2.4 L ORGANIZZAZIONE DELLA FUNZIONE FORMAZIONE

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1 LA FORMAZIONE NELLA PA: UN QUADRO ARTICOLATO CAPITOLO L ORGANIZZAZIONE DELLA FUNZIONE FORMAZIONE CHI LAVORA NELLA FORMAZIONE La Direttiva Frattini indica la necessità di istituire, se assenti, strutture dedicate alla formazione e alla valorizzazione delle risorse umane, che assicurino la pianificazione e la programmazione delle attività formative: non solo per aumentare il rapporto percentuale tra spesa per la formazione e monte retributivo, ma anche il numero di destinatari e le ore di didattica. L efficacia dell attività formativa è infatti strettamente legata alla presenza e all efficienza di strutture interne preposte a seguirla nelle sue diverse fasi: quantità e qualità della formazione crescono normalmente in funzione della dotazione di risorse impegnate. I risultati della rilevazione permettono di affermare che il consolidamento delle strutture dedicate alla formazione richiesto dalla Direttiva Frattini avviene, forse con modalità e conseguenze in parte inattese: stabilità degli addetti alla formazione, più formazione realizzata internamente o in strutture pubbliche, meno ricorso ai fornitori privati, meno partecipazioni a seminari, convegni e stage, e cioè, più attento governo delle iniziative da parte dei responsabili alla formazione interni. Gli elementi da considerare per questa analisi sono sostanzialmente quattro: la configurazione istituzionale, a partire dall esistenza stessa di una struttura formalizzata autonoma per la formazione, alla sua collocazione organizzativa, all eventuale esistenza di una scuola di settore; la dotazione di risorse umane, sia in termini di numerosità che di inquadramento funzionale del responsabile e dei componenti dell ufficio; le funzioni svolte, dalla programmazione alla valutazione dei risultati; la dotazione di risorse operative, per la realizzazione delle attività formative. LE SCUOLE Le Amministrazioni centrali possono fare riferimento su un sistema di Scuole storicamente consolidato, ed in tutti i Ministeri, gli Organi dello Stato, le Autorità e gli Enti pubblici censiti sono presenti strutture organizzative dedicate o uffici di formazione. Otto amministrazioni possono fruire di una propria Scuola interna, ovvero - è il caso del Ministero degli Interni - di una propria rete di Scuole, oltre naturalmente alla Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione. Cinque Regioni - Marche, Lazio, Lombardia, Sicilia e Umbria - dispongono di una propria scuola regionale di formazione: nel caso delle Marche si tratta di una Scuola interna, mentre le altre quattro Regioni utilizzano proprie Scuole, che non sono però analogamente istituzionalizzate; altre tre Regioni - Abruzzo, Basilicata e Toscana - dispongo- 6 RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

2 CAPITOLO 2 LA FORMAZIONE NELLA PA: UN QUADRO ARTICOLATO no di Scuole di rilievo regionale. In questo contesto la situazione è sostanzialmente immutata rispetto allo scorso anno. Una funzione importante nei confronti delle Regioni e degli Enti locali, viene svolta da FORMEZ, coerentemente con il suo ruolo statutario. Nell ambito degli Enti locali, per quanto riguarda la specifica figura del Segretario, opera la SSPAL - Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione Locale - istituita con la Legge 127 del 1997 ed operativa dal Le Camere di Commercio dispongono dell Istituto Guglielmo Tagliacarne e di una rete di Aziende speciali, dedicate all attività formativa. LE STRUTTURE INTERNE PER LA FORMAZIONE Le Amministrazioni centrali sono molto articolate, in particolare presentano diverse soluzioni organizzative: a fronte di una Scuola interna, la presenza anche di una unità organizzativa o di un ufficio formazione, con compiti di rilevazione dei fabbisogni, di organizzazione della domanda e di gestione delle partecipazioni ad attività formative esterne. La presenza della Scuola interna dipende naturalmente dalle dimensioni complessive dell Amministrazione interessata e dall esigenza di presidiare tematiche specialistiche. Nel caso delle Regioni, in prevalenza (15 casi su 22 Amministrazioni), il governo della funzione formazione è affidato ad un ufficio dedicato, costituito con il compito esclusivo di provvedere all attività di formazione ed il cui personale è adibito a tempo pieno all ufficio. In altri 6 casi compete ad un unità organizzativa, nell ambito di un ufficio preposto a più compiti (addestramento, concorsi, ecc.), con personale che si occupa esclusivamente, o in misura superiore al 50% del tempo disponibile, di attività formativa. In un solo caso se ne occupa una struttura non dedicata, con personale che, nell ambito di un ufficio preposto a più compiti (addestramento, concorsi, ecc.), si occupa in misura inferiore al 50% del tempo disponibile, di attività formativa. Anche nella grande maggioranza delle Province ci sono strutture incaricate della formazione o sono in via di istituzione (peraltro senza grandi differenze territoriali, poiché nel Mezzogiorno, in cui la presenza è minore, raggiunge comunque i 3/4 delle Province). Prevale la formula più leggera dell unità organizzativa interna ad altri settori, rispetto all ufficio formazione autonomo, presente comunque in 1/3 delle Province. Le strutture dedicate sono particolarmente diffuse nel nord-est, in cui è nettamente prevalente la formula dell unità organizzativa. In alcuni casi le Amministrazioni rispondenti dispongono di un elevato numero di formatori interni: sono da citare i casi di Mantova e Verona. Nei Comuni la configurazione istituzionale delle risorse preposte alla formazione appare abbastanza stabilizzata. Il 42% dei Comuni non dispone di una struttura formalizzata 48 6 RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 2002

