COSA PREVEDE IL PROGETTO DI REVISIONE COSTITUZIONALE (SINTESI AGGGIORNATA AL 31 MARZO 2015) LE FASI DEL PROCEDIMENTO Disegno di legge di revisione costituzionale n. 1429, intitolato Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte seconda della Costituzione, approvato dal Consiglio dei Ministri il 31 marzo 2014 e comunicato alla presidenza del Senato l 8 aprile 2014. Al Senato il ddl S. 1429 è stato discusso in Commissione (dal 15 aprile al 9 luglio 2014) e poi in Assemblea, che lo ha approvato in prima lettura il 7 agosto 2014. Il giorno successivo il ddl è stato trasmesso alla Camera dei Deputati. Alla Camera dei Deputati il ddl C. 2613 è stato dapprima discusso in Commissione (dall 11 settembre al 13 dicembre 2014) e poi dal 16 dicembre 2014 in Assemblea. L Assemblea lo ha approvato a larga maggioranza il 10 marzo 2015 e il 13 marzo il ddl è stato trasmesso al Senato per la seconda lettura(s. 1429-bis). Infatti, come prescrive l art. 138 Cost., a distanza di almeno tre mesi dalla prima approvazione il ddl di revisione costituzionale deve essere sottoposto ad una nuova approvazione da parte di entrambi i rami del Parlamento (che avverrà, quindi, non prima di metà giugno 2015). In questa seconda deliberazione è possibile che il ddl non venga approvato anche da una sola camera; in tal caso la revisione costituzionale non avrà luogo. Invece, se l approvazione avverrà in ciascuna camera a maggioranza assoluta (la metà più uno dei componenti), la proposta di revisione verrà pubblicata in Gazzetta Ufficiale e da allora decorreranno tre mesi di tempo affinché possa essere richiesto un referendum. La richiesta di referendum costituzionale potrà essere presentata da cinquecentomila elettori o da un quinto dei membri di una delle due Camere o dai cinque consigli regionali, entro tre mesi dalla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della proposta di revisione costituzionale in esame. La revisione della Costituzione dipenderà quindi dall esito del referendum, per il quale non è previsto il quorum strutturale (l esito del referendum sarà comunque valido a prescindere dal numero dei votanti). Se però in seconda deliberazione i due rami del Parlamento approveranno il ddl di revisione costituzionale a maggioranza dei 2/3, non potrà essere richiesto il referendum e la revisione della Costituzione avverrà direttamente. IL CONTENUTO 1) SUPERAMENTO DEL BICAMERALISMO PERFETTO E INTRODUZIONE DEL BICAMERALISMO DIFFERENZIATO Secondo le modifiche apportate all art. 55 Cost., solo i deputati continueranno ad essere eletti dai cittadini e non più i senatori. La durata della legislatura continuerà ad essere di cinque anni per la sola Camera. Solo la Camera eserciterà la funzione legislativa, mentre il Senato vi concorrerà soltanto. Solo la Camera e non anche il Senato sarà titolare del rapporto fiduciario con il Governo (nuovi artt. 55 e 94). Quindi, la sola Camera potrà essere sciolta dal Presidente della Repubblica (nuovo art. 94). Inoltre, la sola Camera avrà il potere di autorizzare la sottoposizione del Presidente del Consiglio e dei Ministri alla giurisdizione ordinaria per i reati commessi nell'esercizio delle loro funzioni (nuovo art. 96). 1
Il nuovo Senato, invece, rappresenterà le istituzioni territoriali, avrà funzione di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica e tra questi ultimi e l Unione europea, concorrerà alla funzione legislativa solo in alcuni casi specificamente indicati dalla Costituzione, parteciperà alle decisioni dirette alla formazione e all attuazione degli atti normativi e delle politiche dell Unione europea, concorrerà alla valutazione delle politiche pubbliche e dell attività delle pubbliche amministrazioni, alla verifica dell attuazione delle leggi dello Stato nonché all espressione dei pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge. Il nuovo Senato (art. 57) sarà composto da 95 senatori eletti con metodo proporzionale dai Consigli regionali e delle province autonome di Trento e Bolzano fra i propri componenti e, nella misura di uno per ciascuno, fra i sindaci dei comuni dei rispettivi territori. La ripartizione dei seggi tra le