I Servizi Pubblici Ambientali: Principi e strategie di policy, Organizzazione del servizio e Regolazione economica

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1 " Economia dell'energia e dell'ambiente. a.a. 2018/19 Lezione 14 I Servizi Pubblici Ambientali: Principi e strategie di policy, Organizzazione del servizio e Regolazione economica Parte 1: il ciclo dell acqua nel S.I.I. Parte 2: il trattamento dei Rifiuti ed il riciclo della materia Roberto.Fazioli@unife.it Dipartimento di Economia e Management, Università di Ferrara

2 Parte 1. Il ciclo dell acqua ed il Servizio Idrico Integrato Un'atmosfera più calda se da un lato con1ene una maggiore quan1tà di vapore acqueo dall altro crea situazioni diversificate da una regione all'altra. Le precipitazioni tendono ad aumentare nelle aree seientrionali, mentre più frequen1 sono gli episodi di siccità nell'europa meridionale. Situazioni clima1che che sino ad oggi sono state considerate eccezionali, e quindi con bassa probabilità di accadimento, sono des1nate a diventare stru1urali e con ricorrenza ciclica di pochi anni La situazione pluviometrica mostra un andamento ciclico negli ul1mi 10 anni con dei picchi di riduzione delle precipitazioni ogni 5 anni (2007, 2012, 2017)

3 Usi dell acqua in Italia Usi civili (20%) 5,2 miliardi di metri cubi con una riduzione del 5,4% rispetto al Volume erogato per settore (anno 2012) Irrigazione/ zootecnica (54%) 14,5 miliardi di metri cubi Industria (21%) 5,5 miliardi di metri cubi. I principali utilizzatori sono la Chimica, Gomma e materie plastiche e siderurgia. Energia (5%) 1,4 miliardi di metri cubi. L acqua viene utilizzata sia nel processo produttivo che per il raffreddamento. La siccità e la scarsità idrica sono problemi di sistema che investono tutti gli usi della risorsa Fonte: ISTAT, Giornata mondiale dell acqua 22/03/2017 Slide 14 di 27

4 La ques1one depurazione spesso però viene avver1ta o quando l Europa ce lo ricorda oppure soltanto nel periodo es1vo, dal momento che molte delle aree baccheiate dall Ue sono rinomate localita turis1che del nostro Paese: così da Cefalu a Courmayeur da Rapallo a Trieste da Napoli a Roma e in parte Firenze, da Ancona a Pisa, registrano carenze. In tuio quasi che non rispeiano le regole comunitarie sul traiamento delle acque reflue. Tre i contenziosi avvia1 dalla Commissione Ue nei confron1 dell Italia per manca1 adempimen1 alla direzva 91/271/UE rela1va alla raccolta, traiamento e scarico delle acque reflue. I tempi di adeguamento sono sta1 ampiamente supera1 dal momento che l ul1ma scadenza era fissata al 31 dicembre del In par1colare, l Italia è soggeia a tre procedure di infrazione rela1ve alla violazione della disciplina europea in materia di acque reflue urbane. 1) Procedura di infrazione 2004/ CaZva applicazione della direzva 91/271/CEE nelle Aree Normali con più di abitan1. La sentenza di condanna della Corte di Gius1zia Ue del 19 luglio 2012 (causa C-565/10); 2) Procedura di infrazione 2009/2034 CaZva applicazione della direzva 91/271/CEE nelle Aree Sensibili con più di abitan1. La sentenza di condanna della Corte di Gius1zia Ue del 10 aprile 2014 (causa C-85/13); 3) Procedura di infrazione 2014/2059 CaZva applicazione della direzva 91/271/CEE in un numero consistente di agglomera1 (878) con più di 2000 abitan1 colloca1 sia in aree normali che in aree sensibili. Due sono le condanne da parte della Corte di Gius1zia Europea (la C e la C85-13). Complessivamente, con diversi gradi di gravità e rela1ve sanzioni, sono colpi1 931 agglomera1 urbani: 80 per la condanna a C565-10, 34 agglomera1 per la C85-13, 817 per la procedura d infrazione. La maggior parte di queste aree sono concentrate nel Mezzogiorno e nelle Isole; si trovano in territori ges11 direiamente dagli en1 locali e non airaverso affidamen1 a gestori industriali. Per la prima infrazione sono seie le Regioni interessate: Abruzzo (1 agglomerato) Calabria (13) Campania (7) F.V.Giulia (2) Liguria (3) Puglia (3) Sicilia (51). Nella Regione Siciliana risulta localizzato il 63% degli agglomera1 in infrazione. Per la seconda infrazione le Regioni interessate sono 11: Abruzzo (1 agglomerato) Lazio (1) Lombardia (14) F.V.Giulia (5) Marche (2) Puglia (2) Sicilia (5) Sardegna (1) - Valle d Aosta (1) Veneto (1) Piemonte (1). Per entrambe le procedure alcuni agglomera1 potrebbero essersi, nel fraiempo, adegua1; altri lo faranno presto. Ma per la maggior parte i lavori dovrebbero terminare tra il 2021 e il Le multe europee superano i 60 milioni di euro forfeiari, più una penalità di quasi 350 mila euro al giorno (oltre 60 milioni a semestre) per ogni giorno di ritardo. Circa 185 milioni di euro l anno.

