Ipoteche e fermi amministrativi dei concessionari di riscossione: giurisdizione e competenza nela tutela giurisdizionale di Francesco Mingiardi e Luigi Patricelli Sommario: 1. La Giurisdizione - 2. La Competenza. 1. La Giurisdizione Ad esito di numerose difficili dissertazioni sull esatta individuazione della giurisdizione in materia di tutela giudiziaria avverso gli atti illegittimi compiuti nell esercizio dell attività di riscossione mediante ruolo, la Corte Costituzionale e la Corte di Cassazione hanno recentemente individuato i criteri cui i giudici di merito devono attenersi. Tali criteri sono oggi in grado di orientare l attribuzione della giurisdizione prima contesa tra i giudici amministrativi, i giudici tributari ed i giudici ordinari. Quanto alla giurisdizione amministrativa, essa era stata ipotizzata dai Tribunali Amministrativi Regionali e dal Consiglio di Stato proprio con riguardo ad atti quali il fermo amministrativo di beni mobili e l ipoteca di beni immobili, particolarmente idonei ad incidere in via autoritativa sulla disponibilità e sul godimento dei privati. Recentemente, la Corte di Cassazione, nell esercizio delle funzioni di organo supremo della giustizia che assicura l esatta osservanza e l uniforme interpretazione della legge, l unità del diritto ed i limiti delle diverse giurisdizioni ha escluso tale possibilità. La Suprema Corte ha stabilito che l iscrizione del fermo amministrativo e dell ipoteca sono attività preordinate all espropriazione forzata e che, ai fini della tutela giudiziaria, tale caratteristica prevale su quella della funzione pubblica esercitata da chi cura il servizio di riscossione. (Cfr. Cass. S.U. 31 gennaio 2006, n. 2053; Cass. S.U. 23 giugno 2006, n. 14701 e Cass. S.U. 17 gennaio 2007, n. 875). Tale orientamento è, ormai, condiviso dalla giurisprudenza amministrativa (Cons. di Stato, Sez. 5^, n. 4689 del 2005). Quanto al rapporto tra giurisdizione tributaria e giurisdizione ordinaria, la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 36 del 2006, ha stabilito che la giurisdizione tributaria, deve ritenersi imprescindibilmente collegata alla natura tributaria del rapporto e non può essere ancorata al solo dato formale e soggettivo, relativo all'ufficio competente ad irrogare la sanzione. Sulla scia di siffatta interpretazione, ribadita in maniera chiarissima nelle successive sentenze della Corte Costituzionale n. 64 e 130 del 2008, la Corte di Cassazione ha definito il proprio orientamento stabilendo che se il necessario ancoraggio alla natura tributaria del rapporto è il fondamento della legittimità costituzionale della giurisdizione tributaria bisogna affermare che in tanto il
giudice tributario potrà conoscere delle relative controversie in quanto le stesse siano attinenti ad una pretesa tributaria. (Cfr. Cass., S.U. 5 giugno 2008, n. 14831). Tuttavia, in passato, siffatta ricostruzione soffriva un eccezione con riguardo alle controversie relative alle iscrizioni ipotecarie ed ai fermi amministrativi. Invero, secondo l orientamento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione antecedente all ultima modifica dell art. 19 del D.Lgs. n. 546/1992 (operata con l art. 35, comma 26-quinquies, del D.L. n. 223/2006, convertito dalla Legge n. 248/2006), il giudice tributario non era competente a conoscere delle controversie avverso le iscrizioni ipotecarie (Cfr. Cass. S.U. 23 giugno 2006, n. 14701). A prescindere, quindi, dalla tipologia di pretesa tributaria o non tributaria le ipoteche ed i fermi amministrativi prima della riforma erano opponibili solo con i rimedi dell opposizione all esecuzione e dell opposizione agli atti esecutivi. Peraltro, in forza della previsione contenuta nell art. 57 del D.P.R. 602/19973, la possibilità di esperire lo strumento dell opposizione all esecuzione era limitata con riferimento al motivo dell impignorabilità dei beni, mentre lo strumento l opposizione agli atti esecutivi era esperibile solo con riguardo a motivi attinenti la regolarità formale e la notificazione del titolo esecutivo. Successivamente, la riforma del 2006 ha aggiunto tra gli atti impugnabili ex art. 19 del D.Lgs. n. 546/1992 davanti al giudice tributario anche quelli riguardanti l iscrizione di ipoteca sugli immobili. Alla luce di quanto sopra ed allo stato attuale della normativa deve concludersi che sussiste la giurisdizione tributaria ogni qualvolta il credito in esecuzione abbia natura tributaria. Diversamente, la giurisdizione è del giudice ordinario. Stante tale criterio di ripartizione, la Carte di Cassazione ha, poi, sottolineato che esso non può comportare la frustrazione della posizione giuridica soggettiva del destinatario di un attività di riscossione qualora essa sia contemporaneamente incardinata su crediti di natura tributaria e crediti di natura diversa. La Suprema Corte ha stabilito che il giudice parzialmente carente di giurisdizione, in forza del principio della translatio giudicii, è tenuto a pronunciarsi su quanto soggetto alla sua cognizione concedendo termini per la