regioni si effettuerà in proporzione alla loro popolazione e nessuna regione potrà avere meno di due senatori. La durata del mandato dei senatori coinciderà con quella dell'organo dell'istituzione territoriale in cui sono stati eletti: ciò significa che vi sarà un continuo ricambio di senatori (rinnovo parziale continuo) e non un elezione dell intero Senato a scadenza fissa. Il Senato peraltro non potrà essere sciolto. Non sarà più previsto, per diventare senatori, il requisito del compimento di quaranta anni di età, né quello di venticinque anni per eleggerli. Comunque, le modalità di attribuzione dei seggi ai senatori e la loro sostituzione dovranno essere definite da una legge che dovrà essere approvata da entrambe le Camere, entro sei mesi dalla data di svolgimento delle elezioni della Camera dei deputati successiva alla data di entrata in vigore della legge costituzionale in esame. Oltre ai 95 senatori in rappresentanza delle istituzioni territoriali, il Senato sarà composto anche dagli ex Presidenti della Repubblica (che continueranno ad essere senatori a vita) e da un massimo di cinque senatori nominati dal Presidente della Repubblica (ma non più a vita, solo per sette anni senza possibilità di rinnovo). 2) LO STATUS DI PARLAMENTARE Nuovo art. 55: le modalità di elezione delle Camere dovranno promuovere l'equilibrio tra donne e uomini nella rappresentanza. Un nuovo comma inserito nell art. 64 attribuirà ai regolamenti parlamentari la garanzia dei diritti delle minoranze parlamentari e al solo regolamento della Camera anche la definizione di una disciplina dello statuto delle opposizioni. Il nuovo sesto comma dell'articolo 64 Cost. sancirà il dovere, per i membri del Parlamento, di partecipare alle sedute dell'assemblea e ai lavori delle Commissioni (attualmente ciò è previsto solo dai regolamenti parlamentari). Solo i deputati e non anche i senatori rappresenteranno la Nazione (nuovo art. 67); ad entrambi continuerà però a riferirsi il divieto di mandato imperativo. Solo i deputati percepiranno l indennità parlamentare (nuovo art. 69); il trattamento economico dei senatori sindaci e dei senatori consiglieri regionali eletti in secondo grado sarà quello spettante per la carica di rappresentanza territoriale che rivestono; per i senatori di nomina presidenziale non sarà prevista alcuna indennità, mentre la manterranno gli ex Presidenti della Repubblica e i senatori a vita attualmente in carica. 3) IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO Il procedimento legislativo rimarrà bicamerale solo in alcuni casi (nuovo art. 70): leggi di revisione costituzionale e altre leggi costituzionali; 2
leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali in materia di tutela delle minoranze linguistiche e di referendum popolare; leggi su comuni e città metropolitane (ordinamento, legislazione elettorale, organi di governo funzioni fondamentali su disposizioni di principio sulle forme associative dei comuni); la legge che stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell Italia alla formazione e all attuazione della normativa e delle politiche dell Unione europea; la legge che determina i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l ufficio di senatore; leggi recanti principi fondamentali sul sistema di elezione e sui casi di ineleggibilità e di incompatibilità del presidente e degli altri componenti della giunta regionale nonché dei consiglieri regionali; leggi che stabiliscono altresì la durata degli organi elettivi regionali e i relativi emolumenti; legge sull'elezione dei membri del Senato (art. 57 Cost., sesto comma); leggi che autorizzano la ratifica dei trattati relativi all'appartenenza dell'italia all'unione europea (80 Cost., primo comma, secondo periodo); legge che può attribuire alle regioni ordinarie ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia (art. 116 Cost., terzo comma). Nei suddetti casi, l iter legislativo può iniziare indifferentemente nell una o nell altra camera. In tutte le altre materie, invece, il procedimento sarà monocamerale: le leggi verranno presentate alla sola Camera dei deputati e solo da questa verranno