L approccio agli acquisti verdi in un Agenzia per l ambiente: le opportunità e i vincoli Elena Bortolotti

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1 L approccio agli acquisti verdi in un Agenzia per l ambiente: le opportunità e i vincoli Elena Bortolotti Responsabile Area Acquisizione Beni e servizi Arpa Emilia-Romagna Ancora oggi, la Commissione delle Comunità Europee, nella propria comunicazione del luglio 2008, segnala che l incertezza sulla possibilità giuridica di includere criteri ambientali nei bandi di gara costituisce uno dei principali ostacoli alla diffusione delle pratiche del Green Public Procurement (GPP). In ambito nazionale, con il Codice dei contratti e il recente decreto del Ministero dell ambiente (d.m Approvazione del Piano d azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione), se non completo è senza dubbio definito il quadro giuridico di riferimento, anche in ambito nazionale, degli acquisti verdi. In ambito regionale anche la legge regionale dell Emilia-Romagna in materia di acquisizione di beni e servizi all art. 1 (e la collocazione non è mai casuale) afferma che la Regione persegue obiettivi di efficienza della spesa, di contenimento dei consumi energetici e di rispetto dell ambiente mediante il ricorso ad acquisti che privilegino il basso impatto ambientale. Si può affermare dunque con sicurezza che le considerazioni di rispetto ambientale rientrano a pieno titolo nel principio del buon andamento dell azione amministrativa di cui all art. 97 della Costituzione. Se per i principi nessun dubbio, persistono ancora incertezze su alcuni meccanismi del sistema normativo degli appalti, in relazione alla possibilità di valorizzazione degli aspetti ambientali nelle gare. Mi riferisco in particolare alla possibilità di scelta da parte di una pubblica amministrazione di relazionarsi con fornitori in possesso della certificazione di un sistema di gestione ambientale (registrazione EMAS o certificazione ISO o altri sistemi di gestione riconosciuti a livello locale), che potrebbero essere rilevanti in un Agenzia ambientale ad es. negli appalti per lo smaltimento dei rifiuti prodotti dai laboratori. Prima dell entrata in vigore del Codice non era infrequente nella prassi trovare tali certificazioni (come peraltro il possesso della ISO9001) tra i criteri premianti nella valutazione dell offerta economicamente più vantaggiosa. In una sentenza del TAR del Lazio (sez. I ter, , n ) il giudice stesso afferma che il requisito del possesso della ISO14001, a pena di esclusione, per un appalto di pulizie, risulta eccessivo rispetto alla necessità di garantire il più ampio accesso alla gara: A tutto concedere, potrebbe figurare tra i criteri di valutazione delle offerte. La giurisprudenza comunitaria, ma anche la circolare del Ministero per le politiche comunitarie del 1 marzo 2007, hanno ormai chiarito viceversa la necessità di distinguere tra i criteri di selezione dei

2 fornitori (valutazione della capacità tecnica) e i criteri di valutazione dell offerta, senza possibilità di commistione tra i due. Nello stesso senso, l Autorità di vigilanza sui contratti pubblici (deliberazione 13/6/2007, n. 183), afferma che non appare legittima tra i criteri di valutazione delle offerte, la certificazione di qualità ambientale. Al contrario, la certificazione ISO (come peraltro dobbiamo intendere le altre certificazioni di sistemi di gestione ambientale), attenendo a requisiti soggettivi del fornitore può essere richiesta nei casi appropriati quale requisito di capacità tecnica a pena d esclusione, nella fase dunque di selezione dei fornitori. Consolidato questo aspetto, si insinua quale elemento di incertezza l istituto dell avvalimento, di derivazione comunitaria. Ai sensi dell art. 49 del Codice dei contratti, il concorrente può soddisfare i requisiti di capacità economica, finanziaria, organizzativa,.. tecnica, avvalendosi dei requisiti di un altro soggetto (impresa ausiliaria) che assume responsabilità solidale nei confronti della stazione appaltante per le prestazioni oggetto del contratto. Secondo la giurisprudenza (TAR Lazio, ) in assenza di specifica previsione del bando, l avvalimento deve considerarsi sempre ammesso. L originaria formulazione della norma prevedeva tuttavia che il bando di gara, in relazione alla natura e all oggetto dell appalto, potesse limitare l istituto dell avvalimento o solo ai requisiti economici, o solo ai requisiti tecnici. L amministrazione quindi legittimamente poteva escludere la possibilità di avvalimento del requisito di capacità tecnica costituito da una registrazione EMAS o dalla certificazione ISO14001, preferendo direttamente relazionarsi con un fornitore in possesso di tale requisito. La nuova formulazione della norma dopo il III decreto correttivo al codice degli appalti (D. lgs. 152/2008), che entrerà in vigore il 17 ottobre, esclude la possibilità di limitare l istituto dell avvalimento. Il legislatore fa conclusivamente prevalere il principio della massima partecipazione alle gare, piuttosto che le maggiori garanzie per l amministrazione. Sempre riguardo alla capacità tecnica costituita dalle certificazioni di sistema di gestione ambientale (EMAS o ISO14001 o equivalenti), possono comunque essere richieste in un bando, indifferentemente per i contratti di lavori, servizi e forniture? La direttiva europea le prevede per i lavori e servizi, analogamente l art. 44 del codice dei contratti. Per i lavori, il GPP Training Toolkit della Commissione Europea include tra i criteri ambientali l EMAS o la ISO 14001, o equivalente, quali mezzo di prova per una gestione ambientale dei cantieri. Sarebbe possibile nel nostro ordinamento prevedere a pena d esclusione questo requisito? Questione non irrilevante per una realtà come la nostra, impegnata su vari progetti di ristrutturazione o costruzione di nuove sedi, che tengono già conto nella progettazione dei più

