sistemi elettorali Per saperne di più: schede di lettura

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1 sistemi elettorali Per saperne di più: schede di lettura

2 SISTEMI ELETTORALI Schede di lettura

3 Le schede del dossier sono state curate dall Ufficio Legislativo del Gruppo de L Ulivo del Senato. Ha collaborato il dott. Massimo Rubechi.

4 SOMMARIO SISTEMI ELETTORALI INTRODUZIONE...5 I SISTEMI ELETTORALI ITALIANI I vincoli costituzionali...11 Il sistema elettorale per la Camera dei Deputati Il sistema di elezione del Senato della Repubblica...12 Il sistema elettorale prima della riforma del La legge elettorale del Senato della Repubblica...14 La legge elettorale della Camera dei Deputati...15 La prima legge elettorale...15 La cosiddetta legge truffa...15 La legge elettorale previgente la riforma del Il referendum sulla preferenza unica...16 Il referendum sulla legge elettorale del Senato...16 La riforma elettorale del Il sistema elettorale del Senato della Repubblica...18 Il sistema elettorale della Camera dei Deputati La Commissione bicamerale Ulteriori tentativi referendari...24 Voto degli italiani all estero...24 I sistemi elettorali vigenti Le principali caratteristiche Le differenziazioni tra i sistemi elettorali della Camera e del Senato...26 Il sistema elettorale della circoscrizione Estero I profili critici del sistema elettorale vigente I sistemi elettorali vigenti negli altri sistemi di governo...33 I sistemi elettorali per i Comuni...33 Comuni con popolazione inferiore ai abitanti...33 Comuni con popolazione superiore ai abitanti Il sistema elettorale provinciale...37 Le leggi elettorali delle Regioni a statuto ordinario...39 Il sistema elettorale per il Parlamento europeo Il referendum abrogativo in materia elettorale I quesiti referendari attualmente presentati Parlamento e referendum...47

5 I SISTEMI ELETTORALI NELLE PRINCIPALI DEMOCRAZIE Un quadro d analisi...51 I sistemi elettorali maggioritari...52 Regno Unito: uninominale puro...52 Il sistema elettorale per la Camera dei Comuni...53 La composizione della Camera dei Lord Gli effetti dinamici Stati Uniti: uninominale a turno unico...55 Il sistema elettorale per il Congresso La composizione del Senato...57 Gli effetti dinamici...57 Francia: uninominale a doppio turno Il sistema elettorale per l Assemblea Nazionale...59 Il sistema di elezione del Senato Gli effetti dinamici I Sistemi elettorali proporzionali Germania: proporzionale con sbarramento al 5% Il sistema elettorale per il Bundestag La composizione del Bundestag Gli effetti dinamici Spagna: proporzionale selettivo in piccole circoscrizioni Il sistema elettorale per il Congresso Il sistema di elezione dei membri del Senado Gli effetti dinamici Irlanda: voto singolo trasferibile con effetti proporzionali Il sistema elettorale per la Camera dei Rappresentanti La composizione del Senato...70 Gli effetti dinamici...70 BOX...71

6 INTRODUZIONE Le schede di lettura che compongono il presente dossier intendono offrire un contributo informativo a margine di un dibattito - quello sulla riforma del sistema elettorale - destinato a dominare la scena politica e legislativa dei prossimi mesi. Il taglio che si è intenzionalmente adottato è quello ricognitivo, finalizzato a fornire una serie di sintetici ma puntuali resoconti sui sistemi elettorali che hanno caratterizzato la nostra storia repubblicana e che disciplinano, ai vari livelli territoriali, la formazione degli organi che esprimono la rappresentanza politica nel nostro Paese. Si è voluto aggiungere una serie di schede relative alla disciplina e al funzionamento del sistema elettorale nell ambito di significative esperienze straniere, al fine di porre l esperienza italiana a confronto con quella di alcune tra le principali democrazie contemporanee, pur con l avvertenza che taluni degli ordinamenti stranieri richiamati adottano un modello di forma di governo diverso da quello italiano, per cui i rispettivi sistemi elettorali non possono considerarsi meccanicamente comparabili. La lettura della sezione dedicata ai sistemi elettorali italiani permette di cogliere il senso di un faticoso, lungo e ancora non concluso percorso volto a soddisfare le esigenze, progressivamente emerse, di un più diretto e coinvolgente rapporto tra cittadini-elettori e organi della rappresentanza politica, nel loro momento formativo. Va sicuramente riconosciuto che l impianto proporzionalista pressoché puro della legislazione elettorale immediatamente successiva all entrata in vigore 5 sistemi elettorali

7 della Costituzione del 1948 ha permesso di soddisfare le esigenze di ampia rappresentatività delle istituzioni di una giovane democrazia, ancora bisognosa di assicurare l integrazione politica di ampie fasce della sua popolazione, tradizionalmente emarginate dai processi della rappresentanza politica. Vero è, tuttavia, che gli anni a noi più vicini hanno posto in termini sempre più stringenti un esigenza di funzionalità e di assunzione precisa di ruoli e responsabilità - tanto da parte delle forze di governo, quanto da parte delle opposizioni - che permettessero al nostro Paese il confronto, con pari dignità e competitività, con altre esperienze presenti nel panorama internazionale, da tempo caratterizzate in questo senso. È il tema - per dirla con Maurice Duverger del passaggio dalla democrazia mediata, nella quale agli elettori è sottratto il potere determinante di scelta ed investitura sostanziale del Governo, con connessa impossibile responsabilizzazione dello stesso ad un preciso programma, alla democrazia immediata, nella quale tale potere è restituito al suo naturale titolare. La legge elettorale ha costituito nell esperienza italiana lo strumento principale di tale trasformazione, perseguita ora per la via maestra dell intervento legislativo parlamentare, ora mediante la via emergenziale del referendum abrogativo. Sotto questo punto di vista, la circostanza talvolta lamentata della mancata costituzionalizzazione della disciplina elettorale si è manifestata un pregio più che un difetto, consentendo in più di un occasione, in via legislativa o in via referendaria, quelle modificazioni che la società civile richiedeva. Le vicende relative all approvazione della ultima legge elettorale nello scorcio finale della XIV Legislatura dimostrano, peraltro, i limiti di una completa equiparazione della legge elettorale ad una qualunque legge ordinaria soggetta ad approvazioni a maggioranza semplice. Rinviando all apposita scheda di lettura per il passaggio in rassegna dei punti maggiormente critici della disciplina dettata dalla legge n. 270 del 2005, qui occorre sottolineare i limiti di un approccio unilaterale e meramente maggioritario ai temi della riforma elettorale, quale quello praticato dalla maggioranza di Centrodestra della scorsa Legislatura. L analisi della sezione dedicata ai sistemi elettorali italiani comprende una rassegna dei sistemi vigenti per i livelli territoriali diversi da quello statale e, quindi, il sistema elettorale per comuni, province e regioni. Un capitolo a sé è rappresentato, come è evidente, dal sistema elettorale per il Parlamento europeo, ove le esigenze di un più saldo radicamento di tale istituzione hanno consigliato l adozione di un modello proporzionale. schede di lettura 6

