La legislazione italiana sugli stupefacenti

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1 450 La legislazione italiana sugli stupefacenti N La legislazione italiana sugli stupefacenti Emilio Torrini London Academy of Diplomacy Abstract Il mercato globale delle sostanze d abuso si colloca al terzo posto per volume d affari a livello planetario, dopo quello del petrolio e degli armamenti, raggiungendo la cifra complessiva di 320 miliardi di dollari 1, i problemi di sicurezza sociale e sanitaria che ne derivano hanno superato in molti paesi i livelli di allarme, alimentando legittimi dubbi sull efficacia delle strategie di contrasto, adottate a livello internazionale e nazionale negli ultimi 50 anni, in termini di riduzione del consumo delle sostanze d abuso e di lotta alle organizzazioni criminali che ne controllano il commercio. L evoluzione della legge italiana sulla prevenzione e il consumo delle sostanze stupefacenti. Alla 1 descrizione dell evoluzione del quadro legislativo italiano in tema di prevenzione e controllo delle sostanze di abuso occorre premettere brevemente alcune considerazioni sulle sostanze, focalizzando l attenzione su quelle illegali (alcool etilico e nicotina, seppur legali, sono due delle più comuni e potenti sostanze psicoattive consumate dal genere umano che provocano gravi quadri di dipendenza). Nel corso della sua storia l uomo ha scoperto e selezionato, tra le innumerevoli sostanze provate, cinque molecole in grado di produrre piacere e/o euforia e di provocare in chi le assume un desiderio persistente di ripetere l esperienza. Queste sostanze che l uomo ha usato per millenni senza conoscerne il principio attivo, per combattere il dolore, il sonno, la fame, la fatica, per procurare gioia o per uccidere 2, sono contenute nel succo delle capsule di papavero, nelle foglie di coca, nel succo fermentato di alcuni frutti e di alcuni cereali, nei fiori e nella resina della cannabis, nelle foglie del tabacco. Le organizzazioni sociali che l uomo si è storicamente dato hanno di volta in volta autorizzato o proibito, demonizzato o favorito l uso di queste sostanze (rispettivamente, morfina, cocaina, alcool, delta-9-tetraidrocannabinolo- THC, nicotina) tramite misure legislative profondamente differenti da paese a paese. A tutt oggi, se si escludono 1 Haken J. Trasnational Crime In The Developing World. Washington: Global Financial Integrity Gessa GL. Cocaina. Rubettino la nicotina e l alcool etilico, il cui consumo è legale in quasi tutto il pianeta, sia pure con sempre più notevoli eccezioni e restrizioni (legate per quel che riguarda l alcool, ad esempio, a precetti religiosi), e la cocaina e l eroina, il cui consumo è illegale in pressoché tutti gli Stati, sono la cannabis e i suoi derivati a dividere i Governi e le opinioni pubbliche di Europa e America, con oscillazioni legislative molto ampie, variabili dalla proibizione totale, alla parziale depenalizzazione alla completa liberalizzazione del consumo. I cannabinoidi sono i principi attivi presenti nelle foglie della pianta di marijuana e nell hashish, in concentrazioni molto più basse nelle prime (dall 1 al 3%) che nel secondo (dal 10 al 70%). La pianta contiene quasi 500 composti, compresi 70 diversi tipi di cannabinoidi, ma il principio con maggiore effetto psicoattivo è il THC, molecola isolata e sintetizzata 50 anni fa 3. I cannabinoidi esplicano il loro effetto interagendo, analogamente alla nicotina e agli oppiacei 4, con recettori specifici, i recettori CB1 e CB2, presenti non solo nel cervello ma anche in cellule localizzate in molte altre parti del nostro corpo 3 Gaoni Y, Mechoulam R. Isolation, structure and partial synthesis of an active constituent of hashish. J Am Chem Soc 1964;86: I neurotrasmettitori naturali, presenti cioè fisiologicamente nel nostro sistema nervoso centrale, che interagiscono con i recettori specifici dei cannabinoidi sono stati identificati nel 1992 dal team di Mechoulam: si tratta dell anandamide e del 2-arachidonilglicerolo.