3 LA FORMAZIONE NELLA PA: UN QUADRO ARTICOLATO CAPITOLO 2 preposta alla formazione; una minoranza (18%) dispone di un vero e proprio ufficio formazione con autonoma responsabilità; per il 37% la funzione formazione opera all interno di un altro ufficio (poco meno della metà presso il servizio del personale, poco meno di un quarto presso il servizio organizzazione, la restante parte presso altri servizi). Rispetto all anno precedente la situazione è sostanzialmente stabile, con un lieve aumento delle Amministrazioni senza una struttura dedicata, spiegabile con l aumento di peso, nella rilevazione di quest anno, dei Comuni di minore dimensione. Come già segnalato nel precedente Rapporto i 100mila abitanti si confermano come la soglia oltre la quale prevalgono gli uffici formazione dedicati, in misura che cresce con l ampiezza demografica del Comune. Nelle università la presenza di strutture dedicate alla predisposizione e attuazione di progetti formativi per il proprio personale interno appare diffusa: sui 48 atenei censiti quattro non hanno fornito informazioni, mentre in 20 università è presente un ufficio formazione, ed altre 22 università dichiarano di disporre di un unità organizzativa nell ambito di altro ufficio. Un indicatore significativo della rilevanza dell ufficio preposto alla formazione del personale è naturalmente offerto dalla considerazione delle risorse umane che vi operano. Nel complesso delle Amministrazioni centrali le risorse umane dedicate alla formazione sono 5.158, e risultano quindi lievemente diminuite rispetto alla scorso anno. Esse rappresentano circa l 1% del personale complessivo, con un massimo di addetti alla formazione nell Amministrazione del Dipartimento della Polizia di Stato. In particolare nel comparto Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministeri operano formatori. In particolare spiccano: il Ministero degli Interni seguito dal Ministero dell Economia e delle Finanze, entrambi dotati di Scuole interne. Nelle Regioni, le persone dedicate alla formazione sono 162, stabili rispetto allo scorso anno; con una presenza di 24 dirigenti e 60 funzionari: 17 uffici formazione su 22 sono diretti da un dirigente. L incidenza rispetto al personale è dello 0,18%. Nelle Province la consistenza delle strutture dedicate alla formazione non è irrilevante, e risulta significativamente in crescita rispetto allo scorso anno; il dato conferma probabilmente l attenzione delle Province all utilizzo della leva formativa come strumento per adeguare le proprie strutture e il proprio personale alle nuove attribuzioni funzionali. La dotazione di risorse è mediamente di circa 5 addetti, quando c è un ufficio formazione autonomo (erano poco più di 3 lo scorso anno), e di poco più di 2 addetti quando c è una unità funzionale inserita in altri servizi o settori. Analoghi sono - in termini di dotazione di personale - i dati relativi ai Comuni: rispettivamente 4,7 e 2,5 addetti alla formazione per Ente, a seconda che si tratti di uffici dotati di propria struttura autonoma o di risorse dedicate inserite in altre strutture. Anche in questo caso si registra un aumento, seppure più limitato, ma significativo, specialmente se si tiene conto dell aumentato peso dei Comuni della fascia dimensionale minore. 6 RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