8 Ad un primo esame si può forse rimanere perplessi di fronte alla diversificazione dei modelli applicabili ai vari livelli, tale da fare dell Italia il paese prediletto dagli studiosi di legislazione elettorale e scienza dei sistemi elettorali. Ma considerando questa varietà di soluzioni territorialmente articolate non si può fare a meno, in primo luogo, di cogliere una conferma della serietà e fecondità dello sforzo, che attraversa la nostra storia degli ultimi anni, di realizzare un diretto e più saldo collegamento tra elettori ed istituzioni rappresentative e di governo. Secondariamente, il pluralismo legislativo in materia elettorale è il riflesso (uno dei riflessi) dell ordinamento pluralistico delle autonomie territoriali, conformemente ad una caratteristica fondamentale del nostro ordinamento costituzionale. La pluralità dei sistemi elettorali per i diversi livelli di governo arricchisce l esperienza complessiva, consentendo il dialogo ed il confronto tra i livelli stessi e, se del caso, la contaminazione ed ibridazione tra modelli. Del tutto coerentemente con questo favor per l autonomia, la legge costituzionale n. 3 del 2001, che ha riformato il Titolo V della Costituzione, ha rimesso all autonomia legislativa regionale la definizione del sistema elettorale delle Regioni, con il rispetto dei soli principi fondamentali posti dalla legge statale. Peraltro, grazie anche ad un apprezzabile limitazione (una sorta di self-restraint) del legislatore statale di principio (legge n. 165 del 2004), talune Regioni hanno incominciato a percorrere vie originali che si stanno imponendo all attenzione anche a livello nazionale. In definitiva, la diversificazione dei modelli elettorali regionali, nel rispetto dei capisaldi dettati dalla legge statale di cornice, non costituisce un disvalore ma realizza, all opposto, nel modo più pieno e maturo il principio di autonomia, favorendo a tutti i livelli la ricerca di soluzioni più avanzate nel rapporto tra elettori ed istituzioni di rappresentanza politica. 7 sistemi elettorali

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10 I SISTEMI ELETTORALI ITALIANI

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12 I vincoli costituzionali Il sistema elettorale per la Camera dei Deputati. La Costituzione si occupa del sistema elettorale della Camera dei Deputati all articolo 56, senza specificare quale debba essere la formula elettorale da adottare (come invece fanno alcune recenti Costituzioni, come quella portoghese e spagnola). Per cui sono introducibili sia formule elettorali proporzionali sia maggioritarie sia sistemi misti, prescindendo dal fatto che nella prima fase di vita della nostra Repubblica si sia considerato il sistema proporzionale come naturale per l epoca. I vincoli posti al legislatore sono essenzialmente sei: Suffragio deve essere universale (cosa di per sé intrinseca rispetto alla nostra forma di Stato) e diretto: il che esclude qualsiasi tipo di elezione di secondo grado come, ad esempio il sistema dei grandi elettori impiegato negli Stati Uniti per l elezione del Presidente. La Costituzione fissa direttamente il numero dei deputati in 630, di cui 618 eletti in collegi nazionali e 12 nella circoscrizione estero. Per essere eletti deputati è necessario essere in possesso della cittadinanza italiana ed aver compiuto i 25 anni di età, per essere elettori bisogna essere in possesso della cittadinanza italiana ed aver compiuto la maggiore età (18 anni). Nella circoscrizione estero possono invece candidarsi solamente coloro che sono in possesso della cittadinanza italiana e che vi risiedano. Per l approvazione della legge elettorale, non sono necessari quorum aggravati, ma bisogna disciplinare la materia con legge seguendo l iter ordinario (no votazione solo in commissione). Alla Camera è possibile richiedere l approvazione con voto segreto (art. 49, comma 1, Reg. Camera), al Senato no. 11 sistemi elettorali

13 5. 6. La legge elettorale è sottoponibile a referendum abrogativo purché non ci si proponga di abolire l intera legge. La normativa che rimane deve essere autoapplicativa, per cui i referendum abrogativi possono essere solo parziali. I seggi vanno distribuiti fra le circoscrizioni in base alla popolazione in essi residente, «dividendo il numero degli abitanti della Repubblica, quale risulta dall ultimo censimento generale della popolazione, per seicentodiciotto e distribuendo i seggi in proporzione alla popolazione di ogni circoscrizione, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti». Il sistema di elezione del Senato della Repubblica Analogamente a quanto stabilito per la Camera dei Deputati, anche per il Senato della Repubblica la Costituzione nulla dispone con riferimento alla formula elettorale da adottare: sono quindi introducibili sia sistemi elettorali proporzionali, sia maggioritari, sia misti. Oltre ad alcuni vincoli, che sono i medesimi per il sistema elettorale della Camera e quello del Senato (quelli che abbiamo individuato con i nn. 1, 4 e 5), ve ne sono altri che si ricollegano alla natura (tenuemente) territoriale del Senato: 1. Il Senato deve essere eletto «a base regionale». Il che, di fatto, comporta i seguenti vincoli: a. non si può applicare il sistema del collegio unico nazionale; b. bisogna adottare un numero minimo di collegi almeno pari a quello delle regioni; c. non si possono costituire circoscrizioni pluriregionali; d. se si intende inserire un premio di maggioranza su base nazionale, è necessario garantire che i seggi siano assegnati sulla base dei risultati ottenuti nelle singole regioni. 2. In ciascuna regione si deve eleggere un numero minimo di Senatori: 7 come regola generale, con l eccezione della Valle d Aosta, che ne deve avere almeno 1, e 2 per il Molise. I restanti seggi sono assegnati in proporzione alla popolazione residente in ognuna di esse. schede di lettura 12

