Green Public Procurement

LEGISLAZIONE ED ATTUALITÀ 281 Green Public Procurement Fabio Fraternali* SOMMARIO: Introduzione - 1. Green Public Procurement: sinossi teorica - 1.1 Nozione di Green Public Procurement (GPP) - 1.2 Sinossi delle leggi e delle strategie riguardanti il Green Public Procurement - 1.3 Vantaggi, difficoltà ed obiettivi del Green Public Procurement - 1.4 Corte dei Conti: Premio GPP Consip 2010-2. Best Practice: un caso esemplare - 2.1 Interventi di GPP presso gli uffici di Via Baimonti e Caserma Montezemolo - 3. Best Practice: una analisi economica - 3.1 L impianto fotovoltaico - Conclusioni. INTRODUZIONE L obiettivo del presente scritto è portare all attenzione del lettore una pratica molto importante che meriterebbe diffusione su un piano applicativo: il Green Public Procurement (GPP). Cercherò di dimostrare i vantaggi economici del GPP, suggerendo di conseguenza un cambio di mentalità. Spero di riuscire chiaramente a evidenziare l importanza vitale di salvaguardare l ambiente e quali saranno le prospettive di vita non solo per le presenti ma anche per le generazioni future. Dopo aver fornito un quadro sinottico dei concetti che sono alla base della nozione del Green Public Procurement, sarà illustrata la situazione normativa. In seguito si illustrerà un caso di studio tratto dalla vita reale: la Corte dei Conti e l uso delle strategie di GPP nelle sue strutture, con particolare attenzione all installazione dell impianto fotovoltaico nella sede di Via Baiamonti. Si condurrà una analisi della convenienza economica delle pratiche di GPP secondo il corretto principio del ciclo vitale e non quello del costo storico. Si concluderà dunque che le pratiche di GPP non soltanto rispondono alle ragioni dell ambientalismo e del rispetto dell ambiente, ma anche a quelle di una scelta economica. Ecco perchè l urgenza che queste pratiche diventino parte della nostra mentalità e della nostra cultura. 1. Green Public Procurement: sinossi teorica. 1.1 Nozione di Green Public Procurement (GPP). Recentemente si è imposto un approccio alle politiche ambientali che mira ad integrare ed unire i controlli amministrativi e l applicazione di sanzioni, i quali si sono dimostrati abbastanza inefficaci sia nella repressione che nella prevenzione di pratiche dannose per l ambiente, con nuove forme di po (*) Dottore in Scienze dell Economia - Università degli Studi di Roma Tor Vergata. Si pubblica una sintesi della sua tesi su Green Public Procurement, sistema di acquisto di beni e servizi ambientalmente preferibili, gestito da e per conto delle pubbliche amministrazioni.

282 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO - N. 3/2014 litiche ambientali. Queste sono incentrate sulla promozione e sull incoraggiamento della produzione di prodotti più verdi: la cosiddetta Politica Integrata di Prodotto (Integrated Product Policy - IPP), un approccio integrato che si occupa dell intero ciclo di vita dei prodotti (COM(2001)68-07/02/2001) e che mira a minimizzare il danno ambientale causato da beni e servizi nell economia di mercato. La Politica Integrata di Prodotto è parte integrante della strategia europea per lo sviluppo sostenibile. Messa in atto gradualmente durante gli ultimi decenni, la Politica Integrata di Prodotto si basa su cinque principi generali: 1) analisi dei costi secondo il criterio del ciclo di vita; 2) gestione del mercato: introduzione di incentivi per indirizzare il mercato verso soluzioni più sostenibili. Più in particolare incoraggiamento di domanda ed offerta di prodotti più verdi e premi ai più innovativi ed alle compagnie che promuovono lo sviluppo sostenibile; 3) coinvolgimento degli stakeholder: incoraggiare cioè coloro che entrano in contatto con il prodotto ad intervenire nel campo della loro influenza verso direzioni più ecosostenibili, promuovendo la cooperazione tra le varie parti interessate (industrie, consumatori, Autorità Pubbliche); 4) miglioramento continuo: ogni compagnia può mettere in atto miglioramenti legati al rapporto costo/efficacia; 5) una varietà di strumenti di policy non solo nella creazione di nuovi strumenti, ma anche nell attivazione di un modo d uso più efficiente degli strumenti già esistenti: da azioni volontarie a strumenti legislativi, da iniziative locali a interventi internazionali. L esperienza derivata dall uso di alcuni metodi di gestione ambientale ha dimostrato che in un mondo competitivo il miglioramento può aiutare le aziende a sostenere la loro competitività nonché quella dei loro prodotti. La politica ambientale di prodotto mira a supportare queste aziende, offrendo loro soprattutto maggiore visibilità. Al fine di avere una effettiva Politica Integrata di Prodotto, è necessario incoraggiare i produttori a produrre beni più verdi ed i consumatori a comperarli. I mezzi utilizzabili per raggiungere questo obiettivo sono: 1) sostenere l uso di misure fiscali per incoraggiare il consumo e la produzione di prodotti più verdi; 2) considerare gli aspetti ambientali e verdi negli appalti pubblici (COM(2002) 412 finale17.7.002 e la direttiva 2004/18/ CE 31 marzo 2004); 3) promuovere l applicazione del criterio dell analisi del ciclo vitale; 4) integrare l uso di strumenti volontari (Eco-labels, EMAS, DAP, Green Public Procurement, etc.); 5) fornire ai consumatori tutte le informazioni necessarie per una scelta consapevole nell acquisto, uso e dismissione dei prodotti.

