GOVERNO DEL TERRITORIO

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1 GOVERNO DEL TERRITORIO I principi della disciplina giuridica del governo del territorio ALBERTO FOSSATI Milano, 18 ottobre 2014

2 I principi costituzionali. La competenza legislativa dello Stato e delle regioni. La competenza comunale L urbanistica svolge la funzione ordinatrice del territorio allo scopo di stabilire la reciproca compatibilità degli usi del suolo (Corte Costituzionale, 24 giugno 1986, n. 156), attraverso strumenti di pianificazione che attribuiscono alle diverse aree la qualificazione di edificabile o di non edificabile; di conseguenza la pianificazione genera un inevitabile diseguaglianza tra aree e incide su uno dei contenuti del diritto di proprietà costituto dal diritto di edificare. La proprietà privata dunque si conforma, cioè si adatta, alla scelta pianificatoria diretta ad assicurare la finalità sociale della proprietà privata, come è stabilito dall art. 42, comma 2 della Costituzione: «La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge che ne determina i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale.» Solo attraverso le previsioni della legge (statale e regionale) possono essere imposti limiti al godimento della proprietà privata. Si tratta di una riserva di legge relativa, in base alla quale la materia è regolamentata non in via esclusiva dalla legge, ma anche da atti normativi secondari, come il regolamento edilizio e atti amministrativi, quali sono per l appunto i piani e i programmi urbanistici. Questi atti amministrativi e regolamentari attuano o integrano la norma di legge (si veda l art. 873, codice civile sulla determinazione delle distanze nelle costruzioni). La diseguaglianza operata tra aree edificabili e non edificabili si manifesta con riguardo alle aree cui gli strumenti di pianificazione generale attribuiscono destinazione pubblica per la realizzazione di attrezzature pubbliche e sono sottoposte al vincolo di inedificabilità quinquennale imposto per il loro esproprio (d.p.r. 8 giugno 2001, n. 327, Testo Unico degli Espropri). L espropriazione è l istituto giuridico mediante il quale il privato perde, in cambio di un indennizzo, la proprietà della propria area per la realizzazione su di essa dell attrezzatura pubblica prevista dallo strumento urbanistico (art. 42, comma 3, Cost.). Il valore dell indennizzo è ora tendenzialmente equiparato ai valori di mercato (Corte Costituzionale 10 giugno 2011, n. 181). In tal modo, attraverso l indennizzo, che corrisponde al valore di mercato, si tende ad eliminare la diseguaglianza tra aree edificabili e non edificabili. Per determinare l indennizzo la vigente normativa del t.u.espropri individua due criteri: quello della edificabilità legale dell area, che è considerata legalmente edificabile se gli strumenti di pianificazione hanno attribuito una destinazione edificabile prima di essere vincolata per l esproprio dal piano in vigore; e quello della edificabilità di fatto, che ricorre quando un area priva di destinazione urbanistica, perché mai pianificata, o perché già soggetta ad un vincolo per l esproprio decaduto e perciò diventata priva di una sua attuale destinazione, oppure perché si tratta di un area che era agricola prima di essere destinata a servizi pubblici.

