Modulo II Il circuito della decisione politica

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1 Modulo II Il circuito della decisione politica Unità 7 Il Presidente della Repubblica 1

2 Il Presidente della Repubblica e le modalità della sua elezione Eleggibilità, incompatibilità, giuramento e durata nella carica La prorogatio La responsabilità giuridica del Presidente della Repubblica Responsabilità presidenziali e ruolo della controfirma ministeriale Le principali funzioni affidate al Presidente (classificazione e rinvio) Guarentigie e appannaggi del Presidente La supplenza I casi di impedimento permanente e di impedimento temporaneo 2

3 Il Presidente della Repubblica e le modalità della sua elezione Il Presidente della Repubblica è un organo stabile della nostra Costituzione, un organo cioè che non può essere rovesciato, come il Governo, dalla sfiducia, né anticipatamente revocato, come il Parlamento. La scelta costituzionale per la forma di governo della Repubblica parlamentare è accompagnata dalla figura del Capo dello Stato, per il quale la Costituzione si limita: - a fissare alcune caratteristiche dell organo: ampia rappresentatività derivante dalle modalità di elezione (vedi infra); - ad attribuirgli alcuni poteri, tra cui i più rilevanti sono: la nomina del Presidente del Consiglio e dei singoli ministri (art. 92, co. 2, Cost.), lo scioglimento anticipato delle Camere (art. 88 Cost.), il potere di rinvio delle leggi (art. 74, co. 1, Cost.), la nomina di altre alte cariche (5 senatori a vita e 5 giudici della Corte costituzionale) (art. 59, co. 2, Cost. e art. 135, co. 1, Cost.); 3

4 Il Presidente della Repubblica e le modalità della sua elezione - a porre i limiti ai suoi poteri: controfirma ministeriale dei suoi atti (art. 89 Cost.); fiducia parlamentare nei confronti del Governo, la quale costituisce un limite assai rilevante al potere del Capo dello Stato nella nomina del Presidente del Consiglio (art. 94 Cost.); obbligo di promulgazione delle leggi già rinviate una prima volta e riapprovate dalle Camere (art. 74, co. 2, Cost.). L art. 83 Cost. stabilisce che il Presidente della Repubblica sia eletto dal Parlamento in seduta comune; che all elezione partecipino tre delegati per ogni Regione (salvo la Valle d Aosta, che ha un solo delegato), eletti dai consigli regionali in modo che sia assicurata la rappresentanza delle minoranze; che l elezione abbia luogo a scrutinio segreto a maggioranza di due terzi dei componenti l Assemblea, nei primi tre scrutini, ed a maggioranza assoluta dal quarto in poi. 4

5 Il Presidente della Repubblica e le modalità della sua elezione Il sistema scelto, anche se prevede un ampliamento del corpo elettorale presidenziale forse troppo limitato, mostra chiaramente la sua ratio di fondo: quella di far sì che il Presidente riceva un investitura più ampia di quella dovuta ad una semplice maggioranza parlamentare, in modo da rafforzare la sua posizione di rappresentante dell unità nazionale (art. 87 Cost.) Significato della formula rappresentanza dell unità nazionale versus rappresentanza della nazione struttura teoretica della rappresentanza/rappresentazione e rappresentanza politica elezione di unico grado o elezioner dis econdo grado 8vedi sentenza 96 del 1968 e commento di Elia) 5

6 Eleggibilità, incompatibilità, giuramento e durata nella carica Dice l art. 84 Cost.: Può essere eletto Presidente della Repubblica ogni cittadino che abbia compiuto cinquanta anni d età e che goda dei diritti civili e politici ; nello stesso articolo si stabilisce, inoltre, la incompatibilità fra l ufficio di Presidente e qualunque altra carica. Poi si aggiunge (art. 85 Cost.) che il Presidente è eletto per sette anni, quindi per il più lungo periodo fra quelli disposti per le cariche elettive, dopo il novennato dei giudici della Corte costituzionale; e che trenta giorni prima che scada il termine, il Presidente della Camera dei deputati convoca in seduta comune il Parlamento e i delegati regionali, per eleggere il nuovo Presidente della Repubblica. L iniziativa di convocare il Parlamento in seduta comune per la sostituzione del Presidente si è voluto che fosse affidata al Presidente della Camera dei deputati, al costante scopo di ricerca degli equilibri costituzionali. In base all art. 91, il Presidente della Repubblica, prima di assumere le sue funzioni, presta giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione dinanzi al Parlamento in seduta comune (senza l integrazione dei delegati regionali). 6

