Quale strategia di sviluppo agricolo per l Africa? 1

Quale strategia di sviluppo agricolo per l Africa? 1 Premessa Dopo un lungo periodo in cui l'agricoltura era stata considerata un settore marginale si è riaffacciata, in questi ultimi anni, nell'agenda della cooperazione allo sviluppo in Africa. Gli attori coinvolti nel dibattito a livello internazionale hanno iniziato a prendere coscienza dell importanza di questo settore per uno sviluppo sostenibile delle comunità rurali e del economia del continente africano. La FAO 2 nel lavoro di ridefinizione delle sue priorità ha individuato come centrali le attività relative alla definizione e allo sviluppo di strategie e politiche per l'agricoltura. La Commissione Europea ha prodotto uno specifico documento strategico di riferimento Advancing African Agriculture per definire le aree di cooperazione a sostegno del settore agricolo nel continente africano. La Banca Mondiale ha dedicato all'agricoltura il World Development Report 2008. Ultimamente il Secondo Forum Europeo per lo Sviluppo Rurale Sostenibile (Berlino, 18-21 giugno 2007) ha confermato la nuova enfasi posta sull'agricoltura e lo sviluppo rurale dall'agenda della cooperazione multilaterale. Dalle discussioni e conclusioni dalla Conferenza sono, però, emersi elementi rassicuranti 3 ed allarmanti 4 allo stesso tempo. Ciò dimostra che la riscoperta dell'agricoltura come priorità non è un punto di arrivo, ma molto resta da fare perché si dia luogo a nuove politiche sostenibili dal punto di vista sociale ed ambientale. Da parte loro i governi africani hanno iniziato ad elaborare delle politiche agricole al livello regionale (ECOWAP - Progetto di politica agricola della Comunità economica degli Stati dell Africa occidentale CEDEAO gennaio 2005) e nazionale ( legge-quadro agricola in Senegal, Mali, Kenia ). Al livello continentale il componente agricolo del NEPAD, il CAADP, può offrire un quadro generale di riferimento per lo sviluppo agricolo del continente. La risoluzione adottata dai governi membri dell UA a Maputo nel 2002 di dedicare almeno 10% del budget nazionale all agricoltura costituisce un segno positivo di una ridefinizione delle priorità. Inoltre la strutturazione e la mobilitazione delle organizzazioni contadine, in Africa Occidentale soprattutto, ma non soltanto, sta obbligando tutti gli attori a tenere finalmente conto delle visioni e delle proposte emerse dalle maggioranze rurali delle popolazioni delle regioni africane. In questo contesto è necessaria ed urgente la formulazione di una strategia di sviluppo agricolo e rurale in Africa da parte del Ministero degli Affari Esteri (MAE) per fornire delle linee guida per l'elaborazione e l'implementazione di programmi di cooperazione italiana, nonché la posizione del Governo italiano in sede europea e internazionale su queste tematiche, sempre più al centro dell'agenda. L'obiettivo ultimo di una strategia di sviluppo agricolo e rurale per l'africa deve essere il miglioramento delle 1 Questo documento è stato preparato da membri del Gruppo italiano di appoggio al movimento contadino in Africa/Campagna EuropAfrica in seguito ad un seminario organizzato a Roma il 23 maggio 2007 sul tema Quale strategia di sviluppo agricolo per l Africa?. Integra i contributi della Rete di organizzazioni contadine e di produttori agricoli (ROPPA), che ha partecipato al seminario. Il documento rappresenta una prima breve enunciazione dei punti focali di una strategia di cooperazione in campo agricolo che voglia realmente rafforzare il modello di agricoltura familiare. Questi punti saranno approfonditi in ulteriore stesura. Hanno lavorato a questo documento: Edoardo Calza Bini (Centro Internazionale Crocevia - C.I.C.), Pasquale De Muro (Docente di Economia dello sviluppo umano, Università degli Studi RomaTre), Marco Foschini (Coldiretti), Nora McKeon (Terra Nuova), Antonio Onorati (Centro Internazionale Crocevia - C.I.C.), Massimo Pallottino (LVIA), Francesco Vigliarolo (CIPSI). 2 Food and Agriculture Organization of the United Nations. 3 Un consenso generale sulla centralità dell'agricoltura familiare per la riduzione della povertà, sulla rivalutazione del ruolo dello stato nei processi di sviluppo, nonché sul ruolo chiave che deve svolgere la società civile, ed in particolare le organizzazioni contadine, in ogni processo di sviluppo rurale. 4 Una discussione troppo superficiale sulla terra con l'omissione della questione della redistribuzione, una forte advocacy per gli APE come uno strumento chiave per lo sviluppo rurale, la visione dello sviluppo rurale come mero sviluppo economico ignorandone, di fatto, le dimensioni ed i valori sociali, politici e culturali. 1

