Causa C-469/98 Commissione delle Comunità europee contro Repubblica di Finlandia «Inadempimento di uno Stato Conclusione e applicazione da parte di uno Stato membro di un accordo bilaterale detto "di open sky" con gli Stati Uniti d'america Diritto derivato che disciplina il mercato interno del trasporto aereo [regolamenti (CEE) nn. 2299/89, 2407/92, 2408/92, 2409/92 e 95/93] Competenza esterna della Comunità Art. 52 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 43 CE) Art. 5 del Trattato CE (divenuto art. 10 CE)» Conclusioni dell'avvocato generale A. Tizzano, presentate il 31 gennaio 2002 I-9634 Sentenza della Corte 5 novembre 2002 1-9635 Massime della sentenza 1. Accordi intemazionali Accordi degli Stati membri Accordi precedenti il Trattato CE Art. 234 del Trattato (divenuto, in seguito a modifica, art. 307 CE) Ambito d'applicazione Mantenimento in vigore, in occasione di una rinegoziazione, di impegni precedenti Esclusione [Trattato CE, art. 234 (divenuto, in seguito a modifica, art. 307 CE)] I - 9627
MASSIME CAUSA C-469/98 2. Accordi internazionali Competenza della Comunità Trasporto aereo Attribuzione esplicita o implicita Criteri di valutazione [Trattato CE, art. 84, n. 2 (divenuto, in seguito a modifica, art. 80, n. 2, CE)] 3. Accordi internazionali Competenza della Comunità Creazione di una competenza esclusiva della Comunità mediante l'adozione di un sistema completo di norme interne Trasporto aereo Insufficienza della normativa comunitaria per operare un trasferimento della competenza esterna alla Comunità [Trattato CE, art. 84, n. 2 (divenuto, in seguito a modifica, art. 80, n. 2, CE)] 4. Trasporti Trasporto aereo Ambito d'applicazione dei regolamenti nn. 2407/92 e 2408/92 Esercizio dell'attività da parte dei soli operatori comunitari sulle rotte aeree intracomunitarie Insussistenza di interferenze con un accordo bilaterale stipulato da uno Stato membro con uno Stato terzo e relativo, nell'ambito dei collegamenti tra questi due Stati, alla possibilità per gli operatori dello Stato terzo di effettuare scali commerciali in altri Stati membri 5. Trasporti Trasporto aereo Stipulazione da parte di uno Stato membro di un accordo bilaterale con uno Stato terzo sulle tariffe da applicare per rotte intracomunitarie e sul sistema di prenotazione utilizzato in detto Stato membro Inammissibilità [Trattato CE, art. 5 (divenuto art. 10 CE)] 6. Libera circolazione delle persone Libertà di stabilimento Accordo bilaterale in materia di trasporto aereo tra uno Stato membro e uno Stato terzo che non garantisce alle compagnie di altri Stati membri che si sono avvalse della libertà di stabilimento la parità di trattamento con le compagnie nazionali di detto Stato membro Inammissibilità [Trattato CE, art. 52 (divenuto, in seguito a modifica, art. 43 CE) e art. 58 (divenuto art. 48 CE)] 1. Le modifiche apportate, successivamente all'adesione di uno Stato membro alle Comunità europee, ad un accordo bilaterale in materia di trasporto aereo stipulato tra detto Stato membro e uno Stato terzo e in seguito modificato mediante protocollo attestano una rinegoziazione dell'accordo nella sua interezza. Ne consegue che, pur se talune disposizioni dell'accordo di cui trattasi non sono state formalmente emendate dalle modifiche suddette o hanno subito solo marginali modifiche redazionali, gli impegni derivanti da dette disposizioni sono stati pur tuttavia confermati nel corso di tale rinegoziazione. Orbene, in una situazione di questo genere non è lecito agli Stati membri assumere nuovi impegni internazionali né tampoco mantenere in vigore siffatti impegni se violano il diritto comunitario. (v. punto 39) I - 9628
