Irpef e Progressività Fiscale La questione della progressività fiscale costituisce uno dei cardini del nostro programma, in quanto essenziale per lo sviluppo delle sue direttrici fondamentali dell uguaglianza e quindi della partecipazione dei cittadini. L articolo 53 della Costituzione stabilisce, infatti, il dovere di tutti i cittadini di concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva, secondo un sistema tributario informato a criteri di progressività al fine di produrre effetti redistributivi tra i consociati. Infatti, coloro che hanno una maggiore ricchezza, in forza di questo criterio, contribuiscono alle spese pubbliche in modo più che proporzionale, consentendo di avvantaggiarsene a coloro che, invece, si trovano in una situazione maggiormente disagiata. La Costituzione intende così esprimere la propria opzione a favore di un criterio redistributivo del reddito tra i consociati, secondo una visione progressista che discende direttamente dal principio di effettiva (e non meramente formale) uguaglianza di tutti i cittadini. Il principio di progressività fiscale è, in buona sostanza, una specificazione dell art. 3, secondo comma, della Costituzione, in base al quale è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che limitano la libertà e l uguaglianza dei cittadini e impediscono così il pieno sviluppo della persona umana e l effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all organizzazione politica, economica e sociale del Paese. Per questo la elusione della progressività, che si è determinata attraverso la modificazione, soprattutto a partire dagli anni Novanta, delle aliquote, che oggi tendono all appiattimento del prelievo sui redditi come dettagliato sotto), viola un principio fondamentale della nostra Costituzione compromettendo gli stessi fondamenti dell ordinamento e pertanto deve essere. Questo è l obiettivo che intende realizzare la presente proposta. Introduzione Il fisco italiano è tristemente noto per la proverbiale iniquità nei confronti del lavoro e dell'impresa, nonché per la profonda innefficacia nel prelievo. In relazione alla tassazione Irpef, è ormai noto ai più come esso implichi un'eccessiva pressione fiscale sui redditi medio- bassi. Questo è principalmente dovuto ad un aliquota, quella al 38 per cento, che si applica a redditi compresi tra i 28 mila e i 55 mila euro lordi (cfr. Fig. 1). Per quanto riguarda i redditi superiori ai 55 mila euro, assistiamo poi a un sostanziale appiattimento della curva delle aliquote marginali, con un'aliquota al 41 per cento sui redditi compresi tra i 55 e i 75 mila euro ed una al 43 per cento per redditi superiori ai 75 mila euro. È inoltre importante considerare come le detrazioni interagiscano con questo tipo di struttura del prelievo. In tal senso, una rilevante distorsione è da rintracciarsi nell'effetto delle detrazioni operanti tra gli 8 e i 55 mila euro di reddito. In particolare, a causa di una aliquota effettiva nell'ordine del 30 per cento è forte il disincentivo all'offerta di lavoro da parte di chi percepisce tra gli 8 e i 15 mila euro di reddito. Come illustrato da Borri et al. (2014) i un'aliquota effettiva di questa entità, a questo livello di reddito, contribuisce ad aggravare il fenomeno del lavoro sommerso e l'erosione della forza lavoro. Il combinato disposto di elevata pressione fiscale sui redditi medio- bassi e appiattimento della curva delle aliquote marginali sui redditi superiori ai 55 mila euro determina uno scarsissimo tasso di progressività del nostro sistema di tassazione sui redditi. In sostanza, a fronte delle cinque aliquote
nominali previste (23, 27, 38, 41 e 43 per cento), ne risultano solo due effettive: 30 per cento per i redditi tra gli 8 e i 28 mila euro, e 41-43 per cento per i redditi superiori. Non vanno inoltri dimenticati altri fenomeni che contribuiscono a erodere la base Irpef, come l'esclusione di varie forme di reddito (ad esempio, i redditi da capitale e quelli sui beni immobili), nonché l'operare di detrazioni d'imposta e deduzioni da imponibile varie e a favore di vari soggetti. È indubbio che operare una razionalizzazione di tali meccanismi renderebbe l imposta molto più semplice da applicare. Effetti distorsivi del bonus da 80 euro In attesa di un intervento di carattere strutturale a partire dalla Legge di Stabilità per il 2015, il bonus Irpef veniva inizialmente collocato tra le misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale, «al fine di ridurre nell'immediato la