condizioni di vita delle popolazioni attraverso un rafforzamento sostenibile (dal punto di vista sociale ed ambientale) del sistema economico nel suo insieme. Questo implica, necessariamente, dati gli elevati tassi di malnutrizione e di insicurezza alimentare, la facilitazione dell'accesso fisico ed economico delle popolazioni rurali al cibo ed alle risorse per produrlo. Tutto ciò in un continente come quello africano, dove l'agricoltura familiare assicura più del 90% della produzione agricola, impiega più del 60% della popolazione e gestisce più del 95% delle terre agricole, non può essere fatto che puntando al rafforzamento di questo specifico modello di produzione e all incremento dell'accesso dei prodotti locali al mercato interno. Negli ultimi 30 anni l'agricoltura familiare africana si è trovata a fronteggiare i programmi di aggiustamento strutturale e le regole commerciali stabilite all'interno del WTO, che hanno destrutturato, deregolarizzato e liberalizzato i suoi mercati ed eliminato ogni tipo di sostegno e di servizio pubblico. Anche nella più recente stagione dei Documenti Strategici per la Riduzione della Povertà (PRSPs) il settore agricolo e rurale non ha trovato spazi ampi e strategie incisive. La realtà in cui le imprese agricole familiari africane hanno portato avanti le loro attività produttive è stata quella di prezzi bassi e decrescenti, accesso limitato ai mercati, infrastrutture inesistenti, acceso scarso agli input produttivi. Nonostante ciò, la crescita della produzione di numerose colture dimostra il loro valore e potenziale economico anche dal punto di vista della costruzione del mercato interno e del valore aggiunto della produzione agricola. 5 L azienda agricola basata sulla famiglia è un modo di produzione intensivo in lavoro che struttura i territori rurali grazie al ruolo di coesione sociale che svolge sia in quei territori che rispetto all'intera società. L'impresa agricola familiare non è, quindi, soltanto un'unità di produzione ma anche un impresa sociale ed economica dove si esercita la solidarietà familiare e comunitaria. Attraverso questo modello di produzione si può assicurare una gestione sostenibile delle attività agricole, extra agricole e delle risorse naturali. 6 L'agricoltura familiare multifunzionale, base delle economie, delle società e delle culture rurali africane, è quindi lo strumento privilegiato per realizzare la sicurezza e la sovranità alimentare di questi paesi. Come riconosciuto dall'ecowap 7 per cui la politica agricola si basa sulla prospettiva di un agricoltura moderna e sostenibile fondata sull'efficacia e sull'efficienza dell'aziende familiari. Questo ruolo centrale dell'agricoltura familiare multifunzionale è stato più volte sottolineato dalla FAO e dal IFAD 8 ed è anche riconosciuto nel Documento di Discussione della Commissione Europea Advancing African Agriculture (gennaio 2007). Purtroppo però, come spesso accade, questo riconoscimento è stato più retorico che sostanziale dato che nella definitiva Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo 9 questo aspetto ha ricevuto un'attenzione inadeguata. Una seria e coerente strategia di sviluppo agricolo e rurale in Africa deve, quindi, essere incentrata sul rafforzamento e sull appoggio dell'agricoltura familiare. Conseguentemente gli strumenti individuati dalla strategia e tutte le aree di intervento devono essere funzionali al raggiungimento di questo obiettivo, come è suggerito nelle sezioni seguenti di questo documento. 10 Un tale approccio, a nostro avviso, è indispensabile per poter portare avanti una seria politica estera e di cooperazione, che sia basata su un reale partenariato con i paesi africani e che esca definitivamente dalla logica della shopping list di progetti che ha in passato accompagnato gli interventi di cooperazione. 5 Toulmin, Guèye, Transformations de l agriculture en Afrique de l Ouest et rôle des exploitations familiales. iied 2003 6 Come evidenziato dalla Rete di organizzazioni contadine e di produttori agricole dell Africa occidentale (ROPPA) che afferma: l'agricoltura familiare nell Africa occidentale significa alleanza vincente tra produzione, consumo e gestione delle risorse naturali. E la base delle nostre economie, delle nostre società, nel nostro ambiente naturale. I legami di solidarietà che costruiscono il nostro sistema di sicurezza sociale prendono forma all interno dell agricoltura familiare. 7 CEDEAO, Projet de politique agricole de la Communauté Economique des Etats de l'afrique de l'ouest ECOWAP - Janvier 2005. 8 International Fund for Agricultural Development of the United Nations. 9 COM(2007)440 final, 24 luglio 2007. 10 L'Italia in particolare, data la struttura del suo settore agricolo, ancora basato essenzialmente sull'azienda familiare (nel 2000 erano più dell 80% - fonte ISAT), è nel panorama internazionale uno dei paesi che meglio può promuovere questo tipo di strategie e una cooperazione appropriata. 2

