Concept Document per proposte di modifica legislativa e regolamentare

TAVOLO TECNICO SULLE COMPETENZE DEL CONTROLLORE DEL TRAFFICO AEREO Concept Document per proposte di modifica legislativa e regolamentare v 0.1 1

CONTROLLO DEL DOCUMENTO REGISTRAZIONE MODIFICHE Edizione No Data Motivi delle modifiche Pagine modificate 0.1 10/05/11 Creazione del Documento Tutte 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 2

1. INTRODUZIONE 1.1 Premessa 1.1.1 Brevi cenni al concetto di responsabilità impropria, posizione di garanzia ed orientamento giurisprudenziale quanto all errore medico ed alla determinazione del nesso eziologico 1.1.2 Identificare le norme vigenti per l ATM in ambito nazionale 1.1.3 Analizzare le sentenze di: Cagliari Capoterra Linate Ronchi 1.2 Obiettivi 1.2.1 Individuare le discrasie normative tra norme ATM vigenti e leggi nazionali 1.2.2 Individuare le carenze funzionali in seno a: Competente Autorità Providers Pubblica Amministrazione: Ministeri competenti, Organi legislativi, Magistratura 1.2.3 Individuare possibili soluzioni a: breve termine medio/lungo termine 3

2. ELABORAZIONE DELLA MATERIA 2.1 Analisi del recepimento della normativa ATM in ambito nazionale 2.2 Identificazione dei punti critici della sentenza di Cagliari 2.3 Confronto con le sentenze precedenti 2.4 Identificazione degli aspetti comuni 2.5 Categorizzazione dei punti critici 2.6 identificazione delle discrepanze tra la normativa tecnica e le Leggi italiane 2.6 Identificazione delle carenze funzionali in ambito: 2.6.1 ENAC 2.6.2 ENAV/A.M. 2.6.3 Istituzioni 3. LEGISLAZIONE INTERNAZIONALE RILEVANTE 3.1 Regolamenti e/o Direttive EU 3.2 Altre norme EU 3.3 ICAO 4. INDIVIDUAZIONE DELLE POSSIBILI SOLUZIONI 4.1 A breve termine: 4.1.1 Decreto interministeriale 4.1.2 Regolamento ENAC 4.1.3 Riformulazione degli ordini di servizio ENAV che presentano criticità per la responsabilità dei CTA 4.2 A medio/lungo termine: 4.2.1 Studio di fattibilità per modifica artt. C.P. responsabilità giuridica dei CTA 4.2.2 Studio di fattibilità per modifica Codice della Navigazione 4

1. INTRODUZIONE 1.1 Premessa La produzione di questo documento è frutto di una sinergia di vedute ed intenti venutasi a creare all indomani della sentenza di condanna del 10 dicembre 2010, da parte della Corte di Cassazione, di due controllori di volo militari, coinvolti nell incidente aereo di Cagliari del 24 Febbraio 2004, per il reato di cui all art. 589 del Codice Penale. L ENAC, raccogliendo e condividendo le sensibilità provenienti da entrambi i fornitori dei servizi del traffico aereo, l Aeronautica Militare e l Ente Nazionale Assistenza al Volo, nonché dalle organizzazioni sindacali e dall Associazione professionale, ha intrapreso una serie di iniziative istituzionali al fine di incoraggiare lo sviluppo di una corretta cultura della sicurezza e valutare l opportunità di promuovere appositi provvedimenti legislativi. Le motivazioni della sentenza hanno evidenziato una posizione di garanzia sui controllori del traffico aereo venendo riconosciuta a carico degli stessi la responsabilità di accertamento di capacità e conoscenze tecniche di competenza degli equipaggi nonché la responsabilità di polizia della navigazione. Come tale la sentenza ha così ampliato le funzioni professionali dei controllori che possono perciò incorrere in responsabilità penali individuali pur seguendo correttamente comportamenti rispondenti alla vigente regolamentazione aeronautica. La mancanza nell ordinamento giuridico italiano di una legge specifica che regoli, in maniera chiara ed univoca, competenze e responsabilità assegnate agli operatori del controllo del traffico aereo, ha indotto quindi la Direzione Generale di ENAC ad istituire un tavolo tecnico incaricato di redigere, con il contributo degli stakeholders del settore, un testo normativo da avviare con la massima celerità, attraverso gli opportuni canali istituzionali, alle previste fasi di finalizzazioni; inoltre lo stesso tavolo tecnico è incaricato di effettuare un approfondimento finalizzato a definire, nelle more della pubblicazione di norme di rango legislativo, eventuali azioni, nell ambito dei compiti istituzionali dell ENAC, mirate a meglio chiarire la posizione del controllore del traffico aereo e coerenti con il ruolo istituzionale e con la missione dell Ente in tema di safety, di promozione dello sviluppo dell aviazione civile e di garanzia della qualità dei servizi e della competitività. Il tavolo tecnico così definito e legittimato ha individuato il seguente percorso di elaborazione: 5