COMMISSIONE / FINLANDIA 2. Anche se l'art. 84, n. 2, del Trattato (divenuto, in seguito a modifica, art. 80, n. 2, CE) può essere usato come fondamento normativo da parte del Consiglio per riconoscere alla Comunità il potere di concludere un accordo internazionale in materia di trasporto aereo in un caso determinato, per contro non si può ritenere che esso fondi di per sé solo una competenza comunitaria esterna in materia di trasporto aereo. Quest'ultima ipotesi è quella in cui la competenza interna può essere esercitata utilmente soltanto contemporaneamente alla competenza esterna, quando cioè è necessaria la conclusione di un accordo internazionale per realizzare determinati obiettivi del Trattato che non possono essere raggiunti mediante l'instaurazione di norme autonome. La competenza della Comunità ad assumere impegni internazionali può non soltanto essere attribuita espressamente dal Trattato, ma altresì derivarne implicitamente. Tale competenza esterna implicita esiste non solo in tutti i casi in cui i poteri inerenti alla competenza interna siano stati già esercitati al fine di adottare provvedimenti destinati all'attuazione delle politiche comuni, ma anche qualora i provvedimenti comunitari di carattere interno vengano emanati solo in occasione della stipulazione e dell'attuazione dell'accordo internazionale. Così, la competenza ad impegnare la Comunità nei confronti dei paesi terzi può derivare, implicitamente, dalle disposizioni del Trattato relative alla competenza interna se la partecipazione della Comunità all'accordo internazionale è necessaria per la realizzazione di uno degli obiettivi di quest'ultima. Nessuna disposizione del Trattato impedisce alle istituzioni di organizzare, mediante le norme comuni da esse adottate, azioni concertate nei confronti di uno Stato terzo o di prescrivere i comportamenti che gli Stati membri devono adottare verso l'esterno, al fine di ovviare alle discriminazioni o alle distorsioni della concorrenza che potrebbero risultare dall'applicazione degli impegni assunti con uno Stato terzo da taluni Stati membri nell'ambito degli accordi detti di «open sky». Non è quindi provato che, in ragione di siffatte discriminazioni o distorsioni della concorrenza, gli obiettivi del Trattato nel settore del trasporto aereo non possano essere conseguiti mediante l'instaurazione di norme autonome. Questa conclusione non può essere rimessa in discussione dal fatto che negli atti adottati dal Consiglio con riferimento al mercato interno del trasporto aereo esistono talune disposizioni relative ai cittadini di paesi terzi. A causa del carattere relativamente limitato di tali disposizioni, non si può dedurre dalle stesse che la realiz- I - 9629
MASSIME CAUSA C-469/98 zazione della libera prestazione dei servizi in materia di trasporto aereo a favore dei cittadini degli Stati membri sia indissolubilmente legata alla disciplina da riservare nella Comunità ai cittadini di paesi terzi o nei paesi terzi ai cittadini degli Stati membri. perseguita dalle suddette norme e impedirebbe quindi alla Comunità di svolgere il suo compito nella tutela dell'interesse comune. (v. punti 56-58, 60, 62) 3. Tutte le volte che, per la realizzazione di una politica comune prevista dal Trattato, la Comunità ha adottato disposizioni contenenti, sotto qualsivoglia forma, norme comuni, gli Stati membri non hanno più il potere né individualmente, né collettivamente di contrarre con i paesi terzi obblighi che incidano su dette norme o che ne alterino la portata; infatti, man mano che queste norme comuni vengono adottate, la Comunità sola è in grado di assumere e di adempiere con effetto per l'intera sfera in cui vige l'ordinamento giuridico comunitario gli impegni contratti nei confronti di paesi terzi. La Comunità acquisisce una competenza esterna grazie all'esercizio della sua competenza interna quando gli accordi internazionali rientrano nell'ambito di applicazione delle norme comuni o comunque di un settore già in gran parte disciplinato da tali