14 Vi sono poi due ulteriori vincoli, che si riferiscono alla composizione del Senato: 1. La Costituzione fissa direttamente il numero dei Senatori in 315, di cui 309 eletti in collegi nazionali e 6 nella circoscrizione estero. 2. Per essere eletti senatori è necessario essere in possesso della cittadinanza italiana ed aver compiuto i 40 anni di età, per essere elettori bisogna essere in possesso della cittadinanza italiana ed aver compiuto 25 anni. Nella circoscrizione estero possono invece candidarsi solamente coloro che sono in possesso della cittadinanza italiana e che vi risiedano. 13 sistemi elettorali

15 Il sistema elettorale prima della riforma del 1993 La legge elettorale del Senato della Repubblica La prima legge elettorale del Senato della Repubblica è stata la legge 6 febbraio 1948, n. 29. Il sistema elettorale previsto dalla legge del 1948 era un sistema proporzionale pressochè puro, anche se in apparenza con caratteristiche proprie di un sistema maggioritario uninominale: la legge del 1948 prevedeva infatti che risultassero eletti quei candidati che, nel rispettivo collegio, avessero ottenuto un numero di voti validi non inferiore al 65 per cento dei votanti. Tale quorum era però molto difficile da raggiungere: si pensi che i senatori eletti con tale maggioranza sono stati soltanto 15 del 1948, 6 nel 1953, 5 nel 1958, 3 nel 1963, 2 nel 1968, 2 nel 1972, 2 nel 1976, 1 nel 1979, 1 nel 1983, 1 nel 1987, 2 nel Se nessun candidato raggiungeva questo elevato quorum si applicava il sistema proporzionale. Esso presupponeva che i candidati nei singoli collegi si fossero preventivamente collegati in gruppi, nell ambito della medesima regione. A questo punto, i voti riportati da ciascun candidato nel suo collegio venivano sommati a quelli degli altri candidati del suo gruppo, in modo da determinare la cifra elettorale di ogni gruppo di candidati in quella Regione. I seggi disponibili nella Regione venivano quindi ripartiti fra i diversi gruppi di candidati in proporzione ai voti conseguiti da ciascun gruppo. Al fine poi di individuare i candidati del gruppo cui assegnare tali seggi, si determinava la graduatoria dei singoli candidati all interno del gruppo, calcolando la cifra individuale di ciascuno, cioè la percentuale dei voti validi ottenuti nel collegio. schede di lettura 14

16 La legge elettorale della Camera dei Deputati La prima legge elettorale La legge 20 gennaio 1948, n. 6 (confluita nel Testo unico delle leggi per l elezione della Camera dei Deputati, approvato con D.P.R. 5 febbraio 1948, n. 26) prevedeva un sistema elettivo a suffragio universale e diretto con liste concorrenti e l espressione di tre o quattro preferenze, secondo l ampiezza dei collegi. Essa costituiva una modifica di quella con la quale era stata eletta l Assemblea costituente (d.lgs.lt. 10 marzo 1946, n. 74). In base a questa legge i deputati erano eletti sulla base di liste concorrenti presentate in 32 circoscrizioni, che eleggevano nel complesso 574 deputati; la formula era quella del quoziente; i voti non utilizzati nelle circoscrizioni (c.d. resti) non andavano perduti, ma potevano essere utilizzati in un collegio unico nazionale, alla condizione di aver conseguito almeno un quoziente in una circoscrizione qualsiasi; la scelta dei candidati era affidata al voto di preferenza (ogni elettore ne poteva esprimere da tre a quattro). La cosiddetta legge truffa Nel 1953 l allora Presidente del Consiglio, De Gasperi, volle introdurre una riforma elettorale in senso maggioritario per ridurre l instabilità dei Governi di coalizione quadripartita della prima legislatura ( ) e nel mese di marzo dello stesso anno fu approvata quella che l opposizione definì la legge truffa (legge 31 marzo 1953, n. 148) che modificava il Testo unico delle leggi per l elezione della Camera dei Deputati. La legge prevedeva un sistema proporzionale con premio di maggioranza, costituito dal 64,4 per cento dei seggi parlamentari (all epoca pari a 380 seggi su 590), da assegnare ai partiti apparentati che superavano il 50 per cento più uno dei voti validi. Alle elezioni del 7 e 8 giugno 1953 la Democrazia Cristiana, il Partito Socialista Democratico Italiano, il Partito Liberale e il Partito Repubblicano, tra loro apparentati, ottennero il 49,8 per cento dei voti e il premio di maggioranza non scattò. La legge venne abrogata l anno successivo. La legge elettorale previgente la riforma del 1993 La legge per l elezione della Camera dei Deputati (D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361), così come quella del Senato, prevedeva un sistema elettorale di tipo proporzionale. Le due formule elettorali erano quindi caratterizzate da una 15 sistemi elettorali