4 CAPITOLO 2 LA FORMAZIONE NELLA PA: UN QUADRO ARTICOLATO È opportuno segnalare che le differenze di personale impegnato secondo l area geografica sono significative: le dimensioni degli uffici formazione sono più rilevanti, in termini di addetti, al centro e al sud rispetto alle altre aree del Paese e, in particolare, rispetto al nord-est, nel Mezzogiorno risulta una più limitata presenza di strutture formalizzate. Nelle Province, ma in particolare nei Comuni, è significativa la presenza di addetti parttime tra le risorse dedicate alla formazione. La natura campionaria dell indagine su Province e Comuni suggerisce di non formulare stime relativamente all incidenza del personale dedicato alla formazione rispetto al personale totale. Nelle strutture delle università censite che si occupano di formazione trovano collocazione complessivamente 110 persone, di cui 63 negli uffici formazione (in media 3 persone per ufficio) e 47 persone nelle unità organizzative (in media due persone per unità). L incidenza degli addetti alla formazione rispetto al personale totale è dello 0,23%. L analisi delle funzioni svolte dalle strutture dedicate alla formazione rimanda immediatamente all altro aspetto principale trattato dalla Direttiva Frattini: il complesso tema della programmazione formativa, a partire dall analisi dei fabbisogni e dagli obiettivi delle singole Amministrazioni, per arrivare alla formulazione dei piani annuale e triennale. Questo argomento sarà approfondito in seguito. È da sottolineare comunque come le dimensioni e l autonomia funzionale e professionale della struttura interna dedicata alla formazione siano condizionanti rispetto alla possibilità di progettare e realizzare direttamente interventi formativi, così come del resto appare essere legata a questo elemento (oltre che a elementi di natura istituzionale e a scelte delle singole Amministrazioni) la frequenza e la rilevanza del ricorso al mercato - pubblico o privato - ovvero il riferimento a Scuole ed istituti formativi della propria Amministrazione. Nei capitoli di approfondimento dedicati ai singoli comparti l analisi si sofferma con attenzione sul rapporto tra dotazione organizzativa e di risorse umane delle strutture dedicate alla formazione e l effettivo governo dei processi formativi. Un solo elemento di sintesi: per garantire il governo complessivo del processo sembra essere più rilevante l esistenza e la collocazione organizzativa ed istituzionale della struttura dedicata alla formazione che la sua dotazione di personale. Per quanto riguarda infine la dotazione di risorse di struttura (aule, laboratori didattici, ecc.), essa è stata oggetto di un particolare approfondimento nell indagine dedicata ai Comuni, ed ha evidenziato come circa metà delle Amministrazioni rispondenti dispongano di proprie strutture fisiche dedicate; percentuale che supera l 80% laddove il servizio ha una strutturazione forte in termini di risorse umane - vale a dire dove è presente personale a tempo pieno dedicato alla funzione formazione; anche in questo caso i dati relativi alle Province sono analoghi RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 2002

5 LA FORMAZIONE NELLA PA: UN QUADRO ARTICOLATO CAPITOLO L INVESTIMENTO IN FORMAZIONE QUANTE RISORSE PER LA FORMAZIONE L investimento in formazione nel sistema della Pubblica amministrazione italiana continua ad aumentare, in termini assoluti e, in termini relativi, si avvicina ulteriormente all obiettivo dell 1% sul totale della spesa per il personale; ma gli andamenti tra i diversi comparti, come già segnalato nei paragrafi precedenti con riferimento all andamento delle partecipazioni e alle dimensioni delle attività, sono diversificati più che nel recente passato. Tabella 5 - PERSONALE DELLA PA E INVESTIMENTO IN FORMAZIONE (in euro) AMMINISTRAZIONE TOTALE TOTALE TOTALE SPESA % SPESA SPESA ANNUA PERSONALE SPESE PERSONALE PER FORMAZIONE PER FORMAZIONE PROCAPITE SU TOTALE RETRIBUZIONI PER FORMAZIONE PCM e Ministeri ,94 296,11 Sicurezza ,30 118,72 Organi dello Stato ,86 456,54 Autorità , ,32 Enti pubblici ,04 454,97 Università ,63 189,82 Camere di Commercio ,33 469,00 Regioni ,88 345,02 Province ,89 212,46 Comuni ,60 144,44 Nota: Elaborazione su 48 atenei; elaborazione su 65 Province e 223 Comuni Alcuni comparti - Regioni e Province - proseguono in un trend di crescita pluriennale; altri - Comuni, Camere di Commercio, Enti pubblici ed Amministrazioni centrali - consolidano un andamento positivo con valori molto vicini a quelli dello scorso anno, nonostante si registri, nel primo caso, un ampliamento significativo del campione. Altri ancora - ad esempio le università - segnalano un ridimensionamento dell incidenza della spesa per la formazione, portandosi su valori più vicini a quelli di altri comparti. Si assiste perciò ad una convergenza dell incidenza dell investimento per la formazione sulle spese per il personale tra i diversi comparti, attraverso il consolidamento dei risultati delle Amministrazioni che hanno tassi di incidenza elevati e l avvicinamento alla media delle Amministrazioni/comparti che hanno avuto in passato investimenti più bassi. 6 RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

