SEZIONE POLIZIA STRADALE M I L A N O. Infrastrutture adeguate e sistemi di sicurezza per la logistica chimica in Italia

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1 SEZIONE POLIZIA STRADALE M I L A N O Infrastrutture adeguate e sistemi di sicurezza per la logistica chimica in Italia Il trasporto di merci pericolose Il trasporto stradale di merci pericolose costituisce, senza ombra di dubbio, il settore di maggiore complessità normativa dell intero panorama delle prescrizioni di legalità e di sicurezza dedicato al mondo del trasporto. Questa complessità è dovuta alla presenza di più fonti normative che determinano, in qualsiasi momento interpretativo, due difficoltà di coordinamento, che potremmo definire verticale ed orizzontale. Il coordinamento verticale si impone per la presenza contemporanea di normative internazionali(quali l ADR), europee( le tante Direttive che si occupano della materia per quanto concerne le caratteristiche infrastrutturali), e nazionali(ad es. il Codice della Strada). Quello orizzontale è dovuto al fatto che le normative citate, ordinariamente si occupano della sola sicurezza stradale. Poiché la pericolosità di queste materie determina fattori di grande attenzione e di possibili criticità per la sicurezza pubblica, l ordine pubblico e la tutela ambientale, normative di settore prevedono prescrizioni ed adempimenti mirati che, più delle volte, confliggono con quelli stabiliti per la tutela della sicurezza stradale, altre volte li ripetono, altre ancora li modificano. Questo panorama poco ordinato è frutto della delicatezza e della complessità del settore e non dovuto a trascuratezza o, peggio, a cattiva volontà del legislatore. In ultimo, a quanto sopra delineato va aggiunto anche l interesse che il settore determina ai fini della sicurezza sul lavoro (D.Lgs.81/2008) e della gestione delle emergenze di massa (Protezione Civile. Direttiva del Consiglio dei Ministri del 6 aprile 2006). 1

2 Tutte le fonti normative che concorrono vanno lette, perciò, alla luce di quanto detto circa la complessità della materia. Va ricordato infatti che, solo avendo la consapevolezza dei tanti obiettivi da tutelare, è possibile evitare errori di ritenere abrogate o superate normative che ad una lettura superficiale potrebbero apparire in contrasto o ripetitive. In realtà, è proprio la diversità dei beni da tutelare, che la norma assume, che spiega le tante prescrizioni diverse una dall altra e, a volte, addirittura configgenti. Per una corretta comprensione delle normative va poi tenuta presente un altra particolarità della materia, costituita dalla continua evoluzione che la stessa ha subito. Evoluzione dovuta alla necessità di stare al passo dei tempi in termini di risposte alle crescenti esigenze d impiego di materiali che le industrie chimiche o di altri settori sfornano e dall attrazione che le stesse esercitano sull economia, sui servizi e, a volte sulla stessa cultura. Siamo circondati costantemente, in ogni ora del giorno e della notte, da materiali pericolosi che, da un lato, migliorano la nostra vita, e, dall altro, la condizionano con la necessità di conoscere, seguire istruzioni, metabolizzare precauzioni e, infine, preparasi a gestire eventuali emergenze. La caratteristica primaria delle merci pericolose, infatti, sta proprio nella loro utilità, che le rende preferibili a quelle di maggior costo, altrimenti sarebbe facile farne a meno e, quindi, eliminarne tutti i pericoli connessi. La loro diffusione sul territorio avanza di pari passo col progredire economico e sociale dello stesso. Anche gli esplosivi, storicamente identificati con strumenti di guerra, seguono questo itinerario in quanto nella categoria vi rientrano non solo i materiali prodotti per esplodere, ma anche tutti quelli che hanno nella esplosività il fattore di rischio primario o conseguente. Per queste ragioni non è pensabile ad un futuro privo di materiali con caratteristiche di pericolosità, se non correlato a condizioni non auspicabili come la povertà. Questo dato di fatto costituisce il punto fermo di una cultura che, lungi dal demonizzare o rifiutare questi materiali, educhi a convivere con gli stessi attraverso la loro conoscenza, dei fattori di rischio di ognuno, delle corrette modalità d impiego e di come gestire situazioni di criticità e di emergenze. Conoscenze, queste, che costituiscono esattamente i contenuti di tutte le legislazioni dedicate, non sempre note, 2