17 sostanziale corrispondenza fra la percentuale di voti ricevuti da ciascun partito e la quota di seggi conseguiti. I 630 deputati da eleggere venivano suddivisi in 32 circoscrizioni per ciascuna delle quali le forze politiche presentavano liste, formate da un numero di candidati non superiore al numero degli eligendi. L elettore esprimeva il suo voto scegliendo il simbolo del partito preferito; inoltre fino al 1991 (data del referendum, vedi infra) poteva esprimere anche il nome o il numero d ordine nella lista del candidato, da due a quattro voti di preferenza. Il primo voto serviva a determinare i seggi attribuiti al partito, gli eventuali voti di preferenza servivano a determinare a quali candidati della lista quei seggi sarebbero andati. Il referendum sulla preferenza unica Nel 1990, su iniziativa di un comitato promotore furono promossi tre referendum in materia elettorale per modificare in senso uninominale maggioritario la legge elettorale del Senato, abolire la preferenza multipla per i candidati di lista della Camera dei Deputati ed estendere a tutti i Comuni il sistema elettorale vigente per quelli di piccole dimensioni (scelta indiretta del sindaco da parte degli elettori). La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 47 del 1991, ammise solo il referendum sulla legge elettorale della Camera che proponeva l abrogazione delle disposizioni che consentivano di esprimere più di una preferenza. Secondo i sostenitori del referendum la riduzione ad una soltanto delle preferenze espresse avrebbe impedito l organizzazione di brogli elettorali. Alla consultazione, che si svolse nei giorni 9 e 10 giugno del 1991, parteciparono il 62,5 degli aventi diritto ed il 95,6 per cento dei votanti si espresse a favore della proposta. Il referendum sulla legge elettorale del Senato Nel 1993, il comitato promotore tornò a chiedere una consultazione referendaria sulla legge elettorale del Senato e sull ordinamento relativo ai Comuni. Per quanto riguarda l elezione diretta del sindaco, il Parlamento approvò la legge 25 marzo 1993, n. 81, e pertanto, a seguito dell approvazione della legge, il referendum non si svolse più. La richiesta di referendum abrogativo di alcune parti della legge 6 febbraio 1948, n. 29, recante norme per l elezione del Senato della Repubblica proponeva, tra l altro, l abrogazione della disposizione relativa al raggiungimento del 65 per cento dei voti nel collegio ai fini dell elezione nel collegio. In favore dell ammissibilità del referendum si pronunciò successivamente la Corte costituzionale, schede di lettura 16

18 con sentenza n. 32 del 1993, osservando, tra l altro, che il fine intrinseco del referendum è l eliminazione del quorum del 65 per cento dei voti validi prescritto nell inciso finale per la proclamazione dell eletto nel collegio, che finora ha reso di fatto inoperante, tranne in uno o due casi isolati, il criterio maggioritario enunciato nella prima parte del comma; conseguenza dell abrogazione è la sostituzione del sistema attuale con un sistema misto prevalentemente maggioritario, e precisamente maggioritario con un unico turno (...). Il 18 aprile 1993 si svolse il referendum ed il quesito fu approvato dall 82,7 per cento dei votanti, con una partecipazione del 77 per cento degli aventi diritto. In seguito alla consultazione referendaria furono approvate le leggi 4 agosto 1993, n. 276 e 277 (il c.d. Mattarellum, dal nome del relatore delle leggi, onorevole Sergio Mattarella), che introdussero un sistema maggioritario misto per l elezione dei membri delle Camere, assegnando il 75 per cento dei seggi con sistema maggioritario ed il 25 per cento dei seggi con il sistema proporzionale. Successivamente il Governo emanò il Testo unico delle leggi recanti norme per l elezione del Senato di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533 e apportò modifiche al Testo unico delle leggi recanti norme per l elezione della Camera dei Deputati, approvato con il D.P.R. 30 marzo 1957, n sistemi elettorali

19 La riforma elettorale del 1993 Il sistema elettorale del Senato della Repubblica Per il Senato della Repubblica - formato secondo quanto stabilito dall articolo 57 della Costituzione su base regionale - la legge 4 agosto 1993, n. 276, in seguito alla consultazione referendaria del 18 aprile 1993, ha introdotto un sistema elettorale di tipo misto, prevalentemente maggioritario con una ridotta quota proporzionale. In pratica il referendum aveva abrogato quella parte della legge del 1948 relativa all alta percentuale (il 65 per cento dei voti) necessaria per conseguire direttamente il seggio nel collegio, lasciando però inalterato il meccanismo maggioritario. Il nuovo sistema era caratterizzato dai seguenti elementi: a) l attribuzione in ogni regione di tre quarti dei seggi (232) con il sistema maggioritario, nell ambito di altrettanti collegi uninominali, ad eccezione della Valle d Aosta, costituita in un unico collegio uninominale, e del Molise, il cui territorio era ripartito in due collegi uninominali. I seggi erano ripartiti tra le Regioni in proporzione alla popolazione residente, secondo l ultimo censimento, previa applicazione della norma di cui al comma 3 dell articolo 57 della Costituzione in base al quale nessuna Regione può avere un numero di senatori inferiore a sette, ad eccezione della Valle d Aosta che ne ha uno e del Molise che ne ha due. b) ripartizione dei restanti seggi (83) in ragione proporzionale nell ambito della circoscrizione regionale tra gruppi di candidati concorrenti nei collegi uninominali; schede di lettura 18

20 c) l attribuzione a ciascun elettore di un solo voto, da esprimere a favore di uno dei candidati presentati nel collegio uninominale. A differenza di quanto previsto per la Camera dei Deputati (vedi infra), per le elezioni del Senato il singolo voto di ciascun elettore serviva ad attribuire sia il seggio uninominale nel collegio sia i seggi proporzionali nella Regione; d) lo scorporo totale dalla cifra elettorale di ciascun gruppo dei voti conseguiti dai candidati eletti nei collegi uninominali. (Scheda per l elezione del Senato) In ogni collegio uninominale era proclamato eletto il candidato che aveva ottenuto il maggior numero di voti validi. In caso di parità di voti, era proclamato eletto il candidato più anziano di età. Ai fini dell attribuzione dei restanti seggi da assegnare in ragione proporzionale, ciascuna Regione si costituiva in circoscrizione unica all interno della quale si applicava il metodo proporzionale ai gruppi di candidati (non esistendo liste) concorrenti con lo stesso contrassegno nei collegi uninominali. Si determinava innanzi tutto la cifra elettorale di ciascun gruppo di candidati, data dalla somma dei voti conseguiti dai candidati presentatisi nei collegi della regione con il medesimo contrassegno, detratti i voti ottenuti dai candidati già proclamati eletti nei collegi stessi. 19 sistemi elettorali