2 N La legislazione italiana sugli stupefacenti 451 (sistema immunitario, pancreas, fegato, tessuto adiposo). All interno del sistema nervoso centrale la densità dei recettori per i cannabinoidi è particolarmente elevata nei neuroni dell ippocampo (memoria) e nei neuroni dei gangli della base e del cervelletto (regolazione e coordinamento dei movimenti, equilibrio). Ne consegue che la cannabis altera, riducendole, le performances cognitive e psicomotorie: gli effetti sono simili a quelli dell alcool etilico e delle benzodiazepine e includono, oltre alle note proprietà euforizzanti, ansiolitiche, sedative, antiemetiche, analgesiche, psichedeliche e stimolanti l appetito, il rallentamento dei tempi di reazione, un deficit nella coordinazione dei movimenti, evidenti difficoltà nella capacità di concentrazione e lacune specifiche della memoria. Tutti questi effetti sono dose-correlati. Da sottolineare che la tossicità acuta da cannabis è estremamente bassa: in Italia non si segnalano, infatti, casi di morte imputabili esclusivamente a overdose di cannabis, anche se dal 2008 si segnalano casi crescenti di intossicazione acuta da cannabinoidi sintetici, con severo impegno nervoso e cardiovascolare e un quadro clinico analogo all intossicazione acuta da cocaina. Nonostante che i derivati della cannabis siano tra le sostanze più diffuse nel pianeta (e l Italia non fa eccezione 5 ), persiste un palese divario tra evidenza scientifica e percezione dell opinione pubblica. Negli ultimi mesi, poi, numerosi nuovi fatti mettono al centro dell attenzione la questione cannabis. Alla fine del 2013 l Uruguay ha legalizzato la cannabis, facendosi carico della sua produzione, distribuzione e vendita. Nel gennaio 2014, negli USA, gli Stati del Colorado, Washington, Oregon, Alaska e Washington D.C. hanno autorizzato il consumo di cannabis a uso ricreativo. Il 27 luglio 2014 il New York Times, uno dei giornali più influenti del mondo, ha preso posizione a favore della legalizzazione della marijuana. Se si guarda alle conseguenze sulla spesa sanitaria del consumo delle sostanze d abuso, il peso relativo di alcool etilico, tabacco, eroina e cocaina risulta molto superiore a quello della cannabis: va sottolineato, in particolare, il ruolo evidenziato in tutte le statistiche da alcool etilico, cocaina e metamfetamine sulla salute e sulla vita di soggetti diversi dai consumatori, in termini di incidenti stradali, violenza e reati a sfondo sessuale. La cocaina è stata usata per molti anni come anestetico locale e neurostimolante e fino agli anni 70 non è stata 5 Il recente Rapporto 2013 al Parlamento italiano sulle sostanze d abuso documenta che il 21,3% di studenti (il campione è di studenti di età compresa tra 15 e 19 anni) ha fumato cannabis. ritenuta una sostanza altamente pericolosa, considerata la sua notevole capacità di indurre dipendenza nei consumatori, tanto che nel 1973 il Comitato USA sulle droghe di abuso affermava che la morbilità associata all uso di cocaina non appare elevata e non ci sono casi di mortalità sicuramente imputabili a overdose da cocaina 6. Dagli anni 80, tuttavia, viene segnalato un aumento costante della mortalità e delle complicazioni mediche associate a cocaina, nonché di altre conseguenze sanitarie del suo consumo, quali traumi, in particolare incidenti stradali, omicidi, abbandono e abuso di minori. Dal 1989 in poi, negli USA la cocaina è prevalentemente fumata ( crack, ottenuto attraverso un processo chimico che trasforma la polvere, il sale cloridrato di cocaina, in cocaina base), mentre viene assunta meno frequentemente per iniezione e per via intranasale 7. La maggior parte delle manifestazioni sintomatologiche dell abuso di cocaina possono essere spiegate sulla base di un iperstimolazione nervosa centrale e periferica. Gli effetti sul sistema nervoso centrale consistono in anomalie comportamentali e psichiatriche, quali iperattività, irritabilità, insonnia, agitazione, psicosi (spesso paranoide), delirio; la stimolazione del sistema nervoso periferico comporta tachicardia, ipertensione, ipertermia, midriasi, convulsioni, arresto respiratorio. Dato che la cocaina ha un emivita relativamente breve, l intossicazione acuta si risolve entro sei ore. L intossicazione cronica da cocaina può presentarsi come schizofrenia paranoide e può durare molti giorni. Dopo l interruzione dell uso cronico, coloro che abusano cronicamente di cocaina possono presentare sintomi come ipersonnia, iperfagia e depressione persistenti per giorni o anche settimane. Gli oppiacei hanno fornito sollievo dal dolore psichico e fisico per millenni, ma il loro abuso e di conseguenza il loro controllo hanno creato, a livello internazionale, un enorme piaga di dipendenza, miseria, criminalità e malattia. Inoltre, poiché gli oppiacei sono spesso somministrati per via endovenosa, i soggetti consumatori possono soffrire di e trasmettere infezioni, tra cui l HIV, l epatite B e l epatite C. Il papavero da oppio iniziò a essere coltivato nel 3400 a.c. in Mesopotamia: il termine oppio si riferisce a una miscela di alcaloidi contenuti nel papavero. Nel 1799, Friedrich Serturner scoprì il più importante 6 Strategy Council on Drug Abuse. Federal strategy for drug abuse and drug traffic prevention. Washington, DC: US Government Printing Office National Institute on Drug Abuse 1990 Statistical Series. Annual Data DHHS Publications No. (ADM) Alcohol, drug abuse, and mental health administration. Washington, DC.