LEGISLAZIONE ED ATTUALITÀ 283 È all interno della Politica Integrata di Prodotto che incontriamo lo strumento degli appalti pubblici verdi, il Green Public Procurement (GPP). Il GPP è regolato da un grande numero di leggi, sia a livello nazionale che europeo, e mira ad influenzare l offerta e la domanda di prodotti ambientalmente preferibili attraverso gli strumenti di mercato. L obiettivo del Green Public Procurement è usare la competizione tra imprese per ottenere miglioramenti nelle prestazioni ambientali dei prodotti, tenendo in considerazione anche le conseguenze sulla complessiva qualità ambientale che la spesa pubblica verde può avere, e l esempio che famiglie e aziende possono trarre dal settore pubblico, incoraggiandole a modificare le loro scelte d acquisto. Il Green Public Procurement è un sistema di approvvigionamenti pubblici che, all interno delle procedure di acquisto dei beni e servizi necessari alla Pubblica Amministrazione per lavorare, considera criteri non solo legati alla convenienza economica, ma anche all impatto ambientale dei beni e servizi stessi. Sustainable procurement is smart procurement: it means improving the efficiency of public procurement and at the same time using public market power to bring about major environmental and social benefits locally and globally (ICLEI, 2007). Tale sistema di acquisti ambientalmente preferibili se applicato in maniera olistica e diffusa avrebbe come effetto nel medio termine un rinverdimento della produzione industriale, stimolando il meccanismo competitivo basato non solo sui prezzi ma anche sulla sostenibilità ambientale dei prodotti. Vale la pena di ricordare che in media gli acquisti verdi operati dalle pubbliche amministrazioni contano per circa il 17% del PIL di ogni Stato. L espressione Green Public Procurement viene dall unione di Public Procurement, il sistema di acquisti gestito dalla pubblica amministrazione per soddisfare il bisogno di fattori della produzione, e Green Procurement, un sistema di acquisti che considera e valuta anche, nell acquisto, l impatto ambientale lungo l intero ciclo vitale (1). Possiamo definire dunque il Green Public Procurement come un sistema di acquisto di beni e servizi ambientalmente preferibili, gestito da e per conto delle pubbliche amministrazioni. Bisogna specificare che possiamo chiamare ambientalmente preferibili tutti quei beni e servizi che hanno un minore o ridotto effetto sulla salute umana e sull ambiente quando comparati con i beni e servizi concorrenti che servono il medesimo scopo (Presidential documents, Federal Register, 1998), considerando l intero ciclo di vita del prodotto. Da questa definizione è possibile trarre due considerazioni di fondamentale importanza per la pratica del Green Public Procurement: (1) FIESCHI M., 2004, (edited by), Le Forniture Verdi in Italia - Green Procurement: norme, capitolati, e esperienze d acquisto di prodotti ambientalmente preferibili, Il Sole 24 Ore, Milano

284 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO - N. 3/2014 a) l uso dei metodi di GPP, sia se intrapreso dalle autorità pubbliche che dalle compagnie private, non ha una diretta conseguenza sull acquisto di prodotti ambientalmente preferibili, ma piuttosto la considerazione, nella fase d acquisto delle qualità ambientali dei prodotti accanto ai più tradizionali parametri di scelta come il prezzo e le caratteristiche qualitative. Se questo non fosse il caso, il sistema d acquisto, non considerando altri parametri di scelta, non stimolerebbe la competizione tra compagnie, ma rischierebbe di diventare statico protezionismo; b) l analisi della preferibilità ambientale deve essere condotta sull intero ciclo di vita del prodotto (Life Cycle Assessment: the comprehensive examination of a product s environmental and economic aspects and potential impacts throughout its lifetime, including raw material extraction, transportation, manufacturing, use and disposal ) (2) e non soltanto su specifici aspetti. Poichè tale analisi della performance ambientale di un prodotto durante il suo ciclo di vita può essere difficilmente condotta da un consumatore medio, l uso degli Eco-labels è divenuta pratica sempre più comune a livello europeo. 1.2 Sinossi delle leggi e delle strategie riguardanti il Green Public Procurement. L analisi della legislazione italiana riguardante il Green Public Procurement richiede, prima di tutto, alcune considerazioni introduttive sulla nozione di appalto e sulla relativa disciplina. L articolo 1655 del Codice Civile ci offre la nozione di appalto, definendolo come il contratto con il quale una parte assume, con organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di un opera o di un servizio, verso un corrispettivo in denaro. L appalto nel diritto pubblico, invece, si caratterizza per la presenza di un contratto a diritto oneroso, stipulato in forma scritta tra un agenzia appaltante ed un vincitore di gara, avente come suo oggetto la realizzazione di un lavoro, di un prodotto d appalto oppure l esecuzione di servizi (art. 3, D. Lgs. 163/2006). In particolare, la nozione pubblicistica di appalto enfatizza una specifica procedura, la cosiddetta evidenza pubblica. Per realizzare infatti l interesse pubblico e la spesa di denaro pubblico, i metodi di stipulazione dei contratti debbono essere ricercati in specifiche procedure predefinite a livello normativo sia dal legislatore nazionale che da quello comunitario. La legislazione che disciplina gli appalti pubblici, un tempo divisa in settori (3), è oggi disciplinata da un singolo corpo normativo: il Codice dei con (2) Criterio del Ciclo Vitale: l esame globale degli aspetti economici ed ambientali di un prodotto ed i potenziali impatti durante la sua vita, compresa l estrazione di materie prime, il trasporto, la produzione, l uso e lo smaltimento. Presidential Documents, Federal Register, Sec. 201, Title 3, Executive Order 13101 of September 14, 1998, Greening the Government Through Waste Prevention, Recycling, and Federal Acquisition, vol. 63, no. 179. (3) (L. 109/94 per il lavoro, D. Lgs. 157/95 per i servizi e il D. Lgs. 358/92 per le forniture).