6 CAPITOLO 2 LA FORMAZIONE NELLA PA: UN QUADRO ARTICOLATO 3,00% Grafico 5 GRAFICO CONVERGENZA DELL INVESTIMENTO IN FORMAZIONE NEL QUINQUENNIO ,50% 2,00% 1,50% 1,00% 0,50% 0,00% PCM e Ministeri Organi dello Stato Autorità Enti pubblici Università Camere di Commercio Regioni Province Comuni Ciò avviene nonostante il minor impatto, rispetto allo scorso anno, delle attività di riqualificazione, di natura diffusa e di elevati volumi, l ampliamento notevole del campione dei Comuni, che confermano il dato dello scorso anno, pur includendo quest anno nella rilevazione molti Comuni di piccole dimensioni, il cui livello di spesa è certamente più basso di quello dei Comuni più grandi, l inclusione tra le Amministrazioni centrali del comparto Sicurezza, solo parzialmente compreso nell indagine dello scorso anno, che registra livelli di spesa per la formazione molto bassi (pari a circa lo 0,3% sulle spese del personale) Le ragioni degli andamenti riflessivi di alcuni comparti, approfondite nei capitoli successivi, rispecchiano alcune difficoltà di natura finanziaria, legate all impegno di contenimento della spesa. Questo contenimento ha inciso anche sulle Amministrazioni centrali e sui Ministeri, ad esempio con la forte riduzione della spesa per missioni (spesso essenziali per la partecipazione ad attività formative); in altri casi l effetto del contenimento si è concretizzato in un effettiva riduzione dei volumi di attività, ed in qualche caso all ottenimento di economie e di una maggiore efficienza nella realizzazione delle attività stesse. Per quanto concerne i Ministeri, il dato relativo mostra comunque un lieve incremento, passando dallo 0,91% dello scorso anno allo 0,94%. Risulta anche particolarmente evidente nella rilevazione di quest anno, come non sia sempre agevole stimare correttamente, accanto ai costi diretti della formazione, vale a dire le spese direttamente finalizzate all attività didattica, anche i costi sommersi quali gli oneri di missione, del personale addetto e delle eventuali strutture operative utilizzate per le attività formative, ed anche gli articolati costi sostenuti da strutture formative pubbliche, (ad esempio, della SSPA è stato computato solo il costo diretto delle attività formative). Nel caso delle Amministrazioni regionali, ad esempio, considerando anche gli oneri di missione ed il costo del personale della struttura competente in materia di formazione, 52 6 RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 2002

7 LA FORMAZIONE NELLA PA: UN QUADRO ARTICOLATO CAPITOLO 2 3,00% 2,50% 2,00% 1,50% ,00% 0,50% 0,00% PCM e Ministeri Organi dello stato Autorità Enti pubblici Università Camere di Commercio I dati di spesa degli anni precedenti sono stati ripresi dai rapporti degli anni scorsi Regioni Province Comuni Grafico 6 ANDAMENTO DELL INVESTIMENTO IN FORMAZIONE NEL QUINQUENNIO l obiettivo dell 1% si avvicina notevolmente, così come era avvenuto lo scorso anno. Per rendere maggiormente confrontabili i dati tra i diversi comparti, si è ritenuto opportuno inserire quest anno il dato delle Regioni calcolato utilizzando i costi complessivi della formazione: in questo modo, rispetto ai dati pubblicati lo scorso anno si evidenzia un apparente incremento, naturalmente motivato dal cambiamento delle modalità di calcolo. Il rapporto tra spesa per la formazione e spesa per il personale, nel caso delle Regioni, è sostanzialmente stabile. L andamento della spesa per partecipante appare anche più significativamente in crescita, in quasi tutti i comparti. In altri termini si è speso nella formazione complessivamente un poco di meno rispetto agli anni scorsi, ma focalizzando maggiormente questo investimento, e investendo quindi più risorse a vantaggio di ogni singolo partecipante. Va segnalato qui, anche se viene approfondito più avanti, che in linea di massima le previsioni di spesa per gli anni successivi segnalano una ripresa della crescita dell investimento formativo dal prossimo anno: è così nel caso delle Regioni (che prevedono un aumento del 16% nel prossimo triennio, a partire da un primo incremento del 6% per l anno in corso), delle Province (l incremento nel 2003 è stimato tra il 9 e il 10%) e delle università (nel 62% dei casi dei 48 atenei censiti); i Comuni prevedono un sostanziale consolidamento della tendenza espansiva segnalata nel corso del Tra le Amministrazioni centrali circa il 50% prevede di aumentare la spesa in formazione nel triennio. I COSTI DELLA FORMAZIONE Pur con tutte le necessarie cautele, legate alle differenze che sussistono fra le diverse amministrazioni - ad esempio in termini di modalità di erogazione della formazione - è 6 RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