3 452 La legislazione italiana sugli stupefacenti N Alcune NPS hanno proprietà farmacologiche ed effetti simili alle droghe controllate come la cocaina, l ecstasy e le amfetamine e sono quindi spesso commercializzate come alternative legali alle droghe illegali. La ketamina è utilizzata come anestetico in medicina umana e veterinaria ed è stato abusato come allucinogeno per quasi 30 anni. È spesso venduta come polvere liquida o biancastra e come ecstasy o amfetamina. La piperazina è apparsa prima in Europa, Nuova Zelanda, Australia e si è poi diffusa lentamente verso i paesi dell Asia e dell America Latina. Come stimolanti del sistema nervoso centrale, le piperazine sono state vendute come ecstasy per soddisfare la domanda del mercato illegale di stupefacenti. I catinoni sintetici sono analoghi al catinone, stimolante bandito a livello internazionale (una delle sostanze psicoattive nella pianta khat), e sono strutturalmente simili all amfetamina. 4-methylmethcathinone (mefedrone) e Metilenediossipirovalerone (MDPV) sono le sostanze d abuso usate più comunemente. Al loro uso sono state associate overdose mortali nell Unione Europea e hanno anche rappresetnato molti casi di emergenza negli Stati Uniti. Sostanze a base vegetale. Il khat (Catha edulis) è la più diffusa sostanza psicoattiva a base vegetale e cresce principalmente in Africa orientale. I principali ingredienti psicoattivi del khat sono gli stimolanti catina e catinone, che sono strutturalmente simili all amfetamina e controllati dalla Convenzione del La pianta di khat in sé non è controllata. Anche se molte delle sostanze psicoattive sono state sul mercato per molto tempo, la diversità dei prodotti è aumentata considerevolmente, in quanto i produttori di NPS sono molto flessibili e si adattano facilmente alle nuove circostanze ambientali e legislative. La varietà, le mutevoli forme fisiche e le costanti modifiche di etichettatura rendono difficile per le forze dell ordine e le autorità di controllo l identificazione di NPS. Spesso, l effettiva composizione delle NPS risulta sconosciuta sia agli utenti che agli operatori sanitari o delle forze dell ordine. La rete del mercato elettronico è sempre più utilizzata per facilitare la distribuzione globale di queste sostanze e farle pervenire direttamente ai consumatori. L OEDT ha notato un costante aumento del numero di negozi online che vendono le NPS: da 170 nel 2010 a 314 nel 2011 a 690 nel Ora, per valutare correttamente l attuale legislazione italiana in materia di stupefacenti e la sua evoluzione storica, è necessario premettere alcune brevi considerazioni. Il quadro normativo italiano, originariamente contraddiprincipio attivo, che chiamò morfina dal un dio greco del sonno Morfeo appunto. L eroina (diacetilmorfina) è stata sintetizzata nel 1897 da Felix Hoffmann, un chimico della Bayer. Gli oppiacei a breve durata d azione, come l eroina, occupano rapidamente i recettori degli oppioidi. Cambiando la via di somministrazione del sale da endonasale ( sniffare ) a via inalatoria ( fumo ) o sottocutanea (skin popping) o endovenosa (mainlining), i consumatori possono variare la velocità di assorbimento e di legame al recettore. Quanto più rapidamente il farmaco è in grado di occupare i recettori specifici dopo l assunzione, maggiore è l intensità dell esperienza personale o euforica, rush, che è seguita da un periodo di sonnolenza pacifica, nota come nodding out. L eroina ha un determinato tempo di durata d azione, dopodiché inizia la sindrome di astinenza. Soggettivamente, l astinenza è una condizione determinata da ansia, dolore diffuso, irritabilità e fame di eroina. Dei 22 milioni di persone negli Stati Uniti con dipendenza da alcool o di una sostanza illecita, si stima che 4 milioni siano dipendenti da oppiacei sia da eroina sia da farmaci prescritti per alleviare il dolore. Un recente rapporto pubblicato dai Centri per il controllo e la prevenzione delle malattie ha scoperto che le morti che coinvolgono antidolorifici