21 Una volta stabilita la cifra elettorale di ciascun gruppo di candidati, si procedeva all attribuzione dei seggi ai gruppi in proporzione alle rispettive cifre elettorali, secondo il metodo d Hondt. L ufficio elettorale regionale proclamava eletti, in corrispondenza ai seggi attribuiti compresi nel gruppo stesso, i candidati non eletti in sede di collegio uninominale dello stesso gruppo, secondo la graduatoria delle rispettive cifre elettorali individuali. Il sistema elettorale della Camera dei Deputati Le disposizioni fondamentali sul sistema elettorale della Camera dei Deputati sono contenute nel testo unico delle leggi recanti norme per l elezione della Camera dei Deputati, approvato con il D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, il quale ha subito nel tempo numerose modifiche. Fra di esse la legge 4 agosto 1993, n. 277, che ha introdotto un sistema misto, sancendo il passaggio da un sistema interamente proporzionale ad un sistema prevalentemente maggioritario. In sintesi gli elementi che caratterizzavano tale sistema, fermi lo svolgimento delle elezioni in un turno unico e la proporzione fra quota dei seggi maggioritari (75 per cento) e quota proporzionale (25 per cento) erano i seguenti: a) suddivisione del territorio nazionale in 26 circoscrizioni di dimensione regionale o infraregionale; b) attribuzione, in ogni circoscrizione, del 75 per cento dei seggi con la formula maggioritaria nell ambito di altrettanti collegi uninominali. Dei 630 deputati, quindi, 475 venivano eletti in altrettanti collegi uninominali; c) ripartizione in ambito nazionale dei restanti seggi (155) con il sistema proporzionale tra liste concorrenti. Soglia di sbarramento del 4 per cento; d) attribuzione a ciascun elettore di due voti su schede distinte: uno per l elezione del candidato nel collegio uninominale, uno per la scelta di una delle liste circoscrizionali concorrenti al riparto dei seggi in ragione proporzionale; e) scorporo parziale dai voti conseguiti dalle liste dei voti necessari per eleggere, nei collegi uninominali, i candidati collegati a ciascuna lista; schede di lettura 20

22 f) determinazione delle circoscrizioni in cui le singole liste si vedevano attribuire i seggi conquistati in ambito nazionale e conseguente proclamazione, su base circoscrizionale, dei candidati di lista risultati eletti con il metodo proporzionale. Nei collegi uninominali l elezione dei deputati avveniva, analogamente al Senato, a maggioranza semplice e con un turno unico. L elettore, però, disponeva di due schede: una prima scheda per esprimere il suo voto sui singoli candidati dei collegi uninominali. Sulla scheda, accanto al nome del candidato apparivano uno o più contrassegni (fino ad un massimo di cinque); ciascuna candidatura nei collegi uninominali doveva essere collegata ad una o più delle liste circoscrizionali concorrenti alla ripartizione dei seggi proporzionali. L elettore votava tracciando un segno sul nome del candidato preferito o su uno dei simboli che gli si affiancavano nella scheda; una seconda scheda sulla quale l elettore tracciava un segno nel rettangolo contenente il contrassegno e l elenco dei candidati della lista prescelta, concorrente al riparto dei seggi in ragione proporzionale. A differenza, dunque, di quanto stabilito per il Senato, il legislatore aveva optato per il sistema della doppia scheda e della separazione delle candidature nei collegi uninominali e nelle liste circoscrizionali concorrenti al riparto proporzionale. Al tempo stesso, però, le due parti del sistema erano rese interdipendenti perché: i candidati nei collegi erano obbligati a collegarsi ad una lista; il meccanismo dello scorporo imponeva un costo alle liste per l appoggio dato ai candidati cui si collegavano formalmente, costituito dai voti che ad esse venivano sottratti ai fini dei calcoli proporzionali, in caso di vittoria dei candidati stessi nei collegi uninominali; i candidati, anche se non vincitori nei collegi uninominali, potevano acquisire un seggio alla Camera perché entravano automaticamente a far parte di una graduatoria cui si faceva ricorso in caso di esaurimento delle liste circoscrizionali di candidati per l assegnazione dei seggi proporzionali. In ciascun collegio uninominale, era proclamato eletto il candidato con il maggior numero di voti. La proclamazione degli eletti con il sistema proporzionale era effettuata in quattro fasi di calcolo: 21 sistemi elettorali

23 si individuavano in ambito nazionale le liste che, avendo superato la soglia di sbarramento del 4 per cento, erano ammesse al riparto dei seggi proporzionali; si procedeva alla determinazione del numero dei seggi spettanti a ciascuna lista in proporzione alle cifre elettorali da esse conseguite nell intero territorio nazionale; si assegnavano alle liste i seggi conseguiti, distribuendoli fra le varie circoscrizioni; terminate tali operazioni, si procedeva alla proclamazione dei candidati eletti per ciascuna lista, traendoli dalle liste circoscrizionali o, se necessario, dalla graduatoria dei candidati dei collegi uninominali collegati alla lista e non già proclamati eletti con il sistema maggioritario. La ripartizione dei seggi proporzionali tra le varie liste era effettuata nell ambito dell intero territorio nazionale con il sistema dei quozienti naturali interi e dei più alti resti. Le prime elezioni che si svolsero con il nuovo sistema elettorale furono le elezioni del marzo 1994 e furono caratterizzate dall ingresso nella competizione di molte forze politiche nuove, alcune nate per scissione da partiti politici storici, altre di nuova creazione. (Scheda relativa alla parte maggioritaria) schede di lettura 22

24 (Scheda relativa alla parte proporzionale) Con questo sistema si è passati da un modello di competizione elettorale basato sulla formazione di coalizioni post-elettorali senza alternanza ad un modello basato sulla formazione di coalizioni pre-elettorali con alternanza. Da un sistema che funzionava su un polo di centro ad un sistema che funziona su due poli. (R. D Alimonte - La riforma elettorale tra metodo e contenuti.) Si è votato con questo sistema elettorale tre volte: nel 1994, nel 1996 e nel La Commissione bicamerale Nel corso della XIII legislatura ( ), con legge costituzionale 24 gennaio 1997, n. 1, è stata istituita la Commissione bicamerale per le riforme costituzionali: a tale Commissione è stato attribuito il compito di elaborare progetti di revisione della parte II della Costituzione ( Ordinamento della Repubblica ), in particolare in materia di forma di Stato, forma di governo e bicameralismo, sistema delle garanzie. Nella seduta della Commissione bicamerale del 30 giugno 1997, si procedette all approvazione del progetto di revisione della parte II della Costituzione; in quella stessa seduta fu comunicata dal presidente d Alema la presentazione di due documenti d intenti riguardanti la materia delle leggi elettorali. 23 sistemi elettorali