approvate; il Senato potrà intervenire nell iter legislativo proponendo modifiche, ma sarà comunque la sola Camera a pronunciarsi in via definitiva. In alcune materie espressamente indicate, la Camera potrà non conformarsi alle modifiche proposte dal Senato solo decidendolo a maggioranza assoluta. Il Senato potrà chiedere alla Camera di esaminare i disegni di legge ad essa presentati dal Governo, ma sarà la Camera a decidere entro sei mesi se acconsentire o meno a questo esame. Il nuovo art. 72 prevederà un iter più rapido per l approvazione dei disegni di legge di iniziativa governativa. Questo dovrebbe indurre il Governo a non ricorrere con eccessiva frequenza allo strumento del decretolegge. Quindi, il Governo potrà chiedere alla Camera dei deputati di deliberare, entro cinque giorni dalla richiesta, che un disegno di legge indicato come essenziale per l'attuazione del programma di governo sia iscritto con priorità all'ordine del giorno e sottoposto alla pronuncia in via definitiva della Camera dei deputati entro il termine di 70 giorni dalla deliberazione; in tali casi, saranno dimezzati i termini per la deliberazione di proposte di modificazioni da parte del Senato; in ragione della complessità del provvedimento la Camera potrà chiedere un differimento del termine di massimo 15 giorni. Alcune disegni di legge governativi però non potranno beneficiare di questo iter urgente: si tratta dei disegni di legge di concessione dell'amnistia e dell'indulto (articolo 79 Cost.); dei ddl recanti il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri per l'equilibrio di bilancio (art. 81, sesto comma); dei ddl nelle materie per cui è previsto un procedimento di approvazione bicamerale; dei ddl in materia elettorale; dei ddl di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali. 4) LA DECRETAZIONE D URGENZA Le nuove norme mirano a restituire al decreto-legge la sua originaria natura di strumento soltanto emergenziale. Quindi, il nuovo art. 77 introdurrà il divieto di disciplinare con decreto-legge le materie per cui la Costituzione (art. 72, quinto comma) prevede la c.d. riserva di Assemblea, ossia: la materia costituzionale ed elettorale (ad eccezione della disciplina dell organizzazione del procedimento elettorale e dello svolgimento delle elezioni), la delegazione legislativa, la conversione in legge di decreti, l'autorizzazione a ratificare trattati internazionali e per l'approvazione di bilanci e consuntivi. Verrà altresì previsto il divieto di reiterare le disposizioni adottate con decreti non convertiti e di ripristinare l'efficacia di norme dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale per vizi non procedurali. 3
I decreti-legge inoltre dovranno recare misure di immediata applicazione e di contenuto specifico, omogeneo e corrispondente al titolo; nel corso dell'esame parlamentare dei disegni di legge di conversione non potranno essere approvate disposizioni estranee all'oggetto o alle finalità del decreto. I disegni di legge di conversione dei decreti-legge non potranno essere approvati dalla Commissione parlamentare in sede legislativa (come già accade per quelli in materia costituzionale ed elettorale, di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi). Inoltre, se la legge di conversione del decreto-legge è stata oggetto di rinvio presidenziale, i termini per la sua approvazione saranno non più di sessanta, ma di novanta giorni (nuovo art. 74). Nuovi artt. 78-80: la sola Camera dei deputati sarà competente a deliberare lo stato di guerra (a maggioranza assoluta), a concedere l amnistia e l indulto con legge approvata a maggioranza dei 2/3, ad autorizzare con legge la ratifica dei trattati internazionali (ma il Senato potrà esaminare i disegni di legge di autorizzazione alla ratifica di trattati riguardanti l appartenenza dell Italia all UE). 