DIRITTO AMMINISTRATIVO

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1 Manuale di DIRITTO AMMINISTRATIVO Quarto edizione - " t G. GIAPPICHElll EDITORE - TORINO '

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3 GUIDO CORSO Manuale di DIRITTO AMMINISTRATIVO Quarta edizione ~../'_1. 1 t' l ISTITUTO U~IVERSITARIO - ARCHITETTURA VENEZIA -- ~~~V!Z~ 1 ~R~i.O~_r '.l~~'.jmeht~~~,: :;Y G. GIAPPICHELLI EDITORE- TORINO

4 INDICE 1. Organizzazione e prospettiva giuridica. Le persone giuridiche pub- bliche 3 2. Due schemi: associazioni e fondazioni 5 3. Fini e attribuzioni 8 4. Attribuzioni e competenze Ente e organo Meri uffici Organi collegiali Amministrazione attiva, consultiva e di controllo Organi, uffici e persone fisiche. La questione dell'investitura ~ 10. Agente e principale Rapporto d'ufficio e rapporto di servizio Uffici vacanti Attività d'ufficio e responsabilità 26 PARTE PRIMA L'ORGANIZZAZIONE SEZIONE PRIMA CONCETTI SEZIONE SECONDA PROFILI COSTITUZIONALI 1. Uno statuto costituzionale della pubblica amministrazione Il principio democratico e la supremazia della politica Diritti inviolabili dell'uomo e riserve di giurisdizione. Ciò che la pubblica amministrazione non può fare 31,, - '.:iir

5 ~- VIII Indice "' r: Separazione dei poteri 32 :'5, Principio di legalità Strumentalità dell'amministrazione Imparzialità Buon andamento Autonomia Controlli Consulenza e controlli. Gli organi 55 SEZIONE TERZA FUNZIONI E FONTI 1. Le funzioni amministrative Le fonti dell'organizzazione e della attività amministrativa. Le leggi I regolamenti I regolamenti degli enti territoriali Gli statuti Le fonti comunitarie Segue Le norme internazionali 74 SEZIONE QUARTA L'ASSETTO POSITIVO 1. Lo Stato e i ministeri La responsabilità ministeriale Ministri e dirigenti Due tipi di ministeri Organizzazione periferica Un esempio di ministero L'amministrazione locale e il principio elettivo Le funzioni Gli organi di governo dell'ente locale La dirigenza negli enti locali Il sistema dei controlli Forme associative J L'amministrazione regionale. Le funzioni 104

6 Indice r IX 14. L'organizzazione regionale. La forma di governo 15. Gli ent~pubblici 16. Ente pubblico e responsabilità ministeriale 17. Ascesa e declino degli enti pubblici 18. Aziende, amministrazioni autonome, agenzie 19. Enti pubblici economici 20. La crisi del sistema 21. Una pseudo pubblicità: le società in mano pubblica 22. Le autorità amministrative indipendenti 23. La legge sulla tutela del risparmio e il coordinamento tra le autorità 24. Strumenti di raccordo 25. Il procedimento 26. Gli accordi 27. Stato, regioni ed enti locali: i problemi di coordinamento 28. Gerarchia, direzione e sostituzione 29. Controlli 30. Risorse umane. Dall'impiego pubblico al rapporto di lavoro con pubbliche amministrazioni 31. Risorse materiali. I beni pubblici 32. Le trasformazioni nel regime dei beni pubblici 33. Il denaro. I principi costituzionali sulla finanza pubblica 34. Segue. I vincoli europei 35. Il bilancio dello Stato. Lo scostamento dal quadro costituzionale 36. Segue. Verso la razionalizzazione del sistema 3 7. Il processo di bilancio 38. In particolare, la legge di bilancio e la sua struttura 39. La procedura di spesa ' PARTE SECONDA L'ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA SEZIONE PRIMA PREMESSE 1. In generale 2. Interessi

