Delibera n. 13/2006/P

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1 Delibera n. 13/2006/P REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti in Sezione del controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato nell adunanza congiunta del I e II Collegio del 3 novembre 2006 ****** Visto il decreto del D.G. in data del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali Direzione generale del Mercato del Lavoro; visto il rilievo istruttorio dell Ufficio di controllo sugli atti dei Ministeri dei Servizi alla persona e dei Beni Culturali n. 183 del 26 settembre 2006 e la risposta dell Amministrazione, pervenuta in data 4 ottobre 2006; viste le relazioni del Consigliere istruttore e del Consigliere delegato al controllo sugli atti dei Ministeri dei Servizi alla persona e dei Beni Culturali, rispettivamente in data 19 e 20 ottobre 2006; vista l ordinanza del 25 ottobre 2006, con la quale il Presidente della Sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato ha convocato per il giorno 3 novembre 2006 in adunanza congiunta il 1 e 2 Collegio della Sezione; vista la nota della Segreteria della Sezione centrale di controllo in 1

2 data 25 ottobre 2006 con la quale copia della predetta ordinanza è stata trasmessa al Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale Gabinetto e Direzione generale del Mercato del Lavoro e al Ministero dell Economia e delle Finanze Gabinetto e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato; visto il testo unico delle leggi sull ordinamento della Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214; vista la legge 21 marzo 1953, n. 161; vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20; vista la deliberazione n. 14/2000delle Sezioni riunite della Corte dei conti, adottata nell adunanza del 16 giugno 2000; visto l art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340; udito il relatore Consigliere Vittorio Giuseppone; ritenuto in F A T T O Con il decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali Direzione generale del Mercato del Lavoro - si è provveduto ad approvare e rendere esecutivo il contratto stipulato in data 20/12/2005 tra il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali Direzione generale del Mercato del Lavoro e il R.T.I. Conform s.r.l.- Cles s.r.l., per l importo complessivo pari ad ,00. Il contratto in questione è intervenuto a seguito della definizione di una procedura di gara aperta, esperita in conformità alla normativa europea, per l affidamento di servizi di supporto tecnico gestionale e organizzativo, di consulenza, ricerca e studio per lo sviluppo delle 2

3 attività della Rete nazionale delle Consigliere e dei Consiglieri di Parità e dell Ufficio della Consigliera Nazionale di Parità - Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali. Con il foglio di rilievo n.183 del , l Ufficio ha osservato che, in relazione al quadro normativo di riferimento, suscita perplessità l adottata determinazione di esperire una pubblica gara per l affidamento di compiti per il cui disimpegno l Amministrazione dovrebbe invece avvalersi delle strutture e del personale dell apparato ministeriale. In particolare è stato richiamato l art. 4,comma 3, del d. lgs.196/2000, recante disciplina dell attività delle Consigliere/i di Parità ed altre disposizioni in materia di azioni positive, per sottolineare che la citata disposizione normativa prevede che, per l espletamento dei propri compiti, detta Rete può avvalersi, oltre che del collegio istruttorio di cui all art. 7 della L. n.125/91, anche di esperte/i di comprovata qualificazione professionale nel rispettivo campo di attività. Per quanto riguarda, poi, l Ufficio della Consigliera/e Nazionale di Parità, è stato posto in evidenza che l art. 5, comma 1, della citata fonte normativa, nel prevedere che esso abbia sede presso il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, statuisce altresì che il medesimo, funzionalmente autonomo, sia dotato del personale, delle apparecchiature e delle strutture necessarie per lo svolgimento dei propri compiti. E stato da ultimo evidenziato che anche il funzionamento degli uffici dei Consiglieri di Parità dislocati sul territorio nazionale, a livello regionale e provinciale, ai sensi dell art.5, comma 1 citato, deve essere 3