3 innovativi criteri di edilizia sostenibile (ventilazione naturale, fotovoltaico, sistemi di riciclo delle acque, luci a basso consumo, ecc.). Per i lavori, non c è traccia nel regolamento attuativo al codice dei contratti di cui è prevista la pubblicazione entro fine anno - di quali siano i casi appropriati in cui possano essere richiesti, quali requisiti di capacità tecnica, il possesso delle certificazioni di cui trattasi. Ancor di più, l Autorità di vigilanza (deliberazione , n.108) afferma che il possesso della qualificazione attestata dalla certificazione SOA è sufficiente nel nostro ordinamento ad assolvere ogni onere documentale circa la dimostrazione dell esistenza dei requisiti di capacità tecnica ai fini dell affidamento dei lavori pubblici. I requisiti fissati dalla legge sono inderogabili e la stazione appaltante non ne può imporre di più restrittivi. Dunque la richiesta della certificazione ISO14001 è non conforme al sistema normativo vigente in materia di ammissione alle gare per lavori pubblici da parte della p.a. Questa impostazione è in via di conferma nel regolamento attuativo del codice dei contratti il cui unico riferimento alle misure di gestione ambientale è all art. 293 (all interno del capo I Requisiti per la partecipazione e sistemi di realizzazione della parte IV dedicata ai contratti pubblici di servizi e forniture), che recita: Per gli appalti di servizi e forniture (nella prima versione si parlava solo di servizi), per i quali l applicazione di misure di gestione ambientale nell esecuzione delle prestazioni contrattuali risulti giustificata dalla specifica natura delle stesse per uno stretto collegamento tra l oggetto dell appalto e i criteri di tutela ambientale, e comunque alle condizioni e secondo le modalità previste dalla normativa vigente, le stazioni appaltanti possono richiedere l applicazione delle dette misure o sistemi, tenendo, tra l altro, conto di criteri diretti alla riduzione dell uso delle risorse naturali, di produzione dei rifiuti, delle emissioni inquinanti e dei rischi ambientali. Sembra un apertura rispetto al legislatore comunitario, che non prende in considerazione le forniture a questi fini, probabilmente perchè le caratteristiche intrinseche dei sistemi di gestione ambientale afferiscono non al prodotto in sé ma all organizzazione, assicurandone la conformità alla normativa ambientale e l impegno verso il miglioramento delle proprie prestazioni ambientali, ma non garantiscono contestualmente migliori prestazioni ambientali specifiche del prodotto. Tuttavia non è irrilevante il comportamento dell impresa a monte dell effettiva prestazione costituita dalla fornitura. Questo è un aspetto non secondario per le Arpa: potrebbero nel futuro per esempio in un bando per la fornitura di reagenti chimici o di materiali plastici di laboratorio - inserire tra i requisiti di capacità tecnica di un fornitore la certificazione ISO per le attività di sviluppo, produzione,