5) IL GIUDIZIO DI LEGITTIMITA SULLE LEGGI ELETTORALI Nuovo art. 73: le leggi che disciplinano l'elezione dei membri della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica potranno essere sottoposte, prima della loro promulgazione, al giudizio preventivo di legittimità costituzionale della Corte costituzionale (su ricorso motivato presentato da almeno un quarto dei componenti della Camera dei deputati o almeno un terzo dei componenti del Senato della Repubblica entro dieci giorni dall approvazione della legge, prima dei quali la legge non può essere promulgata); la Corte dovrà pronunciarsi entro 30 giorni. In caso di dichiarazione di illegittimità costituzionale, la legge non può essere promulgata. Questo sarà l unico caso costituzionalmente previsto di giudizio di legittimità preventivo. Norma transitoria: in sede di prima applicazione, nella legislatura in corso alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale, su ricorso motivato presentato entro dieci giorni da tale data da almeno un quarto dei componenti della Camera dei deputati o un terzo dei componenti del Senato della Repubblica, le leggi promulgate nella medesima legislatura che disciplinano l elezione dei membri della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica possono essere sottoposte al giudizio di legittimità della Corte costituzionale. La Corte costituzionale si pronuncia entro il termine di trenta giorni. 6) ALTRE QUESTIONI LEGISLATIVE Commissioni di inchiesta (nuovo art. 82): solo la Camera potrà disporre inchieste su materie di pubblico interesse, istituendo commissioni formate in modo da rispecchiare la proporzione dei vari gruppi parlamentari; il Senato potrà solo disporre inchieste su materie di pubblico interesse concernenti le autonomie territoriali (non è richiesto il requisito della proporzionalità ai gruppi parlamentari). Pareggio di bilancio: solo la Camera (e no più anche il Senato) potrà autorizzare il ricorso all indebitamento in caso di eventi eccezionali (art. 81), definire il contenuto della legge di bilancio e approvare il consuntivo presentato dal Governo. 7) GLI ISTITUTI DI DEMOCRAZIA DIRETTA Iniziativa legislativa popolare: secondo il nuovo art. 71 (iniziativa legislativa) verrà elevato da cinquantamila centocinquantamila il numero di firme necessario per la presentazione di un progetto di legge da parte del popolo, introducendo al contempo il principio che ne deve essere garantito l'esame e la deliberazione finale, pur nei tempi, forme e limiti da definire nei regolamenti parlamentari. 4
Verranno anche introdotti i referendum propositivi e di indirizzo, la cui disciplina è peraltro rinviata ad una apposita legge costituzionale, unitamente a quella di altre forme di consultazione, anche delle formazioni sociali (quarto comma). Referendum abrogativo (nuovo art. 75): verrà modificato il quorum per la validità del referendum, ossia la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni della Camera, nel caso in cui la richiesta sia stata avanzata da 800.000 elettori. Resterà fermo il quorum di validità attualmente previsto, ossia la maggioranza degli aventi diritto al voto, nel caso in cui la richiesta provenga da un numero di elettori compreso tra 500.000 e 800.000. 8) IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA Sarà eletto dal Parlamento in seduta comune, ma senza più i 58 delegati regionali. Il nuovo art. 83 prevederà la maggioranza dei due terzi dei componenti fino al quarto scrutinio, la maggioranza dei tre quinti dei componenti dal quinto scrutinio e la maggioranza dei tre quinti dei votanti dal settimo scrutinio. In caso di impedimento, la funzione di supplente del PdR sarà esercitata dal Presidente della Camera dei deputati (non più da quello del Senato, che invece avrà il compito di convocare il Parlamento in seduta comune per l'elezione del Presidente della Repubblica). 