4 assicurato dal personale e dalle attrezzature messe a disposizione dagli enti presso cui gli uffici sono ubicati, nell ambito delle risorse ad essi trasferite ai sensi del d. lgs. 469/97. Il delineato quadro normativo ha indotto pertanto l Ufficio a manifestare le proprie perplessità in ordine alla determinazione ministeriale di esternalizzare un complesso di attività che invece dovrebbero essere espletate direttamente, con propri mezzi e personale, dalla Rete e dalla Consigliera Nazionale di Parità, cui è affidato anche il compito di coordinamento. Con nota del n. 13/IV/ , pervenuta all Ufficio il successivo 4/10/2006, l Amministrazione ha formulato le proprie controdeduzioni alle riferite osservazioni. Precisa in primo luogo il Ministero che la dotazione di personale, nonché la strumentazione e le attrezzature messe a disposizione dell Ufficio della Consigliera Nazionale di Parità, sono destinate a sopperire alle esigenze di funzionamento dell indicata struttura, mentre il d. lgs. 196/2000 non pone a carico dell anzidetto dicastero né l attività dell Ufficio della Consigliera Nazionale, né il funzionamento della Rete. Tale assunto viene supportato con riferimento all art.9, comma 2, lett. a) del citato decreto legislativo, il quale stabilisce che la quota pari al 30% del Fondo per le attività delle Consigliere/i di Parità è riservata all Ufficio della Consigliera di Parità e destinata a finanziare, oltre le spese relative all attività ed ai compensi della stessa, anche quelle relative al funzionamento ed ai programmi d attività della Rete. L Amministrazione precisa poi che l affidamento all esterno dei 4

5 servizi a supporto dell attività della Rete e dell Ufficio della Consigliera Nazionale rappresenta il punto conclusivo di un processo attraverso il quale si è reso possibile acquisire la piena consapevolezza dei fabbisogni necessari al funzionamento ed allo sviluppo delle attività della Rete nonché delle attività del suo stesso ufficio (della Consigliera Nazionale), laddove nei primi anni di vita di tali organismi, anche in considerazione della ridotta mole dell attività complessivamente svolta, si era fatto fronte con il solo supporto offerto dalle strutture ministeriali. Ritiene conclusivamente l Amministrazione che l adottata determinazione di esperire la pubblica gara è scaturita dall esigenza non già di affidare ad altri attività di pertinenza ministeriale, bensì di dare risposta alle esigenze legittime rappresentate dalla Consigliera Nazionale, onde permettere alla Rete ed all ufficio della medesima di rafforzare le condizioni necessarie per poter svolgere in modo più efficace l azione loro affidata dal d.lgs. 196/2000. Le considerazioni esposte dall Amministrazione con la nota sopra citata non sono apparse idonee a superare le perplessità manifestate per cui, con nota 19 ottobre 2006 il Magistrato istruttore ribadendo tutti i motivi di rilievo formulati con la nota di osservazione e rilevando altresì che l art. 5 della Convenzione appariva in contrasto con il combinato disposto dell art. 19, c.1, della legge di Contabilità generale dello Stato e dell art. 117 del relativo Regolamento ha chiesto al Consigliere delegato il deferimento della questione all Organo collegiale. Con nota in data 20 ottobre 2006 il Consigliere delegato - condividendo le perplessità sollevate dall Ufficio - ha formulato al 5

6 Presidente della Sezione centrale di controllo sulla legittimità degli atti richiesta di deferimento alla Sezione del controllo. Sulla base dell anzidetta richiesta il Presidente, con propria ordinanza, ha convocato il 1 e 2 Collegio per l odierna adunanza congiunta. In data 24 ottobre 2006 la Direzione generale del Mercato del Lavoro ha fatto pervenire all Ufficio ulteriori considerazioni a sostegno del provvedimento - trasmesse alla Sezione del controllo in data 27 ottobre con le quali viene rappresentato che il d.l.vo 196/2000 non contiene alcuna norma impositiva relativamente ad eventuali obblighi a carico del Ministero per lo svolgimento delle funzioni dell Ufficio della Consigliera Nazionale, per le quali l art. 9 istituisce un apposito fondo. Da ciò conseguirebbe l inapplicabilità alla fattispecie in esame del 3 c. dell art. 4 del medesimo decreto legislativo, in considerazione della natura eminentemente istruttoria e consultiva del Collegio di cui all art. 7 della legge 10 aprile 1991, n Precisa altresì l Amministrazione che sino ad oggi le attività della Rete, nonché quella demandata alla Consigliera Nazionale, sono state svolte utilizzando l organizzazione amministrativa ministeriale, grazie all utilizzo del personale della Direzione generale del Mercato del Lavoro, ora non più possibile a causa di un progressivo e consistente decremento di personale. Ciò ha indotto la Consigliera nazionale a portare all attenzione del Ministro una Richiesta di attivazione di procedura per l emanazione di bando pubblico finalizzato all affidamento di servizi di assistenza tecnica alla 6

