Manuale di DIRITTO AMMINISTRATIVO Quarto edizione - " t G. GIAPPICHElll EDITORE - TORINO '
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GUIDO CORSO Manuale di DIRITTO AMMINISTRATIVO Quarta edizione ~../'_1. 1 t' l ISTITUTO U~IVERSITARIO - ARCHITETTURA VENEZIA -- ~~~V!Z~ 1 ~R~i.O~_r '.l~~'.jmeht~~~,: :;Y G. GIAPPICHELLI EDITORE- TORINO
INDICE 1. Organizzazione e prospettiva giuridica. Le persone giuridiche pub- bliche 3 2. Due schemi: associazioni e fondazioni 5 3. Fini e attribuzioni 8 4. Attribuzioni e competenze 10 5. Ente e organo 12. 6. Meri uffici 13 7. Organi collegiali 15 8. Amministrazione attiva, consultiva e di controllo 18 9. Organi, uffici e persone fisiche. La questione dell'investitura ~ 10. Agente e principale 20 11. Rapporto d'ufficio e rapporto di servizio 23 12. Uffici vacanti 25 13. Attività d'ufficio e responsabilità 26 PARTE PRIMA L'ORGANIZZAZIONE SEZIONE PRIMA CONCETTI SEZIONE SECONDA PROFILI COSTITUZIONALI 1. Uno statuto costituzionale della pubblica amministrazione 29 2. Il principio democratico e la supremazia della politica 30 3. Diritti inviolabili dell'uomo e riserve di giurisdizione. Ciò che la pubblica amministrazione non può fare 31,, - '.:iir
~- VIII Indice "' r:... 4. Separazione dei poteri 32 :'5, Principio di legalità 34 6. Strumentalità dell'amministrazione 42 7. Imparzialità 43 8. Buon andamento 45 9. Autonomia 48 10. Controlli 53 11. Consulenza e controlli. Gli organi 55 SEZIONE TERZA FUNZIONI E FONTI 1. Le funzioni amministrative 57 2. Le fonti dell'organizzazione e della attività amministrativa. Le leggi 61 3. I regolamenti 63 4. I regolamenti degli enti territoriali 66 5. Gli statuti 68 6. Le fonti comunitarie 69 7. Segue 72 8. Le norme internazionali 74 SEZIONE QUARTA L'ASSETTO POSITIVO 1. Lo Stato e i ministeri 79 2. La responsabilità ministeriale 81 3. Ministri e dirigenti 84 4. Due tipi di ministeri 87 5. Organizzazione periferica 88 6. Un esempio di ministero 88 7. L'amministrazione locale e il principio elettivo 90 8. Le funzioni 93 9. Gli organi di governo dell'ente locale 97 10. La dirigenza negli enti locali 99 11. Il sistema dei controlli 100 12. Forme associative 103 13. J L'amministrazione regionale. Le funzioni 104
Indice r IX 14. L'organizzazione regionale. La forma di governo 15. Gli ent~pubblici 16. Ente pubblico e responsabilità ministeriale 17. Ascesa e declino degli enti pubblici 18. Aziende, amministrazioni autonome, agenzie 19. Enti pubblici economici 20. La crisi del sistema 21. Una pseudo pubblicità: le società in mano pubblica 22. Le autorità amministrative indipendenti 23. La legge sulla tutela del risparmio e il coordinamento tra le autorità 24. Strumenti di raccordo 25. Il procedimento 26. Gli accordi 27. Stato, regioni ed enti locali: i problemi di coordinamento 28. Gerarchia, direzione e sostituzione 29. Controlli 30. Risorse umane. Dall'impiego pubblico al rapporto di lavoro con pubbliche amministrazioni 31. Risorse materiali. I beni pubblici 32. Le trasformazioni nel regime dei beni pubblici 33. Il denaro. I principi costituzionali sulla finanza pubblica 34. Segue. I vincoli europei 35. Il bilancio dello Stato. Lo scostamento dal quadro costituzionale 36. Segue. Verso la razionalizzazione del sistema 3 7. Il processo di bilancio 38. In particolare, la legge di bilancio e la sua struttura 39. La procedura di spesa 106 108 110 112 115 116 119 120 125 134 136 137 139 140 141 144 148 153 157 159 161' 162 162 1 3 167 168 PARTE SECONDA L'ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA SEZIONE PRIMA PREMESSE 1. In generale 2. Interessi 175 177