oppioidi sono aumentate e ora superano i decessi per eroina e cocaina messi insieme. Le nuove sostanze psicoattive (NPS) sono stati uno dei temi chiave deliberati nel marzo 2012 alla 55ª sessione della Commission on Narcotic Drugs 8. Per attivare al meglio le politiche sulle droghe a livello regionale e internazionale, è stato coniato il termine nuove sostanze psicoattive o NPS. La Commission on Narcotic Drugs ha introdotto questo termine a livello internazionale nella risoluzione 55/1 del 16 marzo Il termine nuove sostanze psicoattive era stato legalmente coniato in precedenza dall Unione Europea in riferimento a un nuovo stupefacente o sostanza psicotropa, in forma pura o in un preparato, che non fosse incluso nella Convenzione unica sugli stupefacenti del 1961 e della Convenzione sulle sostanze psicotrope del 1971, ma che potesse costituire una minaccia per la salute pubblica comparabile a quella posta dalle sostanze elencate in tali convenzioni. 8 La Commission on Narcotic Drugs è una delle commissioni del Consiglio Economico e Sociale delle Nazioni Unite (anche ECOSOC) ed è un organismo centrale del policy-making sulle droghe all interno del Sistema delle Nazioni Unite. La Commission on Narcotic Drugs è stata costituita dall ECOSOC nel 1946, con il canadese Charles Henry Ludovic Sharman come primo presidente.

4 N La legislazione italiana sugli stupefacenti 453 introdotte dal legislatore italiano furono le seguenti: nessuna punizione per reati minori, come ad esempio l acquisto o il possesso di piccole quantità di sostanze stupefacenti non terapeutiche per uso personale; introduzione di forme dettagliate di intervento in termini di prevenzione, trattamento e reinserimento sociale dei soggetti tossicodipendenti, che avrebbero potuto essere destinati, in specifiche circostanze, a un trattamento medico obbligatorio. In pratica, però, la limitata applicazione e la scarsa efficacia di tali misure produsse ben pochi risultati, certamente al di sotto delle aspettative, e svolse invece un ruolo importante nel promuovere indirettamente l uso di droghe nel paese. Ciò è abbastanza comune come conseguenza di un allentamento della coercizione, anche se alcuni moderni modelli di decriminalizzazione dimostrano che l uso a lungo termine tende a stabilizzarsi o addirittura a diminuire. Tuttavia, l aumento dell uso di sostanze stupefacenti ebbe l effetto di creare ulteriori tensioni in un ambiente politico già conflittuale. Dopo anni di intenso e acceso dibattito, il Parlamento italiano approva la legge 162/1990, che rappresenta un inversione a U in materia delle politiche italiane antidroga. Infatti, l articolo 72, paragrafo 1, vieta tout court il consumo di droga, anche per uso personale. In questo modo, i consumatori di droga colti in violazione di questa legge divengono potenzialmente punibili con la reclusione, indipendentemente dalla quantità in loro possesso. Inoltre, il legislatore include una serie di misure sanzionatorie complementari di carattere amministrativo, come, ad esempio, la sospensione della patente di guida, l obbligo del coprifuoco, il divieto d accesso ad alcuni luoghi pubblici e la custodia presso i servizi sociali. La Legge 162/1990 delinea, quindi, un sistema giuridico che in seguito subisce una modifica radicale dovuta al risultato del referendum nazionale tenutosi nel 1993, che abolisce il citato articolo 72, comma 1, così come tutta la serie criticatissima di misure sanzionatorie complementari di natura amministrativa. In termini di diritto penale, questa legge ha contribuito a definire una distinzione, sia pure sottile, tra il produttore e il trafficante da un lato e il consumatore dall altro. Ciò che fa la differenza tra queste categorie è la soggettività dello scopo del possesso. Tuttavia, questo quadro normativo non ha portato ad altro che a una notevole incertezza nell applicazione delle misure sanzionatorie, in particolare nei casi in cui non era facile stabilire se l uso di sostanze coinvolgeva terze parti o meno. Il