analizzare la legislazione e la normativa tecnica vigenti al fine di individuare gli elementi necessari per una possibile modifica della stessa; valutare le implicazioni della sentenza e/o analoga giurisprudenza in materia, sulle responsabilità dei controllori del traffico aereo; identificare le carenze organizzative e funzionali in termini di gestione delle rispettive competenze e di applicazione delle procedure; individuare le conseguenti azioni nel breve, medio e lungo termine (ad esempio, nell immediato, eventuali modifiche ai Regolamenti ENAC e/o, nel lungo periodo, ipotesi di decreto (inter)ministeriale sulle responsabilità e sulle competenze dei CTA); estendere alla figura professionale dei FISO quanto elaborato per i controllori del traffico aereo, tenendo conto delle differenze che contraddistinguono le rispettive competenze e responsabilità; dirimere ogni dubbio e/o controversia sul lessico e sulla terminologia utilizzate nel contesto ATM; 1.1.1 Identificare le norme vigenti per l ATM in ambito nazionale La scarsa chiarezza ravvisata nell ambito dei compiti, delle responsabilità, delle limitazioni e delle competenze specifiche dei controllori del traffico aereo e dei FISO all indomani della sentenza della Corte di Cassazione è frutto di un altrettanto equivoca identificazione della normativa che ha come destinatarie le suindicate categorie professionali. Inoltre, il frequente ripetersi di scenari operativi in cui il giudizio cognitivo, la consapevolezza situazionale e il ciclo di processo decisionale determinano un ventaglio di numerose opzioni adottabili nel dirimerli, fa sì che, causa la richiesta di una soluzione in tempi estremamente rapidi, uno stesso problema possa esser risolto in maniera differente con diverse conseguenze e quindi è necessario che l analisi a posteriori, effettuata in ambiente psicologico decisamente migliore, debba tener conto di tali fattori contingenti. Così, a maggior ragione, la chiarezza delle fonti normative interviene a facilitare il compito degli operatori del controllo del traffico aereo considerando comunque che la formazione professionale ricevuta lo agevola nell applicazione della normativa specificatamente operativa che consente di fornire il servizio in accordo ai parametri di safety e di qualità delle prestazioni. Il presente documento conterrà pertanto una sintesi delle fonti giuridiche vigenti per la fornitura dei servizi del controllo del traffico aereo sul territorio italiano, sia di stampo codicistico che prettamente tecnico operativo. 6