5 Filiera Servizio Idrico Integrato l servizio idrico integrato (SII) è l insieme dei servizi idrici connessi con l uso umano della risorsa idrica, ovvero la captazione dell acqua potabile, il suo trasporto e la sua distribuzione e quindi la raccolta e la depurazione delle acque reflue. Captazione Potabilizzazione Distribuzione Adduzione Fognatura Depurazione Il processo è composto da 6 macro fasi necessarie per la fornitura del Servizio Idrico Integrato Slide 4 di 17

6 NEW REGULATION: 1) RiasseIo degli Ambi1 Ges1onali ATO 2) RistruIurazione della Price Regula1on L evoluzione normativa e regolatoria in Italia Regime CIP/CIPE Gestioni comunali Frammentazione del servizio Regolazione basata su concessioni comunali Tariffe sovvenzionate (Invesimenti e Opex) Legge Galli Integrazione orizzontale e verticale (ATO) Regolazione basata su convenzioni d Ambito Introduzione del principio del FCR Focus sulla pianificazione degli investimenti AEEGSI Governance multilivello Tariffe regolate da un Autorità nazionale indipendente Applicazione del FCR Focus su pianificazione e finanziabilità degli investimenti Slide 5 di 17

7 Governance multilivello: Istituzioni Distretti idrografici Un primo passo verso la razionalizzazione del sistema Piani di Gestione territorio Normativa primaria Ministero dell Ambiente Distretti idrografici Regioni Piani di Tutela Normativa regolatoria ARERA Piano d ambito EGA Le preesistenti Autorità di Bacino a seguito di un processo di razionalizzazione territoriale sono state riaccorpate in sette distretti idrografici. Tali distretti hanno l obiettivo di realizzare la sintesi tra le diverse aspettative degli utilizzatori idrici e a pianificare una gestione organica e coerente delle risorse idriche. Gestore La pluralità e le sovrapposizioni di competenze che caratterizzano l attuale quadro normativo rendono difficoltoso il governo e la pianificazione di un settore, che evidenzia peraltro una struttura industriale molto frammentata (134 operatori integrati e oltre 2000 comuni a gestione diretta). Il consolidamento industriale e l enforcement dell assetto legislativo sono prerequisiti essenziali per realizzare politiche di investimento efficaci, tempestive ed opportunamente modulate in base alla priorità di intervento. Slide 7 di 17 A seguito di accordo sottoscritto nel luglio 2016 con il Ministero Ambiente ed Enti e Associazioni (fra cui Utilitalia) sono stati costituiti gli Osservatori Permanenti sugli utilizzi idrici che costituiscono cabine di regia incaricate, in particolare, di gestire il rischio siccità anche prima del suo manifestarsi. Gli Osservatori hanno iniziato ad essere operativi dalla fine del Slide 8 di 17

8 La tridimensionalità della sostenibilità Principi e strategie di Price Regulation Policy? ETICA I PREZZI DELL ACQUA SONO ALLA PORTATA DI TUTTI? SONO POLITICAMENTE ACCETTABILI? GLI USI MERITORI SONO SODDISFATTI?? Uno schema di tariffa a blocchi crescenti per penalizzare i consumi eccessivi L/mc?? CF Q * Q consumata (mc) Economia I prezzi dell acqua permettono la riproduzione dell infrastruttura nel lungo periodo? Vi sono sussidi nascosti? Sono sufficienti a garantire un servizio adeguato?? Fazioli 2019 Ecologia L uso delle risorse idriche garantisce l equilibrio e la riproduzione dello stock di risorse? Quali sono i costi aggiuntivi imposti dalla necessità di rispettare l equilibrio ecologico? Gli acquedoz (in Italia ci sono 425 mila km di rete, inclusi gli allacciamen1 500 mila km) hanno una percentuale media di perdita pari al 39%, il che significa che si perdono nei tubi 39 litri d acqua ogni 100 litri immessi. Al NORD le perdite si aiestano al 26%, al CENTRO al 46% e al SUD al 45%. Carenza d inves1men1: in Italia osserviamo un elevato il gap infrastruiurale rispeio al contesto europeo. Le re1 hanno un elevato grado di vetustà, tanto che il 60% delle infrastruiure è stato messo in posa oltre 30 anni fa; il 25% di queste supera anche i 50 anni. Inoltre gli acquedoz presentano elevate perdite di re1: al Nord arrivano al 26%, al Centro al 46% e al Sud al 45%