riassunzione della controversia avanti al giudice dotato di giurisdizione della concorrente. Ha stabilito, altresì, che è fatta salva la possibilità della parte interessata di agire contemporaneamente avanti alle due giurisdizioni chiamate a conoscere della controversia in base alla natura dei crediti messi in esecuzione. Per riassumere con le parole della giurisprudenza, il principio della translatio iudicii consente al processo, iniziato erroneamente, in parte o in tutto, davanti ad un giudice che non ha la giurisdizione necessaria, di poter continuare davanti al giudice effettivamente dotato di giurisdizione, onde dar luogo ad una pronuncia di merito che conclude la controversia, comunque iniziata, realizzando in modo più sollecito ed efficiente il servizio giustizia, costituzionalmente rilevante (v. Cass. S.U. n. 4109 del 2007). In attuazione di tale principio il giudice adito dovrà verificare se i crediti posti a fondamento del provvedimento di fermo oggetto dell impugnazione siano crediti di natura tributaria ipotesi nella quale sussisterà la giurisdizione del giudice tributario o crediti di natura non tributaria ipotesi nella quale sussisterà la giurisdizione del giudice ordinario e, in esito a tale accertamento separerà le cause, trattenendo quella per la quale egli ha giurisdizione e rimettendo
la restante al giudice competente. Il debitore potrà in ogni caso proporre originariamente l impugnazione separatamente innanzi ai giudici diversamente competenti in relazione alla natura dei crediti posti a base del provvedimento di fermo contestato. (Cass. civ., S.U. 5 giugno 2008, n. 14831). 2. La Competenza In merito alla competenza, il problema di individuare precisi criteri di attribuzione si è posto solo con riguardo alla giurisdizione ordinaria limitatamente al criterio della competenza per materia. Per la giurisdizione tributaria il problema non si è posto perché l unico criterio di attribuzione della competenza nel contenzioso tributario è quello territoriale. L analisi che segue è limitata all ipotesi in cui l attività di riscossione sia fondata su crediti nascenti da sanzioni amministrative per le quali la competenza per materia è del Giudice di Pace. La Corte di Cassazione, in più occasioni, ha affrontato il problema unitamente a quello degli strumenti esperibili per ottenere la tutela giudiziaria. Da una lettura della giurisprudenza di legittimità emergono tre possibili strumenti di tutela a seconda dei vizi ipotizzabili. I tre strumenti di tutela incidono, poi, sulla competenza dell organo chiamato a conoscere delle relative controversie. Se si lamenta la mancata notifica, da parte dell Ente Creditore, degli accertamenti di violazione e l illegittimità degli stessi è esperibile lo strumento dell opposizione a sanzione amministrativa previsto dall art. 23 della Legge 24 novembre 1981, n. 689 anche per impugnare i successivi atti della riscossione. L ammissibilità dello strumento è riconosciuta in ragione dell esigenza di garantire la possibilità di proporre, avverso l atto della riscossione, le argomentazioni sostanziali che sarebbero state proposte avverso l accertamento presupposto ove fosse stata notificato. In sostanza, la giurisprudenza della Suprema Corte ha ritenuto ammissibile lo strumento dell opposizione a sanzione amministrativa in quanto consente all interessato di recuperare il mezzo di tutela previsto dalla legge per agli atti sanzionatori. In questo caso, il giudice competente è lo stesso giudice che avrebbe dovuto conoscere dell opposizione avverso l atto presupposto ove fosse stato notificato. Per le sanzioni amministrative comunali, derivanti da violazioni del Codice della Strada, è competente il Giudice di Pace. A titolo di esempio, per le sanzioni relative alla contribuzione previdenziale è competente il Tribunale. Se si contesta la legittimità della iscrizione al ruolo per la mancanza di un titolo legittimante l iscrizione stessa, o si adducono fatti estintivi sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo, lo strumento esperibile è quello dell opposizione all esecuzione. In applicazione del disposto dell art. 615 c.p.c., se l esecuzione non è ancora iniziata, l opposizione deve essere proposta con citazione avanti al giudice competente per materia e valore a conoscere del rapporto sostanziale. Diversamente, ove l esecuzione è già iniziata, l opposizione deve essere proposta con ricorso avanti al giudice dell esecuzione. La circostanza dell intervenuto inizio dell esecuzione è in grado di incidere notevolmente sulla competenza a conoscere dell opposizione ove la sanzione amministrativa presupposta è irrogata per violazioni del codice della strada. Prima dell inizio dell esecuzione l opposizione deve essere proposta avanti al Giudice di Pace cui l art. 22 bis della Legge 24 novembre 1981, n. 689 riconosce una competenza funzionale in materia. Diversamente, a esecuzione già iniziata l opposizione deve essere proposta avanti al giudice dell esecuzione che, ai sensi dell art. 9 c.p.c., non può che essere il Tribunale.