Tutto ciò ha, comunque, come premessa indefettibile il quadro giurisprudenziale consolidatosi inerente alle attività a rischio consentito e non solo. La complessità delle attività coinvolte che non favoriscono l imputazione della colpa in maniera netta, la forte pressione sociale e mediatica di fronte alle tragedie affinchè non si ripetano e la consapevolezza di un livello di civiltà accresciuto, rappresentano, questi, elementi che inevitabilmente si irradiano anche all operato della magistratura, talvolta, come crediamo in questo caso, attraverso un propagarsi ondeggiante. La giurisprudenza che si è occupata dell errore medico è un chiaro esempio del passaggio da un atteggiamento benevolo, tipico del passato quando si riteneva che, in tema di colpa professionale del sanitario, i concetti di imperizia, negligenza ed imprudenza, andassero valutati secondo criteri del tutto particolari, per il frequente insorgere del rischio e del fortuito, ad uno eccessivamente aspro degli anni 90 ed inizio 2000, per poi trovare una rimodulazione più responsabile ed equa con la sentenza Franzese. Certo è che l orientamento è quello della maggior responsabilizzazione dei soggetti coinvolti affinchè tutto sia fatto e tentato al fine di evitare che le tragedie occorrano. Bisogna, altresì, prendere atto della difficoltà di trovare un unica norma di salvaguardia legale quale potrebbe sembrare per es. l art. 2236 cc, di per se inidoneo allo scopo che qui stiamo perseguendo, in quanto l accertamento della colpa non può, in alcun modo, essere effettuato in base agli elementi contemplati nell art. 2236 c. c., dovendosi invece applicare le regole generali di cui all art. 43 c.p.. Ciò anzitutto perché la norma civilistica non può essere applicata in via analogica, stante il suo carattere eccezionale rispetto ai principi generali vigenti in materia; inoltre, nell ordinamento penale, il grado della colpa è previsto solo al fine di determinare l ammontare della pena o quale circostanza aggravante, ma in nessun caso quale elemento determinante per la sussistenza dell elemento psicologico del reato e dunque quale parametro fondante della responsabilità penale. L art. 2236 c.c. è dunque diretto esclusivamente a disciplinare l obbligo del risarcimento derivante da responsabilità contrattuale o aquiliana, mentre la valutazione penalistica della colpa medica dovrà essere condotta secondo i parametri previsti dall art. 43 c.p., distinguendosi i vari gradi della colpa solo ai fini della commisurazione della pena ex art. 133 c.p.. Ciò che potrebbe (e dovrebbe) essere fatto subito, per rendere chiari e trasparenti, sia i limiti, che le regole che gli operatori devono osservare, è una generale opera di revisione e reinterpretazione chiara delle norme e dei compiti ispirando l operato dei destinatari al massimo senso di responsabilità e trasparenza. Ciò che intendiamo è un approccio frammentario alla materia che analizzi e corregga ogni singola sfaccettatura della materia: individuazione delle carenze strutturali ed 7

organizzative, dirimere ogni dubbio e/o controversia sul lessico e sulla terminologia utilizzate nel contesto ATM, definizione di standard redazionali- troppo spesso locuzioni quali : per quanto possibile, o l uso del condizionale, vengono usati nella stesura di ordini di servizio operativi e tale tecnica redazionale non è corretta-, riformulazione delle norme e procedure rilevate come critiche, re-interpretazione delle norme non chiare, costante monitoraggio dell attività e dei feed-back operativi e pronta reazione gestionale ai problemi rilevati. La just culture, in tal senso, assume il ruolo cardine di traghetto verso l incontro ed il connubio con il mondo extra-aeronautico, permette a regulator e provider di adattarsi costantemente alle mutevoli esigenze dell utenza fronteggiando l insorgere di criticità con la pronta reazione che il diffuso reporting offre. 1.1.2 Analizzare le sentenze di Cagliari, Linate, Ronchi dei Legionari e Capoterra La scelta di estendere l analisi delle sentenze che in tutti e tre i gradi di giudizio hanno avuto un verdetto di condanna nei confronti dei controllori del traffico aereo coinvolti nell incidente del 24 febbraio 2004 a quelle emesse nei precedenti casi di Milano Linate del Settembre 2001, di Ronchi dei Legionari del??? e di Capoterra del??? è frutto del percorso di elaborazione che il tavolo tecnico ha deciso di intraprendere: analizzare le evidenze scaturite al termine delle indagini condotte dopo gli incidenti: analizzare le lacune presenti all interno del sistema globale fornitore del servizio, comprendente quindi tutti gli attori e le organizzazioni coinvolti; individuare le analogie e le similitudini tra i procedimenti giudiziari nonchè tra le carenze organizzativo-funzionali dei quattro eventi; ordinare quanto elaborato classificandolo per categorie onde facilitare le successive fasi dello studio; individuare le possibili spiegazioni che hanno indotto ad ampliare le funzioni professionali dei controllori al punto da poter incorrere in responsabilità penali individuali pur seguendo correttamente comportamenti rispondenti alla vigente regolamentazione aeronautica; 8