8 CAPITOLO 2 LA FORMAZIONE NELLA PA: UN QUADRO ARTICOLATO Tabella 6 - SPESA PER ORA FRUITA E ORA EROGATA (in euro) SPESA PER ORA FRUITA SPESA PER ORA EROGATA PCM e Ministeri 11,29 238,00 Sicurezza 6,36 327,28 Organi dello Stato 36,17 239,17 Autorità 10,14 100,49 Università 10,66 128,64 Camere di Commercio 18,95 150,41 Regioni 13,16 189,68 Province 8,12 81,49 Comuni 6,28 80,37 Nota: nel caso di Province e Comuni i dati di costo per ora fruita sono calcolati a partire dal costo per giornata fruita rilevato dall'indagine FORMEZ; la durata della giornata è considerata convenzionalmente di 6 ore; i dati di costo per ora erogata sono calcolati sulla base dei dati di spesa e di giornate erogate rilevati dall'indagine FORMEZ; i dati delle Regioni sono calcolati sulla base dei dati di spesa, di ore fruite e di ore erogate rilevati dall'indagine delle Regioni, facendo riferimento al costo globale della formazione utile sviluppare un ragionamento sulla spesa per ora erogata, utilizzando tale dato come indicatore di efficienza della spesa. Nel caso della Amministrazioni centrali, il dato della spesa per ora erogata è pari a circa 160; il costo per ora fruita si colloca invece intorno a 12 con un massimo di 49 per gli Organi dello Stato ed un minimo di 6,4 circa per il comparto sicurezza. È opportuno comunque sottolineare che tutte le Amministrazioni centrali hanno visto ridursi la quota di spesa per ora erogata, rispetto allo scorso anno. Gli Enti locali appaiono attestarsi su livelli di spesa per ora erogata inferiori, anche se non di molto, alle Amministrazioni centrali, con una variabilità legata alla classe dimensionale di appartenenza piuttosto significativa. Nel caso dei Comuni, il lieve regresso della spesa rispetto all anno precedente registrato nei Comuni tra i 100mila e i 250mila abitanti (Comuni che sviluppano un buon livello di attività formativa e con significative esperienze innovative) induce a ritenere che in questo caso la riduzione della spesa non dipenda tanto (o soltanto) da una riduzione delle attività formative, ma dalla capacità di rendere più efficiente la spesa della formazione, contendo costi e attuando soluzioni innovative. Questi Comuni presentano, infatti, livelli di costo medio della giornata di formazione decisamente inferiori alle altre categorie di Comuni per ampiezza demografica, essendo caratterizzati da un valore medio pari a 23 euro, a fronte di un valore medio di 45 euro per le Amministrazioni da 50mila a 100mila abitanti, e di 43 euro per i Comuni da 10mila a 50mila abitanti. Le grandi città si allineano su un valore di riferimento complessivo pari a 37 euro. L interpretazione di tali dati mette in evidenza la permanenza di una maggiore difficoltà delle Amministrazioni di piccole dimensioni a contenere i costi; si riscontra altresì l ac RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 2002

9 LA FORMAZIONE NELLA PA: UN QUADRO ARTICOLATO CAPITOLO 2 centuarsi di esperienze mirate al contenimento dei costi della formazione (associazionismo, impegno di formatori interni, convenzioni con soggetti pubblici, ecc.). Nel caso delle università censite, il dato relativo alla spesa pro-capite per la formazione (quasi 190 euro) appare in diminuzione rispetto al Risultano invece in aumento i costi per le ore erogate e fruite: il costo per ogni ora erogata nel 2002 è di circa 128 euro (nel ,8 euro), mentre la spesa per ora fruita risulta pari a 10,66 euro (in lieve aumento rispetto al 2001). Nel caso delle Camere di Commercio la spesa per la formazione per dipendente è pari a circa 470 euro (in questo caso è questo il dato a cui fare riferimento, e non quello della spesa per partecipante, considerando che le partecipazioni sono molto più numerose dei dipendenti), mentre la spesa per ora fruita risulta pari a 19 euro I fattori che determinano questi divari dei costi sono molteplici e richiederebbero un analisi più approfondita, che tenga conto con maggiore attenzione dei diversi assetti organizzativi ed istituzionali, nei vari comparti ma anche nelle singole Amministrazioni. Le specificità di ciascuna Amministrazione, in termini di contenuti, di destinatari, di capacità e possibilità organizzative e di modalità di erogazione, condizionano fortemente i valori che questi parametri vengono ad assumere. Tuttavia le differenze di costo per ora fruita che si riscontrano sono ragionevolmente limitate, e consentono di considerare i dati rilevati un riferimento sostanzialmente valido per il complesso della Pubblica amministrazione. Ulteriori approfondimenti di questa analisi sono presentati nei capitoli dedicati ai diversi comparti. 6 RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