9 Dimensione Principi Conseguenze operative Ecologica Economica preservazione delle funzioni d uso dei diversi sistemi acquatici, attribuendo peso in egual misura agli aspetti morfologici, alla quantità e alla qualità; subordinazione del soddisfacimento degli usi offstream agli obiettivi di mantenimento del deflusso instream necessità di evitare trasformazioni irreversibili, con riferimento sia al tema della biodiversità sia alla tutela del paesaggio preferibilità di soluzioni che garantiscono il soddisfacimento del bilancio idrico alla più piccola scala territoriale possibile, minimizzando il ricorso a opere di trasferimento; necessità di adottare un orizzonte temporale di riferimento che sia coerente con la maggior parte dei processi biologici e idrologici (ivi compresa, ad esempio, la migrazione degli inquinanti). necessità che il costo dell uso dell acqua da parte delle generazioni presenti non sia scaricato su quelle future, né in modo esplicito (es. debito pubblico contratto per finanziare deficit operativi di gestione) né implicito (mancato ammortamento, mancata manutenzione ordinaria e straordinaria della rete). necessità di chiudere il cerchio dei costi e dei benefici alla scala più locale possibile, con un intervento solo residuale della finanza pubblica, finalizzato a correggere gli squilibri strutturali fra le diverse aree occorre assicurare che le risorse vengano utilizzate in modo da non eccedere la capacità di autorigenerazione ed evitare trasformazioni irreversibili è utilizzando tecnologie e capitale per rendere più produttivo l uso dell acqua e prevenirne il degrado è rinunciando ad utilizzarla non dovrebbero essere realizzate grandi opere di trasferimento di acqua se non dopo avere attentamente soppesato i benefici economici e sociali con i costi ambientali: è progetti di nuove captazioni dovrebbero essere subordinati all introduzione di misure per razionalizzare l uso dell acqua ed economizzarne i consumi è i costi ambientali sopportati dalle comunità penalizzate devono essere adeguatamente compensati è l uso delle risorse locali deve essere il più possibile anteposto eccezioni sono da ammettere forse nei casi in cui venga meno la possibilità di garantire una certa disponibilità minima per gli usi essenziali Etica garanzia di partecipazione democratica al controllo della gestione dell acqua mantenimento delle funzioni economiche fondamentali delle comunità locali garanzia del soddisfacimento generalizzato - indipendentemente dal reddito o dalla collocazione geografica - di una dotazione minima in termini di approvvigionamento idrico, smaltimento dei reflui e disponibilità di spazi di conservazione e ricreazione è ma non per sussidiare attività economiche in perdita. è né per alimentare modelli di consumo dissipativo la politica della domanda dovrebbe essere perseguita quanto, e forse più, della politica dell offerta necessità di abbandonare il più possibile meccanismi che sussidiano impropriamente certi usi a danno di altri è il costo dell uso dell acqua deve essere integralmente sostenuto dagli utilizzatori è eccezioni possono essere ammesse per alcuni usi meritori, come quello per usi civili e in taluni casi produttivi, purché i meccanismi di sussidiazione siano trasparenti e non forniscano incentivi distorti i beneficiari dei sussidi siano esclusivamente le aree territoriali o le categorie sociali svantaggiate

