Forum Banche e PA 2012 sessione B2 - I cambiamenti della PA: addio ai pagamenti per cassa. Limiti all utilizzo del contante per i pagamenti pubblici

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1 Forum Banche e PA 2012 sessione B2 - I cambiamenti della PA: addio ai pagamenti per cassa Limiti all utilizzo del contante per i pagamenti pubblici Pasquale Ferro Banca d Italia Area Banca Centrale, mercati e sistemi di pagamento Servizio Rapporti con il Tesoro Roma, 24 febbraio 2012

2 AGENDA La diffusione degli strumenti alternativi al contante Le disposizioni sui limiti all uso del contante I pagamenti pubblici Gli incassi pubblici

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4 Strumenti alternativi al contante: numero di pagamenti procapite confronti internazionali al 2010 Euro = 182 IT = 66 Fonte: Banca Centrale Europea Blue Book statistics Note: (*): Il dato del LU non include paypal 4

5 I pagamenti on-line in Italia Nel 2010 il numero di pagamenti on-line con carte prepagate è cresciuto del 33%, quello delle transazioni con carte di credito del 15% e quello con bonifici automatizzati del 24%. I pagamenti on-line avvengono per il 50% dei casi con carte prepagate, per il 25% con bonifici e per il 9% con carte di credito. La percentuale di pagamenti on-line, tuttavia, resta molto bassa, pari al 6% del totale dei pagamenti effettuati con strumenti alternativi al contante. Questa situazione non consente all Italia di beneficiare delle rilevanti economie di scala usualmente associate allo sviluppo dei pagamenti innovativi e determina difficoltà nell adozione di politiche tariffarie incentivanti soprattutto dal lato dei micropagamenti Fonte: Relazione della Banca d Italia sul

6 La diffusione delle carte di debito/credito in Italia Secondo uno studio ABI del 2011, tra il 1993 e il 2008 la percentuale di famiglie italiane che possiede carte di debito (credito) è passata dal 41,8% (13,2) al 63,6% (31,6); nel decennio la percentuale di pagamenti effettuati tramite carte è aumentata dal 15% al 40%; la carta di credito è vista come uno strumento più di elite rispetto al bancomat. Il possesso e l utilizzo del bancomat e della carta di credito: a) aumenta con il grado di istruzione; b) si riduce al crescere dell età; c) aumenta al crescere del reddito disponibile e del consumo di beni non durevoli; d) dipende dalla macroarea geografica di residenza: Un incremento del 10% delle famiglie detentrici di carte potrebbe ridurre il tasso di lavoro irregolare di mezzo punto percentuale; nell ipotesi di una diffusione capillare delle carte, l effetto in termini di emersione del sommerso è stimabile tra i 10 e i 40 mld. di euro (tra 0,3 e 3 punti percentuali di PIL, tra il 5 e il 15 per cento dell ammontare complessivo del sommerso). Fonte: ABI, Diffusione della moneta di plastica e riflessi sull economia sommersa: un analisi empirica sulle famiglie italiane (a cura di D. Di Giulio e C. Milani, aprile 2011) 6

8 L art. 12 della legge n. 241/2011 Al fine di favorire la modernizzazione e l efficienza degli strumenti di pagamento, riducendo i costi finanziari e amministrativi derivanti dalla gestione del contante, l art. 12 della legge n. 214/2011 stabilisce che i pagamenti delle pubbliche amministrazioni centrali e locali siano disposti mediante l utilizzo di strumenti telematici. E fatto obbligo alle amministrazioni di avviare il processo di superamento di sistemi basati sull uso di supporti cartacei. I pagamenti dovranno avvenire in via ordinaria mediante accreditamento sui conti correnti bancari o di pagamento dei creditori ovvero con altri strumenti di pagamento elettronici prescelti dal beneficiario. Gli eventuali pagamenti per cassa non possono comunque superare i 1000 euro. Gli stipendi, le pensioni e i compensi corrisposti a prestatori d opera e ogni altro tipo di emolumento, d importo superiore a 1000 euro, deve essere effettuato con strumenti di pagamento elettronici bancari o postali, ivi comprese le carte di pagamento prepagate e le carte elettroniche istituzionali (L. n. 122/2010). E previsto che l ABI, le associazioni dei prestatori di servizi di pagamento, le Poste, il Consorzio Bancomat ecc., definiscano, entro il 1 giugno 2012 e applichino entro 3 mesi, le regole per assicurare una riduzione delle commissioni interbancarie a carico degli esercenti per le transazioni effettuate con carte di pagamento, tenuto conto della necessità di assicurare trasparenza e chiarezza dei costi, nonché di promuovere l efficienza economica nel rispetto della concorrenza. 8