10 CAPITOLO 2 LA FORMAZIONE NELLA PA: UN QUADRO ARTICOLATO 56 6 RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 2002

11 LA FORMAZIONE NELLA PA: UN QUADRO ARTICOLATO CAPITOLO LA PROGRAMMAZIONE DELLA FORMAZIONE LE FUNZIONI OPERATIVE PER LA GESTIONE DEL CICLO DELLA FORMAZIONE Alla luce delle indicazioni della Direttiva Frattini, che dedica particolare attenzione alla funzione della programmazione della formazione e all analisi dei fabbisogni, diventa importante conoscere le funzioni operative utilizzate nella gestione del ciclo della formazione: l individuazione dei bisogni, la definizione di una strategia e la programmazione degli interventi, la valutazione della qualità delle azioni formative e dei risultati ottenuti. La SSPA, su indicazione del Dipartimento della Funzione Pubblica sta realizzando una Guida operativa per la predisposizione dei Piani formativi. Rispetto a ciascuna fase del processo formativo (analisi dei fabbisogni, verifiche di fattibilità, formulazione del piano formativo, identificazione fornitori, progettazione formativa e programmazione didattica, monitoraggio delle attività formative, valutazione) la Guida fornirà indicazioni metodologiche e strumenti operativi nella forma di check list e modelli. In relazione alle fasi principali questo Rapporto consente, soprattutto sulla base degli approfondimenti svolti nell indagine sugli Enti locali, Province e Comuni, di identificare alcuni comportamenti tipici, e forse anche alcune criticità da tenere in conto. L ANALISI DEI FABBISOGNI La rilevanza dell attività di valutazione dei fabbisogni formativi risulta particolarmente evidente alla luce dello stretto legame di tale attività con quella di programmazione delle attività di formazione. Le modalità di realizzazione dell analisi dei fabbisogni sono state approfondite in particolare nell indagine relativa agli Enti locali, ma è legittimo ritenere che le osservazioni svolte abbiano validità più generale. I canali di individuazione dei fabbisogni formativi risultano molteplici. Tuttavia il più diffuso può essere individuato nelle indicazioni fornite dai responsabili: tale canale viene utilizzato dalla maggioranza delle Amministrazioni che hanno fornito informazioni in proposito. In poco meno della metà dei casi - per le Province - si usa una strumentazione più elaborata, quale l analisi organizzativa e il bilancio delle competenze dei dipendenti, mentre un rilievo significativo conserva anche l interesse dei singoli partecipanti, specie nelle Amministrazioni più piccole ed in quelle in cui la funzione formazione è meno strutturata. 6 RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

12 CAPITOLO 2 LA FORMAZIONE NELLA PA: UN QUADRO ARTICOLATO È quindi possibile distinguere tra Amministrazioni che utilizzano prevalentemente l apprezzamento soggettivo dei fabbisogni (le indicazioni dei responsabili di settore e le richieste dei dipendenti) e quelle che utilizzano, piuttosto, un modello oggettivo (basato sulla misurazione dei fabbisogni formativi), integrandolo, nella maggior parte dei casi, con una interlocuzione con i soggetti. In altri termini la distinzione potrebbe essere letta evidenziando come la maggior parte delle Amministrazioni mette in relazione prioritariamente le scelte formative con le scelte gestionali (espresse dai responsabili diretti dei destinatari delle attività formative), mentre risulta più limitato - e tipico delle Amministrazioni più strutturate - il ricorso a metodologie che si propongono di istituire un legame progettuale forte tra le scelte in materia di formazione e le scelte strategiche più generali dell Ente; mentre resta rilevante il numero delle Amministrazioni - specie le più piccole dimensionalmente - che fanno riferimento esclusivamente alle esigenze gestionali ed operative dei singoli interessati alla formazione. I tre approcci possono e dovrebbero essere integrati per assicurare la massima efficacia alle iniziative, sia rispetto ai partecipanti, sia rispetto al contributo che la formazione può dare al cambiamento organizzativo e al raggiungimento degli obiettivi di ogni Amministrazione. IL PIANO FORMATIVO L indicazione della Direttiva concernente il piano formativo è stata - come è noto - fortemente rafforzata da quanto disposto dal Collegato ordinamentale in materia di Pubblica Amministrazione alla Finanziaria La Legge 16 gennaio 2003, n. 3, Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica Amministrazione recita, infatti, all articolo 4 (Modifiche al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, in materia di formazione del personale delle pubbliche amministrazioni) che le Amministrazioni, nell ambito delle attività di gestione delle risorse umane e finanziarie, predispongono annualmente un piano di formazione del personale, compreso quello in posizione di comando o fuori ruolo, tenendo conto dei fabbisogni rilevati, delle competenze necessarie in relazione agli obiettivi, nonchè della programmazione delle assunzioni e delle innovazioni normative e tecnologiche. Il piano di formazione indica gli obiettivi e le risorse finanziarie necessarie, nei limiti di quelle, a tale scopo, disponibili, prevedendo l impiego delle risorse interne, di quelle statali e comunitarie, nonchè le metodologie formative da adottare in riferimento ai diversi destinatari. Inoltre; le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, nonchè gli enti pubblici non economici, predispongono entro il 30 gennaio di ogni anno il piano di formazione del personale e lo trasmettono, a fini informativi, alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica e al Ministero dell economia e delle finanze. Decorso tale termine e, comunque, non oltre il 30 settembre, ulteriori interventi in materia di formazione del personale, dettati da esigenze sopravvenute o straordinarie, devono essere specificamente comunicati alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica e al Ministero dell economia e delle finanze indicando gli obiettivi e le risorse utilizzabili, interne, statali o comunitarie. Ai predetti interventi formativi si dà corso qualora, entro un mese dalla comunicazione, non intervenga il diniego della Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica, di concerto con il Ministero dell economia e 58 6 RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 2002