7 La prorogatio Dice l art. 85, co. 3, Cost.: Se le Camere sono sciolte o manca meno di tre mesi dalla loro cessazione, la elezione ha luogo entro quindici giorni dalla riunione delle Camere nuove. L obiettivo è senz altro quello di evitare un elezione presidenziale in un periodo condizionato dalla competizione elettorale per il rinnovo del Parlamento, nonché quello di garantire che il Capo dello Stato sia eletto da un collegio pienamente legittimato. Sempre il co. 3 dell art. 85 aggiunge che nel frattempo sono prorogati i poteri del Presidente in carica. Questo è l unico caso in cui funziona l istituto della prorogatio, perché, come si è visto poco sopra, l elezione del nuovo Presidente deve (almeno secondo ogni ragionevole previsione) precedere la scadenza del settennato (secondo alcuni, invece, si ha necessariamente prorogatio anche qualora di fatto l elezione segua la scadenza; secondo altri, scaduto il termine occorre utilizzare l istituto della supplenza). 7

8 La prorogatio Come nel caso della prorogatio delle Camere, i poteri dell organo in questo periodo sono limitati all ordinaria amministrazione. A tal fine basti richiamare l art. 88, co. 2, Cost., il quale impedisce al Presidente di sciogliere anticipatamente le Camere nell ultimo semestre del settennato. Unica eccezione a tale divieto è prevista nel caso in cui lo scadere del mandato presidenziale coincida, totalmente o parzialmente, con quello della legislatura (ossia con la scadenza naturale delle Camere) ed è stata introdotta dalla legge costituzionale n. 1 del 1991, con modifica del comma 2 dell art. 88 Cost. 8

9 La responsabilità giuridica del Presidente della Repubblica La sanzione per l inosservanza del giuramento da parte del Presidente della Repubblica è contenuta nell art. 90 Cost., che lo rende penalmente responsabile (limitatamente agli atti compiuti nell esercizio delle sue funzioni) per alto tradimento e per attentato alla Costituzione. Tale previsione ha un duplice significato: da un lato, vale a limitare la responsabilità giuridica del Presidente per gli atti di funzione ai soli comportamenti che possano essere ricondotti alle due fattispecie di reato dell alto tradimento e dell attentato alla Costituzione; dall altro, vale senz altro ad affermare che l attuale Capo dello Stato non può essere considerato giuridicamente irresponsabile come avveniva, in epoca statutaria, per il sovrano. 9

10 La responsabilità giuridica del Presidente della Repubblica La messa in stato d accusa per le due specifiche ipotesi di reato è di competenza del Parlamento in seduta comune (a maggioranza assoluta); il giudizio è di competenza della Corte costituzionale nella formazione integrata (art. 135, ult. co., Cost.). Secondo l art. 3 della legge cost. n. 1 del 1989, la deliberazione sulla messa in stato di accusa è adottata sulla relazione di un comitato formato dai componenti delle due Giunte delle Camere per le autorizzazioni a procedere. La Corte costituzionale, quando sia deliberata la messa in stato di accusa, può disporre la sospensione del Presidente della Repubblica dalla sua carica. 10

11 La responsabilità giuridica del Presidente della Repubblica Per gli atti e i comportamenti che il Presidente compia al di fuori dell esercizio delle sue funzioni o che abbia compiuto prima dell entrata in carica, è pacifico, in assenza di qualunque previsione normativa, che egli risponda come ogni altro cittadino. Tuttavia, si ritiene che l azione penale debba restare improcedibile fino alla scadenza del mandato. Di recente con la sentenza n. 154 del 2004 la Corte costituzionale, ha avuto modo di chiarire il regime giuridico della responsabilità del Capo dello Stato dopo la cessazione dalla carica: i limiti della responsabilità presidenziale valgono allo stesso modo, sia durante il mandato sia per gli atti compiuti durante l espletamento del medesimo, anche dopo la sua scadenza. 11

12 Responsabilità presidenziali e ruolo della controfirma ministeriale Da quanto fin qui illustrato, il Capo dello Stato attuale, a differenza di quello statutario (e nonostante la formulazione dell art. 90 Cost.), non è più irresponsabile per gli atti di funzione, ma doppiamente responsabile: in sede penale, per alto tradimento e attentato alla Costituzione (lo dice lo stesso art. 90 Cost.), e in sede politica, perché è un organo elettivo, il cui titolare, essendo anche immediatamente rieleggibile, vede sottoposta ad un giudizio politico la sua condotta allo scadere del mandato. 12