9 I limiti ai pagamenti per cassa Con l art. 12 il legislatore ha voluto (ancora una volta) sfruttare la forza d urto del sistema dei pagamenti pubblici per coniugare il tema dell efficienza dell azione amministrativa con quello della guerra al contante, nella consapevolezza che tale ambizioso obiettivo potrà essere centrato solo attraverso adeguate attività di supporto. L eliminazione del contante passa per un azione di inclusione finanziaria mirata a dotare i cittadini di uno strumento di pagamento a basso costo (o a costo zero) e di semplice utilizzo. In tale azione il settore pubblico, in virtù della massa di pagamenti che effettua e riceve, può fornire il suo contributo definendo con i fornitori di servizi di pagamento i requisiti minimi di strumenti di pagamento rivolti alla generalità dei cittadini. La convenzione per il conto di base è un primo, importante passo in questa direzione ma le statistiche mostrate in apertura e la continua innovazione nel mercato dei pagamenti spingono a cercare nuovi e ulteriori azioni volta a favorire l utilizzo di strumenti di pagamento elettronici. 9

10 I limiti ai pagamenti per cassa: linee di azione L art. 4 del D.L. 78/2010, convertito nella legge n. 122/2010 (richiamato anche dall art. 12 per il pagamento di stipendi e altri emolumenti a carattere continuativo) già prevedeva la realizzazione di un servizio nazionale per pagamenti su carte elettroniche istituzionali (inclusa la tessera sanitaria) da disciplinare con decreto del Ministero dell Economia e delle Finanze. L art. 12, prevedendo che i pagamenti delle pubbliche amministrazioni centrali e locali si effettuino di norma mediante accreditamento sui conti correnti o di pagamento dei creditori ovvero con altri strumenti elettronici, richiama l attenzione sulla possibilità che l accreditamento su carte di pagamento diventi una modalità di estinzione ordinaria dei pagamenti pubblici. Da rilevare che la Tesoreria dello Stato è già in grado di accreditare le carte (ibanizzate) raggiungibili attraverso bonifico. Un ulteriore passo potrebbe essere quello di promuovere la stipula, in analogia di quanto previsto per i conti di base, di una convenzione tra MEF e associazioni di PSP per il rilascio di una carta (prepagata) di base a canone zero, in modo da dotare in tempi brevi ciascun cittadino di un borsellino elettronico che possa essere caricato dalle pubbliche amministrazioni e speso con modalità elettroniche in circuiti ad ampia diffusione. Un occasione per introdurre tale innovazione potrebbe essere proprio il decreto di attuazione dell art. 4 della legge 122/

12 Le realizzazioni della Tesoreria Telematica (1) MANDATO INFORMATICO Dal 2000, pagamenti vari della PA centrale, compresi i trasferimenti agli enti pubblici 720 mila pagamenti/anno CONTABILITA SPECIALI Pagamenti vari (MEF- IGEPA, MIUR-CSA, MEF-IV Dipartimento) 300 mila pagamenti/anno SPESE FISSE Dal 2003, stipendi e pensioni Tesoro 19 mln di pagamenti/anno ORDINATIVI SU O/A Pagamenti vari della PA periferica (Funzionari delegati) 1 mln di pagamenti/anno 12

13 Le realizzazioni della Tesoreria Telematica (2) F24 ENTI PUBBLICI Dal 2008, versamenti addizionale comunale IRPEF, altri tributi e contributi 180 mila operazioni/anno CEDOLINO UNICO Dal 2011, pagamento unificato degli stipendi e delle competenze accessorie spettanti al personale delle amministrazioni dello Stato (circa 1,5 milioni di dipendenti) 70 mila operazioni/anno CONTO CORRENTE POSTALE Dal 2008, versamenti vari destinati ai conti della tesoreria 800 mila operazioni/anno TESORERIA UNICA Dal 2010, gestione telematica di oltre 10 mila conti di enti locali e altri enti pubblici 1 mln di operazioni/anno 13

14 Le procedure per i servizi di cassa AGENZIE FISCALI Pagamenti vari 950 mila pagamenti/anno INPS Prestazioni accessorie, indennità di disoccupazione, cassa integrazione, stipendi, ecc.) 13 mln di pagamenti/anno Gestioni ex-inpdap Pensioni, dal 2012 nuova procedura con standard SEPA 24 mln di pagamenti/anno 14

15 I risultati conseguiti: le operazioni telematiche Pagamenti statali (in migliaia) Totale Tradizionale Circuito Setif Telematica PAGAMENTI 67 mln di pagamenti dei quali oltre 65 mln in modalità telematica INCASSI oltre 600 mld di euro per entrate fiscali e contributive 1,5 mln di bonifici pari a 70 mld 15