sistema di regole delineato dalla Legge 162/1990 e modificato dal referendum, subisce una modifica sostinto da un approccio proibizionista, ha subito profondi cambiamenti nel corso degli anni. L impostazione generale riguardo alle politiche sulle sostanze d abuso si può riassumere, nonostante numerose varianti, nell ambito della tradizionale dicotomia tra proibizionismo e nonproibizionismo. Nel corso del tempo, il quadro legislativo si è progressivamente modificato in seguito all adozione di leggi d ispirazione molto diversa, sia pure all interno di un contesto generale proibizionista. Il termine sostanza psicotropa è stato introdotto per la prima volta nell ordinamento giuridico italiano nel L adozione della legge n. 396/1923 inserì nell ordinamento italiano le disposizioni contenute nella Convenzione internazionale sull oppio, firmata a L Aia il 23 gennaio L uso di sostanze come la morfina, la cocaina e sostanze velenose che hanno, anche se assunte in piccole quantità, effetti psicotropi venne quindi regolamentato e controllato dal Ministro degli Affari Interni. Dopo l introduzione del Codice di procedura penale italiano nel 1930, noto anche come Codice Rocco, la definizione di sostanze velenose è stata sostituita con quella di sostanze psicotrope ; le disposizioni che ne disciplinano l utilizzo sono contenute negli articoli n. 446, 447, 729, 730. L attenzione è stata posta soprattutto su questioni di salute pubblica, come conseguenza sia del traffico illegale, sia dell uso e dell abuso delle sostanze sopra citate tra la popolazione giovanile, in particolare per quanto riguarda la popolazione di età inferiore a 16 anni. è interessante notare che sia la Legge n. 396/1923 che il Codice Rocco non hanno stabilito sanzioni per l uso di stupefacenti in quanto tale, salvo i casi in cui tale utilizzo aveva conseguenze negative per l ordine pubblico. Un chiaro spostamento verso un approccio proibizionista nella legislazione italiana in materia di stupefacenti si è verificato a seguito dell introduzione della Legge n. 1041/1954, che puniva severamente il possesso di qualsiasi sostanza stupefacente, sia in relazione allo spaccio che all uso personale. Per la prima volta, i consumatori di droga furono classificati in modo analogo a produttori e a trafficanti, anche se trovati in possesso di una piccola quantità di sostanza illecita. L impulso a riformare profondamente questo complesso di norme cominciò a concretizzarsi alla fine degli anni Sessanta, quando i movimenti e le trasformazioni sociali si manifestarono in molti paesi europei, in dimensioni senza precedenti. Di conseguenza, la Legge 685/1975 diede vita a una riforma legislativa profonda della materia, sia in termini di trattamento degli autori di crimini e reati penali, sia per quanto riguardava gli interventi medici e sanitari. Le principali innovazioni

5 454 La legislazione italiana sugli stupefacenti N stanziale a seguito dell attuazione delle disposizioni del Decreto Legge n. 272 (Misure urgenti per garantire la sicurezza e i finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonché la funzionalità dell Amministrazione dell Interno. Disposizioni per favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi), che venne poi convertito nella Legge 49/2006. Lo scopo principale di questa legge è quello di ottenere un risultato politico di lì a poche settimane sul tavolo delle imminenti elezioni politiche generali tenutesi nel 2006, rassicurando il versante ultraconservatore e reazionario dell elettorato di destra, cui aveva già regalato nel 2002 una delle leggi più retrograde e demagogiche in tema di immigrazione, la Legge n. 189, la cosiddetta Bossi-Fini. È interessante notare che una simile combinazione di divieto legislativo, nel caso in questione contro l alcool, e di misure anti-immigrazione, in particolare contro l immigrazione italiana, ha un importante precedente negli Stati Uniti nei primi anni 20 del Novecento. La mafia italiana, già ampiamente insediata nel territorio