Aree prioritarie di intervento in sostegno all agricoltura familiare Il ruolo del settore pubblico Negli ultimi 30 con i programmi di aggiustamento strutturale, la maggior parte degli stati africani sono stati spinti ad implementare misure di privatizzazione e liberalizzazione del settore agricolo. Un elemento principale di queste riforme è stato il ridimensionamento del ruolo dello Stato. Il settore agricolo è stato considerato un settore privato, alla stregua di qualunque altra attività economica, che non necessitava di alcun intervento pubblico. Questo ha prodotto un contesto sfavorevole allo sviluppo dell'agricoltura ed ingenti danni all'economie dei paesi africani. Attualmente, a partire dalla Banca Mondiale e dalla Commissione Europea 11, si riconosce la necessità di un intervento pubblico, constatando, inoltre, che la maggior parte dei paesi in Europa, in Occidente, ma anche in Asia ed in altri continenti, intervengono attivamente in agricoltura. In particolare, dove l'agricoltura tiene vi è intervento pubblico. Lo Stato deve, quindi, giocare un ruolo essenziale nelle politiche di sviluppo agricolo e rurale e nella gestione delle risorse naturali e dei beni comuni 12. Definizione di politiche agricole Gli Stati hanno il diritto e l'obbligo di definire politiche di sviluppo agricolo e rurale, senza influenze esterne, che garantiscano il diritto al cibo nonché gli altri diritti economici, sociali e culturali delle loro popolazioni, con la partecipazione reale degli attori sociali. Tali politiche costituiscono la base indispensabile di una qualsiasi strategia di appoggio allo sviluppo agricolo in Africa e la condizione per evitare che gli attori esterni si sostituiscono agli attori africani condizionando il diritto e la responsabilità dei paesi africani di darsi le politiche agroalimentari che ritengono più idonee alle loro realtà e agli interessi dei cittadini, in concordia con il principio della sovranità alimentare. La strategia di cooperazione in questo ambito deve quindi puntare sul supporto tecnico ma soprattutto finanziario all'implementazione delle politiche agricole nazionali e regionali che sono state finora elaborate con la partecipazione degli attori locali, e appoggiare le loro elaborazioni dove non esistono ancora. Investimenti in beni pubblici per l'agricoltura e le aree rurali La produzione e la difesa di beni pubblici è essenziale per favorire lo sviluppo socio-economico delle aree rurali e più in generale dei paesi africani. Il fallimento del mercato riguardo alla produzione di questi beni è ampiamente dimostrato dal punto di vista teorico e generalmente riconosciuto, anche dalla Banca Mondiale. E' essenziale, quindi, un intervento pubblico che promuova attivamente la produzione di questi beni. Il sostegno agli investimenti da parte degli stati in beni pubblici deve, quindi, risultare prioritario per l azione di cooperazione. In particolare, la strategia di cooperazione deve prevedere il supporto finanziario ad investimenti pubblici nel settore agricolo a sostegno dell'agricoltura familiare e nei settori strategici per lo sviluppo delle aree rurali come in particolare quello delle infrastrutture (strade, elettrificazione delle zone rurali, ecc.), dell'istruzione e della sanità. Ricerca Un altro ambito fondamentale in cui lo Stato deve svolgere un ruolo importante per l'agricoltura è quello della ricerca, dato che, in primo luogo, questa dovrebbe essere fruibile dagli strati sociali più ampi ed inoltre, in Africa, nessuna forza privata endogena è in grado di finanziare una strategia di ricerca agricola 11 EC, Discussion Paper Advancing African Agriculture Gennaio 2007. Pagina 6 12 La Conferenza Internazionale sulla Riforma Agraria e lo Sviluppo Rurale (ICARRD) nella dichiarazione finale firmata da 96 paesi individua come uno dei suoi principi il rafforzamento del ruolo dello stato per lo sviluppo di politiche e programmi di sviluppo più giusti e centrati sulle persone. 3