16 Tesoreria telematica: le procedure della spesa decentrata ORDINATIVI SU O/A (1 mln di pagamenti annui) Dal mese di ottobre 2011 utilizza la procedura telematica il 50% dei F.D. (70 80 % delle operazioni) Nel 2011 oltre 1200 funzionari delegati, altri si stanno attivando per utilizzare la nuova modalità PRESUPPOSTI: Adesione al Sistema di Contabilità Generale dello Stato (SICOGE), gestito dalla Ragioneria Generale dello Stato VANTAGGI: a) Digitalizzazione della spesa secondaria b) Colloquio telematico con la Banca d Italia - Ordinativo dematerializzato c) Colloquio telematico con le Ragionerie riscontranti per la rendicontazione d) Utilizzo di strumenti SEPA compliant 16

17 SICOGE Funzionari delegati Emissione Ordine Accreditamento (O/A) Registrazione O/A Amministrazione SICOGE S.I.R.G.S. Ragioneria Generale dello Stato Emissione Ordinativo Secondario (O/S) Buono Prelevamento Contanti Aggiornamento registri Rendicontazione Funzionario Delegato Visibilità O/A BANCA ITALIA 17

19 LE DIRETTRICI DEL PIANO ITALIA DIGITALE 19

20 L indagine del Politecnico di Milano - Pagamenti on line (1) PROGETTI DI e-government ATTIVI O IN CORSO DI AVVIO Amministrazioni che danno la possibilità agli utenti di inoltrare documenti on line: Amministrazioni che consentono di concludere in via telematica l intero iter del servizio richiesto: Enti locali che dichiarano di aver implementato o avere in corso progetti di servizi di pagamento tramite internet o altri canali: Comuni Province Enti locali che hanno attivato servizi di pagamento di tributi e/o tasse on line: 16% 8% 58% 40% 47% Criticità: scarsa diffusione dei servizi e dei pagamenti on line. Anche quando disponibili, i servizi e i pagamenti on line non sono utilizzati da cittadini e imprese nella misura desiderata 20

21 L indagine del Politecnico di Milano - Pagamenti on line (2) 21

22 Il nuovo codice dell amministrazione digitale L art. 5 del CAD recita:. 1. Le PA consentono l'effettuazione dei pagamenti ad esse spettanti, a qualsiasi titolo dovuti, fatte salve le attività di riscossione dei tributi regolate da specifiche normative, con l'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione. 2. Le PA centrali possono avvalersi, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, di prestatori di servizi di pagamento per consentire ai privati di eseguire i pagamenti in loro favore con l'utilizzo di carte di debito, di credito o prepagate e di ogni altro strumento di pagamento elettronico. Il prestatore dei servizi effettua il riversamento dell'importo trasferito al tesoriere dell'ente, registrando in apposito sistema informatico, a disposizione dell'amministrazione, il pagamento eseguito e la causale, la corrispondenza di ciascun pagamento, i capitoli e gli articoli d'entrata oppure le contabilità speciali interessate. 3. Con decreto del Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione ed i Ministri competenti per materia, di concerto con il MEF, sentita DigitPA, sono individuate le operazioni di pagamento interessate, i tempi, le modalità per il riversamento, la rendicontazione e l'interazione tra i sistemi e i soggetti coinvolti nel pagamento, nonché il modello di convenzione che il prestatore di servizi di pagamento deve sottoscrivere per effettuare il servizio. 4. Le regioni, anche per quanto concerne i propri enti e le amministrazioni del SSN, e gli enti locali, adeguano i propri ordinamenti al principio di cui al punto 1. 22

23 I limiti dell attuale sistema di riscossione Multicanalità ridotta: i cittadini e le imprese spesso sono obbligati a utilizzare un solo canale di pagamento, sostenendo elevati costi indiretti (code, spostamenti, tempi di attesa) Basso livello di automazione: gli strumenti di versamento a disposizione non consentono la tempestiva riconciliazione delle operazioni e l erogazione on-line dei servizi Scarsa dematerializzazione: la maggiore parte delle procedure è legata al rilascio di una ricevuta cartacea; ciò mantiene elevati i carichi operativi delle strutture interessate (tra cui le Tesorerie gestite dalla Banca d Italia) Inefficienze di processo: molte procedure di versamento prevedono passaggi non necessari che aumentano i tempi e i costi di riconoscimento delle somme alla Tesoreria dello Stato Bassa prevedibilità dei flussi: la trasmissione da parte dei soggetti delegati all incasso (Poste, banche, concessionari) dei dati sui flussi di entrata ai fini di previsione del saldo del conto disponibilità non è presidiata da adeguate procedure e sanzioni Il sistema di acquisizione delle entrate è incentrato prevalentemente su banche e poste e si basa sulla ripartizione tra: a) procedura delega unica per i versamenti fiscali e contributivi, con efficacia elevata ma costi sostenuti; b) altri versamenti effettuati prevalentemente sui c/c postali, con un processo di riconciliazione a bassissimo livello di automazione ed elevati costi (sia per la Tesoreria sia per l amministrazione) 23