13 LA FORMAZIONE NELLA PA: UN QUADRO ARTICOLATO CAPITOLO 2 delle finanze. Il Dipartimento della funzione pubblica assicura il raccordo con il Dipartimento per l innovazione e le tecnologie relativamente agli interventi di formazione connessi all uso delle tecnologie dell informazione e della comunicazione. Al di là delle difficoltà attuative di quanto disposto, l adozione del piano di formazione è divenuto pertanto un obbligo per le Amministrazioni; pur non essendo previsto alcun meccanismo sanzionatorio, la disposizione ha certamente reso l adozione di questo strumento di programmazione più diffusa di quanto fosse nel recente passato. Le difficoltà non sono state ancora del tutto superate; specie per le Amministrazioni centrali, i dati relativi alla programmazione e alla formulazione dei piani annuali appaiono ancora inadeguati. Tra le Amministrazioni centrali soltanto 26 rispondenti su 48 dichiarano di disporre di un piano annuale, anche se 36 rispondenti formulano una previsione di spesa almeno per l anno in corso; in 16 casi la previsione è pluriennale. Il 55% delle Amministrazioni formula previsioni circa il coinvolgimento dei dipendenti nell attività di formazione sulle diverse tematiche. Per quanto riguarda le Regioni il questionario utilizzato per la rilevazione di quest anno, oltre a riportare l adozione del piano di formazione nel 2002, in coerenza con la Direttiva Frattini e la Legge n. 3/2003, ha evidenziato il periodo di approvazione, previsto entro il 31 marzo: il piano si conferma uno strumento di uso generalizzato (tutte le Regioni ne dispongono, sin dal 2001); la sua approvazione appare essere sempre più tempestiva, fino a realizzarsi nel primo trimestre di quest anno per quasi metà dei piani formativi del Nel caso delle Province circa il 70% svolge un attività di programmazione, poco meno della metà soltanto attraverso un piano annuale, poco più di un quarto attraverso un piano pluriennale. Tuttavia mentre nelle Province del nord si raggiunge o supera l 80%, nel Mezzogiorno più della metà delle Province non predispone alcun piano di formazione. Il piano di formazione è presente in più della metà dei Comuni: se si tiene conto della maggior presenza nell indagine 2002 di Comuni della fascia minore, si tratta di un riscontro di un evoluzione positiva. Al disopra dei 100mila abitanti, praticamente tutti i Comuni adottano il piano formativo, mentre maggiore difficoltà incontrano i Comuni al di sotto di tale soglia dimensionale. La divaricazione su base territoriale è analoga a quella osservata per le Province. Sia per i Comuni che per le Province un articolazione organizzativa dedicata e dotata di proprie risorse è essenziale anche per la programmazione: la maggior parte delle Amministrazioni che non hanno addetti per la formazione non fa alcuna programmazione, mentre dove c è un unità dedicata alla formazione, lo strumento del piano di formazione è praticamente sempre presente. 6 RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