25 Il primo documento, a firma Mattarella, Berlusconi, Nania, Dentamaro, Loiero, Cossutta, Pieroni, Boselli e Salvi, delineava, per la sola Camera dei Deputati, un sistema elettorale con doppio turno di coalizione (cioè con ballottaggio unico nazionale tra le due coalizioni risultate più forti al primo turno), tale da conservare l attuale riparto tra quota maggioritaria e quota proporzionale e da garantire una stabile maggioranza alla coalizione che al secondo turno ottiene il maggior numero di voti. Il secondo documento, sottoscritto da D Amico, Spini, Passigli e Occhetto, optava invece per la formula del doppio turno di collegio. Inoltre nel corso delle audizioni fu elaborato, su proposta di Giovanni Sartori, un articolato progetto di revisione costituzionale riguardante la forma di governo e l introduzione, in materia elettorale, di un sistema maggioritario di coalizione a doppio turno. Ulteriori tentativi referendari Nel 1999 si costituirono ulteriori comitati referendari per l abolizione della quota proporzionale della legge elettorale della Camera dei Deputati. Il referendum si svolse il 18 aprile 1999, ma non fu raggiunto il quorum del 50 più uno per cento dei votanti: parteciparono infatti il 49,6 per cento degli aventi diritto; il 91,5 per cento si espresse a favore della proposta referendaria. Voto degli italiani all estero Modifiche rilevanti alla normativa elettorale sono state introdotte dalla legge costituzionale 23 gennaio 2001, n. 1, che modificando gli articoli 56 e 57 della Costituzione relativi alla composizione della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica, ha previsto l elezione di 12 deputati e di 6 senatori nella circoscrizione Estero. La disciplina di attuazione delle nuove norme costituzionali è stata dettata dapprima con la legge 27 dicembre 2001, n. 459, relativa all esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti all estero, e successivamente con il suo regolamento di attuazione (D.P.R. 2 aprile 2003, n. 104). Si ricorda che in occasione delle elezioni politiche del 2001 non sono stati eletti i parlamentari nella circoscrizione Estero (e quindi i seggi sono stati distribuiti secondo i criteri precedenti) proprio perché alla data del loro svolgimento non c era ancora la normativa di attuazione. In occasione delle elezioni politiche del 2006, invece, 12 deputati e 6 senatori sono stati eletti nell ambito delle quattro ripartizioni di tale circoscrizione. schede di lettura 24

26 I sistemi elettorali vigenti Le principali caratteristiche Approvata nella scorsa legislatura, dopo appena due mesi di discussione parlamentare e con i soli voti della maggioranza di centrodestra, la legge 21 dicembre 2005, n. 270, ha radicalmente modificato il sistema di elezione del Parlamento italiano, trasformandolo da maggioritario corretto a proporzionale con clausola di sbarramento e premio di maggioranza. Rispetto al sistema elettorale previgente (il cosiddetto Mattarellum ), la riforma del 2005 ha segnato una netta discontinuità, caratterizzandosi in primo luogo sotto i seguenti profili, comuni ai due rami del Parlamento: soppressione dei collegi uninominali e loro sostituzione con circoscrizioni elettorali di ampie dimensioni; assegnazione dei seggi secondo una ripartizione proporzionale tra liste concorrenti, con il metodo del quoziente naturale e dei resti più alti; previsione di un premio di maggioranza pari al 55 per cento dei seggi (attribuito su base nazionale per la Camera e regionale per il Senato) a favore della coalizione di liste o della singola lista che abbia ottenuto il maggior numero di voti validi espressi; possibilità di collegamento reciproco tra liste di partiti o gruppi politici che si candidano a governare; per tutti i partiti o gruppi politici che si candidano a governare, obbligo di deposito del programma elettorale, con indicazione della persona individuata come capo della forza politica o, nel caso di partiti o gruppi collegati fra loro, del capo unico della coalizione. attribuzione all elettore di un solo voto a favore di una lista (scheda unica), senza possibilità di esprimere preferenze per i candidati; conseguente attribuzione dei seggi spettanti a ciascuna lista secondo l ordine di presentazione dei candidati, secondo il sistema delle liste bloccate; previsione di una serie di soglie di sbarramento, differenziate tra Camera e Senato. 25 sistemi elettorali

27 Le differenziazioni tra i sistemi elettorali della Camera e del Senato Pur nell ambito di una sostanziale omogeneità, le discipline per l elezione della Camera e del Senato presentano alcune significative differenziazioni. In primo luogo: una diversa disciplina del premio di maggioranza; un diverso sistema di soglie di sbarramento. Per quanto riguarda la Camera, il premio di maggioranza è attribuito in ambito nazionale. Il premio scatta nel caso in cui la lista o coalizione di liste che ha ricevuto il maggior numero di voti in ambito nazionale non raggiunga la quota di 340 seggi, pari a circa il 55 per cento del totale. In tal caso, l Ufficio elettorale assegna a tale lista o coalizione i seggi aggiuntivi necessari per raggiungere la quota di 340. I restanti 277 seggi (ottenuti sottraendo ai 630 seggi complessivi della Camera, i 12 seggi attribuiti alla circoscrizione Estero e l unico seggio attribuito alla Val d Aosta con il sistema uninominale) sono ripartiti proporzionalmente tra le altre liste o coalizioni, secondo il metodo dei quozienti naturali e dei resti più alti. Per il Senato, al fine di rispettare il principio costituzionale secondo cui esso è eletto su base regionale (art. 57, primo comma, della Costituzione), il legislatore del 2005 ha ritenuto di introdurre - non senza polemiche circa la razionalità di tale scelta - un premio di maggioranza regionale. Con l esclusione dei 6 seggi assegnati alla Circoscrizione estero e dei seggi assegnati alla Valle d Aosta e al Trentino-Alto Adige (attribuiti nell ambito di collegi uninominali), i restanti seggi elettivi del Senato sono assegnati alle liste concor- schede di lettura 26