24 Verso un nuovo modello di riscossione Alla luce delle considerazioni svolte, una riforma del modello di riscossione dovrebbe rispettare i seguenti requisiti e principi: Multicanalità: consentire al cittadino/impresa di effettuare versamenti alla pubblica amministrazione attraverso diversi canali, secondo le esigenze delle diverse tipologie di utenza e favorendo l utilizzo di strumenti elettronici Efficienza: favorire il trattamento automatico dei flussi informativi e finanziari collegati alle operazioni di versamento in modo da rendere più efficienti i processi amministrativi e più tempestiva l erogazione dei servizi Compliance europea: prevedere modalità di erogazione dei servizi compatibili con il quadro normativo europeo e l adozione di standard in linea con i SEPA minimum requirements Level playing field: consentire a tutte le tipologie di operatori di offrire servizi di pagamento alle PPAA secondo regole chiare e non discriminatorie, con l obiettivo di ridurre il costo per il settore pubblico evitando la formazione di monopoli Prevedibilità: definire obblighi informativi strutturati e un sistema di sanzioni che consentano di conoscere in anticipo i flussi di accredito delle somme in Tesoreria (per finalità di ottimizzazione della gestione della liquidità del MEF) 24

25 La realizzazione del SIRPA In analogia con il SIPA (Sistema Informatizzato dei Pagamenti della Pubblica Amministrazione), la realizzazione di un Sistema Informatizzato di Riscossione delle Pubbliche Amministrazioni (SIRPA) consentirebbe di: Ridurre i costi sostenuti dalle pubbliche amministrazioni per lo svolgimento delle attività di riconciliazione contabile; Ridurre i tempi e i costi di acquisizione dei versamenti da parte delle pubbliche amministrazioni; Migliorare i rapporti tra i privati e le pubbliche amministrazioni grazie alla possibilità, per i privati, di utilizzare una molteplicità di canali di riscossione e strumenti di pagamento e quindi di adempiere le obbligazioni nel modo più adatto alle proprie esigenze; Aumentare il livello di adesione spontanea del contribuente agli obblighi fiscali (tax compliance); Supportare gli interventi di lotta al contante. 25

26 Gli obiettivi della Banca d Italia Nella costruzione del nuovo modello di pagamenti on line, la Banca persegue obiettivi istituzionali e di interesse generale: Innalzare l efficienza del sistema dei pagamenti pubblici e razionalizzare gli adempimenti delle pubbliche amministrazioni con riflessi sui relativi costi; Razionalizzare le residue attività e ridurre ulteriormente i costi del Servizio di Tesoreria dello Stato; Promuovere le regole e gli standard di pagamento pan-europei; Garantire pari condizioni di accesso e concorrenza alle diverse categorie di fornitori di servizi di pagamento; Accrescere l efficienza complessiva del sistema dei pagamenti italiano, infrastruttura vitale per l economia reale. 26

27 Per concludere. L intervento pubblico in quest area non comporta una compressione dei progetti che si stanno concretizzando nel settore, anzi tende ad ampliare la platea degli utenti, offrendo completa accessibilità al sistema attraverso un infrastruttura pubblica di interconnessione con tutte le reti di mercato. In questo scenario troverebbero posto anche iniziative che, sfruttando la natura capillare dei pagamenti pubblici, mirano ad aumentare l inclusione finanziaria e a favorire la lotta al contante. Possiamo già intravedere un futuro nel quale il cittadino, le imprese, i professionisti potranno regolare debiti e crediti nei confronti delle PA centrali e locali attraverso una pluralità di sistemi e di strumenti la cui scelta dipenderà esclusivamente da fattori di costo e di qualità (F. Passacantando, Intervento alla Convention Nazionale Reti Amiche, verso un mercato più concorrenziale dei servizi di pagamento, Roma, 5 aprile 2011) Un richiamo esplicito all esigenza di politiche pubbliche appropriate per promuovere la crescita e lo sviluppo, coordinando decisioni economiche autonomamente prese dal mercato. 27

28 GRAZIE PER L ATTENZIONE Pasquale.ferro@bancaditalia.it 28