7 Rete nazionale delle Consigliere e dei Consiglieri di Parità e all Ufficio della Consigliera Nazionale, rinunciando pertanto a procedere tramite il conferimento di incarichi a singoli esperti. Da ultimo, l Amministrazione ribadisce la natura del tutto peculiare dell Ufficio della Consigliera Nazionale, e ancor più della Rete nazionale, che in ragione dell autonomia funzionale e delle risorse finanziarie di cui godono si configurano come soggetti anch essi esterni al Ministero e pertanto non considerabili alla stregua di un ufficio interno all Amministrazione. In data la Direzione generale del Mercato del Lavoro ha fatto pervenire una nota integrativa della risposta alle osservazioni dell Ufficio nella quale vengono approfondite le tematiche relative alla natura giuridica, le funzioni delle Rete delle Consigliere nazionali, regionali e provinciali di Parità, e sulle conseguenti scelte operate dal Ministero, ai sensi della normativa contenuta nel decreto legislativo 196/2000. All odierna adunanza i rappresentanti dell Amministrazione hanno ribadito le argomentazioni svolte a sostegno della legittimità del provvedimento ed informato il Collegio che il contratto ha già avuto esecuzione. D I R I T T O Come già ampiamente descritto in narrativa, il decreto del Direttore generale del Mercato del Lavoro del 20 dicembre 2005, concernente l approvazione del contratto intervenuto tra il Ministero del Lavoro e il R.T.I. Conform S.r.l. Cles S.r.l., avente per oggetto 7

8 l affidamento di servizi di supporto tecnico gestionale e organizzativo di consulenza, ricerca e studio per lo sviluppo della attività della Rete nazionale delle Consigliere e dei Consiglieri di Parità e dell Ufficio della Consigliera Nazionale di Parità Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, è stato investito da rilievo in quanto gli artt. 4-3 c e 5-1 c. del decreto legislativo 196/2000 sembrano ostare alla esternalizzazione di un complesso di attività che dovrebbero essere espletate alla luce della predetta fonte normativa dalla struttura dell Ufficio della Consigliera Nazionale di Parità. Nella relazione di deferimento alla Sezione del controllo è stato altresì osservato che l art. 5 della Convenzione, stabilendo la vincolatività del contratto per l Amministrazione dalla data del decreto di approvazione del medesimo, appariva in contrasto con il combinato disposto dell art c. della legge di Contabilità generale dello Stato e dell art. 117 del relativo Regolamento. Nelle proprie controdeduzioni fornite in più fasi l Amministrazione ha sostenuto che se pure fino ad oggi le attività della Rete e della Consigliera Nazionale sono state svolte utilizzando l organizzazione amministrativa ministeriale, il decreto legislativo 196/2000 non pone a carico del Ministero del Lavoro i relativi oneri di funzionamento, atteso che l art. 9-2 c.- lett. a) del citato decreto legislativo stabilisce che il 30% del Fondo per le attività delle Consigliere di Parità è riservato all Ufficio della Consigliera Nazionale di Parità e destinato a finanziare, oltre le spese relative all attività ed ai compensi della stessa, anche quelle relative al funzionamento ed ai programmi di 8

9 attività della Rete. Nulla, peraltro, è stato replicato alla dichiarata obbligatorietà per l Amministrazione delle intervenute pattuizioni dalla data del decreto di approvazione, dalla quale viene anche stabilita la decorrenza del contratto. Osserva la Sezione che la Rete nazionale, introdotta dall art. 4 del decreto legislativo 169/2000, novellato dall art. 19 del decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198, composta dai Consiglieri di Parità con il coordinamento della Consigliera Nazionale, è configurata come una Conferenza di Servizio, con la previsione di riunioni cadenzate nell anno in numero limitato. Per l assolvimento dei compiti ad essa assegnati, ovvero favorire lo scambio di informazioni e buone prassi, e quindi di accrescere l efficacia e l omogeneità degli interventi a livello territoriale, il comma 3 del citato articolo prevede che la Rete possa avvalersi del Collegio Istruttorio di cui all art. 7 della legge 125/91, nonché di esperte o esperti di particolare e comprovata qualificazione professionale nel rispettivo campo di attività. Il Collegio di cui trattasi, del quale fanno parte tra l altro, senza diritto di voto, 6 esperti in materie giuridiche, economiche e sociologiche, istituito inizialmente per l istruzione degli atti di pertinenza del Comitato Nazionale di cui all art. 5 della citata legge 125/91, si avvale a sua volta di una segreteria tecnica, composta di personale proveniente dalle varie Direzioni generali del Ministero del Lavoro, cui sono demandati compiti che si sostanziano principalmente nelle attività di gestione amministrativa e di supporto tecnico allo stesso Collegio. 9