Se si contesta la ritualità formale dell atto posto in essere in sede di riscossione, lo strumento esperibile è quello dell opposizione agli atti esecutivi. Ai sensi dell art. 617 c.p.c. ed in forza del richiamo all art. 480 c.p.c. l opposizione agli atti esecutivi deve essere proposta, prima dell inizio dell esecuzione, con citazione avanti al giudice competente per l esecuzione. Dopo l inizio dell esecuzione, con ricorso avanti al giudice dell esecuzione. Posto che, a norma dell art. 9 c.p.c., il solo giudice competente in materia di esecuzione forzata è il Tribunale, in entrambi i casi l opposizione agli atti esecutivi deve essere esperita davanti al Tribunale. Siffatta circostanza ha risvolti importanti laddove l atto esecutivo posto in essere prima dell inizio dell esecuzione sia adottato per l esecuzione di un credito consistente in una sanzione amministrativa per violazione del Codice della Strada. Non è possibile, infatti, incardinare l opposizione all esecuzione avanti al Giudice di Pace, nonostante la competenza funzionale riconosciuta dall art. 22 bis della Legge 24 novembre 1981, n. 689 e nonostante la competenza di quest ultimo a conoscere delle opposizioni all esecuzione. Quanto sopra costituisce l esito della ricognizione di una giurisprudenza ormai consolidata formatasi sugli strumenti di impugnazione e sulle relative competenze in materia di tutela giudiziaria avverso cartelle di pagamento, avvisi di mora e preavvisi di fermo nell ambito della riscossione coattiva di crediti per sanzioni amministrative (Cfr. tra le altre Cass. civ., sez. I 18 luglio 2005, n. 15149; Cass. civ., sez. I, 08 febbraio 2006, n. 2819; Cass. civ., sez. I, 20 aprile 2006, n. 9180; Cass. civ., sez. I, 15 febbraio 2005, n. 3035; Cass. civ., sez. I, 07 maggio 2004, n. 8695; Cass. civ., sez. Lavoro 26 marzo 2004, n. 6119). Di recente, con la sentenza 1 febbraio 2007, n. 2214, la Corte di Cassazione ha ribadito la validità della tradizionale ricostruzione ripartita sopra esposta anche con riguardo alle impugnazioni avverso le iscrizioni ipotecarie. Tuttavia, nella quotidiana esperienza giudiziaria in materia di opposizioni all esecuzione avverso iscrizioni ipotecarie fondate su crediti nascenti da sanzioni amministrative per violazioni del Codice della Strada, si registra una certa confusione. Le opposizioni sono proposte ora avanti al Giudice di Pace, in conformità al modello sopra descritto, ora avanti al Tribunale, in difformità rispetto a detto modello (Cfr. tra le tante opposizioni incardinate avanti al Giudice di Pace quelle relative ai seguenti provvedimenti: G.d.P. di Roma Sez. I^, dott. Catarinella 8 novembre 2007; G.d.P. di Carinola, dott. Pietro Tudino 22 maggio 2007; G.d.P. di Pozzuoli, dott. Bruno 18 dicembre 2006. Cfr. invece tra le opposizioni incardinate avanti al Tribunale quelle relative ai seguenti provvedimenti: Tribunale di Roma Sez. distaccata di Ostia Ord. del 25 febbraio 2008 nel proc. R.G. n. 1262/07; Tribunale di Napoli 29 marzo 2007 nel proc. R.G. n. 19703/06; Tribunale di Roma Ord. di rinvio alla Corte Costituzionale del 2 novembre 2006 che ha dato avvio al giudizio di legittimità costituzionale concluso con la sentenza della Corte Costituzionale n. 64/2008). La difformità delle opposizioni incardinate avanti al Tribunale rispetto al modello in alcuni casi, è reale, in altri, è solo apparente. Parimenti, anche la conformità delle opposizioni incardinate avanti al Giudice di Pace, in alcuni casi, è solo apparente.