4 stoccaggio e distribuzione di prodotti chimici e reagenti di laboratorio, riciclaggio di solventi, che peraltro alcuni fornitori già possiedono? In ogni caso si vuole sottolineare la difficoltà per le Arpa di integrare i criteri ambientali, siano essi di selezione dei fornitori, di definizione delle specifiche tecniche, o di individuazione dei criteri premianti per le forniture e servizi specifici delle proprie attività istituzionali. Infatti molte criticità sono state risolte per quanto riguarda i beni e servizi di uso comune per uffici, per i quali sono già stati pubblicati i criteri della UE (da recepirsi in ambito nazionale in attuazione del Piano nazionale di attuazione del GPP da parte del Ministero dell ambiente). La UE distingue tra i core criteria, quelli base, più semplici e con costi limitati da adottare per qualificare verde il proprio acquisto, e quelli comprehensive, tesi alla miglior prestazione ambientale di un prodotto o di un servizio. Le Arpa, per naturale vocazione, dovrebbero tendere a questa seconda categoria di criteri. I criteri elaborati dalla UE, quale utile indicazione, suggeriscono anche il peso da attribuire, nell ambito di valutazione dell offerta economicamente più vantaggiosa, ai criteri ambientali (p. es. per attrezzature da ufficio, dal 10 al 15% del totale dei punteggi assegnabili), e gli strumenti da utilizzare quali mezzi di prova delle dichiarazioni fornite. Inoltre, la maggior parte delle categorie merceologiche per le quali sono stati sviluppati criteri ambientali sono oggetto dell offerta, per la nostra realtà regionale, di Intercent-er (si tratta di carta, cancelleria, arredi, auto, attrezzature elettroniche, servizi agli immobili, servizi energetici). Al riguardo, con Intercent-ER, sono già stati intrapresi e da sviluppare in futuro progetti di collaborazione, per la condivisione delle specifiche tecniche e dei criteri premianti da inserire nelle gare. Viceversa, quali criteri ambientali adottare per: - reagenti e prodotti chimici; - gas tecnici e materiali vari di laboratorio - attrezzature di analisi - manutenzione delle attrezzature di laboratorio - manutenzione delle reti di monitoraggio (es. qualità dell aria)? Tali beni e servizi sono peculiari alle nostre realtà di Agenzie per l ambiente, non facilmente rinvenibili presso altre amministrazioni, con le stesse dimensioni, e costituiscono le voci di costo principali dei nostri bilanci. E dunque questo il terreno di sviluppo della collaborazione tra le Arpa, per le quali le competenze tecniche e i momenti di confronto istituzionale non mancano. Il coordinamento e l approfondimento del tema degli acquisti verdi è obiettivo già affermato in sede di Asso Arpa, l associazione fra le

5 Agenzie ambientali ed inoltre, il sistema agenziale è rappresentato nel Comitato di gestione del Piano nazionale di attuazione del GPP. Sette Arpa, peraltro, hanno già condiviso un esperienza significativa di unione di acquisto, avendo espletato, con il supporto di Intercent-ER quale stazione appaltante, una gara per la fornitura quadriennale dei servizi di manutenzione delle attrezzature di laboratorio di analisi ambientale (Importo a base di gara: , Importo di aggiudicazione: ) In quell occasione come generale dichiarazione di principio, nel capitolato, è stato indicato che Tutte le Arpa perseguono fini istituzionali di prevenzione e protezione ambientale, pertanto alla Ditta assegnataria si richiede di osservare, in tutte le attività che costituiranno l esecuzione contrattuale, il pieno rispetto delle normative di settore vigenti, nonché di adottare tutte le misure idonee a garantire il minore impatto ambientale, quali ad esempio, la minore produzione di rifiuti, anche attraverso l uso di imballaggi in materiale riciclabile o riutilizzabile. Occorre andare oltre. La sfida per le Arpa è dunque quello di elaborare ed applicare, attraverso la collaborazione e la ricerca comune, date le competenze interne, i criteri ambientali minimi per le proprie forniture e servizi specifici, anche passando attraverso la verifica dell applicazione di metodiche analitiche meno impattanti o l utilizzo di strumenti a minori consumi energetici. L elaborazione dei criteri minimi ambientali rappresenta infatti un riferimento molto importante per la semplificazione del procedimento di approvvigionamento, e come ogni semplificazione dell attività amministrativa rientra a pieno titolo nel principio del buon andamento, richiamato all inizio di questo intervento.