LEGISLAZIONE ED ATTUALITÀ 285 tratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (D. Lgs. 163/2006) - il quale recepisce le direttive europee 2004/18/CE per i settori ordinari e 2004/17/CE per i settori speciali. La legislazione europea comincia ad occuparsi degli appalti e del policymaking in materia ambientale nel 1996 con il Libro Verde: gli appalti pubblici nell Unione Europea (27/11/1996, COM(96) 583), il quale considera la possibilità di inserire aspetti ambientali nelle procedure d appalto. Fortunatamente, ci sono diverse istanze della legislazione europea tese a favorire la sostenibilità ambientale. Tra queste le più importanti sono: La Decisione della Commissione Europea (24 gennaio 2001) concernente il Sesto Environment Action Programme (COM/2001/0031 final); Il Libro Verde sulla Politica Integrata di Prodotto COM(2001) 68, febbraio 2001; La Comunicazione dalla Commissione - Un Europa sostenibile per un mondo migliore: una strategia europea per lo sviluppo sostenibile (Proposta della Commissione al Consiglio Europeo di Gothenburg) COM(2001)264 finale, maggio 2001; La Comunicazione dalla Commissione - Verso una strategia tematica sulla prevenzione ed il riciclo dei rifiuti [COM(2003) 301]; Comunicazione dalla Commissione - Politica Integrata di Prodotto COM(2003) 302 finale; 1 ottobre 2003 Comunicazione dalla Commissione - Per una strategia tematica finalizzata all uso delle risorse eco-friendly; 11 febbraio 2004 Comunicazione dalla Commissione - per una strategia tematica dello spazio urbano; 28 gennaio 2004 Comunicazione dalla Commissione - pianificare le tecnologie ambientali; Manuale Buying Green! (28 agosto 2004 Sec 1050) per informare la Pubblica Amministrazione sulle strategie per gli acquisti verdi; Comunicazione interpretativa della Commissione delle Comunità Europee [COM(2001)274] The community right on public contracts and the faculty of integration with environmental considerations in public contracts. Prima relazione sull attuazione della ETAP (Environmental Technologies Action Plan); Dichiarazione sui principi guida di uno sviluppo eco-friendly (2005). I più rilevanti indicatori dell introduzione di considerazioni ambientali nei contratti pubblici possono essere individuati in due sentenze storiche della Corte di Giustizia Europea (C-513/99 del 17 settembre 2002 Concordia Bus e C-448/01 del 4 dicembre 2003 Wienstrom ). Inoltre, si dovrebbe menzionare anche la direttiva 2004/18/CE del 31 marzo 2004 e 2004/17/CE del 31 marzo 2004. Il verdetto Concordia Bus riguarda un contratto di appalto per i servizi

286 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO - N. 3/2014 di trasporto nella città di Helsinki, aggiudicato secondo il parametro dell offerta più conveniente. La società che offrì il prezzo più basso si rivolse alla Corte asserendo che l assegnazione di un punteggio supplementare al competitore che presentava monossido di azoto ed emissioni sonore più bassi doveva essere considerata parziale e discriminatoria. I criteri di vincita dell appalto erano l offerta economicamente più conveniente, comprendendo la qualità dei veicoli e la gestione ambientale. Riguardo ai criteri tecnici, un punteggio addizionale sarebbe stato attribuito per emissioni più basse di 4g/kwh o 2g/kwh ed emission sonore inferiori a 77 db. I Giudici della Corte di Giustizia europea considerarono che la scelta della Pubblica Amministrazione di Helsinki non contrastava con i principi espressi nel trattato europeo, disponendo che il parametro della offerta più conveniente non escludeva altre considerazioni non economiche. In aggiunta, il verdetto affermò che era possibile introdurre standard al limite di impatto ambientale di un bene o servizio (assenza di emissioni sonore in questo caso), considerato che questi standard erano direttamente collegati con l oggetto del contratto. I criteri ambientali dovevano essere stabiliti espressamente nell annuncio pubblico della gara. Inoltre, in accordo con i principi del Trattato, la Corte stabilì che le autorità pubbliche non avrebbero dovuto avere una facoltà di scelta senza limiti, intendendo che ogni requisito ambientale doveva essere specificato ed oggettivamente quantificabile. Nella causa Wienstrom, i documenti della gara specificavano che gli offerenti avrebbero dovuto fornire elettricità da fonti rinnovabili. Inoltre era incluso un criterio di vincita così strutturato: una quantità del 45%, con punti in aggiunta, basata sull ammontare di elettricità da fonti rinnovabili che il partecipante alla gara poteva offrire. Punti aggiuntivi sarebbero stati attribuiti per le quantità in eccesso al 45%. La Corte stabilì che non era accettabile usare un criterio di vincita basato sull ammontare totale di elettricità da fonti rinnovabili in eccesso all ammontare richiesto dal contratto, in quanto questo non era collegato all oggetto del contratto stesso e avrebbe condotto a discriminazioni ingiustificate verso i partecipanti alla gara che rispettavano pienamente i requisiti del contratto. Tuttavia, i giudici affermarono anche che era possibile far uso di criteri ecologici premianti, anche se il criterio in questione non forniva un effetto economico immediato per l autorità che emetteva il bando di gara. La Corte aggiunse che era chiaramente ammissibile stabilire criteri premianti collegati ai metodi di produzione del prodotto acquistato (in questo caso energia da fonti rinnovabili), se rilevanti per il contratto. La Corte stabilì che la quantità del 45%, data come criterio premiante, non era in conflitto con l obbligazione dell autorità appaltante di identificare l offerta economicamente più conveniente. Al fine di dare le stesse opportunità a tutti i concorrenti nella formulazione