La scelta del Tavolo Tecnico non è pertanto limitata ad uno studio focalizzato sul Visual Approach, elemento operativo centrale del caso di Cagliari, bensì è quella di affrontare un approccio più complesso comprendente sia l aspetto prettamente giuridico e giurisprudenziale ma anche quello della normativa e delle procedure operative nonchè evidenziare l importanza di un sistema organizzativo che riesca in maniera ottimale a colmare tutte le possibili falle, causa di eventi fatali per la salvaguardia della sicurezza. In tale maniera è possibile individuare al meglio gli obiettivi prefissi in sede di istituzione del Tavolo Tecnico. 1.2 Obiettivi Individuare le discrasie normative tra le norme ATM vigenti e le leggi nazionali aiuta a comprendere le cause di tale anomalia e di conseguenza offrire il possibile percorso per sanare gli elementi di difformità e nei casi peggiori di contrasto; risultato di tale indagine analitica sarà quello di offrire a tutti gli attori coinvolti, Competente Autorità, Fornitori dei servizi ATM, controllori del traffico aereo e FISO un panorama più chiaro e definito nell espletamento delle proprie funzioni e nella gestione delle rispettive responsabilità. Individuare le carenze nell approccio funzionale delle Organizzazioni dell ambito ATM e degli Organi istituzionali coinvolti ha, analogamente all aspetto giuridico, lo scopo di identificare le cause di tali pericolose lacune consentendo di avviare un processo di sanatoria accrescendo la salvaguardia dell elemento principe dei servizi ATM, ossia la safety. In termini pratici tutto si resolve individuando due differenti tipi di soluzione, a medio e a lungo termine, per la differente complessità di elaborazione della materia e per le differenti tempistiche richieste; ciò comporta l istituzione di un ulteriore Tavolo Tecnico, con competenze prettamente giuridiche, abile in primis a finalizzare una proposta di revisione della Regolamentazione attualmente vigente e successivamente ad elaborare una proposta normativa atta a garantire gli operatori del settore ATM nell espletamento delle proprie funzioni e responsabilità senza gravarli di ulteriori competenze. 9

2. ELABORAZIONE DELLA MATERIA 2.1 Analisi del recepimento della normativa ATM in ambito nazionale Con il D.L. n.616 del 6 marzo 1948 convertito in Legge n. 561 del 17 aprile 1956, è stata approvata e resa esecutiva la Convenzione Internazionale per l Aviazione Civile, stipulata a Chicago il 7 dicembre 1944 (nota come Convenzione di Chicago). La Convenzione consta di 96 articoli. Di rilievo, ai fini delle norme applicabili, sono i seguenti articoli: - L articolo 37 (Ogni Stato contraente s impegna a collaborare nell assicurare il più alto grado possibile di uniformità nei regolamenti, nei modelli, nelle procedure, e nell organizzazione relativi agli aeromobili, al personale, alle rotte aeree ed ai servizi ausiliari, in tutti i casi in cui tale uniformità faciliti e migliori la navigazione aerea. A tal fine l Organizzazione per l Aviazione Civile Internazionale adotterà e, se necessario, modificherà di volta in volta, gli standards internazionali ed i sistemi pratici e le procedure raccomandate,relativi: omissis (sono citate le materie oggetto della prima formulazione degli Allegati denominati Annessi). - L articolo 38 (Ogni Stato al quale riesca impossibile di conformarsi completamente con tale standard o procedura internazionale, o di adottare pienamente i propri regolamenti o sistemi pratici con le modificazioni dello standard o della procedura internazionale,oppure che ritenga necessario di adottare regolamenti o sistemi pratici differenti in qualche particolare da quelli stabiliti da uno standard internazionale, notificherà immediatamente all Organizzazione per l Aviazione Civile Internazionale le differenze fra i propri metodi e quelli stabiliti dallo standard internazionale omissis. - L articolo 90 che fissa le modalità di adozione degli Allegati (Annessi) alla Convenzione. L ICAO (International Civil Aviation Organization) è l organismo (di cui oggi fanno parte tutti gli Stati del mondo) che è stato incaricato di amministrare i principi della Convenzione di Chicago. Il compito dell ICAO è quello di sviluppare i principi e le tecniche della navigazione aerea internazionale e di incoraggiare la pianificazione e lo sviluppo del trasporto aereo. L ICAO, nel corso di diversi decenni dalla sua fondazione, ha prodotto una mole notevole di pubblicazioni di carattere tecnico, economico e legale, che sono suddivise in 10