3 purtroppo, agli stessi operatori professionali e a chi è deputato ad adottare piani strategici di sicurezza, atti ad evitare, altresì, l uso improprio, criminale o terroristico di questi materiali. Rispetto al passato, infatti, si affaccia prepotente l esigenza di mettere in sicurezza questi materiali dal possibile utilizzo per fini terroristici. La realtà, purtroppo, ha già mostrato di come le organizzazioni dedite al terrorismo sappiano utilizzare sapientemente materie pericolose per le loro finalità, sfruttando le potenzialità tipiche di ogni prodotto,magari combinandolo con altri. Già nella versione 2007, l ADR, fonte primaria per la sicurezza dei trasporti stradali, introduceva la classificazione di MERCI PERICOLOSE AD ALTO RISCHIO, definizione che comprende tutte quelle potenzialmente utilizzabili ai fini terroristici e che possono quindi causare effetti gravi come perdita di numerose vite umane o distruzioni di massa. Questo interesse per possibili impieghi per fini terroristici ha reso ancor più urgente sviluppare percorsi formativi agli operatori del settori ed informativi a tutti i possibili utilizzatori delle modalità di riconoscimento delle merci pericolose, delle prescrizioni di sicurezza ed ogni altro adempimento, compresi quelli di legalità che allargano il campo di azione a tutte le finalità degne di attenzione. Le fonti normative La fonte normativa primaria, dedicata interamente al settore del trasporto stradale, è costituita dall ADR, acronimo di AGREEMENT DANGEREUSE ROUTE, adottato a Ginevra come Accordo Europeo il 30 settembre 1957 e ratificato in Italia con la legge 12 agosto 1962, n Questo Accordo è stato poi adottato dall ONU e valido ora per tutti i Paesi che lo hanno recepito, il cui elenco aggiornato è consultabile sul sito Internet del Segretariato della Commissione Economica per l Europa delle Nazioni Unite. ( Il testo dell ADR è aggiornato regolarmente ogni due anni, alla luce dello sviluppo tecnologico e delle esigenze che la realtà ha maturato, anche sulla base degli emendamenti apportati dalle Raccomandazioni per il trasporto delle merci pericolose, che contengono tutte le prescrizioni di 3

4 sicurezza comuni alle diverse modalità di trasporto stradale, ferroviario, marittimo, aereo e per le vie navigabili interne. L Unione Europea, con la direttiva 94/55 e successive modificazioni, ha adottato per tutti i trasporti dei paesi membri le prescrizioni contenute negli allegati A e B, che costituiscono la raccolta organica delle prescrizioni di sicurezza correlate al trasporto stradale di merci pericolose. La stessa Unione ha poi con Specifica Direttiva nr. 68/2008 uniformato le prescrizioni per il trasporti di merci pericolose per strada, per ferrovia e per le vie navigabili interne. Il decreto legislativo 35/2010, segna pertanto una tappa fondamentale dell evoluzione normativa nazionale nel solco della volontà dell Unione europea di uniformare le legislazioni dei singoli paesi membri. La fonte primaria nazionale per il trasporto stradale di merci pericolose diventa ora la direttiva 68/2008, comune, altresì, ai trasporti ferroviari e a quelli delle vie navigabili interne e, così come disposto dall articolo 5, si procederà al recepimento dei futuri aggiornamenti dell ADR, per il trasporto stradale, del RID, per quello ferroviario e dell ADN, per quello delle vie navigabili interne. Le normative nazionali dedicate al settore hanno vissuto un itinerario di crescita non sempre lineare, che può essere così sintetizzato: Il Codice della strada del 1959 (D.P.R. 15 giugno 1959, n 393), dedicava al trasporto stradale dei merci pericolose l articolo 78 e molte norme regolamentari (dall articolo 355 al 411). Tutte queste prescrizioni erano prese dal RID, (Reglement Internazionale Dangereuse) dedicato al trasporto ferroviario. Va ricordato infatti che la prima fonte di normative dedicate al trasporto di merci pericolose è stato proprio il RID e non poteva essere diversamente, visto che il treno è stato il primo sistema di trasporto moderno. Il sistema di trasporto di merci su strada si è sviluppato successivamente ed ha utilizzato le conoscenze e le esperienze che il treno aveva maturato. L'evoluzione parallela delle convenzioni RID e ADR diventano perciò significative dello sviluppo dei trasporti e della logistica in generale. Così, oggi, ove la realtà è costituita dalla sempre maggiore integrazione dei sistemi di trasporto, ove la intermodalità diventa la condizione primaria per garantire economicità ed efficienza all'intero comparto,il trasporto stradale diventa il fattore comune a cui riferire le prescrizioni di sicurezza. Anche i trasporti ferroviari, così come quelli marittimi ed aerei, ordinariamente iniziano e terminano con un itinerario 4