pressione fiscale e contributiva sul lavoro e nella prospettiva di una complessiva revisione del prelievo finalizzata alla riduzione strutturale del cuneo fiscale» (Art. 1, Decreto Legge 66/2014). È in relazione a questa premessa che il provvedimento in questione risulta a dir poco singolare, non solo dal punto di vista dell'opportunità politica, ma anche e soprattutto sotto il profilo tecnico. Il governo non ha infatti deciso di intervenire sulla struttura delle aliquote o sull'intricato sistema delle detrazioni, come sarebbe stato più logico fare allla luce degli annosi problemi di cui abbiamo parlato. L'assegnazione di un bonus in somma fissa a soggetti con redditi compresi tra gli 8 e i 24 mila euro (con un abbattimento progressivo fino ai 26 mila euro) non è chiaramente in grado di aggredire nessuno di questi problemi. Non è tutto: il bonus pone molti dubbi sul piano dell'equità, in quanto ne risultano esclusi gli incapienti, i pensionati ed i lavoratori autonomi. Questo a fronte di una totale incuranza rispetto alla necessità di individuare strumenti di sostegno al reddito per le classi più colpite dalla crisi. Ad esempio, in ragione dell'assegnazione su base individuale, possono configuararsi situazioni in cui famiglie con un solo reddito da 27 mila euro sono escluse dal beneficio, mentre altre con due redditi al di sotto dei 24 mila euro maturano il diritto all'erogazione di due bonus. Parliamo inoltre di un provvedimento disegnato in maniera molto superficiale. Basti pensare ai recenti e numerosi casi in cui, in sede di conguaglio fiscale, è stata richiesta la restituzione del sussidio a chi è divenuto incapiente nel corso del periodo di riferimento, con effetti che vanno ad aggravare situazioni oggettivamente già molto pesanti. Per ovviare a questo inconveniente, sarebbe bastato erogare il sussidio a fine anno, così da aver chiaro il prospetto reddituale e lavorativo dei percettori potenziali. Tuttavia, questa soluzione non avrebbe ottenuto le stesse ricadute elettorali, unica stella polare delle misure economiche messe in atto dal governo. Inoltre, per quanto attiene alla capacità di quest ultimo di fornire adeguata copertura all'erogazione del beneficio, dati di bilancio alla mano è possibile dimostrare che almeno il 47 per cento delle risorse necessarie a sostenere l'onere dello sgravio veniva inizialmente ricavato da nuova tassazione. Una volta divenuto "strutturale" attraverso l'inserimento in Legge di Stabilità, il contributo è stato poi coperto attraverso deficit di bilancio, come del resto è accaduto per numerose misure implementate negli ultimi due anni. Da ultimo, il bonus Irpef da 80 euro ha avuto come effetto tangibile quello di erodere la già compromessa struttura di progressività del nostro sistema fiscale. Il bonus, infatti, induce una evidente distorsione al principio di progressività, determinando una estensione della no tax area teorica fino a 11 mila euro di reddito annuo lordo, ma rendendo la curva dell'aliquota marginale effettiva fra 11 mila e 15 mila euro la parte con la maggior pendenza (i sistemi orientati alla progressività fiscale hanno pendenze dell'aliquota media minori per i redditi bassi e maggiori per i redditi alti); inoltre, l'aliquota marginale
effettiva fra i 24 mila e i 26 mila euro tocca il picco dell'80%, rendendo non conveniente guadagnare un solo euro in più rispetto a tale soglia (cfr. Fig. 1). Si rinvia alla scheda tecnica per maggiori dettagli su questi aspetti. La Proposta in Sintesi Alla luce di questi aspetti critici, e in attesa di un profondo riordino del sistema delle detrazioni e delle deduzioni, proponiamo una revisione del prelievo Irpef ispirata a tre punti cardine: i) indurre i giusti incentivi all'offerta di lavoro per i redditi bassi; ii) ridurre la pressione fiscale sui redditi medio- bassi; iii) imporre un maggiore tasso di progressività sui redditi più elevati. Per quanto attiene al primo punto, il nostro programma riprendere la proposta di Borri et al. (2014), istituendo una detrazione fissa di 1840 euro per i redditi tra gli 8 mila e i 15 mila euro, in sostituzione delle soglie di detrazione fortemente decrescenti in questo intervallo di reddito. Oltre i 15 mila euro, le detrazioni continuerebbero a ridursi