LEGISLAZIONE ED ATTUALITÀ 287 delle loro offerte, le autorità pubbliche dovevano chiaramente comunicare i criteri, cosicchè a tutti i concorrenti fosse presentata una ragionevole quantità di informazioni che con adeguata diligenza potesse essere interpretata allo stesso modo. La Corte di Giustizia stabilì, inoltre, che i criteri di vincita, per essere accettabili, dovevano poter essere verificabili, il che implicava che l autorità contraente richiedesse - attraverso la produzione di certificati ad esempio elementi tali da permettere la verifica delle informazioni fornite dai partecipanti alla gara in relazione ai criteri della stessa. Consideriamo ora la Direttiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 31 marzo del 2004 sul coordinamento delle procedure per l aggiudicazione di contratti di lavori pubblici, contratti di offerta pubblica e contratti di servizi pubblici, e la Direttiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 31 marzo del 2004 che coordina le procedure d appalto di entità operanti nei settori dell acqua, energia, trasporti e nel settore del servizio postale. In queste direttive sono richiamate e vengono ufficializzate alcune considerazioni circa le procedure per l aggiudicazione degli appalti pubblici, già contenute nella Comunicazione Interpretativa del 2001: in particolare quelle concernenti l integrazione di criteri ambientali nella determinazione delle specifiche tecniche, i criteri d aggiudicazione e d esecuzione degli appalti pubblici. Nelle considerazioni iniziali della Direttiva 2004/17/CE, Il Parlamento Europeo ed il Consiglio affermano che la direttiva "[...] chiarisce le possibilità per gli enti aggiudicatori di soddisfare le esigenze del pubblico interessato, tra l'altro in materia ambientale e sociale" (1) e "Conformemente all'articolo 6 del trattato, le esigenze connesse con la tutela dell'ambiente sono integrate nella definizione e nell'attuazione delle politiche e azioni comunitarie di cui all'articolo 3 del trattato, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile. La presente direttiva chiarisce dunque in che modo gli enti aggiudicatori possono contribuire alla tutela dell'ambiente e alla promozione dello sviluppo sostenibile, garantendo loro la possibilità di ottenere per i loro contratti il migliore rapporto qualità/prezzo " (12); al punto (13), inoltre, sottolinea che "Nessuna disposizione della presente direttiva vieta di imporre o di applicare misure necessarie alla tutela dell'ordine, della moralità e della sicurezza pubblici, della salute, della vita umana e animale o alla preservazione dei vegetali, in particolare nell'ottica dello sviluppo sostenibile, a condizione che dette misure siano conformi al trattato". Un altra organizzazione sovranazionale che si occupa di sostenibilità ambientale è l Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE). L OCSE, con più di trenta stati membri, promuove politiche volte a: (a) realizzare la più ampia espansione possibile dell'economia e dell'impiego e un miglioramento del tenore di vita nei paesi membri, mantenendo la stabilità fi

288 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO - N. 3/2014 nanziaria, contribuendo così allo sviluppo dell'economia mondiale; (b) contribuire a una sana espansione economica nei paesi membri, e non membri, in via di sviluppo economico; (c) contribuire all'espansione del commercio mondiale su una base unilaterale e non discriminatoria conformemente agli obblighi internazionali (Convention on the Organisation for Economic Co-operation and Development, Paris, 14 dicembre 1960). Nelle Raccomandazioni del Consiglio sul miglioramento della performance ambientale degli appalti pubblici (4) (OCSE, 23 gennaio 2002), viene raccomandato che i Paesi membri pongano maggior attenzione a considerazioni di carattere ambientale nell acquisto di beni e servizi al fine di migliorare la performance ambientale degli appalti pubblici, e perciò promuovere un miglioramento continuo nella performance ambientale dei beni e servizi. Recependo le normative europee il Ministero dell Ambiente e della Tutela del territorio e del mare ha creato il piano d azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione. D ora in avanti questo piano sarà citato come P.A.N. G.P.P. Il piano, adottato con decreto dell 11 aprile 2008 (G.U. n. 107 8 maggio 2008), tende a ottimizzare il divario delle pubbliche amministrazioni italiane in materia ambientale e di GPP, al fine di massimizzare miglioramenti ambientali economici ed industriali. Il P.A.N. G.P.P. fornisce indicazioni generali sul Green Public Procurement, definendo gli obiettivi nazionali, identificando le categorie di beni, servizi e lavori che debbono ricevere priorità per impatto ambientale e volume di spesa, definendo così il criterio minimo ambientale. Il documento prescrive specifiche direttive per gli enti pubblici, ai quali è richiesto di fare un analisi delle loro necessità con lo scopo di razionalizzare il consumo; inoltre identifica uffici ed enti competenti all implementazione del Green Public Procurement e interessati al processo di spesa, disegnando uno specifico piano interno per le azioni di implementazione nel campo del GPP. In dettaglio il documento invita le autorità locali a promuovere piani di efficienza per gli edifici scolastici dei quali sono responsabili. 1.3 Vantaggi, difficoltà ed obiettivi del Green Public Procurement. Se la maggioranza degli uffici pubblici dirigesse la sua domanda verso prodotti a più basso impatto ambientale, ci sarebbero effetti significativi per un mercato di prodotti eco-friendly e l industria sarebbe stimolata ad accrescere la sua produzione. Il GPP produce un effetto domino sul mercato e sugli operatori: fornisce incentivi a trovare soluzioni produttive ambientalmente efficienti, diffonde l innovazione ed inoltre aiuta a spostare le preferenze dei (4) Recommendation of the Council on Improving the Environmental Performance of Public Procurement.