quattro gruppi: gli Annessi (Annex), i Documenti (Documents, chiamati anche Manuali tecnici ed identificati con un numero preceduto dall abbreviazione Doc), i Documenti di lavoro (working paper) ed altre pubblicazioni di informazioni di interesse generale (studi, circolari, resoconti tecnici ecc.).il continuo evolversi delle attività connesse allo sviluppo dell aviazione civile ha portato il numero degli Annessi a 18. Per quanto riguarda la posizione dell Italia, contrariamente a quanto avviene nei maggiori Paesi del mondo (ad esempio Stati Uniti e Gran Bretagna) dove la gestione dell aviazione civile è affidata ad un unica autorità (FAA in USA e CAA in Gran Bretagna), la materia è affidata a più enti, un Ente Regolatore (ENAC) e due Enti fornitori di servizi (ENAV e Aeronautica Militare). Si tratta in pratica di tre Amministrazioni che usano procedure differenziate a livello organizzativo e amministrativo; a volte il risultato è quello di fornire soluzioni alle problematiche operative in tempi non accettabili per un settore come quello del trasporto aereo che richiede risposte rapide e competenti. Ripercorriamo brevemente gli ultimi sviluppi nazionali in fatto di attribuzioni delle competenze aeronautiche e degli aspetti normativi: - Con la Legge n. 24 del 29/01/1957 è stata data delega al Governo per l approvazione entro 3 anni degli Allegati Tecnici alla Convenzione Internazionale per l Aviazione Civile; tale delega non è stata mai esercitata. - Con il D.P.R. n. 145 del 24 marzo 1981 viene istituita l Azienda Autonoma di Assistenza al Volo (oggi ENAV S.p.A.) con il compito di fornire i servizi di assistenza al volo sugli spazi aerei di pertinenza italiana. - Con il D.P.R. n. 484 del 27 luglio 1981 all art.1 vengono definiti gli Spazi Aerei e la suddivisione dei servizi di assistenza al volo tra l Azienda Autonoma di Assistenza al Volo e l Aeronautica Militare. Il Codice della Navigazione art.687, come modificato dall art. 1della Legge 13 maggio 1983 n.213, indica le modalità di recepimento dei principi generali contenuti negli Annessi alla Convenzione di Chicago; in particolare prevede che l adeguamento del nostro ordinamento agli Annessi ICAO sia subordinato ad altri due atti legislativi: - Un Decreto del Presidente della Repubblica per recepire in Italia i principi generali contenuti negli Annessi; questo atto si è già compiuto con il D.P.R. n. 461 del 4 luglio 1985; - Più Decreti del Ministro dei Trasporti con i quali verrà data attuazione alla disciplina pratica degli Annessi. Solo l Annesso 1 è stato recepito ed è oggi legge della Repubblica essendo stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale nel febbraio 1989 (se pur con Decreto del Presidente della Repubblica). Al di là del formale recepimento, fin dal 1948, in Italia è prassi gestire il traffico aereo in 11