Per le opposizioni proposte avanti al Tribunale la difformità è reale quando con le opposizioni all esecuzione si fanno valere la mancanza di un titolo legittimante l iscrizione o fatti estintivi o modificativi sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo. Di converso, la difformità è solo apparente quanto le opposizioni sono proposte per far valere l illegittimità dell esecuzione immobiliare per fatti diversi, indipendenti rispetto al titolo esecutivo sottostante. Quando, per intendersi, il Tribunale è chiamato a verificare l esperibilità di un attività esecutiva alla luce della normativa di riferimento, a prescindere da una verifica dell esistenza e della integrità sostanziale dei titoli sottostanti. In base al modello tripartito sopra descritto, solo tale ultima verifica sarebbe preclusa al Tribunale stante la competenza per materia riconosciuta al Giudice di Pace dall art. 22 bis della Legge 24 novembre 1981, n. 689. Il modello tripartito proposto dalla giurisprudenza di legittimità, infatti, non contempla l ipotesi di un opposizione fondata su motivi indipendenti dai titoli sottostanti. Per tale ragione, ove i motivi dell opposizione prescindono totalmente dai titoli fondanti l esecuzione è necessario fare riferimento ai tradizionali criteri di ripartizione della competenza per materia fissati dal codice di procedura civile. In sostanza, l elemento fondante la competenza per materia del Giudice di Pace ossia la sussistenza di sanzioni amministrative per violazioni del Codice della Strada non viene in rilievo laddove l opposizione ha riguardo a motivi totalmente indipendenti dalla legittimità e dalla consistenza quantitativa delle sanzioni amministrative. Per ragioni speculari a quelle prospettate, la conformità al modello tripartito delle opposizioni all esecuzione proposte avanti al Giudice di Pace è apparente quando i motivi dedotti non attengono alla giuridica esistenza ed alla consistenza del titolo presupposto all esecuzione. L art. 7 c.p.c. esclude espressamente la competenza del Giudice di Pace per le cause che abbiano ad oggetto beni immobili. Tale competenza è attribuita dall art. 9 c.p.c. al Tribunale unitamente alla competenza per la materia dell esecuzione forzata. È evidente, quindi, che se si dibatte sulla legittimità di una iscrizione ipotecaria, con riguardo, magari, alla impignorabilità dei beni aggrediti, non può che essere competente il Tribunale. Di contro, in forza di tutto quanto sin qui sostenuto, sono di esclusiva competenza del Giudice di Pace le opposizioni all esecuzione fondate su questioni riservate alla competenza per materia di tale giudice. Ciò posto, si pone un ennesimo problema di competenza quando l attività esecutiva è illegittima, sia per questioni attinenti l esistenza del titolo o la consistenza della pretesa ad esso relativa, sia per questioni indipendenti dal titolo. In questo caso non resta altra soluzione se non quella di proporre due giudizi separati. Non è possibile ipotizzare una trattazione congiunta. L art. 104 c.p.c., infatti, pur prevedendo la trattazione congiunta di cause tra le stesse parti altrimenti non connesse per l oggetto o per il titolo, non è suscettibile di
derogare alle regole sull attribuzione della competenza per materia. Se, quindi, due cause tra i medesimi soggetti hanno ad oggetto questioni riservate alla competenza per materia di giudici diversi non è possibile la riunione. In questi casi, sia il Tribunale che il Giudice di Pace sono competenti a conoscere i motivi dedotti nell opposizione solo parzialmente. Il Giudice di Pace è competente a conoscere dei motivi con cui vengono dedotti fatti estintivi e modificativi attinenti l esistenza e la consistenza della pretesa dedotta nel titolo. Il Tribunale è competente a conoscere dei motivi con cui vengono dedotti vizi dell iscrizione ipotecaria indipendenti dal titolo sottostante e comunque relativi alla giuridica legittimità dell esecuzione.