5 su strada. Questa condizione di flessibilità del trasporto stradale, tipico del veicolo su gomma, in grado di recarsi in ogni luogo, fa sì che ogni spedizione intermodale deve garantire anche le prescrizioni di sicurezza stradali. In ultimo, va ricordato che le prescrizioni di sicurezza stradali sono quelle più forti,dovendo garantire livelli di sicurezza accettabili per tutte le condizioni di viabilità possibili, compreso quelle delle possibili incompatibilità ambientali. Sul territorio, infatti, sono possibili attraversamenti di centri abitati, di gallerie, di aree e di siti industriali ove siano presenti effetti di lavorazioni con emissioni di sostanze incompatibili con eventuali sversamenti di altre. Tutto ciò ha portato ad ingigantire sempre più le prescrizioni di sicurezza dell'adr e a riferire ad esse anche quelle degli altri sistemi di trasporto, sino ad uniformarne moltissime e ad arrivare ad una sempre più stretta integrazione specialmente tra il trasporto stradale e quello ferroviario. Il Decreto legislativo 35/2010, che ha dato attuazione alla Direttiva 2008/68 rappresenta perciò la certificazione di questa esigenza e l'inizio di un nuovo itinerario, costituito dalla sempre maggiore integrazione tra le normative dedicate alla sicurezza dei trasporti- L'A.D.R. L'Accordo Europeo per il trasporto stradale di merci pericolose, dopo una lunga evoluzione è arrivato, ormai già da tre edizioni, ad una articolazione consolidata, che ne favorisce la consultazione ed è stata adottata anche dal RID. In particolare, l'allegato A è dedicato a : -Parte Prima - Disposizioni generali, che comprendono: campo di applicazione; definizioni e unità di misura; formazione del personale; obblighi di sicurezza per gli operatori del trasporto; deroghe; misure transitorie; misure speciali per le materie fissili e radioattive; misure di controllo e di supporto alla verifica dell'osservanza delle disposizioni di sicurezza; restrizioni al trasporto; disposizioni concernenti la sicurezza e materie ad alto rischio. 5

6 -Parte Seconda - Classificazioni:: -principi di classificazioni; -disposizioni particolari per le diverse classi; -metodi di prova. -Parte Terza :Lista delle merci pericolose. L'ormai consolidata articolazione dell'adr si presenta completa in ogni parte e consente una facilità di ricerca che nelle edizioni passate era quanto mai ardua. La normativa in esso contenuta è perfettamente valida sia per i trasporti internazionali,che nazionali, così come chiaramente disposto dal comma 1 dell'articolo 168 del Codice della strada: Dalle normative riportate, contenute nell'articolo 168 del codice della strada si ricavano le linee guida della complessa disciplina, che può essere così espressa: Identificazione delle Merci Pericolose, ai fini del trasporto stradale. Sia per i trasporti nazionali, che per quelli internazionali,sono considerate pericolose quelle indicate negli allegati A e B all'adr. Circolazione dei veicoli e prescrizioni. La circolazione dei veicoli con carichi di merci pericolose e le prescrizioni relative all'etichettaggio, all'imballaggio,al carico, allo scarico ed allo stivaggio sono regolati dalle disposizioni dell'adr Merci Particolari.Per le merci che presentano pericolo di esplosione e per i gas tossici, resta salvo l'obbligo di licenze, autorizzazioni o permessi prescritti da normative specifiche. Allo stesso modo è fatto salvo l'obbligo della licenza per il trasporto di materie fissili e radioattive. Possibilità di prescrizioni più rigorose. Per motivi inerenti esclusivamente alla sicurezza durante il trasporto, il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, di concerto con quello dell'interno, dell'ambiente e della tutela del territorio,con decreti preventivamente notificati alla Commissione Europea, può prescrivere condizioni aggiuntive. Analoghe prescrizioni possono essere imposte, per le stesse finalità, al trasporto di materie non incluse nell'elenco delle 6

