altri paesi, e in particolare in Italia dove un ampia fascia di popolazione è oggi in digital divide sia per mancanza di connessioni veloci sia perché solo il 50% sa utilizzare Internet, la sua diffusione appare più problematica. E quindi auspicabile che anche in Italia vengano lanciati, sul modello della Finlandia, progetti sperimentali di sostituzione del recapito fisico con quello elettronico, approfittando proprio dei bassissimi volumi oggi recapitati (ancora più bassi proprio nelle aree rurali) e della attuale grave diseducazione della popolazione di Internet, e della domanda potenziale di molti servizi su Internet che Poste intermedierebbe. I progetti dovrebbero essere complementari agli investimenti infrastrutturali di base necessari per 18

19 collegare comunità locali oggi in digital divide in agenda del Governo e a programmi mirati di educazione all utilizzo di Internet nelle medesime comunità, da cofinanziarsi attraverso programmi comunitari e nazionali. 4. Un piano per l occupazione responsabile La contrazione del mercato postale, fenomeno generalizzato in tutti i paesi, rende necessario, anche e soprattutto in Italia, l adozione di un piano responsabile di medio periodo teso a rendere il più indolore possibile la obbligata riduzione degli organici nel comparto postale. Nel 1993, quando il Governo iniziò la trasformazione dell allora amministrazione poste e telegrafi (che perdeva circa 2mila mld di lire l anno) in azienda, il suo primo obiettivo fu di predisporre un piano di contenimento dei costi riducendo gradualmente gli organici (il turn-over naturale dell azienda è di circa 5-6 mila addetti l anno) e di sfruttare tutte le possibili opportunità per incrementare i ricavi. Tale obiettivo virtuoso è stato mantenuto per tutto il periodo , ma dall anno successivo è stato allentato (l occupazione totale è rimasta sostanzialmente stabile), forse anche sulla scia del raggiungimento dell utile di bilancio. Le prospettive negative sul versante dei ricavi postali, che difficilmente verranno compensati da nuovi business, impongono di riprendere con rigore tale obiettivo, che può essere perseguito se tutti gli attori coinvolti (politica, sindacati, management) si allineano in vista dell interesse aziendale e della collettività, il cui interesse di lungo periodo è di arrivare a disporre di un servizio universale postale efficiente non eterofinanziato dal contribuente o dalla concorrenza. 19

20 Le proposte di Glocus Accesso a rete: affidare le funzioni di controllo e monitoraggio dei flussi di posta immessa nella rete dell operatore dominante ad un organo terzo, ad esempio AGCOM, sia a garanzia dei rischi di abuso sia di costruzione di un sistema informativo centralizzato di rilevazione delle dimensioni e dei dati relativi all intero mercato postale italiano; Separazione del prodotto posta massiva, attualmente ricompreso nel servizio universale, in due prodotti, il primo universale (senza IVA) comprendente i contratti stipulati da Poste per servizi standard (prezzi, qualità, prestazioni) stabiliti dal Contratto di Programma, il secondo escluso dal servizio universale (con IVA) che include contratti non standard per prestazioni differenti personalizzate; Calcolo del costo del servizio universale, da parte dell AGCOM, con il metodo richiesto dalla direttiva europea dei costi netti evitati; Intervento legislativo sui prodotti editoriali e non profit per ridurre gradualmente la fissazione dei prezzi sussidiati imposta da legge; Revisione della vecchia normativa sulle macchine affrancatrici, consentendo l utilizzo di quelle multicarrier nonché sistemi di pagamento on-line; Maggiore libertà nella fissazione dei prezzi dei prodotti in concorrenza, ma anche maggiore aderenza al costo per quelli universali; Emanazione immediata dei decreti attuativi sul regime di opt-out del direct mail; Sperimentazione in zone rurali di forme di recapito digitale alternativo/complementare a quello fisico delle lettere, contestualmente al lancio di progetti sperimentali, finanziati dallo stato e/o dall Unione Europea, di riduzione del digital divide e di alfabetizzazione di specifiche comunità locali all uso di Internet Piano di medio termine vincolante di graduale riduzione indolore degli addetti al settore postale 20