10 Meccanismi alternativi per il finanziamento ENDOGENI dagli utenti del servizio è su base individuale (costo marginale) è su base collettiva è effettuando delle compensazioni entro la comunità degli utenti di una stessa rete, in funzione dei criteri di tariffazione adottati ESOGENI è a diversi livelli territoriali, attraverso contributi finanziati con tasse di scopo (ear-marking budgets) dalla collettività attraverso è schemi di sussidiazione incrociata: è a carico degli utenti di altri servizi gestiti dal medesimo ente; è a carico di altri utilizzatori dell acqua che usano le stesse reti la tassazione generale: è sussidi diretti (contributi agli investimenti, ripiano dei deficit di gestione) è sussidi indiretti (es. prestiti agevolati; utilizzo a prezzo ridotto di servizi e infrastrutture) scaricato come costo esterno: è in modo diffuso (esternalità intra-generazionali) è scaricato sulle generazioni successive (esternalità inter-generazionali)

11 Meccanismi alternativi per la ripartizione del carico tariffario VARIABILE tariffazione volumetrica è uniforme è a blocchi crescenti è a blocchi decrescenti FISSO formule miste è tariffazione binomia, con una parte fissa, o uniforme (costo di connessione), e una variabile con i consumi; è tariffazione trinomia è tariffazione articolata in funzione dell andamento temporale (giornaliero o stagionale) o ad altri criteri (es. in funzione del possesso di determinate infrastrutture) la tariffazione uniforme è su base individuale è in base a parametri di tipo forfettario, correlati o meno con il consumo di acqua indicatori di capacità contributiva (es. superficie delle abitazioni); consumi di altri beni e servizi (es. il consumo di elettricità o di gas);

12 RistruIurare un sistema di regolazione significa tenere ben saldi i principali obiezvi dell intervento pubblico nel seiore: efficienza > s1molare la mini- mizzazione dei cos1 efficacia > migliorare la qualità del servizio rispeio ai bisogni sviluppo > incen1vare nuove tecnologie e inves1men1 water saving. All ar1colata struiurazione delle tre visioni non possono che discendere ar1colate modalità di copertura e remunerazione dei cos1 dei faiori produzvi impiega1. Tale copertura dei cos1 non potrebbe essere assicurata dalla sola contribuzione (tariffa) individuale, bensì dall intero faiurato indoio sul gestore. In un ipotesi di Three Part Tariff regula1on, il gestore, in questa prospezva, finirebbe con l incassare: la sommatoria delle Low Fixed Quota mol1plicate per il Numero Uten1 Civili ed i mc di acqua potabile garan11 secondo modalità predefinite la sommatoria delle High Tariff mol1plicate per il numero degli uten1 debordan1 il minimo predeio e per i Mc eroga1 oltre il minimo garan1to una quota di copertura degli ammortamen1 sugli inves1men1 effeiua1 nell ambito di un Piano di Bacino (modello Agence de l Eau) un sussidio pubblico dalla Fiscalità Generale pari al Sussidio Pubblico per unità di output mol1plicato l eccedenza dai mc min garan11 (PublicSubsidy/mc) scorporo, nel montante dei cos1 legizmi, di tuz gli inves1men1 realizza1 o nell ambito di opere altrimen1 finanziate e degli scompu1 dei beni derivan1 rea- lizza1 con finanziamento pubblico de facto, ovvero da scompu1 dagli oneri di urbanizzazione. Si traia di sviluppare una nuova ar1colazione tariffaria su differen1 voci aven1 anche aspez redistribu1vi. Alle tre visioni del SII si declina la tripar1zione tariffaria.

13 Tariffa pro capite per l utenza domestica residente Quota variabile per il servizio di acquedotto, è articolata per fasce di consumo, distinguendo: una fascia di consumo annuo agevolato (determinata con il criterio pro capite); una fascia a tariffa base; da una a tre fasce di eccedenza cui applicare tariffe crescenti. per il servizio di fognatura e depurazione, è proporzionale al consumo ma non articolata per fasce. Quota fissa indipendente dal consumo, non articolata per fasce, suddivisa per i servizi di acquedotto, fognatura e depurazione. Usi diversi: definita articolazione analoga ad esclusione della tariffa agevolata Tariffa Agevolata 19 aprile 2018 La tariffa agevolata viene applicata allo scaglione di consumo agevolato determinato per ogni utenza domes1ca residente con il criterio pro capite sulla base del numero effezvo di persone che compongono l utenza q a =18,25 INTRODUZIONE DEL BONUS SOCIALE IDRICO - Garan>sce agli uten> domes>ci residen> in condizioni di disagio economico sociale la gratuità del quan>ta>vo minimo vitale In aiuazione dell art. 60 del Collegato Ambientale, il d.p.c.m. 13 o1obre Tariffa sociale del servizio idrico integrato: La norma>va di riferimento (2\2) fissa in 50 litri/abitante/giorno il quan>ta>vo minimo vitale necessario al soddisfacimento dei bisogni essenziali; dispone che l ARERA, con riferimento al quan1ta1vo minimo vitale: θ preveda un bonus sociale idrico per tum gli uten> domes>ci residen>, ovvero nuclei familiari, di cui sono accertate le condizioni di disagio economico sociale; θ disciplini le condizioni di disagio economico sociale in base all'indicatore ISEE e in coerenza con gli altri seiori dalla stessa regola1; θ stabilisca la fascia di consumo annuo agevolato per le utenze domes>che residen> e preveda, per tale fascia, l'applicazione di una tariffa agevolata.