7 merci pericolose contenuto negli allegati A e B dell'adr, ma ad esse assimilabili. Prescrizioni alleggerite. A condizione che non sia pregiudicata la sicurezza, il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, di concerto con quello dell'interno, dell'ambiente e dello Sviluppo economico, può autorizzare il trasporto nazionale di merci pericolose vietate o soggette a prescrizioni diverse. Queste autorizzazioni sono limitate nel tempo e giustificate solo da particolari esigenze tecniche o di sicurezza pubblica. Analoga deroga al divieto di trasporto e all'obbligo di prescrizioni è possibile solo per il trasporto nazionale di piccole quantità di merci pericolose, purché non radioattive, e per quello di brevi distanze. Altre norme dedicate alla Sicurezza Pubblica ed alla Tutela dell'ambiente. La normativa ADR è dedicata esclusivamente alla sicurezza del trasporto e, quindi, necessariamente convive con quelle destinate a tutelare l'ordine e la sicurezza pubblica nei settori del trasporto di quelle materie come gli esplosivi, i gas tossici ed i materiali radioattivi. Questi materiali hanno una grande valenza ai fini della tutela della sicurezza pubblica e normative specifiche ne disciplinano la produzione, la detenzione, il trasporto e la cessione. Queste normative, scritte in tempi diversi, a volte disciplinano adempimenti e comportamenti presenti anche nell ADR. All'interprete si pone perciò il problema di coordinarne l'applicazione, tenendo presenti le finalità delle stesse. E seguendo questa linea interpretativa il problema si risolve facilmente, partendo proprio dalle ipotesi più gravi di mancanza di autorizzazione o di licenza al trasporto. Il titolo autorizzativo al trasporto non è mai richiesto per tutelare la sicurezza stradale, ma solo per ragioni di ordine pubblico, di sicurezza pubblica e di tutela ambientale. La mancanza, pertanto, non può che essere punita dalle stesse norme specifiche che disciplinano quella materia, come: -Il T.U.L.P.S., per gli esplosivi; -il R.D. 147/1927, per i gas tossici; -la legge 1860/1962, per le materie radioattive; il D.Lgs.152/2006, per i rifiuti. 7

8 In queste ipotesi, però ricorre sempre il concorso formale con quanto sanzionato dall'articolo 168, comma 8, del Codice della strada, che prevede una sanzione amministrativa, originariamente penale,proprio per la mancanza di titolo autorizzativo al trasporto e per l'inosservanza delle condizioni imposte a tutela della sicurezza. Per condizioni imposte a tutela della sicurezza devono intendersi tutte le prescrizioni riportate nell'atto autorizzativo, diverse da quelle contenute nell'adr. Queste ultime, infatti, sono finalizzate alla sicurezza dei trasporti e non sono nella disponibilità dell'ente che rilascia l'atto, essendo prescritte da una legge, che non consente valutazioni discrezionali da parte dell'autorità chiamata ad autorizzare il trasporto. Inoltre, l'inosservanza delle prescrizioni contenute nell'adr sono sanzionate dai commi 9, 9 bis e 9 ter dello stesso articolo 168, che ne disciplinano analiticamente i contenuti. Conclusioni La sola elencazione delle fonti normative che concorrono a disciplinare i trasporti stradali è significativa della urgente necessità di riordinare l'intera disciplina normativa. Riordino quanto mai complesso, ma non più rinnovabile per la urgente necessità di avere un quadro di riferimento chiaro nelle prescrizioni, nelle procedure e nelle sanzioni per le possibili violazioni. Attualmente, infatti, molte prescrizioni di sicurezza sono riferibili sia alle previsioni dell'adr, che a quello delle normative consolidate in tema di esplosivi, di gas tossici, di radioattivi e di rifiuti pericolosi. Queste sovrapposizioni determinano incertezze e, quindi complicano ulteriormente l'attività di quanti sono deputati a garantire legalità e sicurezza ai trasporti. In attesa di auspicabili progetti di rivisitazione complessiva delle normative, giornate come queste vanno salutate con favore,contribuendo a far luce sui tanti punti ancora oscuri della complessa materia. 8