7 ,,, X Indice 4' 3. Interessi collettivi 4. Interessi generali 5. Interessi pubblici 6. Interessi e modi per soddisfarli 7. Interessi non pubblicizzabili 8. I mezzi: il diritto e il denaro 9. Amministrazione che prende e amministrazione che dà 10. Il potere amministrativo come potere unilaterale _)l. Potere amministrativo e interessi pubblici 12. Il potere amministrativo come potere tipico 13. Potere amministrativo e doverosità del suo esercizio 14. Il potere amministrativo come potere discrezionale 15. Accertamento dei presupposti e discrezionalità 16. La decisione 17. La questione della discrezionalità tecnica 18. Il sindacato sulla discrezionalità 19. Poteri amministrativi: tipologie 20. Poteri amministrativi e schemi di azione SEZIONE SECONDA IL PROCEDIMENTO E IL PROVVEDIMENTO 1. Poteri pubblici e regola del procedimento Una legge generale sul procedimento Il responsabile del procedimento Le fasi del procedimento. L'iniziativa Le fasi del procedimento. L'istruttoria Segue. Pareri e valutazioni tecniche Segue. La distribuzione degli incombenti istruttori Segue. La conferenza di servizi La partecipazione del privato Segue. L'accesso ai documenti La conclusione del procedimento. Il termine Il decorso infruttuoso del termine per la conclusione del procedimento e le sue conseguenze L'atto conclusivo del procedimento. Il provvedimento e l'accordo La semplificazione amministrativa J Semplificazione amministrativa e liberalizzazione delle attività private 253

8 Indice XI 16. I principi generali dell'attività amministrativa Segue. I principi dell'ordinamento comunitario Il prpvvedimento amministrativo Gli elementi del provvedimento La motivazione Le suggestioni della dottrina del contratto. Volontà, forma e causa. La questione del silenzio Atto amministrativo e nuove tecnologie Gli accordi tra amministrazione e privato Due specie di accordi 283 SEZIONE TERZA L'EFFICACIA DEL PROVVEDIMENTO 1. L'efficacia degli atti giuridici 2. L'efficacia del provvedimento. L'autoritarietà 3. La questione della forza tipica 4. L'esecuzione del provvedimento 5. Esecutorietà 6. Efficacia nello spazio 7. Efficacia nel tempo 8. Gli atti di secondo grado. Annullamento e revoca 9. Aspetti comuni 10. In particolare: l'annullamento d'ufficio 11. In particolare: la revoca 12. La sospensione 13. La convalida 14. Altre forme di conservazione ' SEZIONE QUARTA L'INVALIDITÀ 1. Norme che creano doveri e norme che attribuiscono poteri. Illiceità e illegittimità Il regime dell'invalidità degli atti amministrativi. Annullabilità come regime prevalente 317,,

9 j XII Indice 3,,, Continua.. :~''4. Invalidità parziale, invalidità derivata e invalidità successiva 5. Incompetenza 6. Violazione di legge 7. Eccesso di potere 8. Nullità degli atti amministrativi, carenza di potere 9. La nullità nella legge n. 15/ Vizi di merito 11. Vizi formali e vizi sostanziali 12. Invalidità e misure a carico degli atti invalidi SEZIONE QUINTA PRINCIPI COSTITUZIONALI 1. Il principio di legalità 2. Imparzialità e buon andamento 3. Segue 4. Gli interessi a protezione necessaria 5. Prestazioni sociali fra pubblico e privato 6. Stato e mercato 7. Costituzione economica europea 8. Segue 9. Separazione dei poteri SEZIONE SESTA I SERVIZI PUBBLICI 1. Funzioni pubbliche e servizi pubblici Pubblico e privato nel servizio Il quadro costituzionale I modelli organizzativi I principi di diritto europeo Le trasformazioni conseguenti all'attuazione del diritto europeo 388