13 Responsabilità presidenziali e ruolo della controfirma ministeriale Il conferimento di una responsabilità politica (anche quella penale è essenzialmente politica, trattandosi di reati tipicamente politici) ad un organo costituzionale importa necessariamente ed automaticamente il riconoscimento di un effettivo potere politico a colui che ne è il titolare: non c è infatti responsabilità senza libertà di autodeterminazione, cioè senza potere. Peraltro, un residuo della vecchia concezione dell irresponsabilità del Capo dello Stato è rimasto nell art. 89 Cost., il quale stabilisce che nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai Ministri proponenti che ne assumono la responsabilità ed aggiunge che gli atti che hanno valore normativo e gli altri atti indicati dalla legge sono controfirmati anche dal Presidente del Consiglio dei ministri. Questo istituto della controfirma ministeriale serviva a coprire la Corona, cioè ad impedire di far risalire ad essa la responsabilità degli atti compiuti dal Governo (che era - si ricordi - Governo del Re ). Chi controfirmava l atto assumeva da solo la responsabilità, sollevandone il Re. 13

14 Responsabilità presidenziali e ruolo della controfirma ministeriale L apparente contrasto tra l art. 89 Cost. e la sicura responsabilità del Presidente che si ricava dalle altre norme della Costituzione può essere risolto armonicamente solo tenendo presente la distinzione tra atti formalmente presidenziali e sostanzialmente ministeriali e atti sia formalmente che sostanzialmente presidenziali (ad es., le nomine del Presidente del Consiglio, dei 5 giudici della Corte Costituzionale, dei 5 senatori a vita, il rinvio delle leggi, i messaggi formali, la concessione della grazia dopo la sent. n. 200 del 2006 della Corte costituzionale). La controfirma assumerà un valore di controllo di legittimità costituzionale dell atto da parte del Governo, quando l atto è presidenziale, mentre assumerà un valore determinante del contenuto dell atto, con conseguente affidamento al Presidente del controllo di legittimità costituzionale dello stesso, quando l atto è sostanzialmente governativo. 14

15 Responsabilità presidenziali e ruolo della controfirma ministeriale In ogni caso, sono da ritenere sicuramente esclusi dalla controfirma alcuni atti del Presidente: le dimissioni, i messaggi informali (o esternazioni ), nonché gli atti compiuti quale presidente di organi collegiali (Consiglio Superiore della Magistratura e Consiglio Supremo di Difesa) 15

16 Le principali funzioni affidate al Presidente (classificazione e rinvio) Le funzioni del Presidente della Repubblica non sono individuabili con rigorosa puntualità, in quanto - come si è detto - ben poche sono esclusivamente proprie di tale organo ed esplicitamente richiamate dalla Costituzione. Esse sono spesso descritte con espressioni di sintesi che valgono a definire il ruolo del nostro Capo dello Stato: custode della Costituzione, garante dell equilibrio fra i poteri. 16

17 Le principali funzioni affidate al Presidente (classificazione e rinvio) b) i poteri di stimolo e di impulso all attuazione della Costituzione, tra i quali si contemplano: ancora, sotto un altro punto di vista, lo scioglimento anticipato delle Camere e i messaggi formali alle Camere (art. 87, co. 2, Cost.), nonché i messaggi liberi e informali in cui si esterna il pensiero politico del Presidente; c) i poteri tendenti alla copertura ed al regolare funzionamento degli altri organi costituzionali, ai quali si ascrivono: ancora la convocazione straordinaria delle Camere, la nomina del Presidente del Consiglio dei ministri e dei singoli ministri (art. 92, co. 2, Cost.), nonché la nomina dei 5 senatori a vita e dei 5 giudici della Corte costituzionale(art. 59, co. 2, Cost. e art. 135, co. 1, Cost.); d) i poteri residuali, che solo per ragioni tradizionali sono ancora formalmente affidati al Presidente, tra i quali può annoverarsi oggi soltanto il potere di concedere la grazia e di commutare le pene individuali (art. 87, co. 11, Cost.) 17