3 Un istituto finalizzato ad eliminare, ovvero ad attenuare, la diseguaglianza tra i proprietari è quello della perequazione e della compensazione dei diritti edificatori introdotto in molti ordinamenti regionali (in Lombardia la materia è disciplinata dall art. 11 della lr 11 marzo 2005, n. 12. In Sardegna si avvicina a questo istituto il Comparto edificatorio dell art. 27, lr 45/1989. Nell esperienza nazionale l istituto della perequazione è disciplinato all interno dei piani attuativi dello strumento di pianificazione generale: artt. 23, 28, legge 1150/1942). Questi istituti sono ispirati all esperienza francese che tende a separare il diritto di proprietà fondiaria dal diritto edificatorio. Con la perequazione/compensazione dei diritti edificatori (le quantità edilizie previste dal Piano di Governo del Territorio, PGT) viene attribuito ad un area un indice edilizio, che deve essere utilizzato su altra area individuata dal PGT; per effetto del trasferimento dell indice edificatorio sull altra area, è previsto (dall art. 11 della lr 12/2005) che l area che l ha generato sia ceduta gratuitamente al comune che l utilizza per la realizzazione di opere pubbliche. L organizzazione del potere di pianificazione deve essere coerente con il principio dell autonomia locale (art. 5 Cost.), che va attuato attraverso l applicazione del principio della sussidiarietà verticale (art. 118, comma 1 Cost.) Con la sussidiarietà verticale è stabilito (art. 118, comma 1, Cost.) che il livello di governo degli enti territoriali maggiori (Stato, regioni, province, città metropolitane) intervenga solo quando il livello comunale non sia in grado di assicurare l esercizio unitario delle funzioni amministrative ad esso conferite. Al governo del territorio concorrono anche soggetti non istituzionali, secondo il principio di sussidiarietà orizzontale (art. 118, comma 4 Cost.), La sussidiarietà orizzontale è il principio ordinatore dei rapporti tra istituzioni pubbliche e società e, conseguentemente, è il criterio di riparto per l esercizio di attività di interesse generale tra le istituzioni e la società. Dalla sussidiarietà orizzontale deriva la necessaria partecipazione della società civile alla definizione istituzionale delle scelte di pianificazione. Il potere di pianificazione urbanistica deve essere compatibile con la tutela del diritto all ambiente (artt. 9 e 32 Cost.), da cui deriva il principio della sostenibilità ambientale delle scelte di pianificazione. Il governo del territorio è materia di legislazione concorrente tra Stato e le regioni, tuttavia lo Stato mantiene la competenza esclusiva in materie, come l ordinamento civile, quello penale, l ordinamento degli enti locali, la determinazione dei livelli minimi essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, che sono rilevanti anche per l urbanistica e l edilizia, ai sensi dell art. 117, comma 2 della Costituzione. L art. 117, comma 2 attribuisce al potere esclusivo dello Stato l ordinamento civile e penale. Quanto all ordinamento civile, spetta allo Stato disciplinare i rapporti intersoggettivi (ad esempio, con riguardo all individuazione del titolo giuridico in base al quale viene presentata una domanda per un intervento edificatorio). Quanto all ordinamento penale, l individuazione dei comportamenti e dei fatti penalmente illeciti (ad esempio, la lottizzazione abusiva, o la totale difformità dal provvedimento edilizio) spetta allo Stato, mentre le regioni possono, nei casi previsti dalla legge statale, definire il contenuto sostanziale dell illecito (ad esempio, con riguardo alla determinazione delle varianti essenziali - art. 32 del d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380, testo unico dell edilizia, t.u.edilizia. -, effettuata in Lombardia con l art. 54 della lr 12/2005). La disciplina e la competenza degli organi di governo e le funzioni fondamentali dei comuni, delle province e delle città metropolitane, sono dello Stato (art. 117, c. 2 Cost.): attraverso l esercizio di questo potere la legge statale determina la competenza di un ente territoriale ed individua anche la competenza dei suoi organi di governo. Altra funzione statale rilevante per la pianificazione del territorio è la tutela dell ambiente, dell ecosistema e dei beni culturali (art. 117, comma 2 Cost.), che prevale sulle scelte urbanistiche quando siano in conflitto o contrastino con questa tutela.

4 Nozione di Governo del Territorio La formulazione costituzionale del Governo del Territorio individua la materia che ha per oggetto la disciplina degli usi e delle gestioni «dell intero territorio, indipendentemente dal grado della sua urbanizzazione» [M. Breganze]; come tale, essa comprende sia i profili attinenti alle vocazioni del territorio (le sue destinazioni d uso), disciplinati attraverso gli strumenti di pianificazione, sia i profili riguardanti la concreta trasformazione edilizia del territorio. Rientra, pertanto, nella nozione di governo del territorio anche la materia edilizia (Corte Costituzionale, 1 ottobre 2003 n. 303; Corte costituzionale, 29 luglio 2005, 343) e pure quella dei lavori pubblici, almeno per quest'ultima con riguardo agli aspetti localizzativi delle strutture [P. Urbani]. Nella legge urbanistica n del 1942, ed anche nella nozione di urbanistica contenuta nell art. 80 del d.p.r. 24 luglio 1977, n. 616, i due momenti della pianificazione (che si esplica con gli atti che dispongono le regole sull uso del territorio) e quello della sua trasformazione (mediante gli interventi edilizi) sono tra loro strettamente connessi, come parti di una medesima materia. L art. 4 della legge 1150/1942 prevede che: «La disciplina urbanistica si attua a mezzo dei piani regolatori territoriali, dei piani regolatori comunali e delle norme sull attività costruttiva edilizia, sancite dalla presente legge o prescritte a mezzo di regolamenti». Il successivo art. 41quinquies stabilisce i parametri edificatori per i comuni sprovvisti di strumento urbanistico, a sua volta il dm 2 aprile 1968, n. 1444, che ne è attuazione, individua i parametri edilizi per formazione degli strumenti di pianificazione comunale. In quanto parte integrante del governo del territorio, la materia edilizia è oggetto di un corpo giuridico composto da norme che costituiscono un vero e proprio diritto pubblico dell edilizia, inteso come insieme delle regole e delle previsioni degli strumenti di pianificazione che disciplinano, controllano e sanzionano l attività edilizia di nuova costruzione e di trasformazione di un terreno o di un edificio e di ristrutturazione, di recupero o manutenzione degli edifici esistenti.