Fino ad oggi solo una parte marginale della ricerca pubblica internazionale è stata orientata in maniera esplicita per rispondere ai bisogni dell'agricoltura familiare africana. E' quindi necessario un sostegno finanziario per permettere un supporto pubblico alla Farmer led research, che si basa sulla collaborazione tra agricoltori e ricercatori 13 Accesso alle risorse Garantire l'accesso delle popolazioni rurali alle risorse produttive (risorse naturali come terra, foreste, acqua; input e servizi di assistenza tecnica; credito) è essenziale per permettere un più ampio e inclusivo sviluppo economico dei paesi africani. Risorse naturali, regime fondiario, beni comuni L'accesso alle risorse naturali e la loro gestione esclusivamente attraverso meccanismi di mercato non funziona. Come largamente comprovato dall'esperienza concreta la privatizzazione delle risorse naturali porta nella maggior parte dei casi ad un aumento delle disuguaglianze. Riconoscere, quindi, il diritto e democratizzare l'accesso alle risorse naturali, in particolare alla terra, deve essere un pilastro fondamentale di una strategia di sviluppo agricolo e rurale in Africa. In questo ambito lo Stato deve giocare un ruolo fondamentale, garantendo il controllo comune sulle risorse naturali del territorio da parte dei contadini e delle popolazioni locali attraverso un uso non esclusivo, diritti collettivi e i meccanismi tradizionali di gestione. Questo implica il riconoscimento delle loro leggi, tradizioni, usi, sistemi fondiari, istituzioni, per la definizione di regimi fondiari moderni, con particolare attenzione alle diverse realtà regionali e nazionali. I regimi fondiari devono garantire eguali opportunità e diritti alla terra e alle risorse naturali a tutte le popolazioni rurali uomini, donne e giovani. Occorre fornire un sostegno finanziario/tecnico ai processi partecipativi di elaborazione e applicazione di nuovi regimi fondiari, puntando, in particolare, alla valorizzazione ed al supporto delle esperienze di resource tenure comunitaria e di gestione collettiva. E, inoltre, necessario un importante lavoro di messa in discussione nei forums multilaterali dei market-led approaches 14. Input e servizi di assistenza tecnica Per il rafforzamento e lo sviluppo dell'agricoltura familiare è necessario garantire alle aziende agricole familiari un accesso sostenibile a input produttivi, tecnologie e servizi di assistenza tecnica adatti al loro modello di produzione. Le misure di privatizzazione e liberalizzazione del settore agricolo adottate durante i programmi di aggiustamento strutturale hanno portato nella maggior parte dei paesi africani al ritiro completo dello Stato dal supporto e dalla fornitura di questi servizi. Questo avrebbe dovuto portare a uno sviluppo del settore privato che avrebbe riempito il vuoto lasciato dallo Stato. A distanza di trent'anni è evidente che ciò non è avvenuto e che un intervento pubblico in questo campo è essenziale per garantire un reale supporto all'agricoltura familiare. E' quindi necessario garantire un supporto finanziario per permettere l'attuazione delle specifiche misure in supporto all agricoltura familiare individuate al riguardo dalle politiche agricole nazionali e regionali definite con la partecipazione degli attori sociali locali, ed appoggiarne l elaborazione e l implementazione dove ancora non siano previste. Sistemi finanziari sostenibili Per permettere investimenti da parte degli agricoltori familiari è essenziale che questi abbiano un maggiore controllo sulle risorse finanziarie da loro stessi generate, e possano mobilitarne di addizionali dove necessario. Non si tratta solo di garantire un accesso al credito a condizioni agevolate, ma di creare sistemi finanziari sostenibili che permettano di mantenere nelle aree rurali i risparmi che generino nuovi investimenti creando cicli virtuosi (risparmio-credito-investimento). 13 All interno del 6 Programma Quadro la Commissione europea ha finanziato programmi di questa natura (cfr: Farm seed opportunities Sesto Programma Quadro Priorità 8.1) 14 Come ad esempio nel caso del ritiro dell Italia dal programma della Banca Mondiale di privatizzazione acqua. 4

Vanno quindi supportati sistemi di finanza decentrata basati su casse rurali locali o cassa cooperative individuando quelli più adatti alle specifiche realtà locali. Ultimamente vengono sostenuti, in particolare dalla Banca Mondiale, sistemi di gestione del rischio per gli agricoltori legati al mercato, come le assicurazioni e i futures markets che dovrebbero permettere anche di facilitare il loro accesso al credito. Non è realistico, però, pensare che questi sistemi rispondano alle necessità degli agricoltori familiari e siano adatti alle realtà dei paesi Africani. Priorità ai mercati locali, nazionali, regionali La necessità di accordare la priorità ai mercati locali trova fondamento in particolare nel fatto che, in termini di valore economico, i mercati alimentari interni, oltre l'elevato valore attuale, hanno in prospettiva un valore