18 Guarentigie e appannaggi del Presidente Il Presidente della Repubblica gode di speciali guarentigie e appannaggi. Innanzitutto si tratta di guarentigie penali (artt. 276 e 277 cod. pen., sull attentato alla vita o all incolumità o alla libertà personale; art. 278, sulle offese all onore del Presidente; art. 279, sulla lesa prerogativa della sua irresponsabilità; art. 289, sull attentato all esercizio delle attribuzioni o delle prerogative); ma il suo operato politico può essere liberamente discusso durante e dopo il settennato, non foss altro in quanto la sua già ricordata responsabilità politica sia pure limitata lo pone in condizione di dover subire costantemente il giudizio della pubblica opinione. Per assicurarne l indipendenza economica, il Presidente gode di un assegno annuo e di una dotazione parte in natura, parte in denaro, per la cui fissazione l art. 84, co. 3, Cost. rinvia alla legge (legge n del 1948). 18

19 La supplenza L art. 86 Cost. dice: Le funzioni del Presidente della Repubblica, in ogni caso che egli non possa adempierle, sono esercitate dal Presidente del Senato. La stessa disposizione prosegue al comma 2 precisando che in caso di impedimento permanente o di morte o di dimissioni del Presidente della Repubblica, il Presidente della Camera dei deputati indice la elezione del nuovo Presidente della Repubblica entro quindici giorni, salvo il maggior termine previsto se le Camere sono sciolte o manca meno di tre mesi alla loro cessazione (nei quali casi, l art. 85, co. 3, rimette l elezione alle nuove Camere, come abbiamo già visto). La soluzione è pienamente conforme al sistema degli equilibri costituzionali. In ogni ipotesi di impedimento e solo in tali ipotesi del Presidente della Repubblica intervengono il Presidente del Senato e il Presidente della Camera con funzioni ben distinte: il primo è destinato a sostituire temporaneamente il Presidente della Repubblica, il secondo deve indire la elezione del nuovo Presidente. 19

20 La supplenza Il supplente, di regola, per principio generalissimo, non esercita che i poteri cosiddetti di ordinaria amministrazione. Questa regola deve evidentemente essere osservata anche nel caso in esame, se si pensa che il supplente è privo di ogni carattere rappresentativo: la difficoltà sarà quella di sceverare, tra i poteri del Presidente della Repubblica, quelli di ordinaria da quelli di straordinaria amministrazione. Mentre sembra corretto includere fra i secondi, il cui esercizio è vietato al supplente, il potere di scioglimento anticipato delle Camere, non sarebbe certo corretto includervi il potere di nomina di un nuovo Presidente del Consiglio dei ministri, atto che provvede al normale avvicendamento delle parti al Governo. Al supplente sono estese (art. 290-bis cod. pen.) tutte le guarentigie penali che spettano al Presidente della Repubblica. 20

21 I casi di impedimento permanente e di impedimento temporaneo L art. 86, come si è visto, stabilisce una precisa disciplina solo per i casi di impedimento permanente, morte e dimissioni, mentre tace sugli impedimenti temporanei. Tuttavia, non è difficile colmare la lacuna a mezzo dell interpretazione: è chiaro che impedimento temporaneo si avrà, ad esempio, in caso di malattia tanto grave da non permettere di occuparsi delle cose dello Stato, nonché, come fino ad oggi affermatosi nella prassi, in caso di viaggi all estero. In merito all impedimento permanente (che non consista nella morte o nelle dimissioni), sorge il problema di determinare, nel silenzio della Costituzione, chi sia competente a giudicare della esistenza e della presumibile permanenza dell impedimento nel caso in cui il Presidente non sia in grado di esprimere liberamente una sua cosciente volontà. 21

22 I casi di impedimento permanente e di impedimento temporaneo Secondo alcuni, la competenza sarebbe del Consiglio dei ministri, come avveniva nel regime statutario nei confronti del Re. Secondo un altra teoria, la decisione spetterebbe al Presidente del Senato, perché è colui che è destinato a sostituire il Presidente della Repubblica. Secondo altri ancora, competente a dichiarare l impedimento permanente sarebbe il Presidente della Camera dei deputati, come titolare della potestà di indire la elezione del nuovo capo dello Stato. 22

23 I casi di impedimento permanente e di impedimento temporaneo La tesi più convincente sembra però quella che indica come organo competente il Parlamento, cioè l organo che istituzionalmente è chiamato a coprire l ufficio presidenziale mediante l elezione, e a creare una vacanza quando lo mette in stato d accusa. Ma in verità è difficile colmare questa lacuna, ed è dubbio che possa darsi una qualunque soluzione astrattamente corretta. Solo nel 1964, quando il Presidente Antonio Segni fu colpito da una malattia gravissima, il problema si pose con concreta urgenza, ma non fu risolto perché alla fine (ma dopo alcuni mesi), prima che gli organi coinvolti adottassero una decisione, il Presidente presentò le sue dimissioni. 23