5 I principi fondamentali della materia del Governo del Territorio I principi fondamentali del Governo del Territorio enucleabili dalla legge urbanistica nazionale 17 agosto 1942, n e dal Testo Unico dell Edilizia possono essere così sintetizzati: a) relativamente ai profili urbanistici: - governo complessivo del territorio (art. 7, legge 1150/1942): la disciplina deve riguardare l intero territorio; - pianificazione territoriale (art. 4, legge 1150/1942): il governo si persegue mediante atti di pianificazione generale posti su scala differente (regione, provincia, comune); - partecipazione alla formazione dei diversi livelli di pianificazione sia degli enti territoriali (dialettica regioni enti locali) sia popolare (artt. 10 e 9 della legge 1150/1942); - localizzazione dei servizi pubblici e di interesse generale (art. 7, legge 1150/1942) e dotazione di infrastrutture per l urbanizzazione delle aree edificabili (art. 12 t.u.edilizia); - salvaguardia delle scelte di pianificazione adottate ma non ancora approvate in via definitiva (legge 1902/1952; artt. 9 e 12 t.u.edilizia); - disciplina dei mutamenti di destinazione d uso degli immobili (art. 10 t.u.edilizia); b) relativamente all attività edilizia: - obbligatorietà dell attività di controllo, salve le eccezioni stabilite dalla legge (art. 6 t.u.edilizia e art. 33, lr 12/2005), sulla conformità del progetto edilizio alla disciplina urbanistica edilizia (artt. 10, 22, 27 t.u.edilizia) e alla normativa che disciplina profili diversi (ad esempio, igienico sanitari) rilevanti per l attività edilizia stessa (art. 24 t.u.edilizia); - libertà progettuale, cui corrisponde l assenza di discrezionalità tecnica dell ente preposto al controllo sul progetto (il comune), salvo che con atto regolamentare (di norma con il regolamento edilizio) vengano disposti criteri oggettivi che orientano o vincolano la progettazione e le tipologie edilizie dei fabbricati in ordine agli stili e all uso dei materiali. - esistenza o impegno del privato a realizzare le opere di urbanizzazione necessarie per rendere edificabile un area (si tratta delle opere di urbanizzazione primaria: reti tecnologiche idriche e fognarie, telefoniche, elettriche, illuminazione, strade, verde attrezzato (art. 16 t.u.edilizia.); - onerosità del titolo abilitativo edificatorio, salvo le eccezioni stabilite dalla legge (art. 17 t.u.edilizia); - definizione delle figure legali dell intervento edilizio (art. 3 t.u.edilizia., art. 27, lr 12/2005), definizione degli illeciti e regime sanzionatorio (artt. 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 44 t.u.edilizia); - unicità organizzativa e procedimentale dell attività di controllo sull attività edilizia mediante lo sportello unico per l edilizia (art. 5 t.u.edilizia). Alle norme di legge si devono aggiungere le disposizioni contenute nei regolamenti edilizi comunali e nelle norme tecniche di attuazione del Piano di Governo del Territorio comunale (PGT) e degli strumenti di pianificazione territoriale regionali e provinciali. Ulteriori norme di disciplina dell attività edilizia sono contenute nelle leggi nazionali che hanno integrato o si sono aggiunte alle disposizioni del t.u.edilizia.

6 Espropriazione La proprietà privata può essere, nei casi previsti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale (art. 42, c. 3). Indennizzo che tendenzialmente è equiparato ai valori di mercato. Natura dei vincoli: sostanziale (vincolo preordinato all esproprio) e conformativo (vincolo non preordinato all esproprio).

7 Autonomia locale: La repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali (art. 5) Tutela del diritto all ambiente (artt. 9 32) da cui deriva il principio della sostenibilità ambientale delle scelte di pianificazione da accertare mediante gli strumenti della Valutazione Ambientale Strategica (VAS) e della Valutazione di Impatto Ambientale (VIA)

8 Sussidiarietà: verticale: (art. 118, c. 1) e orizzontale (art. 118, c. 4). Dalla sussidiarietà verticale deriva la necessaria competenza comunale in materia urbanistica; dalla sussidiarietà orizzontale deriva la necessaria partecipazione della società alla definizione delle scelte di pianificazione, alla realizzazione, erogazione, gestione dei servizi pubblici e di interesse generale.