10 E da precisare che del Collegio Istruttorio fa anche parte, ai sensi dell art. 3, comma 2, del decreto legislativo 196/2000, la Consigliera/e di Parità, cui è affidato il coordinamento delle attività della Rete e per le cui esigenze sono a disposizione personale, apparecchiature, attrezzature e strutture necessarie, come previsto dall art. 5, comma 1, del decreto legislativo 196/2000. Alla stregua di quanto precede, non riesce possibile condividere la tesi esposta dall Amministrazione, secondo cui bisognerebbe distinguere tra il funzionamento e l attività della Rete, dovendosi invece ritenere che ad entrambi debba farsi fronte con le risorse umane e strumentali messe a disposizione dall apparato ministeriale e con quelle reperibili all interno del Collegio Istruttorio e della strumentale segreteria tecnica. L aver affidato a terzi, attraverso una procedura ad evidenza pubblica, una serie di attività che dovrebbero assicurare il supporto tecnico-gestionale ed amministrativo, di consulenza, di ricerca e di studio per lo sviluppo della Rete nazionale e per l Ufficio della Consigliera Nazionale di Parità, si pone in contrasto con il delineato quadro normativo che ben individua le risorse e gli strumenti attraverso i quali devono essere perseguite le finalità indicate dal più volte citato decreto legislativo n. 196/2000. Al riguardo appare utile soffermare l attenzione sull art. 2 del Capitolato di gara, che offre una dettagliata rassegna dei contenuti dei servizi che si vorrebbero esternalizzare. In esso sono rinvenibili, da un lato, attività riconducibili a compiti istituzionalmente affidati ad organismi ben individuati (vedi per esempio 10

11 l attività di ricerca, che l art. 6 attribuisce al Comitato), dall altro operazioni meramente esecutive, volte all organizzazione di riunioni, trasferte, riproduzioni di documenti, ed altro, doverosamente disimpegnabili dal personale amministrativo appartenente al Ministero e messo a disposizione dell Ufficio della Consigliera Nazionale. L esternalizzazione del servizio prevede anche, a disposizione delle Consigliere componenti la Rete nazionale, attività di orientamento al loro ruolo, in evidente contrasto con il possesso degli indispensabili requisiti di specifica competenza ed esperienza pluriennale, richiesti dall art. 2 del decreto legislativo 196/2000, ai fini della nomina di tali Consigliere. E pure da sottolineare che il richiamato art. 2 nel Capitolato, alla lett. e) prevede per la Consigliere Nazionale l istituzione di un Ufficio stampa, struttura questa già prevista nel Regolamento di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (art. 3 c. 6 del DPR 17 maggio 2001, n. 297 e succ. mod.) della quale per le medesime motivazioni sopra esposte la Consigliera Nazionale può avvalersi. Ritiene pertanto la Sezione che il chiaro dettato normativo di cui all art. 5, 1 c., del decreto legislativo 196/2000 ribadito con il 1 c. dell art. 16 del decreto legislativo 198/2006, cui si conforma l art. 1- decies del Regolamento di organizzazione del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, emanato con d.p.r , laddove individua tra le funzioni della Direzione generale del Mercato del Lavoro quella di supporto all attività delle Consigliere e dei Consiglieri di Parità di cui al decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 196 non consenta 11

12 all Amministrazione di esternalizzare servizi che debbono essere forniti dalla stessa e dagli Enti presso cui le strutture periferiche sono ubicate. Rileva altresì la Sezione l erronea formulazione dell art. 5 del Contratto e la illegittimità del dispositivo del decreto di approvazione in quanto, ai sensi dell art. 19, c. 3, della legge di Contabilità generale dello Stato e dell art. 117 del relativo Regolamento, i provvedimenti sottoposti a controllo preventivo della Corte dei conti ai sensi dell art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, non possono essere resi esecutivi prima della loro registrazione. P. Q. M. rifiuta il visto al provvedimento in epigrafe. Il Presidente (Danilo Delfini) Il Relatore (Vittorio Giuseppone) 12