norme. In quest'ultima ipotesi gli Stati membri non possono, se non tramite le istituzioni comuni, assumere impegni internazionali, e ciò anche se non vi siano contraddizioni tra questi ultimi e le norme comuni. Così, allorché la Comunità include nei suoi atti legislativi interni disposizioni relative al trattamento da riservare ai cittadini di paesi terzi o conferisce espressamente alle proprie istituzioni una competenza a negoziare con i paesi terzi, essa acquista una competenza esterna esclusiva in misura corrispondente ai suddetti atti. Se gli Stati membri fossero liberi di assumere impegni internazionali atti a incidere sulle norme comuni adottate in base all'art. 84, n. 2, del Trattato (divenuto, in seguito a modifica, art. 80, n. 2, CE), questo comprometterebbe la realizzazione della finalità Lo stesso vale, anche in mancanza di disposizioni espresse che autorizzino le istituzioni a negoziare con i paesi terzi, quando la Comunità realizza un'armonizzazione completa in un determinato settore, poiché il mantenimento da I - 9630
COMMISSIONE / FINLANDIA parte degli Stati membri di una certa libertà di negoziare coi paesi terzi potrebbe incidere, ai sensi della sentenza 31 marzo 1971, causa 22/70, AETS, sulle norme comuni così adottate. definiti dall'art. 2, lett. b), di detto regolamento come i vettori aerei titolari di una licenza d'esercizio valida rilasciata da uno Stato membro in forza del regolamento n. 2407/92, sul rilascio delle licenze dei vettori aerei. Per contro, le eventuali distorsioni di flussi di servizi nel mercato interno che possono derivare da accordi bilaterali detti di «open sky» conclusi dagli Stati membri con paesi terzi non incidono di per sé sulle norme comuni adottate in tale settore e non possono quindi fondare una competenza esterna della Comunità. Infatti nessuna disposizione del Trattato impedisce alle istituzioni di organizzare, mediante le norme comuni da esse adottate, azioni concertate nei confronti di paesi terzi o di prescrivere i comportamenti che gli Stati membri devono adottare verso l'esterno. Secondo quanto emerge dai suoi artt. 1, n. 1, e 4, quest'ultimo regolamento sancisce i criteri per il rilascio, da parte degli Stati membri, delle licenze d'esercizio ai vettori aerei stabiliti nella Comunità che, fatti salvi gli accordi e le convenzioni di cui la Comunità è parte contraente, sono di proprietà, direttamente o attraverso una partecipazione di maggioranza, di Stati membri e/o di cittadini di Stati membri e sono effettivamente controllati da questi Stati o da questi cittadini, nonché i criteri per il mantenimento in vigore delle suddette licenze. (v. punti 77, 79, 81-86) 4. Come risulta dal suo titolo e dal suo art. 3, n. 1, il regolamento n. 2408/92, sull'accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie, riguarda l'accesso alle rotte intracomunitarie dei soli vettori aerei comunitari, Ne consegue che il regolamento n. 2408/92 non disciplina la concessione di diritti di traffico su rotte intracomunitarie a vettori extracomunitari. Parimenti, il regolamento n. 2407/92 non disciplina le licenze di esercizio dei vettori aerei extracomunitari che operano all'interno della Comunità. I-9631
MASSIME CAUSA C-469/98 Non si può quindi ritenere che incida sui detti regolamenti un accordo bilaterale in materia di trasporto aereo, stipulato tra uno Stato membro e uno Stato terzo, per il fatto di consentire ad una compagnia aerea designata da quest'ultimo paese di trasportare passeggeri tra detto Stato membro ed un altro Stato membro dell'unione europea in occasione di un volo avente origine o destinazione nello Stato terzo. su rotte intracomunitarie nonché i sistemi telematici di prenotazione proposti o utilizzati nel suo territorio nazionale, uno Stato membro viene meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell'art. 5 