accordo alla Convenzione di Chicago (ICAO) così come peraltro è confermato dal disposto (art. 2) del D.P.R. n. 484 del 27/07/1981 sopra citato. - Con la Legge n. 665 del 21 dicembre 1996 l Azienda Autonoma di Assistenza al Volo per il Traffico Aereo Generale è trasformata in ente pubblico economico denominato Ente Nazionale di Assistenza al Volo (ENAV) e successivamente, a norma dell art. 35, comma 1, Legge 17 maggio 1999, trasformato in ENAV S.p.A.. Lo Statuto Sociale all art. 4 conferma, fra l altro, l esercizio dei servizi di assistenza al volo alla Società. - Con il D.L. n. 250 del 25 luglio 1997 viene istituito l Ente Nazionale per l Aviazione Civile (ENAC) per l esercizio delle funzioni amministrative e tecniche già attribuite alla Direzione Generale dell Aviazione Civile (DGAC), al Registro Aeronautico Italiano (R.A.I.) ed all Ente Nazionale della Gente dell Aria (E.N.G.A.). All art. 13 è prevista la nomina, con decreto del Ministro dei Trasporti e della Navigazione, di una apposita commissione per il recepimento, fra l altro, della normativa tecnica ICAO. Ogni Stato membro dell ICAO deve provvedere, direttamente o tramite accordi con l autorità aeronautica di un altro Stato, a fornire il servizio di informazioni aeronautiche sul proprio territorio e sui territori per i quali ha assunto la responsabilità di fornire i servizi ATS, secondo gli standard delineati nell Annesso 15. Per l Italia, l ente preposto a fornire il servizio è l ENAV. Il servizio di informazioni aeronautiche viene espletato mediante l allestimento e la diffusione di un certo numero di pubblicazioni, che nel loro insieme sono conosciute come pacchetto di informazioni aeronautiche integrate (Integrated Aeronautical Information Package). Il pacchetto è costituito da: l AIP (Aeronautical Information Publication), incluso il servizio di aggiornamento, i supplementari all AIP, i Notam (Notices To Airmen), le Circolari di Informazioni Aeronautiche (AIC), le checklist e i sommari per il controllo delle operazioni di aggiornamento. 12

2.2 Sentenza di Cagliari Analisi della Responsabilita' del CTA La sentenza di Cagliari, confermata dalla Corte di Cassazione, ha determinato certamente un pericoloso precedente in materia di Responsabilita' del Controllore del Traffico Aereo nello svolgimento delle proprie funzioni operative. Lo scenario che ne scaturisce delinea una linea di responsabilizzazione del CTA a prescindere dal rispetto o meno di quanto previsto dalla normativa tecnico-operativa in vigore e che quindi esula dalle normali funzioni di un operatore, attribuendogli mansioni e doveri che nulla hanno a che fare con gli obiettivi che il controllo sicuro e spedito del traffico aereo si prefigge. Normativa operativa ( contenuta nell'allegato 1) e Leggi nazionali in materia di doveri e responsabilita' sembrano andare in direzioni totalmente opposte ed il gap che tra queste si e' formato permette di interpretare arbitrariamente il rispetto di procedure la cui non applicazione porterebbe il CTA all'applicazione di sanzioni ed a creare situazioni potenzialmente pericolose che l'istituzione di una procedura apposita avrebbe lo scopo di evitare. Molto utile sarebbe quindi evidenziare passo passo quelle che sono state le azioni del CTA durante le fasi precedenti all'incidente, analizzare il rispetto o meno delle procedure e della normativa tecnico-opertiva prevista per quelle condizioni di volo e i comportamenti tenuti o che sarebbero dovuti essere rispettati, nei confronti dei quali il Magistrato ha ravvisato colpevolezza o negligenza da parte del personale condannato. Schematizzando andremo ad indicare: 1. normativa tecnico-operativa; 2. azioni intraprese dal Controllore; 3. motivazioni della Sentenza di condanna; 4. conclusioni. 1. Normativa tecnico-operativa 1) Riferimenti normativi Visual Approach: v ICAO Doc. 4444 parte 4 paragrafo 9 v Normativa ENAV-Aeronautica Militare approvata da ENAC (ex Direzione Generale dell Aviazione Civile), pubblicata in AIP Italia (Pubblicazioni Informazione Aeronautiche) sez. RAC 1-35. v Definizione (traduzione da Doc 4444-RAC 501 dell ICAO): Un avvicinamento eseguito da un volo IFR quando una parte della o tutta la procedura di avvicinamento strumentale non è completata e l avvicinamento viene 13