,,, X Indice 4' 3. Interessi collettivi 4. Interessi generali 5. Interessi pubblici 6. Interessi e modi per soddisfarli 7. Interessi non pubblicizzabili 8. I mezzi: il diritto e il denaro 9. Amministrazione che prende e amministrazione che dà 10. Il potere amministrativo come potere unilaterale _)l. Potere amministrativo e interessi pubblici 12. Il potere amministrativo come potere tipico 13. Potere amministrativo e doverosità del suo esercizio 14. Il potere amministrativo come potere discrezionale 15. Accertamento dei presupposti e discrezionalità 16. La decisione 17. La questione della discrezionalità tecnica 18. Il sindacato sulla discrezionalità 19. Poteri amministrativi: tipologie 20. Poteri amministrativi e schemi di azione 179 180 181 185 186 190 192 195 197 199 200 202 204 206 210 211 213 215 SEZIONE SECONDA IL PROCEDIMENTO E IL PROVVEDIMENTO 1. Poteri pubblici e regola del procedimento 225 2. Una legge generale sul procedimento 227 3. Il responsabile del procedimento 229 4. Le fasi del procedimento. L'iniziativa 230 5. Le fasi del procedimento. L'istruttoria 231 6. Segue. Pareri e valutazioni tecniche 232 7. Segue. La distribuzione degli incombenti istruttori 234 8. Segue. La conferenza di servizi 236 9. La partecipazione del privato 238 10. Segue. L'accesso ai documenti 240 11. La conclusione del procedimento. Il termine 245 12. Il decorso infruttuoso del termine per la conclusione del procedimento e le sue conseguenze 247 13. L'atto conclusivo del procedimento. Il provvedimento e l'accordo 251 14. La semplificazione amministrativa 251 15J Semplificazione amministrativa e liberalizzazione delle attività private 253
Indice XI 16. I principi generali dell'attività amministrativa 255 17. Segue. I principi dell'ordinamento comunitario 257 18. Il prpvvedimento amministrativo 260 19. Gli elementi del provvedimento 262 20. La motivazione 271 21. Le suggestioni della dottrina del contratto. Volontà, forma e causa. La questione del silenzio 275 22. Atto amministrativo e nuove tecnologie 279 23. Gli accordi tra amministrazione e privato 280 24. Due specie di accordi 283 SEZIONE TERZA L'EFFICACIA DEL PROVVEDIMENTO 1. L'efficacia degli atti giuridici 2. L'efficacia del provvedimento. L'autoritarietà 3. La questione della forza tipica 4. L'esecuzione del provvedimento 5. Esecutorietà 6. Efficacia nello spazio 7. Efficacia nel tempo 8. Gli atti di secondo grado. Annullamento e revoca 9. Aspetti comuni 10. In particolare: l'annullamento d'ufficio 11. In particolare: la revoca 12. La sospensione 13. La convalida 14. Altre forme di conservazione 287 290 292 293 295 296 '297 299 302 305-307 310 311 312 SEZIONE QUARTA L'INVALIDITÀ 1. Norme che creano doveri e norme che attribuiscono poteri. Illiceità e illegittimità 315 2. Il regime dell'invalidità degli atti amministrativi. Annullabilità come regime prevalente 317,,
j XII Indice 3,,, Continua.. :~''4. Invalidità parziale, invalidità derivata e invalidità successiva 5. Incompetenza 6. Violazione di legge 7. Eccesso di potere 8. Nullità degli atti amministrativi, carenza di potere 9. La nullità nella legge n. 15/2005 10. Vizi di merito 11. Vizi formali e vizi sostanziali 12. Invalidità e misure a carico degli atti invalidi 320 322 324 326 328 334 337 339 341 344 SEZIONE QUINTA PRINCIPI COSTITUZIONALI 1. Il principio di legalità 2. Imparzialità e buon andamento 3. Segue 4. Gli interessi a protezione necessaria 5. Prestazioni sociali fra pubblico e privato 6. Stato e mercato 7. Costituzione economica europea 8. Segue 9. Separazione dei poteri 347 355 360 363 365 366 369 370 371 SEZIONE SESTA I SERVIZI PUBBLICI 1. Funzioni pubbliche e servizi pubblici 375 2. Pubblico e privato nel servizio 377 3. Il quadro costituzionale 378 4. I modelli organizzativi 381 5. I principi di diritto europeo 382 6. Le trasformazioni conseguenti all'attuazione del diritto europeo 388
Indice f XIII SEZIONE SETTIMA L'ATTIVITÀ DI DIRITTO PRIVATO 1. Interessi pubblici e strumenti di diritto privato 395 2. Contratti delle pubbliche amministrazioni. Le deroghe ai principi civilistici 398 3. L'influenza del diritto europeo 400 4. La deliberazione a contrattare 402 5. Il bando 403 6. La legittimazione a offrire 404 7. Amministrazioni aggiudicatrici. Gli organismi di diritto pubblico 406 8. La scelta del contraente 407 9. Il criterio di aggiudicazione 409 10. La verifica dell'anomalia 410 11. Schemi particolari 411 12. Il procedimento contrattuale 414 13. Pubblico e privato nei contratti delle pubbliche