14 CAPITOLO 2 LA FORMAZIONE NELLA PA: UN QUADRO ARTICOLATO Per quanto concerne gli atenei aderenti all indagine appare evidente che essi riescono difficilmente ad esprimere nel dettaglio la tipologia degli interventi e le risorse che intendono impegnare per la formazione durante i prossimi anni, segnalando in questo modo una debolezza della funzione di programmazione; infatti solo il 43,7% (21 università) ha dichiarato di possedere un documento di programmazione formale. LA VALUTAZIONE DELLA FORMAZIONE Parallela alla prassi della programmazione è la diffusione delle azioni di valutazione degli interventi formativi. A conferma dello stretto rapporto tra queste due attività può essere portato il caso delle Amministrazioni locali dove, contestualmente all attività programmatoria, un po più dei due terzi delle Amministrazioni sviluppa questa funzione, la maggior parte limitandola ad alcuni interventi selezionati, una parte minore applicandola in maniera sistematica a tutti gli interventi formativi. Esistono diverse tecniche per valutare le attività formative. La più usata è il questionario di gradimento; tuttavia, seppur di minor rilievo, vengono utilizzate anche metodologie legate allo svolgimento delle attività formative, quali i test di valutazione alla fine dei corsi, il giudizio dei docenti o tutor che hanno seguito il personale, il coinvolgimento dei responsabili nella valutazione dell attività formativa (intesa sia come valutazione dei risultati dell apprendimento individuale, sia come ricaduta della formazione sullo svolgimento del lavoro). Del tutto carente appare l aspetto della valutazione degli effetti che la formazione può produrre sull organizzazione del lavoro e sulle performance degli uffici. LE RISORSE PREVISTE PER I PROSSIMI ANNI Le previsioni per il futuro La richiesta di individuare le risorse disponibili per la formazione e la loro provenienza è essenziale per procedere ad una programmazione delle attività affidabile ed economicamente sostenibile, ed è esplicitamente prevista dalla Direttiva Frattini. Le tipologie di fonti di finanziamento individuate dalla Direttiva sono: fondi propri; finanziamento nazionale; finanziamento comunitario; risorse da riorganizzazione e di esternalizzazione. Per quanto riguarda le previsioni circa l andamento della spesa nei prossimi anni, le evidenze dell indagine hanno, in linea generale, un segno positivo. Certo è difficile stimare le evoluzioni successive al 2003, soggette alla variabilità delle valutazioni previsionali, alle politiche generali della spesa, ai meccanismi di ripartizione delle risorse disponibili, alle effettive capacità di realizzazione delle iniziative e di attuazione della spesa. Analogamente, diventa difficile interpretare i punti di flesso del trend della spesa, quando ristagna o assume un andamento leggermente decrescente, senza stimare quanta parte possa dipendere da una ottimizzazione della spesa e quanta da una riduzione dell attività formativa RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 2002

15 LA FORMAZIONE NELLA PA: UN QUADRO ARTICOLATO CAPITOLO 2 In altri termini, è difficile collegare le tendenze della spesa, siano esse di crescita o di riduzione, con le tendenze reali delle attività formative, in termini di fabbisogno, di corsi, di personale coinvolto, ecc. Circa il 50% delle Amministrazioni centrali che esprimono una previsione di spesa (che sono 26 su 40) ipotizzano un aumento della spesa nei prossimi anni, alcuni una stabilità e, soltanto una minoranza, una riduzione della spesa. Per quanto concerne le Regioni l evoluzione prevista nel triennio individua un aumento del 16% nel 2005, a partire da un primo incremento del 6% per l anno in corso. È possibile che in realtà l accelerazione sia ancora superiore, come già avvenuto nel Per le Province lo scenario tracciato dalle previsioni di spesa è cautamente positivo, anche sulla base dell espansione avvenuta nel recente passato. Tra il 2001 e il 2002 l incremento è stato considerevole (+33%), trainato dal grande aumento del Mezzogiorno, ma significativamente esteso anche alle altre ripartizioni territoriali. Per il 2003 è previsto un aumento più ridotto, stimato tra il 9 e il 10%. Una pausa, con lieve regresso, è prevista per il 2004, per poi ritornare, nel 2005, ai livelli del Anche per i Comuni l andamento della spesa formativa prevista nel triennio fa emergere un sostanziale consolidamento della tendenza espansiva segnalata nel corso del Tendenze alla crescita, sia pure di lieve entità, sono rilevabili nelle Amministrazioni del centro e del sud, mentre nelle altre aree del Paese le previsioni indicano un orientamento all assestamento della spesa sui livelli già conseguiti. Fra le università che hanno formulato previsioni di spesa, si evidenzia che tutte prevedono, nel 2003, di continuare a spendere per la formazione del personale almeno la stessa cifra del 2002; il 62% prevede nel 2003 una spesa per la formazione superiore a quella dell anno precedente. 6 RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

16 CAPITOLO 2 LA FORMAZIONE NELLA PA: UN QUADRO ARTICOLATO 62 6 RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 2002