9 Governo del territorio: materia di legislazione concorrente tra Stato,che fissa con legge i principi fondamentali, e le regioni che dettano le norme di attuazione dei principi (art. 117, c. 3). La materia del governo del territorio comprende anche l attività edilizia.

10 Disciplina esclusiva dello Stato sono, tra le altre materie (art. 117, c. 2): - ordinamento civile e penale; - determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; - organi di governo e funzioni fondamentali dei comuni, delle province e delle città metropolitane; - tutela dell ambiente, dell ecosistema e dei beni culturali.

11 Principi della legge statale Legge urbanistica nazionale n. 1150/42 e Testo Unico Edilizia, DPR 380/01) : principio della pianificazione territoriale (art. 4, l. 1150/42); principio del governo complessivo del territorio (art. 7, l. 1150/42); principio della dialettica regione enti locali e della partecipazione popolare (art. 10 e 9, l. 1150/42), principio dell individuazione di aree per servizi pubblici e di interesse generale (art. 7, l. 1150/42) e della dotazione di infrastrutture per l urbanizzazione delle aree edificabili (art. 12, DPR 380/019); principio della salvaguardia delle scelte di pianificazione adottate (l. 1902/1952); Relativamente all attività edilizia sono principio fondamentali posti dal DPR 380/01 quelli: - dell obbligatorietà di un attività di controllo sulla conformità tra un progetto edilizio e la disciplina urbanistica; - della sfera di libertà progettuale cui corrisponde l assenza di discrezionalità tecnica del comune; - della sussistenza o dell impegno a realizzare le opere di urbanizzazione; - la disciplina di mutamenti della destinazione d uso; - dell onerosità del titolo edificatorio, salvo le eccezioni stabilite dalla legge; - della definizione delle figure legali degli interventi edilizi, del loro regime autorizzatorio e del regime degli illeciti e delle sanzioni.

12 Legge regionale n. 12/05 Legge per il governo del territorio Oggetto: norme per il governo del territorio lombardo nel rispetto di criteri (art. 1, c. 2) di natura organizzatoria: sussidiarietà, adeguatezza, differenziazione, partecipazione, collaborazione; e di natura sostanziale che attengono ai contenuti dei piani: sostenibilità ambientale ed economica delle scelte di pianificazione, flessibilità (urbanistica per risultati) compensazione degli indici tra aree edificabili, efficienza; Il governo del territorio mediante la pianificazione, attraverso la pluralità dei piani tra di loro coordinati e differenziati per livelli territoriali e per oggetto e finalità (piani generali e settoriali).

13 Gli strumenti della sostenibilità ambientale Fonti normative: d.lgs 152/06, art. 4, lr 12/05, delibere regionali Valutazione Ambientale Strategica Valutazione Impatto Ambientale Gli strumenti della sostenibilità ambientale indirizzano e condizionano i contenuti della pianificazione urbanistica.

14 Gli strumenti della pianificazione Piano territoriale regionale (artt. 19, 20) Piano territoriale di coordinamento provinciale (artt. 15, 18) Piano di governo del territorio (art. 7), composto dal Documento di piano (art. 8), Piano dei servizi (art. 9), Piano delle regole (art. 10). Piani attuativi (art. 12) Strumenti di programmazione negoziata: i Programmi Integrati di Intervento (PII), artt. 87 e ss Procedure di approvazione (artt. 13, 14, 17, 21) Partecipazione istituzionale (artt. 16, art. 21) Partecipazione popolare (art. 13, c. 2, art. 17, c. 1, art. 21) Rapporti con la pianificazione di settore (ad es., paesistico - ambientale, art. 15, c. 7)

15 PGT Metodi di pianificazione e contenuti Il criterio della compensazione e della perequazione (art. 11). Disciplina degli interessi differenziati: Mutamento della destinazione d uso (lr 12/05) Commercio (lr 15/00, Reg. reg.le 3/00) Telefonia mobile (lr 11/00) Agricoltura (lr 12/05) Parcheggi (lr 12/05) Sottotetti (lr 12/05)

16 Titoli abilitativi edilizi e ambientali: DPR 380/01, lr 12/05, d.lgs 42/04 Permesso di costruire Dichiarazione di inizio di attività (DIA) Autorizzazione paesistica - ambientale

17 Le figure legali degli interventi edilizi Art. 27, lr 12/05: Manutenzione ordinaria; Manutenzione straordinaria; Restauro e risanamento conservativo; Ristrutturazione edilizia; Nuova opera

18 Gli illeciti e le sanzioni: DPR 380/01 Illeciti penali e amministrativi Sanzioni

19 Pianificazione e programmazione Rapporti tra piano e programma: il piano dei servizi e il programma triennale dei lavori pubblici