14 Le tariffe per gli utenti finali a livello europeo l Italia resta ancora «economica» Le tariffe per gli utenti finali REA Reliable Energy Advisors Le tariffe siciliane mediamente più basse del resto d Italia Tariffa domestica media ,8 /mc 1,8 /mc 2,9 /mc 2,3 /mc 1,5 /mc (2015) 1,3 /mc (2015) Incremento tariffario ,6% +12,4% +6,6% +14% n.d. n.d. Incidenza spesa annua su reddito familiare 0,6% 0,5% 1% 1,3% 0,9% 0,8% REA Reliable Energy Advisors

15 Livelli tariffari Le tariffe applicate riflettono il valore delle infrastrutture a servizio del sistema. Il confronto della situazione italiana con quella di alcuni paesi europei, dal punto di vista tariffario, evidenzia che le tariffe italiane risultano essere tra le più basse in Europa. Tale dato conferma il deficit infrastrutturale del nostro Paese. /mc 8,00 Tariffe idriche europee (2016) 7,00 6,00 GERMANIA DANIMARCA 5,00 4,00 FRANCIA REGNO UNITO 3,00 ITALIA 2,00 1,00 0,00 Fonte: GWI, 2016 Slide 13 di 17

16 L impatto della regolazione Metodo Tariffario Transitorio (MTT) Metodo Tariffario Idrico 1 (MTI-1) Metodo Tariffario Idrico 2 (MTI-2) Baa Ba Il cambiamento riflette la positiva evoluzione del quadro regolatorio, l adozione di metodologie definite e la presenza di un regolatore credibile Fonte: Estratto della presentazione di Moody s all evento Blue Book, Roma Gennaio 2017 Decisione n /2017 del Consiglio di Stato: Validità del metodo tariffario Un deciso contributo per dare certezza alla regolazione tariffaria Slide 6 di 17

17 Stato delle infrastrutture Lo stato delle reti del SII evidenzia la necessità di completare l infrastrutturazione del Paese. Obiettivi prioritari restano il comparto della depurazione per il rischio sanzioni a carico, in particolare, del Mezzogiorno e l ammodernamento della rete acquedottistica. Acquedotto Fognatura Depurazione (capacità) Depurazione (carico trattato) Copertura Deficit Copertura Deficit Copertura Deficit Copertura Deficit Italia 95,6% 4,4% 93,1% 6,9% 85% 15% 78,5% 21,5% Fonte: elaborazioni Blue Book 2014 su dati ISTAT, CONVIRI, Commissione Europea) Perdite delle reti Così per aree geografiche 41,9% Si perdono nei tubi quasi 42 litri d acqua ogni 100 litri immessi 25% 36% Rete nazionale posata da oltre 50 anni Rete nazionale posata tra 30 e 50 anni Fonte: Utilitatis sulla base di un campione di gestori Il tasso di rinnovo nazionale attualmente è pari a circa 3,8 metri di condotte per ogni km di rete (0,38%): in altre parole, all attuale tasso di rinnovo, occorrerebbero in media oltre 250 anni per sostituire l intera rete oggi esistente. Slide 14 di 17

18 Stato degli investimenti Investimenti Investimenti programmati Fonte: Relazione annuale AEEGSI, 2017 Il valore medio degli investimenti programmati per il secondo periodo regolatorio ( ) è pari 35 /ab anno a fronte di un fabbisogno di 80 /ab anno Investimenti pro-capite gestioni affidatarie e non affidatarie ( /ab) Il dato risulta ancor più insoddisfacente in un contesto dove i gestori, dovranno mantenere un forte impegno sulle acque reflue, e allo stesso tempo saranno costretti a destinare maggiori risorse all approvvigionamento ed alla distribuzione della risorsa a causa dei cambiamenti climatici. Fonte: Elaborazione Utilitatis Slide 12 di 17