10 Indice f XIII SEZIONE SETTIMA L'ATTIVITÀ DI DIRITTO PRIVATO 1. Interessi pubblici e strumenti di diritto privato Contratti delle pubbliche amministrazioni. Le deroghe ai principi civilistici L'influenza del diritto europeo La deliberazione a contrattare Il bando La legittimazione a offrire Amministrazioni aggiudicatrici. Gli organismi di diritto pubblico La scelta del contraente Il criterio di aggiudicazione La verifica dell'anomalia Schemi particolari Il procedimento contrattuale Pubblico e privato nei contratti delle pubbliche amministrazioni I contratti di lavoro Impresa e società 422 SEZIONE OTTAVA LA RESPONSABILITÀ DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 1. Introduzione L'art. 28 Cast Responsabilità della pubblica amministrazione e responsabilità 4. degli agenti 431 Pluralità dei criteri di imputazione della responsabilità L'inesistenza di uno specifico fondamento della responsabilità della pubblica amministrazione Responsabilità conseguente all'esercizio di potestà amministrativa Lesione dell'interesse legittimo e irrisarcibilità 444' 8. Dalla irrisarcibilità al risarcimento degli interessi legittimi Yiff3 9. Danno da ritardo Responsabilità da atto lecito. Il paradigma costituzionale (art. 42, comma 3, Cast.) La responsabilità contrattuale. L'arricchimento senza causa 455,,

11 XIV Indice "' Responsabilità patrimoniale (art e.e.). I beni della pubblica amministrazione e l'esecuzione forzata 13. La responsabilità amministrativa 14. La responsabilità amministrativa delle persone giuridiche PARTE TERZA LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA I -1. Premessa 2. Il contenzioso amministrativo nel Regno di Sardegna 3. La legge abolitiva del contenzioso amministrativo 4. La separazione dei poteri e i suoi riflessi sulla giurisdizione ordinaria contro la pubblica amministrazione 5. Gli artt. 4 e 5 della legge abolitiva 6. L'interpretazione della giurisprudenza 7. La riforma Crispi e l'istituzione della IV Sezione del Consiglio di Stato 8. L'interesse di individui o di enti morali giuridici 9. La giunta provinciale amministrativa 10. La giurisdizione di merito 11. La giurisdizione esclusiva 12. La tutela giurisdizionale del cittadino contro la pubblica amministrazione nella Costituzione 13. Interessi legittimi e diritti soggettivi 14. Le fonti normative del processo amministrativo 15. Riforme legislative e modifica delle materie di giurisdizione esclusiva 16. Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e giurisdizione ordinaria: la linea di confine 17. L'art. 2 della legge abolitiva e il riparto di giurisdizione 18. Le azioni ammissibili davanti al giudice ordinario 19. Il riparto di giurisdizione, oggi 20. Il doppio grado di giurisdizione amministrativa 21. Competenza per territorio dei TAR ~ 22. Le azioni ammissibili nel processo amministrativo 23. Il rapporto tra l'azione di annullamento e l'azione risarcitoria 24. Le parti del processo amministrativo. Il ricorrente 25. Legittimazione e interesse a ricorrere 26. L'amministrazione resistente 27 J Il controinteressato

12 Indice r xv 28. L'interveniente Il contraddittorio L'atto impugnato Il contenuto del ricorso Lo svolgimento del processo. Le fasi necessarie. La notifica del ricorso Il deposito e la costituzione del ricorrente L'impulso di parte. L'istanza di fissazione d'udienza La costituzione delle altre parti. I termini per la presentazione di documenti e memorie Le varianti allo schema. Il ricorso contro il silenzio I motivi aggiunti Il controinteressato e il ricorso incidentale L'istruttoria Sospensione e interruzione del processo Sentenze di rito e sentenze di merito Il giudicato amministrativo Il giudizio di ottemperanza I procedimenti accelerati La giurisdizione esclusiva, oggi La pronuncia sui danni Risarcimento del danno e giurisdizione Il giudizio cautelare L'appello Ricorso per revocazione e opposizione di terzo Ricorso per cassazione I rapporti tra le giurisdizioni e la translatio iudicii I ricorsi amministrativi. Il ricorso gerarchico _ Il ricorso straordinario I principi di diritto europeo 584 Bibliografia essenziale 587 Indice analitico '.:itr

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