28 renti nelle singole circoscrizioni regionali, mediante riparto proporzionale tra esse. Alla lista o coalizione di liste che abbia ottenuto il maggior numero di voti nella Regione è quindi attribuito un numero di seggi ulteriore pari a quello necessario per raggiungere il 55 per cento dei seggi totali assegnati alla medesima Regione. Il premio di maggioranza regionale di fatto non opera per il Molise, cui sono assegnati solo due seggi senatoriali, attribuiti con il sistema proporzionale. L altro elemento di differenziazione è costituito dal sistema di sbarramenti alla ripartizione proporzionale dei seggi. In primo luogo opera un sistema di sbarramento generale quale condizione per essere ammessi al riparto dei seggi. Secondo il sistema elettorale della Camera, accedono alla ripartizione dei seggi: le coalizioni di liste che abbiano ottenuto almeno il 10 per cento dei voti validi (a condizione che al loro interno contengano almeno una lista collegata che abbia conseguito almeno il 2 per cento); le singole liste non coalizzate che abbiano ottenuto almeno il 4 per cento dei voti validi; la stessa soglia si applica alle liste collegate a una coalizione che non abbia raggiunto il 10 per cento; le liste rappresentative di minoranze linguistiche riconosciute (presentate esclusivamente in una delle circoscrizioni comprese in Regioni il cui statuto speciale preveda una particolare tutela di tali minoranze linguistiche) che abbiano conseguito almeno il 20 per cento dei voti validi espressi nella circoscrizione. Per quanto riguarda la disciplina elettorale del Senato, accedono alla ripartizione dei seggi su base regionale: le coalizioni di liste che abbiano ottenuto almeno il 20 per cento dei voti validi (a condizione che al loro interno contengano almeno una lista collegata che abbia conseguito almeno il 3 per cento); le singole liste non coalizzate che abbiano ottenuto almeno l 8 per cento dei voti validi; la stessa soglia si applica alle liste appartenenti a una coalizione che non abbia raggiunto il 20 per cento. È inoltre previsto un secondo sistema di soglie, quale sbarramento alla ripartizione dei seggi all interno delle coalizioni. Secondo il sistema elettorale della Camera, al riparto dei seggi nell ambito di ciascuna coalizione sono ammesse: 27 sistemi elettorali

29 le liste che abbiano conseguito sul piano nazionale almeno il 2 per cento dei voti validi espressi; le liste rappresentative di minoranze linguistiche riconosciute (presentate esclusivamente in una delle circoscrizioni comprese in Regioni il cui statuto speciale preveda una particolare tutela di tali minoranze) che abbiano conseguito almeno il 20 per cento dei voti validi espressi nella circoscrizione; infine, la prima delle liste sotto soglia, cioè la lista che abbia ottenuto la maggiore cifra elettorale nazionale tra quelle che non hanno conseguito sul piano nazionale almeno il 2 per cento dei voti validi espressi. Le soglie indicate operano espressamente tanto nell ipotesi in cui la lista o la coalizione di liste più votata raggiunga il 55 per cento dei seggi, quanto nell ipotesi in cui non raggiunga tale quota, facendo così scattare il premio di maggioranza. Quanto al Senato, la legge elettorale prevede espressamente che, qualora la coalizione raggiunga il 55 per cento dei seggi assegnati alla Regione,vengano ammesse al riparto dei seggi le sole liste che abbiano conseguito sul piano regionale almeno il 3 per cento. La medesima soglia del 3 per cento deve ritenersi operante anche nel caso in cui la coalizione non raggiunga il 55 per cento, cioè nei casi di operatività del premio di maggioranza regionale, sebbene l interpretazione della legge elettorale risulti sotto questo profilo controversa (da cui i ricorsi presentati dalla Rosa nel Pugno alla Giunta per le elezioni del Senato, in seguito alle ultime elezioni politiche). A differenza della disciplina vigente per la Camera, la legge elettorale del Senato non prevede norme specifiche a tutela delle minoranze linguistiche. Sia per la Camera che per il Senato, le liste collegate che non abbiano raggiunto le soglie previste per l ammissione al riparto dei seggi concorrono comunque al computo dei voti per l assegnazione del premio di maggioranza alla coalizione cui appartengono. In definitiva, il sistema di soglie di sbarramento può essere riassunto nel seguente: schede di lettura 28

30 IL SISTEMA DELLE SOGLIE DI SBARRAMENTO Soglie di sbarramento ai fini del riparto dei seggi CAMERA SENATO Sbarramento generale Coalizioni di liste 10% 20% Liste non appartenenti a coalizioni 4% 8% Liste espressione di minoranze linguistiche (collegate o meno) 20% - Sbarramento all interno delle coalizioni Liste appartenenti a coalizioni 2% 3% Liste appartenenti a coalizioni sotto soglia 4% 8% Liste sotto soglia appartenenti a coalizioni Conseguimento della massima cifra elettorale nazionale (ammessa solo la prima delle liste sotto soglia ) - Il sistema elettorale della circoscrizione Estero Con la modifica degli articoli 56 e 57 della Costituzione (avvenuta con legge costituzionale 23 gennaio 2001, n. 1) si è riconosciuta una specifica rappresentanza parlamentare ai cittadini italiani residenti all estero. A tal fine è stata introdotta un apposita circoscrizione elettorale, la circoscrizione Estero, per l elezione rispettivamente di 6 senatori e 12 deputati. La circoscrizione Estero è a sua volta articolata in 4 ripartizioni territoriali: Europa America meridionale America settentrionale e centrale Africa, Asia, Oceania e Antartide. 29 sistemi elettorali