del Trattato nonché dei regolamenti n. 2409/92, sulle tariffe aeree per il trasporto di passeggeri e di merci, e n. 2299/89, relativo ad un codice di comportamento in materia di sistemi telematici di prenotazione. (v. punti 88, 91-93) (v. punti 111-113) 5. L'art. 5 del Trattato (divenuto art. 10 CE) impone agli Stati membri di facilitare la Comunità nell'adempimento dei suoi compiti e di astenersi da qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli scopi del Trattato. Nel settore delle relazioni esterne i compiti della Comunità e gli scopi del Trattato sarebbero compromessi nel caso in cui gli Stati membri potessero contrarre impegni internazionali comprendenti norme atte ad incidere su disposizioni adottate dalla Comunità o ad alterarne la portata. Assumendo impegni internazionali riguardanti le tariffe aeree praticate dai vettori designati da uno Stato terzo 6. L'art. 52 del Trattato (divenuto, in seguito a modifica, art. 43 CE) è idoneo, in particolare, ad essere applicato alle compagnie aeree stabilite in uno Stato membro che forniscono servizi di trasporto aereo tra uno Stato membro e un paese terzo. Tutte le società stabilite in uno Stato membro ai sensi dell'art. 52 del Trattato sono soggette a tale disposizione, anche se l'oggetto della loro attività in tale Stato consiste nella prestazione di servizi verso paesi terzi. Gli artt. 52 del Trattato e 58 del Trattato (divenuto art. 48 CE) garantiscono l'applicazione del trattamento nazionale nello Stato membro ospitante ai cittadini comunitari che abbiano esercitato la libertà di stabilimento e alle società ad essi equiparate, I - 9632
COMMISSIONE / FINLANDIA e questo sia per quanto riguarda l'accesso ad un'attività professionale in occasione di un primo stabilimento sia per quanto attiene all'esercizio di detta attività da parte della persona stabilita nello Stato membro ospitante. aeree con sede nello Stato membro appartenenti in misura sostanziale a uno Stato membro diverso dallo Stato ospitante o a cittadini di tale Stato membro e da essi effettivamente controllate. In particolare, il principio del trattamento nazionale impone allo Stato membro che abbia stipulato con un paese terzo una convenzione internazionale bilaterale di concedere ai centri di attività stabili di società aventi sede in un altro Stato membro le agevolazioni previste dalla suddetta convenzione alle stesse condizioni praticate alle società con sede nello Stato membro contraente. In un accordo detto «di open sky» stipulato tra uno Stato membro e uno Stato terzo nel settore del trasporto aereo, la clausola relativa alla proprietà e al controllo delle compagnie aeree, che consente in particolare allo Stato terzo di rifiutare qualsiasi documento di abilitazione o licenza di esercizio ad una compagnia aerea designata dallo Stato membro, ma non appartenente in misura sostanziale a tale Stato membro o a cittadini del medesimo né da essi effettivamente controllata, o di revocare tali documenti e licenze già rilasciati alla suddetta compagnia, pregiudica incontestabilmente le compagnie Queste ultime compagnie aeree, dette comunitarie, possono sempre essere escluse dall'applicazione di detto accordo bilaterale, mentre ne fruiscono le compagnie aeree nazionali appartenenti in misura sostanziale allo Stato membro o a cittadini di questo e da essi effettivamente controllate. Di conseguenza, dette compagnie aeree comunitarie subiscono una discriminazione che impedisce loro di fruire del trattamento nazionale nello Stato membro ospitante. Questa discriminazione trova direttamente la propria origine non nell'eventuale comportamento dello Stato terzo, ma nella clausola relativa alla proprietà e al controllo delle compagnie aeree che riconosce proprio a tale Stato il diritto di adottare un siffatto comportamento. (v. punti 120, 122-125, 127-128) I - 9633