effettuato con riferimento visivo al terreno. v Modalità di applicazione: Estratti dalla Normativa ENAV-Aeronautica Militare pubblicati nella RAC 1-35 di AIP Italia: Ø Su proposta del controllore o su richiesta del pilota, un volo IFR può essere autorizzato a condurre un avvicinamento a vista a condizione che il pilota sia in grado di mantenere il riferimento visivo con il terreno e: il ceiling riportato sul bollettino (MET-REPORT dell aeroporto) sia a/o al di sopra del livello di avvicinamento iniziale pubblicato della procedura strumentale assegnata all aeromobile; o il pilota dichiari, allorquando raggiunto il livello di avvicinamento iniziale, ovvero in qualsiasi punto della procedura di avvicinamento se già iniziata, che le condizioni meteorologiche sono tali da fargli ritenere che l avvicinamento a vista e l atterraggio potranno essere completati con ragionevole certezza. Nota : ceiling è l altezza al di sopra del suolo o dell acqua della base del più basso strato di nubi al di sotto di 6000 metri (20000 piedi) che copre più della metà del cielo. - La separazione dovrà essere garantita tra l aeromobile autorizzato all avvicinamento a vista e gli altri aeromobili in arrivo e in partenza. Omissis - Se un pilota riporta di aver perduto il riferimento visivo con il terreno e/o il contatto visivo con l aeromobile precedente, il controllore ristabilirà le separazioni standard (procedurale/radar) solo dopo che il pilota riporti ad un livello, come istruito, compatibile con la minima altitudine di settore/minima di vettoramento radar per la fornitura del servizio. Estratti della normativa ENAC per l utenza: A) Disposizione n. 41/8879/A.M.O del 20 Giugno 1991 (allegato 15): divieto di effettuare visual approach di notte (da 30 minuti dopo il tramonto a 30 minuti prima dell alba) per il traffico di aviazione generale (operazione di aeromobile diversa da operazione di trasporto commerciale o di lavoro aereo). B) Disposizione n. 41/8880/A.M.O. del 20 Giugno 1991 (allegato 15): condizioni operative, riguardanti il visual approach di notte per le Società di trasporto Pubblico di persone o merci inviate a tutte le Direzioni di aeroporto e di seguito sintetizzate: 1) partecipazione a corsi di addestramento per il volo a vista notturno; 2) conoscenza della orografia dell aeroporto di destinazione; 3) impossibilità di effettuare la procedura strumentale; 14

4) dotazione del trasponder modo C efficiente e radioaltimetro; 5) visibilità 5 km e ceiling superiore alla quota di inizio procedura. C) Doc. 41/23100/M3 ed. 1997-Norme operative per l esercizio degli aeromobili in servizio di trasporto pubblico (pag. 36): Avvicinamenti a vista L ENAC fissa i limiti di visibilità in valori di RVR (Runway Visual Range) non inferiori a 800 metri. Ne consegue che il valore di visibilità di 800 metri RVR, in funzione delle condizioni di cui al punto B) precedente, è applicabile solo di giorno. 2) Azioni intraprese dal Controllore Il Controllore del Traffico aereo autorizzava il volo CIT 124 alla procedura strumentale ILS PAPA pista 32 a Cagliari Elmas. Il pilota, dichiarando di avere il campo in vista, chiedeva formalmente di effettuare un visual approach. Il comandante rispondeva positivamente alla domanda del controllore che chiedeva se fosse abile a mantenere la separazione dagli ostacoli durante l avvicinamento a vista per pista 32. Quindi il controllore autorizzava il visual approach, chiedendo al pilota di richiamare al momento dell attraversamento della quota di 5000 piedi. Alla comunicazione del pilota, che riportava l attraversamento della quota di 5000 piedi, il controllore di avvicinamento lo istruiva a continuare la discesa, ma non al di sotto di 2500 piedi, e lo istruiva a contattare, per l ulteriore discesa, il controllore di Torre. Il volo CIT 124 contattava la Torre di controllo, dichiarando di aver lasciato la procedura strumentale e di aver iniziato la procedura di Visual approach. Il controllore lo istruiva a riportare ad 1 miglio in finale dalla pista 32 di Cagliari Elmas e successivamente lo autorizzava all atterraggio. Alla successiva chiamata della Torre, che chiedeva al pilota di riportare la sua posizione, non vi era risposta. Il CIT 124 aveva urtato contro uno sperone roccioso del rilievo montuoso dei Sette Fratelli. 3) Motivazioni della sentenza di condanna I controllori del traffico aereo venivano condannati perché dichiarati colpevoli per i reati di omicidio colposo plurimo e di disastro colposo per aver provocato per colpa, consistita in imprudenza, negligenza, imperizia ed inosservanza delle norme di comune esperienza e di quelle specifiche regolanti la materia. 1) Viene ravvisata la violazione delle prescrizioni imposte dalla nota del 21.06.1991 n. 41/8880 della Direzione Generale dell Aviazione Civile, per non aver verificato la conoscenza, da parte dei piloti, dell orografia della zona e di non aver fornito le 15