LEGISLAZIONE ED ATTUALITÀ 289 consumatori in una direzione più ecologica. Dedicare tutta la domanda del settore pubblico ad acquisti ambientalmente preferibili, oltre ad una riduzione di costi grazie ad economie di scala ed all aggregazione della domanda, offre inoltre tre significativi miglioramenti nel settore economico e sociale: a) sposta la produzione industriale verso prodotti ambientalmente preferibili ed ecosostenibili, stimolando la competizione tra le compagnie su tematiche ambientali; b) genera una consapevolezza dei cittadini in relazione ai prodotti ed all ambiente, includendo in ciò un comportamento d acquisto più consapevole; c) riduce la spesa pubblica diminuendo i costi di gestione e, attraverso l uso di prodotti ambientalmente preferibili, crea una internalizzazione ambientale di costi che in genere ricadono sul settore pubblico stesso. L internalizzazione di questi costi non avviene in maniera immediata, ma nel lungo periodo può dare un contributo, attraverso il miglioramento delle finanze, a far uso delle pratiche di GPP. Tutte le azioni intraprese nell ambito del GPP debbono conformarsi ad alcuni principi chiave per la promozione dello sviluppo sostenibile: perseguire l obiettivo della dematerializzazione dell economia, la quale genera una graduale riduzione di rifiuti e l ottimizzazione nell uso delle risorse, materiali ed energetiche. Per raggiungere ciò, concetti chiave sono il favorire l innovazione tecnologica nei cicli produttivi e sviluppare materiali da materie prime rinnovabili. Ma il GPP ha anche altre implicazioni per quelle organizzazioni che ne fanno uso ed in generale per il contesto delle politiche ambientali ed economiche: a) incoraggia la diffusione del consumo sostenibile e di modelli d acquisto ecologici da parte di imprenditori privati e di cittadini individuali, grazie all esempio del settore pubblico; b) incoraggia la razionalizzazione della spesa pubblica, da un lato per mezzo di un modello culturale che riguarda il frenare produzioni non più necessarie, dall altro per mezzo di una più generale accettazione di un approccio più corretto alla valutazione del prezzo del prodotto, servizio o lavoro che è oggetto d acquisto da parte del settore pubblico; c) incoraggia l integrazione di tematiche ambientali nelle policies di altre organizzazioni oppure indirettamente riguarda settori che tradizionalmente non si occupano di tematiche ambientali (ad es. il Ministero dell Economia) come anche settori con un enorme potenziale sulla permormance ambientale complessiva come il settore infrastrutturale, dei trasporti o edile; d) promuove la diffusione di un modello culturale teso alle tematiche ambientali sia dal lato della domanda che dell offerta. La politica di appalto sostenibile rinforza significativamente gli incentivi esistenti in favore di ricerca e sviluppo ed innovazione, specialmente nel campo delle tecnologie ambientali; e) promuove la competenza dei dipendenti pubblici che si occupano di acquisti, in quanto incoraggia la responsabilità e l abilità di ottimizzare scelte d ac

290 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO - N. 3/2014 quisto da un punto di vista economico complessivo e non solo finanziario; f) stimola le imprese ad investire in ricerca e sviluppo e propone soluzioni ambientali innovative che possono soddisfare l acquirente pubblico. La domanda pubblica dunque può essere indirizzata verso direzioni più ecologiche, uno degli obiettivi della UE. Una ulteriore considerazione può essere aggiunta al punto b) e cioè che molti beni o servizi con un più basso impatto ambientale spesso hanno un prezzo di mercato che è più alto di quello del prodotto o servizio con la stessa funzione ma con un più alto impatto ambientale. Tuttavia, ciò non necessariamente implica che il Green Public Procurement comporti un incremento di costi per il settore pubblico. In primo luogo, l acquisto di beni o servizi con un basso impatto ambientale si coniuga con una riduzione del loro consumo o di quello di beni e servizi connessi. Ad esempio, la fornitura di un servizio di pulizia ecologico è generalmente basato sull uso di sostanze dannose per la salute e l ambiente. Segue che i prodotti sono acquistati per un prezzo più alto ma in quantità minori. Se prendiamo come esempio l acquisto di una fotocopiatrice ecologica cioè con basso consumo energetico e di carta, con la funzione fronte - retro, il consumo di energia e carta diminuirà e così anche i costi. In secondo luogo, per calcolare se il GPP comporti un incremento nella spesa del settore pubblico è fondamentale tenere in considerazione non solo il prezzo di mercato di un prodotto o servizio, ma anche il costo del prodotto durante il suo ciclo vitale. Ciò implica di tenere in considerazione i costi collegati all uso ed alla fine della vita del prodotto, ad esempio lo smaltimento, che nel caso di prodotti a basso impatto sono, nella gran parte dei casi, ridotti. Le difficoltà che possono essere incontrate nell uso del GPP sono: la difficoltà di valutare la compatibilità ambientale dei prodotti; la difficoltà di reperire questi prodotti sui mercati; più alti costi (soprattutto costi storici) collegati alla compatibilità ambientale; la mancanza di sensibilità ambientale nel contesto sociale e culturale. Queste problematiche possono tuttavia essere superate: infatti si sta diffondendo l uso di etichette ecologiche e certificazioni ambientali che migliora la comunicazione nel mercato e permette ai consumatori di valutare meglio l impatto ambientale dei prodotti. 1.4 Corte dei Conti: Premio GPP Consip 2010 (5). A dimostrare la crescente attenzione per le tematiche legate alla sostenibilità ambientale, nel 2009 il Ministero dell Economia e delle Finanze e Consip S.p.A. hanno creato il premio Progetti sostenibili e Green Public Procurement dando riconoscimenti a due aree del settore pubblico e due società del settore privato che durante i dodici mesi precedenti abbiano raggiunto