americano a quel tempo, divenne molto potente nelle grandi città, grazie ai guadagni ottenuti dal traffico di droga e dal commercio illegale di alcool attraverso lo sfruttamento della manodopera resa illegale e utilizzata con finalità criminali. Le principali misure stabilite dalla Legge 49/2006 sono riassumibili nei seguenti punti: contro l esito di un referendum popolare abrogativo del 2003, che depenalizzava la detenzione di sostanze stupefacenti finalizzate all uso personale, la 49/2006 reintroduce una soglia quantitativa con l obiettivo di distinguere consumo e spaccio: questa soglia è definita limite quantitativo massimo riferibile a uso esclusivamente personale, consentendo così l incriminazione di molti consumatori per il semplice possesso anche di una quantità minima in eccedenza rispetto a quanto stabilito da un decreto del Ministero della Sanità successivo alla data d approvazione della legge, a prescindere completamente dal contesto sociale ed economico in cui si trova il consumatore/ spacciatore. In questo modo si configura una visione farmaceutica del diritto che stabilisce illegittimamente un reato per via amministrativa. Le quantità, in principio attivo, sono fissate in 500 mg per la cannabis, 250 mg per l eroina, 750 mg per la cocaina; le pene previste dagli art. 73/74 (produzione, spaccio, traffico) per la detenzione di droga al di sopra della soglia quantitativa stabilita sono inasprite per effetto dell abolizione della distinzione tra sostanze leggere e pesanti 9 ; da 6 a 20 anni di carcerazione per tutte le sostanze. Mentre la legge del 1990 fissava pene diverse a seconda delle tabelle (da 2 a 6 anni per la cannabis; da 8 a 20 anni per le sostanze cosiddette pesanti ), la legge del 2006 riduce il numero delle tabelle da 4 a 2 e introduce un sostanziale aumento di pena attraverso la riclassificazione della cannabis; mantiene la previsione di pene meno gravi per i reati di lieve entità, quando la persona è trovata in possesso di quantità leggermente al di sopra della soglia: in tal caso le pene vanno da 1 a 6 anni di carcere e anche in questo modo si registra un notevole aumento di pena, perché, nella legge precedente, per la cannabis la pena prevista era da 6 mesi a 4 anni; per il consumo personale si confermano le sanzioni amministrative già esistenti (sospensione della patente, sospensione del passaporto), ma la durata si allunga sensibilmente (da un mese a un anno, in precedenza da due a quattro mesi). Ancora più importante, qualora il consumatore si sottoponga a un programma terapeutico, questo non interrompe l erogazione della sanzione, come avveniva in precedenza. Di fatto, perciò, i programmi non sono più alternativi alle sanzioni, ma si aggiungono ai provvedimenti sanzionatori; la certificazione dello stato di tossicodipendenza non è più di esclusiva competenza del servizio pubblico, ma anche le strutture private possono certificarlo ai fini delle misure alternative al carcere e della sospensione dell esecuzione della pena. Per avere un idea completa delle conseguenze prodotte nel paese con l introduzione di questo quadro legislativo e dell impatto della legge n. 49 del 2006 sulla già critica situazione carceraria, bastano poche cifre. Il sovraffollamento delle carceri italiane è diventato una triste realtà, stabilizzandosi sulla presenza di circa detenuti 10, più o meno il doppio di quanto le strutture possano fisicamente contenerne: la metà di questi sono tossicodipendenti o consumatori o piccoli spacciatori. Ancora, un detenuto su tre entra in carcere ogni anno per la violazione dell articolo 73 della legge antidroga; quasi quattro detenuti su dieci sono ristretti per violazione dell art Al contrario, per la violazione dell art. 74, articolo che 9 Nordegren T. The A-Z Encyclopedia of Alcohol and Drug Abuse. Parkland, FLA: Brown Walker Press 2002, p Fonte: Dipartimento Amministrazione Penitenziaria Ufficio per lo sviluppo e la gestione del sistema informativo automatizzato Sezione statistica. 11 Ibid.