linearmente, fino ad azzerarsi per i redditi oltre i 55 mila euro. Il costo di questo primo intervento è stimato in 3,3 miliardi di euro. Il secondo intervento è volto ad attenuare il brusco incremento di aliquota nominale per redditi superiori ai 28 mila euro, per i quali l'aliquota passa dal 27 per cento al 38 per cento. In questo caso proponiamo di portare l'aliquota del 38 per cento al 35 per cento. Il costo stimato è di 2,1 miliardi di euro. Infine, per quanto riguarda i redditi più elevati proponiamo l introduzione di altri tre scaglioni di imposta così definiti: 45 per cento per i redditi fra 75 mila e 120 mila euro; 50 per cento per i redditi fra 120 mila e 300 mila euro, 55 per cento per i redditi superiori a 300 mila euro. L'extra- gettito derivante da questa misura ammonterebbe a 988 milioni di euro. La cancellazione del bonus da 80 euro permetterebbe inoltre di recuperare 8,74 miliardi di euro. Pertanto, la manovra libererebbe spazio fiscale per 4,54 miliardi di euro. La scheda tecnica riportata di seguito chiarisce gli aspetti tecnici e finanziari degli interventi proposti, nonché la platea dei contribuenti interessati. Si faccia inoltre riferimento alla Figura 2 per un confronto tra l aliquota marginale effettiva attuale e quella implicita nella nostra proposta. Scheda Tecnica Status quo: i) L'imposta sul reddito da lavoro è costruita intorno a cinque aliquote: Scaglioni Differenza Aliquota Massimo importo 0 15000 15000 0,23 3450 15000 28000 13000 0,27 3510 28000 55000 27000 0,38 10260 55000 75000 20000 0,41 8200 75000 0,43 ii) La detrazione per lavoro dipendente è formata su tre livelli: essa è fissa sino a 8 mila euro (e determina la no tax area); successivamente varia secondo due diverse pendenze - descritte dalle equazioni in tabella prima fra gli 8 mila e i 28 mila euro, dunque fino a 55 mila euro; infine, la detrazione è paria a zero per redditi superiori ai 55 mile euro. Scaglioni Detrazione 0 8000 1880 8000 28000 978 + 902 x (28000- reddito complessivo) / 20000
28000 55000 978 x (55000- reddito complessivo) / 27000 55000 0 iii) Distorsioni principali: 1. Il combinato disposto fra aliquote e detrazioni di fatto determina un sistema a due aliquote marginali (cfr. Fig. 1); 2. Gli scaglioni sono disomogenei intorno a 28 mila euro di reddito, dove l'aliquota passa dal 27 per cento al 38 per cento, con un incremento di ben 11 punti percentuali; gli incrementi sono residuali oltre i 55mila euro (cfr. Fig. 1); 3. Da Gennaio 2015, il bonus da 80 euro è stato reso strutturale, per una spesa di 8,6 mld/anno. Come si evince dalla Figura 1, il bonus determina una estensione della no tax area teorica fino a 11 mila euro di reddito annuo lordo, ma trasforma la curva dell'aliquota media fra 11 mila e 15 mila euro, rendendola la parte con la maggior pendenza (i sistemi orientati alla progressività fiscale hanno pendenze dell'aliquota media minori per i redditi bassi e maggiori per i redditi alti); inoltre, l'aliquota marginale fra i 24 mila e i 26 mila euro tocca il picco dell'80%, rendendo non conveniente guadagnare un solo euro in più rispetto a tale soglia. Proposta di riforma e effetti in termini di coperture o maggior spesa i) Eliminazione del bonus 80 euro (con la previsione di altri interventi allocativi verso i redditi più bassi); ii) Rimodulazione della detrazione per lavoro dipendente con la previsione di un ulteriore soglia di importo fisso fino a 15 mila euro e regressione lineare fra 15 mila e 55 mila euro; iii) Riduzione al 35 per cento dell'attuale aliquota al 38 per cento; iv) Previsione di altri tre scaglioni di imposta così definiti: 45 per cento per i redditi compresi fra 75 mila e 120 mila euro; 50 per cento per i redditi tra 120 mila e i 300 mila euro, 55 per cento per redditi superiori a 300 mila euro. NUOVE ALIQUOTE Scaglioni Differenza Aliquota Massimo importo 0 15000 15000 0,23 3450 15000 28000 13000 0,27 3510 28000 55000 27000 0,35 9260
55000 75000 20000 0,41 8200 75000 120000 45000 0,45 20250 120000 300000 180000 0,50 90000 >300000 0,55 PLATEA Sono interessati da riduzioni di imposta 16,4 milioni di contribuenti (80 per cento del totale, sgravio medio 483 euro), di cui 12 milioni collocati nella fascia fra 10 mila e 28 mila euro; Sono interessati da aumenti di imposta 241 mila contribuenti con imponibile superiore a 100 mila euro (1.2 per cento del totale). COPERTURE (in mln di euro) Operazione Descrizione Importi Minore Cancellazione bonus 80 euro +8.742 spesa Minori entrate Rimodulazione Detrazione Lav. Dipendente Maggiori Introduzione scaglioni 0,45 / +988 entrate 0,50 / 0,55-3.329 Minori entrate Rimodulazione Aliquota 0,38 > 0,35-2.132 Tot. +4.545
i Cfr. Borri et al., 2014, Cambiare l Irpef pensando al lavoro, www.lavoce.info.