31 I seggi sono distribuiti tra le ripartizioni in proporzione al numero di cittadini italiani che vi risiedono. In ciascuna ripartizione sono comunque eletti un senatore e un deputato. Il sistema elettorale è puramente proporzionale: al riparto dei seggi fra le liste si procede secondo il criterio dei quozienti naturali e dei resti più alti. Il sistema di elezione dei parlamentari della circoscrizione Estero presenta alcune significative differenze rispetto al sistema elettorale vigente per i parlamentari nazionali. Infatti: non è previsto alcun premio di maggioranza, né alcuna possibilità di collegamento tra liste; è ammessa l espressione del voto di preferenza: due preferenze nelle ripartizioni alle quali sono assegnati due o più senatori o deputati, una preferenza nelle ripartizioni che eleggono un solo parlamentare; in sede di presentazione delle candidature e dei contrassegni non è previsto l obbligo di indicazione del capo della forza politica o del capo unico della coalizione, né l obbligo di deposito del programma. I profili critici del sistema elettorale vigente Il sistema elettorale risultato dalla legge n. 270 del 2005 è stato, fin dall inizio, oggetto di numerosi rilievi critici, tanto in sede scientifica quanto in sede di confronto politico-parlamentare. In particolare, le perplessità e le critiche sollevate durante il dibattito parlamentare dall allora minoranza di centrosinistra hanno trovato in larga misura conferma dopo l applicazione della nuova disciplina alle elezioni politiche del Alla sua prima prova, il nuovo sistema elettorale si è infatti dimostrato innanzitutto inidoneo a garantire la governabilità, a causa dell inefficienza (e della sostanziale irrazionalità) del meccanismo dei premi di maggioranza regionali per l elezione del Senato. Il sistema non è infatti strutturalmente idoneo ad assicurare alla coalizione più votata la maggioranza assoluta dei seggi al Senato, per effetto della possibile neutralizzazione reciproca dei premi di maggioranza regionali. Questo meccanismo, laddove non annulli o addirittura ribalti - in termini di seggi - i risultati elettorali conseguiti dalle coalizioni in termini di voti, produce comunque una schede di lettura 30

32 irrazionale distorsione della rappresentanza, con esiti del tutto casuali sotto il profilo della composizione delle maggioranze. Peraltro, secondo alcuni, oltre a non assicurare la governabilità, il sistema elettorale vigente non sarebbe nemmeno idoneo ad garantire il rispetto del principio di rappresentatività. Infatti, non essendo prevista una soglia di consenso minima per l assegnazione del premio di maggioranza, potrebbe determinarsi in linea di principio un forte squilibrio nel rapporto tra voti conseguiti e seggi ottenuti. In tal senso, per come configurato, il sistema elettorale vigente sembra contraddire la stessa ratio dell introduzione di un premio di maggioranza, non riuscendo a contemperare efficacemente l esigenza di garantire un saldo rapporto fiduciario tra Governo e Parlamento, valido anche per il Senato, con la garanzia di un sufficiente grado di rappresentatività del sistema. Inoltre, l effetto congiunto del meccanismo delle liste bloccate, della sostituzione dei collegi uninominali con circoscrizioni elettorali di grandi dimensioni e della possibilità di candidature plurime, ha fatto crescere il peso degli apparati centrali di partito nella composizione delle liste e fortemente indebolito il rapporto dei parlamentari con i territori di cui sono espressione. In particolare, l ampiezza delle circoscrizioni e la conseguente estensione delle liste bloccate hanno compresso significativamente la riconoscibilità dei candidati da parte dell elettore, facendo aumentare la distanza tra la base elettorale e la sua rappresentanza parlamentare. Per altro verso, deve segnalarsi come problematica la segnalata disparità dei sistemi di elezione rispettivamente dei parlamentari nazionali e dei rappresentanti della circoscrizione Estero. La mancata previsione per questi ultimi dell obbligo di indicazione del capo della forza politica e della possibilità di collegamento tra le liste, unita alla possibilità per i loro elettori di esprimere voti di preferenza, pone tali parlamentari in una posizione ingiustificatamente differenziata rispetto ai parlamentari eletti nelle circoscrizioni nazionali. Infine, estendendosi anche al Senato l obbligo di deposito del programma e di indicazione del capo unico della coalizione e del capo della forza politica, deve ritenersi ammissibile la presentazione di programmi e leadership differenziati su base regionale, con evidente incongruenza rispetto all auspicato effetto di preventiva e univoca indicazione, da parte di ciascuna forza politica, dei rispettivi candidati a guidare il Governo nazionale. Peraltro, anche l effettivo rilievo di tale indicazione appare discutibile. Come espressamente riconosciuto dalla legge, essa non può in alcun modo pregiudicare le prerogative del Presidente della Repubblica in materia di designazione 31 sistemi elettorali

33 e nomina del Presidente del Consiglio, né l obbligo di deposito del programma configura alcun vincolo rispetto ai suoi contenuti o alla pubblicità dello stesso, autorizzando un interpretazione del tutto formalistica di tale obbligo. Scheda per l elezione della Camera Regione Lazio) (Scheda per l elezione del Senato) schede di lettura 32

34 I sistemi elettorali vigenti negli altri sistemi di governo I sistemi elettorali per i Comuni Gli anni che vanno dal 1990 al 1999 rappresentano un decennio di profondi cambiamenti sia nel sistema di relazioni tra i diversi livelli istituzionali in cui si riparte la Repubblica italiana, sia nell assetto organizzativo di ciascuno di essi. La ricca ed innovativa legislazione che ha interessato il sistema delle autonomie regionali e locali ha investito, infatti, sia la distribuzione delle competenze, sia l organizzazione dei processi decisionali in ambito locale, contribuendo, in questo modo, ad arricchire e perfezionare il principio costituzionale di autonomia. Nell ambito di queste riforme normative un posto di primo piano assumono le innovazioni in materia elettorale, a partire dalla legge n. 81 del 1993, che ha previsto l elezione diretta dei sindaci e dei presidenti di provincia e ha introdotto sistemi elettorali tendenti a garantire una consistente maggioranza nei consigli comunali e provinciali. Con riferimento ai Comuni, la riforma del 1993 ha previsto una disciplina differenziata a seconda del numero di abitanti. Comuni con popolazione inferiore ai abitanti Nei Comuni in cui la popolazione è inferiore a 15 mila abitanti l elezione del sindaco e del Consiglio comunale avviene con sistema integralmente maggioritario e votazione in un unico turno. In particolare Sindaco e Consiglio sono eletti sulla base di liste concorrenti nell intero territorio del comune. Ciascuna lista esprime anche un candidato capolista che è candidato alla carica di sindaco. Non sono consentiti apparentamenti o collegamenti: ciascuna lista esprime il proprio candidato alla carica di sindaco. L elettore dispone di un voto e vota contestualmente la lista ed il relativo candidato alla carica di sindaco. Dispone anche di un voto di preferenza in favore di un candidato della lista prescelta. 33 sistemi elettorali