LEGISLAZIONE ED ATTUALITÀ 291 risultati significativi nell implementazione di politiche ambientali sostenibili. Nel 2010 il premio per la categoria amministrazioni centrali è stato vinto dalla Corte dei Conti per l adozione di un approccio organico, sia organizzativo che manageriale, nel campo della sostenibilità. Per alcuni anni la Corte dei Conti ha, in maniera crescente, preso in considerazione un approccio ecologico durante l analisi del taglio dei costi e l ottimizzazione delle attività di management. Lo scopo era sostenere l efficienza e ridurre la spesa, come parte di un generale processo di rinnovamento e miglioramento delle attività dell amministrazione dei settori operativi. Una serie di misure riguardanti diversi aspetti dell organizzazione della Corte dei Conti sono state incluse nella sua corporate policy: aderenza all accordo Consip servizio per l energia integrata per tutti gli uffici della Corte situati in Roma; introduzione della chiusura obbligatoria il sabato per gli uffici della Corte in tutta Italia con lo scopo di contenere i costi di management e ridurre il consumo energetico; introduzione, dall inizio del 2010, per tutti gli uffici centrali e locali della posta elettronica certificata (PEC) per le comunicazioni ufficiali interne ed esterne. Ciò oltre a velocizzare le attività, comporta un significativo risparmio di carta, riduce l uso di posta su gomma/binario, con la conseguente riduzione di emissioni atmosferiche; pubblicazione, per circa cinque anni, di documenti interni diretti a tutto lo staff della Corte in Italia esclusivamente sul sistema INTRANET della Corte o via mail; pubblicazione dei più importanti documenti della Corte su piattaforme digitali; introduzione nel 2003 di un database giuridico digitalizzato invece del formato cartaceo della Gazzetta Ufficiale; introduzione di un nuovo sistema di gestione del parco automobili, che include l uso di veicoli ecologici conformi agli standard Euro5, nonchè l installazione di dispositivi per il risparmio energetico (start and stop, risparmio di energia in frenata etc.); installazione di aree di parcheggio per biciclette con lo scopo di incoraggiare l uso delle stesse tra i dipendenti; implementazione di sistemi di raccolta differenziata, compresa la sezione dedicata ai rifiuti organici; riciclo di supporti informatici obsoleti tramite il riuso. Gli stessi sono andati a scuole o associazioni caritative. Inoltre, l opportunità propizia si è avuta con l inizio di una serie di ristrutturazioni e progetti di mantenimento (un programma di lavori chiamato Progetto Efesto ) lanciati nel 2007 e che hanno riguardato gli uffici centrali (5) Devo ringraziare la Corte dei Conti per aver gentilmente fornito i dati.

292 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO - N. 3/2014 della Corte. Tra i molteplici interventi merita di essere menzionata l installazione di pannelli fotovoltaici di ultima generazione con numerosi vantaggi pratici ed economici verso l obiettivo finale della sostenibilità ambientale. Proprio questa ultima caratteristica è stata l oggetto della deliberazione Consip di attribuire il Premio GPP 2010 alla Corte. 2. Best Practice: un caso esemplare. 2.1 Interventi di GPP presso gli uffici di Via Baiamonti e Caserma Montezemolo. Confrontandosi con la necessità di allineare i vecchi edifici ai nuovi standard normativi, la Corte dei Conti non si è limitata a rispettare alla lettera i requisiti minimi richiesti dalla normativa. Ma ha impostato un progetto di ristrutturazione generale con interventi che hanno riguardato ogni parte degli edifici: - sostituzione di tutte le porte e le finestre degli uffici centrali con soluzioni conformi alla normativa vigente in tema di riduzione del consumo energetico; - rimozione e smaltimento di tutte le tubature ed i canali obsoleti cioè composti di materiali non più accettati legalmente; - installazione di un sistema di aria condizionata centralizzato per sostituire il sistema esistente ormai obsoleto, con conseguente riduzione del consumo di energia. L intervento ha introdotto l innovazione che, per la prima volta, era ormai possibile il management centralizzato per quasi tutti gli uffici con evidenti benefici in termini di risparmio e di comfort; - installazione di mobilio e oggetti d arredamento a basso impatto ambientale, come ad esempio la sostituzione di lampade alogene nei corridoi dell intero edificio con luci a basso consumo, le lampade a LED; - acquisto di strumenti intelligenti per lo spegnimento automatico delle attrezzature. Un esempio per tutti: l uso di sensori di movimento per l illuminazione delle stanze: quando il sensore non registra più movimenti, la luce si spegne automaticamente da sola permettendo significativi risparmi di energia; - trasformazione dei circuiti elettrici da trifase 220 a trifase 380 volt+neutro, permettendo consistenti riduzioni di consumo; - ammodernamento dei cortili interni adeguandoli ai nuovi standard normativi. Tuttavia, l elemento più importante non è stata la dimensione complessiva del progetto stesso ma l installazione dell impianto fotovoltaico per il suo significato simbolico. Infatti, nelle costruzioni moderne gli impianti fotovoltaici sono disegnati per integrarsi perfettamente con il sistema elettrico locale e nazionale. In questo modo, nelle ore in cui il generatore fotovoltaico non può produrre l energia sufficiente a coprire la domanda di elettricità, questa viene fornita dal sistema. Viceversa, se l impianto fotovoltaico produce un surplus di energia, questo può essere trasferito al sistema. È stato realizzato anche un piano di rinnovamento di quella che in passato