amministrazioni 415 14. I contratti di lavoro 419 15. Impresa e società 422 SEZIONE OTTAVA LA RESPONSABILITÀ DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 1. Introduzione 427 2. L'art. 28 Cast. 429 3. Responsabilità della pubblica amministrazione e responsabilità 4. degli agenti 431 Pluralità dei criteri di imputazione della responsabilità 434 5. L'inesistenza di uno specifico fondamento della responsabilità della pubblica amministrazione 436 6. Responsabilità conseguente all'esercizio di potestà amministrativa 438 7. Lesione dell'interesse legittimo e irrisarcibilità 444' 8. Dalla irrisarcibilità al risarcimento degli interessi legittimi Yiff3 9. Danno da ritardo 449 10. Responsabilità da atto lecito. Il paradigma costituzionale (art. 42, comma 3, Cast.) 451 11. La responsabilità contrattuale. L'arricchimento senza causa 455,,
XIV Indice "' Responsabilità patrimoniale (art. 2740 e.e.). I beni della pubblica amministrazione e l'esecuzione forzata 13. La responsabilità amministrativa 14. La responsabilità amministrativa delle persone giuridiche 458 459 466 PARTE TERZA LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA I -1. Premessa 2. Il contenzioso amministrativo nel Regno di Sardegna 3. La legge abolitiva del contenzioso amministrativo 4. La separazione dei poteri e i suoi riflessi sulla giurisdizione ordinaria contro la pubblica amministrazione 5. Gli artt. 4 e 5 della legge abolitiva 6. L'interpretazione della giurisprudenza 7. La riforma Crispi e l'istituzione della IV Sezione del Consiglio di Stato 8. L'interesse di individui o di enti morali giuridici 9. La giunta provinciale amministrativa 10. La giurisdizione di merito 11. La giurisdizione esclusiva 12. La tutela giurisdizionale del cittadino contro la pubblica amministrazione nella Costituzione 13. Interessi legittimi e diritti soggettivi 14. Le fonti normative del processo amministrativo 15. Riforme legislative e modifica delle materie di giurisdizione esclusiva 16. Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e giurisdizione ordinaria: la linea di confine 17. L'art. 2 della legge abolitiva e il riparto di giurisdizione 18. Le azioni ammissibili davanti al giudice ordinario 19. Il riparto di giurisdizione, oggi 20. Il doppio grado di giurisdizione amministrativa 21. Competenza per territorio dei TAR ~ 22. Le azioni ammissibili nel processo amministrativo 23. Il rapporto tra l'azione di annullamento e l'azione risarcitoria 24. Le parti del processo amministrativo. Il ricorrente 25. Legittimazione e interesse a ricorrere 26. L'amministrazione resistente 27 J Il controinteressato 471 472 474 476 477 479 480 482 484 484 486 488 491 498 500 502 503 506 508 512 513 514 516 518 520 521 522
Indice r xv 28. L'interveniente 523 29. Il contraddittorio 525 30. L'atto impugnato 526 31. Il contenuto del ricorso 529 32. Lo svolgimento del processo. Le fasi necessarie. La notifica del ricorso 530 33. Il deposito e la costituzione del ricorrente 531 34. L'impulso di parte. L'istanza di fissazione d'udienza 532 35. La costituzione delle altre parti. I termini per la presentazione di documenti e memorie 532 36. Le varianti allo schema. Il ricorso contro il silenzio 533 37. I motivi aggiunti 536 38. Il controinteressato e il ricorso incidentale 537 39. L'istruttoria 538 40. Sospensione e interruzione del processo 539 41. Sentenze di rito e sentenze di merito 540 42. Il giudicato amministrativo 542 43. Il giudizio di ottemperanza 546 44. I procedimenti accelerati 550 45. La giurisdizione esclusiva, oggi 553 46. La pronuncia sui danni 558 47. Risarcimento del danno e giurisdizione 562 48. Il giudizio cautelare 564 49. L'appello 570 50. Ricorso per revocazione e opposizione di terzo 574 51. Ricorso per cassazione 576 52. I rapporti tra le giurisdizioni e la translatio iudicii 578 53. I ricorsi amministrativi. Il ricorso gerarchico _579 54. Il ricorso straordinario 582 55. I principi di diritto europeo 584 Bibliografia essenziale 587 Indice analitico 601 - '.:itr
' 11 1111mnm~~ 11 1 1 1 43,00 9 788834 883044