6 N La legislazione italiana sugli stupefacenti 455 punisce l associazione finalizzata al traffico, sono entrati nel 2012 solo 250 soggetti e sono presenti nelle carceri solo 761 detenuti. Il che equivale ad affermare, con certezza di numeri, che l attuale legislazione è inadatta a colpire il grande traffico di stupefacenti, accanendosi implacabilmente sul consumo personale e/o sul piccolo spaccio. Ancora più impressionante è il circuito repressivo intorno alla cannabis: nel 2012, segnalazioni (su ) riguardano la cannabis, cioè il 78,5%. La percentuale di segnalazioni per cannabis è in costante ascesa: dal 73% del 2009, al 74% del Quanto alle misure alternative, sono sempre più numerosi coloro che vi accedono passando prima dal carcere, per periodi più o meno lunghi, di fatto contribuendo all incredibile sovraccarico che caratterizza le carceri italiane. Il legislatore del 1990, mosso dalla convinzione dell inutilità, quando non dell effetto criminogeno, delle detenzioni brevi per reati non gravi, aveva predisposto un meccanismo per accedere alla misura alternativa direttamente dallo stato di libertà, mentre il legislatore del 2006, pur in totale assenza di dati che mettessero in discussione questa scelta, l ha revocata. Riguardo alle conseguenze sanitarie della legge, un commento a parte merita l andamento degli affidamenti terapeutici in prova dei condannati tossicodipendenti: il numero complessivo è decisamente sceso, dai dell inizio del 2006 ai del 2012 (- 26,9%) 12. Una nuova criticità, inoltre, rende non facile l analisi e la valutazione delle politiche sulle droghe in Italia. In particolare, il passaggio dell assistenza sanitaria in carcere al Servizio sanitario nazionale ha prodotto una differenza tra i dati raccolti dal Dipartimento dell Amministrazione penitenziaria e quelli raccolti dalle Regioni. Per di più, il Dipartimento Antidroga, a capo del quale figura ancora Giovanni Serpelloni, uomo di fiducia dell ex-ministro Giovanardi, uno degli ispiratori più convinti della Legge 49/2006, spesso definita anche Fini-Giovanardi, ha imposto dal 2011 un nuovo sistema di rilevazione dei soggetti tossicodipendenti, la cui complessità e arbitrarietà ha già prodotto dati contraddittori tra soggetti diagnosticati dipendenti e i soggetti qualificati come assuntori o consumatori di sostanze stupefacenti. Riconoscere infatti che esistono i semplici consumatori di sostanze illegali, senza fenomeno di dipendenza, è un argomento fortissimo a favore del superamento della proibizione. Se è vero che le droghe illegali non sono 12 Ibid. più pericolose delle droghe attualmente legali (alcool e tabacco), perché allora proibirle, col conseguente disastroso impatto sul sistema penale e carcerario? Anche l argomento per cui non sono dipendenti, dunque sono criminali/spacciatori che meritano la giusta punizione mostra tutta la sua debolezza: è davvero equa una punizione così dura per sostanze pericolose quanto o anche meno delle droghe legali? Una risposta a questi interrogativi è stata data da una sentenza della Corte Costituzionale, intervenuta, decidendo sulla conformità alle procedure parlamentari nell iter di approvazione della legge. La questione è stata sollevata dalla Terza Camera penale della Corte Suprema di Cassazione, dalla Corte d Appello di Roma e dal Tribunale ordinario di Viterbo nel La sentenza n.32/2014 della Corte Costituzionale ha dichiarato quindi l illegittimità costituzionale degli articoli 4-bis e 4-ter. Dopo la bocciatura della legge 49/2006, non era più sufficiente ripristinare la legge precedente, perché in palese conflitto con le molte altre norme adottate nel corso degli anni e perché non teneva conto di tutti gli aggiornamenti introdotti in materia dal 2006, vale a dire la tabulazione delle cosiddette nuove droghe nel momento in cui queste venivano identificate. La necessità di una nuova legge avrebbe potuto essere l occasione giusta per trovare il corretto equilibrio tra la riduzione del danno recato dalla sostanze psicoattive e la riduzione del danno che deriva dai severi divieti giuridici e dalla loro attuazione. Purtroppo l occasione non è stata colta. Infatti, nel marzo 2014, il Consiglio dei Ministri (CDM) ha approvato il decreto legge 36/2014 Disposizioni urgenti in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza. La discussione, tuttavia, non è stata semplice: il ministro della Giustizia, Andrea Orlando, aveva posto un veto al testo originale, che inizialmente raggruppava tutte le sostanze in solo due tabelle, piuttosto che in quattro, come previsto dalla Legge 162/1990. Questo, infatti, avrebbe significato ripristinare la non-distinzione tra droghe leggere e droghe pesanti, e quindi nuovamente l applicazione delle disposizioni contenute nella Legge 49/2006, incostituzionale. Alla fine, il decreto legge 36/2014 è stato approvato dal CDM e la successiva proposta di disegno di legge n mantiene la distinzione tra droghe leggere e pesanti e le tabelle. Il testo approvato si compone di 4 articoli. Una parte di esso tratta il consumo e il traffico illecito di stupefacenti e sostanze psicotrope, un altra si occupa invece dei