LEGISLAZIONE ED ATTUALITÀ 293 era la caserma dell aviazione nazionale, la Caserma Montezemolo, ubicata anch essa in Via Baiamonti. Il restauro è parte di un più vasto progetto di riunire in un singolo edificio una serie di uffici situati in più aree di Roma con significativi risparmi, non solo in termini di spesa ma anche di gestione dell efficienza. Per questo progetto la Corte, alla luce della nuova legislazione in materia di risparmio energetico e in linea con le normative sulla sicurezza antincendio e di prevenzione, ha definito una serie di lavori strutturali per i nuovi uffici che hanno portato all innalzamento della classificazione energetica dell immobile alla classe C. 3. Best Practice: una analisi economica (6). Dopo l analisi descrittiva, intendiamo ora condurre un analisi economica degli interventi di Green Public Procurement. In dettaglio, tra i diversi interventi realizzati nell Istituzione, quello che sembra più significativo ed evocativo è l installazione dell impianto fotovoltaico dal costo di 76900,00 euro. 3.1 L impianto fotovoltaico. Prima di condurre un analisi economica, è necessario riportare una serie di dati necessari all analisi stessa. Il prezzo totale di aggiudicazione, comprensivo di installazione e costi di sicurezza, è stato di 92280,00 euro Iva inclusa. Nella seguente tavola sono illustrati i più importanti dati dell impianto fotovoltaico che fornisce energia elettrica alla biblioteca degli uffici della Corte dei Conti in Via Baiamonti 25. Valore Note Potenziale dell impianto 18.900 kwp Dal progetto definitivo Produzione attesa 24.500 kwh/a year Considerata la latitudine di Roma e la media annuale dell irradiazione solare Costo 92.280 Iva inclusa Vita residua 25 anni Beneficie economici e garanzie per 20 anni dal giorno di collaudo dell impianto (6) Si ringrazia la Corte dei Conti per aver concesso i dati necessari all analisi economica.

294 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO - N. 3/2014 Nel 2011 le entrate da energia fotovoltaica furono 7400,00 euro e nel 2012 furono equivalenti a 10620,00 euro. Consideriamo, per gli scopi della nostra analisi, il più basso ammontare del 2011 come l ipotesi meno fortunata, cioè l ipotesi di un anno con bassi livelli di irradiazione solare. Riproduciamo l ammontare per ogni anno, rivalutato ogni anno al 2%, al fine di ottenere una stima delle entrate dall impianto fotovoltaico (il tasso del 2% è un tasso teorico utilizzato per tutti i parametri). Anno Entrate annuali Rivalutazione al 2% 0 7400 148 1 7548 150.96 2 7698,96 153,792 3 7852,9392 157,058784 4 8009,997984 160,999597 5 8170,197944 163,4039589 6 8333,601903 166,6720381 7 8500,273941 170,0054788 8 8670,279419 173,4055884 9 8843,685008 176,8737002 10 9020,558708 180,4111742 11 9200,969882 184,0193976 12 9384,98928 187,6997856 13 9572,689065 191,4537813 14 9764,142847 195,2828569 15 9959,425704 199,1885141 16 10158,61422 203,1722844 17 10361,7865 207,23573 18 10569,02223 211,3804446 19 10780,40268 215,6080535 20 10996,01073 219,9202146 21 11215,93094 224,3186189 22 11440,24956 228,8049913 23 11669,05456 233,3810911 24 11902,43565

LEGISLAZIONE ED ATTUALITÀ 295 Rivalutiamo l'investimento residuo al tasso teorico del 2%, lo stesso tasso della rivalutazione delle entrate. L'investimento residuo è calcolato sottraendo le entrate del primo anno dall'investimento iniziale. Quindi è rivalutato del 2% e sottratto al guadagno dell'anno successivo. Ripetendo l'operazione per 25 anni otteniamo: Anno Investimento residuo = Investimento - guadagno Incremento del 2% 0 84880 1697,6 1 79029,6 1580,592 2 72911,232 1458,22464 3 66516,51744 1330,330349 4 59836,8498 1196,736996 5 52863,38886 1057,267777 6 45587,05473 911,7410946 7 37998,52189 759,9704377 8 30088,2129 601,7642581 9 21846,29215 436,9258431 10 0 0 11 0 0 12 0 0 13 0 0 14 0 0 15 0 0 16 0 0 17 0 0 18 0 0 19 0 0 20 0 0 21 0 0 22 0 0 23 0 0 24 0 Ora, al fine di ottenere dati più eloquenti, analizziamo il trend delle differenze fra entrate e investimento residuo.