crescente dati i tassi di crescita demografica ed i processi di urbanizzazione, mentre non è certo che ciò avvenga per il mercato globale delle commodities. Inoltre i prezzi dei prodotti agricoli nel mercato globale, come dimostrano gli andamenti storici, fatta eccezione per quelle variazioni attuali che sono il risultato di una specifica congiuntura, hanno un trend decrescente. Il mercato alimentare globale, quindi, tranne che per poche eccezioni riguardanti prodotti a forte componente di valore aggiunto, non da garanzie di offrire opportunità generatrici di redditi sostenibili. Di conseguenza, come sottolineato dalle OP, lo sviluppo dei mercati regionali offre prospettive più promettenti per la lotta alla povertà e per lo sviluppo economico rispetto ad un' ipotetica crescita dei mercati internazionali 15. I mercati interni dei paesi africani sono stati destrutturati dai programmi di aggiustamento strutturale. E' quindi necessario individuare strategie e strumenti concreti per la (ri)costruzione dei mercati interni, che vanno dalla realizzazione di meccanismi di regolazione dell'offerta per proteggere i prodotti locali, a politiche (dei prezzi) per garantire prezzi remunerativi 16 per i contadini, dal diritto di proteggere il mercato interno da importazioni a basso prezzo, al promuovere la trasformazione e le filiere locale dei prodotti, ad investimenti in infrastrutture stradali, favorendo strade rurali e collegamenti tra le aree rurali ed i centri urbani, piuttosto che grandi assi per il trasporto di commodities per l'esportazione. In questo ambito la cooperazione ha un ruolo da svolgere di supporto tecnico-finanziario in base alle priorità individuate dagli stati, discusse e negoziate con le organizzazioni contadine.l' Aid for Trade se si ha come obiettivo un reale supporto all'agricoltura familiare deve essere indirizzato al supporto del commercio locale, nazionale e regionale (ovvero Aid for Local, National, Regional Trade ). Il processo di costruzione dei mercati regionali deve avvenire in parallelo alla costruzione ed al rafforzamento dei mercati locali e nazionali, con la consapevolezza che uno spazio regionale non può esistere senza questi. I processi di regionalizzazione necessitano inoltre di specifiche misure di armonizzazione (es. armonizzazione delle norme e degli standard sanitari e fitosanitari), di sviluppo delle infrastrutture regionali e di politiche comuni. Processi e partecipazione La partnership e la partecipazione sono entrate a pieno titolo nella retorica dei documenti ufficiali delle Istituzioni ed organizzazioni internazionali come un elemento essenziale per la definizione e implementazione di strategie e di politiche di sviluppo sostenibili ed efficaci. La realtà riserva però spesso scenari ancora molto distanti da una effettiva partecipazione della società civile. Per la realizzazione di processi partecipativi realmente inclusivi, è essenziale partire da due principi imprescindibili: l'autonomia delle organizzazioni sociali rappresentative degli agricoltori familiari, e la loro capacità di autorganizzazione. E' fondamentale, quindi, premere per il riconoscimento effettivo e formale delle organizzazioni contadine ed del servizio pubblico da loro fornito, da parte degli stati. Ma non solo, occorre inoltre fornire un sostegno forte alle organizzazioni contadine e della società civile attraverso il finanziamento di programmi mirati al rafforzamento delle loro capacità (negoziali, per rafforzare e sviluppare il loro radicamento territoriale, ecc.) 15 EAFF, PROPAC, ROPPA, SACAU,WINFA, Evaluation a mi parcours des négociations des APE entre les régions ACP et l'union Européenne. Contribution Indépendante des réseaux régionaux d'organisations paysannes. Décembre 2006 16 Prezzi minimi (soglia) che coprano almeno il costo dei fattori produttivi, inclusa una giusta remunerazione del lavoro. 5

Tenendo a mente questi criteri si deve puntare alla creazione di tavoli di negoziato per favorire il dialogo diretto tra i governi africani e le organizzazioni contadine, nonché tra queste ultime e l' Unione Europea e le organizzazioni internazionali, includendo anche gli attori europei della società civile attivi nel campo della cooperazione agricola in Africa, evitando l improprio sviluppo di corpi intermedi privi di reale valenza decisionale. Una seria politica di cooperazione deve, inoltre, portare a pressioni in tutte le sedi opportune (in particolare in sede europea) affinché nel processo di definizione delle strategie di cooperazione multilaterali vi sia un serio confronto con le organizzazioni sociali per la determinazione delle priorità. Roma, 29 Ottobre 2007 6