7 456 La legislazione italiana sugli stupefacenti N cosiddetti farmaci off label, ovvero quelli che non sono espressamente indicati per il trattamento di alcune malattie, pur risultando efficaci contro queste stesse. La nuova legge promuove infatti l uso di farmaci off label e la loro inclusione negli elenchi previsti dalla legge 648 del 1996, che definisce gli usi off label dei farmaci, cioè gli utilizzi di molecole a scopo terapeutico in situazioni che non sono previste dalla scheda tecnica del prodotto: usi in specifiche popolazioni di pazienti (ad es. popolazione pediatrica), usi per indicazione, dosaggio, frequenza di somministrazione, durata o via di somministrazione diversi rispetto a quelli autorizzati. Grazie ad un emendamento aggiunto all articolo 3, anche quei farmaci la cui efficacia è stata dimostrata da studi e test internazionali in relazione ad altre indicazioni terapeutiche rispetto a quelle tradizionali, possono essere inclusi nella legge, sia in presenza di un alternativa valida per il trattamento o la cura, sia in assenza di studi clinici da parte dell Agenzia italiana del farmaco (AIFA). Per quanto riguarda le sostanze psicotrope, la nuova legge fa un piccolo passo in avanti ridefinendo le tabelle, ridistribuendo le circa 500 sostanze classificate dal 2006 e intervenendo su penalità e sanzioni. Nello specifico, le tabelle diventano quattro: le droghe pesanti incluse nella prima e nella terza, quelle leggere nella seconda e nella quarta. Ogni tipo di preparazione derivante dalla cannabis fa parte delle tabelle delle droghe leggere, mentre tutte le droghe sintetiche relative al tetraidrocannabinolo (THC), sia per struttura chimica o effetti tossicologici, rientrano in tabella 1, quella delle droghe pesanti. Secondo la Legge, incostituzionale, n. 49/2006, per coloro che venivano fermati in possesso di droghe per uso personale erano previsti un periodo da 1 mese a 1 anno di reclusione e una serie di sanzioni amministrative; al contrario, il possesso o l acquisto per uso personale non costituiscono più un reato ai sensi della nuova legge, mentre le precedenti sanzioni amministrative restano valide, ma con una durata più breve, variando da 2 mesi a 1 anno per le droghe pesanti e da 1 a 3 mesi per le droghe leggere. La quantità minima per uso personale non esiste più: sarà il giudice a prendere in considerazione l eventuale superamento dei livelli di soglia stabiliti dal Ministero della Salute. Per quanto riguarda lo spaccio, ci sarà la reclusione da 6 mesi a 4 anni (in precedenza era da 1 a 6 anni) e una multa da a euro (con la legge 49/2006 era da a euro). In pratica, questo evita anche la custodia cautelare; l arresto, opzionale, sarà possibile solo in caso di flagranza di re- ato. Spetterà al giudice determinare la lunghezza della pena, sulla base della qualità e della quantità di sostanza sequestrata e tenendo conto delle attenuanti, a seconda delle circostanze. È possibile notare come la nuova legge sia principalmente orientata a un approccio tollerante nei confronti dei consumatori o piccoli spacciatori rispetto alla legge precedente, quella incostituzionale n. 49/2006, che forse era stata guidata principalmente da un inclinazione politica e sociale, invece di essere basata sull evidenza scientifica e su un approccio veramente efficace. Tuttavia, la sua attuazione potrebbe finire con l avere solo effetti controproducenti: il governo dovrebbe esplorare tutte le opzioni alternative, compresi gli approcci health-oriented, il controllo e la regolamentazione di stato. La richiesta di una riforma radicale sta cominciando a risuonare in tutto il mondo e una dei principali obiettivi comuni è che la politica sulle droghe venga separata dalle politiche legate alla criminalità. Tra le altre cose, ciò consentirebbe al Governo di concentrare i propri sforzi di polizia in materia di criminalità organizzata. In poche parole, la depenalizzazione del possesso e dell uso di piccole quantità di qualsiasi tipo di droga può rappresentare un passo necessario verso una riconsiderazione globale della legislazione in materia di sostanze stupefacenti. E soprattutto in Italia, ciò che sembra necessario in questo senso è rimuovere gli ostacoli culturali, sottolineando l importanza di combattere i pregiudizi ed è di aumentare la consapevolezza generale attraverso un azione capillare di educazione e informazione a tutti i livelli. Sia il governo che i cittadini devono prendere coscienza del fatto che molte persone fanno uso di droghe, siano esse legali o meno, e accettarlo. Un acuta osservazione di Keynes circa le teorie economiche può essere applicata anche in questo contesto: La difficoltà sta, non nelle nuove idee, ma nel fuggire dalle vecchie, quelle che si ramificano, per coloro che sono cresciuti come la maggior parte di noi, in ogni angolo della nostra mente Keynes JM. The general theory of employment, interest and money. Torino: UTET 2006.