296 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO - N. 3/2014 Year Entrate investimento residuo 0-77480 1-71481,6 2-65212,272 3-58663,57824 4-51826,85182 5-44693,19091 6-37253,45283 7-29498,24795 8-21417,93348 9-13002,60715 10 9020,558708 11 9200,969882 12 9384,98928 13 9572,689065 14 9764,142847 15 9959,425704 16 10158,61422 17 10361,7865 18 10569,02223 19 10780,40268 20 10996,01073 21 11215,93094 22 11440,24956 23 11669,05456 24 11902,43565 Tutti questi dati mostrano che l'investimento iniziale di 92.280 euro risulterebbe totalmente coperto a partire dall'11 anno di vita dell impianto. Così, dall 11 anno inizierebbero i guadagni per la Corte. Tutto ciò, ripetiamo, prendendo a riferimento un anno sfortunato e non particolarmente soleggiato, così come il 2011 sembra essere stato rispetto al 2012. Ora, analizziamo l'ipotesi ottimistica di un anno molto soleggiato, come assumiamo essere stato il 2012, con una entrata equivalente a 10620,00. Ripetiamo le stesse operazioni effettuate per l'ipotesi pessimistica.

LEGISLAZIONE ED ATTUALITÀ 297 Riproduciamo questo ammontare per ogni anno. Ogni anno è rivalutato al 2% allo scopo di avere una stima delle entrate dell'impianto fotovoltaico. Utilizziamo il tasso teorico del 2% sia per la rivalutazione delle entrate di investimento che per la rivalutazione del residuo di investimento stesso. Sappiamo che la vita utile di tali pannelli è di 25 anni. Anno Entrate annuali Aumento del 2% 0 10620 212,4 1 10832,4 216,648 2 11049,048 220,98096 3 11270,02896 225,4005792 4 11495,42954 229,9085908 5 11725,33813 234,5067626 6 11959,84489 239,1968979 7 12199,04179 243,9808358 8 12443,02263 248,8604525 9 12691,88308 253,8376616 10 12945,72074 258,9144148 11 13204,63516 264,0927031 12 13468,72786 269,3745572 13 13738,10242 274,7620483 14 14012,86446 280,2572893 15 14293,12175 285,8624351 16 14578,98419 291,5796838 17 14870,56387 297,4112774 18 15167,97515 303,359503 19 15471,33465 309,426693 20 15780,76135 315,6152269 21 16096,37657 321,9275314 22 16418,3041 328,3660821 23 16746,67019 334,9334037 24 17081,60359 Rivalutiamo l'investimento residuo al tasso teorico del 2%, lo stesso tasso di rivalutazione delle entrate. L'investimento residuo è calcolato sottraendo le entrate del primo anno dall'investimento iniziale. Quindi lo rivalutiamo al 2% e sottraiamo le entrate dell'anno successivo. Ripetendo l'operazione per 25 anni otteniamo:

298 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO - N. 3/2014 Anno Investimento residuo = Investimento - entrate Aumento del 2% 0 81660 1633,2 1 72460,8 1449,216 2 62860,968 1257,21936 3 52848,1584 1056,963168 4 42409,69203 848,1938406 5 31532,54774 630,6509548 6 20203,3538 404,067076 7 8408,379087 168,1675817 8 0 0 9 0 0 10 0 0 11 0 0 12 0 0 13 0 0 14 0 0 15 0 0 16 0 0 17 0 0 18 0 0 19 0 0 20 0 0 21 0 0 22 0 0 23 0 0 24 0 Ora, al fine di ottenere dati più eloquenti, analizziamo il trend delle differenze fra entrate ed investimento residuo.

LEGISLAZIONE ED ATTUALITÀ 299 Anno Entrate Investimento residuo 0-71040 1-61628,4 2-51811,92 3-41578,12944 4-30914,26249 5-19807,20961 6-8243,508909 7 3790,662703 8 12443,02263 9 12691,88308 10 12945,72074 11 13204,63516 12 13468,72786 13 13738,10242 14 14012,86446 15 14293,12175 16 14578,98419 17 14870,56387 18 15167,97515 19 15471,33465 20 15780,76135 21 16096,37657 22 16418,3041 23 16746,67019 24 17081,60359 Tutti questi dati indicano che l'investimento iniziale di 92280,00 euro verrebbe totalmente coperto a partire dall'8 anno di vita dei pannelli e che quindi a partire dall'8 anno inizierebbero i guadagni annuali per la Corte. Tutto ciò, ripetiamo, utilizzando dati di un anno particolarmente fortunato e soleggiato come il 2012, rispetto al meno fortunato 2011. Possiamo concludere, quindi, che nella migliore delle ipotesi l'investimento iniziale verrebbe coperto a partire dall'8 anno di vita dell'impianto, in seguito al quale l'impianto inizierebbe a generare un guadagno netto. Nella peggiore delle ipotesi l'ammortamento si completerebbe all'11 anno, con l'impianto che genera guadagno per i rimanenti 14 anni.

300 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO - N. 3/2014 CONCLUSIONI Il Green Public Procurement se valutato al criterio del costo storico è economicamente non conveniente. Ma il criterio stesso non è valido per certi tipi di investimenti. I sistemi di GPP sono investimenti da valutare secondo il criterio del ciclo vitale. Nel contesto italiano, la speranza è che non solo il GPP diventi pratica comune ma che diventi obbligatoria come misura per proteggere l ambiente e le future generazioni. L uso del GPP deve diventare parte della nostra cultura. Per questo il modello offerto dalla Corte dei Conti è emblematico nel senso che rappresenta la concretizzazione di un avanzamento culturale.