opportune informazioni al riguardo. La corte di cassazione determina infatti che la normativa predisposta dagli enti nazionali in tema di autorizzazione all avvicinamento a vista notturno, doveva ritenersi in vigore ed applicabile anche ai controllori di volo, in quanto prescrizioni che avevano come destinatari tutti gli operatori aeronautici. 2) Altro profilo di colpevolezza consiste nell avere impartito ai piloti la prescrizione ingannevole concernente la quota minima da mantenere da parte dell aeromobile pari a 2500 piedi in una zona distante dall aeroporto dove le minime di settore, per la presenza delle montagne, erano ben superiori e di aver omesso ogni avviso di allarme quando era chiaro che il velivolo stava viaggiando a quote discendenti, sino ad un livello inferiore a quello delle montagne presenti (alte oltre 1000 metri). 3) Si evidenzia poi la imprudente ed imperita autorizzazione al visual approach concessa dal controllore allorché l aeromobile si trovava ancora molto distante dalla pista di atterraggio (32 NM da Elmas). L impatto con il massiccio di Bacu Malu avveniva quando l aereo era ancora a 17 NM da Elmas, gli imputati quindi, consapevoli che il CIT 124 si trovava in mezzo al rilievo montuoso dei Sette Fratelli, avrebbero dovuto segnalare al pilota l anomalia del percorso intrapreso. 4) E configurabile la violazione delle stesse prescrizioni del Documento 4444 dell ICAO sul punto secondo cui il visual approach è autorizzabile dai controllori se il pilota è in grado di mantenere il riferimento visivo con il terreno, in mancanza di traffico conflittuale e di condizioni meteo controindicate, condizione che la Cassazione non considera configurabile in riferimento ad un volo notturno a distanza notevole dall aerodromo, quando la discesa immediata per l atterraggio non è sicuramente ipotizzabile. 4) Conclusioni La sentenza della Cassazione configura nuove responsabilità in seno al controllo del traffico aereo che investono il controllore di un ruolo di polizia della navigazione, di gestore ed amministratore degli utenti dello spazio aereo (i piloti), ai quali è tenuto ad imporre, con veri e propri ordini amministrativi (le autorizzazioni), una disciplina per la circolazione ordinata, spedita e sicura a terra ed in aria degli aeromobili. L espressione polizia della navigazione deve essere intesa come polizia di sicurezza del volo, che tramite ordini, autorizzazioni, provvedimenti d urgenza intende conseguire l istanza primaria della sicurezza della navigazione aerea. Si indica la figura del controllore del traffico aereo come titolare di una posizione di garanzia non solo al fine di impedire la collisione tra i velivoli, ma in generale per 16

impedire il verificarsi di disastri aerei. Unitamente al comandante del velivolo infatti il controllore del traffico aereo deve considerarsi garante verso i passeggeri, della sicurezza della navigazione in relazione e nei limiti delle proprie rispettive competenze. 17