9) LA REVISIONE DEL TITOLO V Verrà modificato l'articolo 114 Cost., sopprimendo il riferimento alle province quali enti costitutivi della Repubblica. Conseguentemente, verrà eliminato il riferimento alle province in tutto il testo costituzionale. Le province dunque scompariranno quali enti costituzionalmente necessari, dotati di funzioni amministrative proprie. Verrà modificato l art. 116 Cost. (regionalismo differenziato) riducendo l'ambito delle materie nelle quali potranno essere attribuite particolari forme di autonomia alle regioni ordinarie. Verranno infatti introdotte nuove condizioni: 1. sarà necessario che la regione sia in condizione di equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio; 2. l'iniziativa della regione interessata non sarà più presupposto necessario per l'attivazione del procedimento legislativo aggravato, ma solo condizione eventuale; 3. l'attribuzione delle forme speciali di autonomia avverrà con legge approvata da entrambe le Camere, senza però richiedere più la maggioranza assoluta dei componenti, ferma restando la necessità dell'intesa tra lo Stato e la regione interessata. Verrà ampiamente riscritto l'art. 117 Cost., in tema di riparto di competenza legislativa e regolamentare tra Stato e regioni. Il catalogo delle materie verrà ampiamente modificato e verrà soppressa la competenza concorrente, con una redistribuzione delle materie solo tra competenza esclusiva statale e competenza regionale. Questo però non si applicherà alle regioni a statuto speciale né alla province autonome di Trento e Bolzano, finché non si modifichino con legge costituzionale i loro statuti. Per agevolare la transizione, le leggi regionali ad oggi vigenti continueranno ad applicarsi finché non entreranno in vigore le leggi statali o regionali fondate sul nuovo riparto di competenze definito mediante la riscrittura dell'articolo 117. Di significativo rilievo è inoltre l'introduzione di una clausola di supremazia', che consentirà alla legge dello Stato, su proposta del Governo, di intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva statale quando però lo richieda la tutela dell'unità giuridica o economica della Repubblica ovvero la tutela dell'interesse nazionale. 5
Anche i criteri di riparto della potestà regolamentare verranno modificati, introducendo un parallelismo tra competenze legislative e competenze regolamentari. La potestà regolamentare spetterà infatti allo Stato e alle Regioni secondo le rispettive competenze legislative (nel sistema vigente invece la potestà regolamentare statale è limitata alle materie di competenza esclusiva, mentre nella materie di competenza concorrente e regionale è riconosciuto il potere regolamentare delle regioni). Verrà modificato l'art. 119 Cost., che disciplina l'autonomia finanziaria degli enti territoriali. Quest ultima dovrà essere esercitata, oltre che in armonia con la Costituzione, anche secondo quanto disposto dalla legge dello Stato a fini di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Anche la disponibilità di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile agli enti territoriali verrà ricondotta alla necessaria armonia con la Costituzione, oltre che a quanto disposto dalla legge statale. Per quanto concerne invece la riscrittura del quarto comma (dedicato al principio del parallelismo tra le funzioni esercitate dall'ente territoriale e il complesso delle risorse necessarie per esercitare tali compiti) si stabilisce che le risorse di cui dispongono gli enti territoriali "assicurano" il finanziamento integrale delle funzioni pubbliche loro attribuite sulla base di indicatori di riferimento di costo e di fabbisogno che promuovono condizioni di efficienza (laddove il testo vigente prevede che le risorse degli enti territoriali "consentono" di finanziare in modo integrale le funzioni pubbliche loro attribuite). Nuovo art. 120: per esercitare il potere sostitutivo nei confronti delle autonomie territoriali il Governo necessiterà del parere preventivo espresso dal Senato. Inoltre, la legge dovrà definire i casi di esclusione dei titolari di organi di governo regionali e locali dall'esercizio delle rispettive funzioni "quando è stato accertato lo stato di grave dissesto finanziario dell'ente". Nuovo art. 126: anche il decreto motivato del Presidente della Repubblica, con il quale sono disposti lo scioglimento anticipato del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta, dovrà essere adottato previo parere del Senato della Repubblica. Nuovo art. 122: una legge statale bicamerale dovrà approvare un limite agli emolumenti spettanti al Presidente e agli altri membri degli organi elettivi regionali, in modo che non possano comunque superare l'importo di quelli spettanti ai sindaci dei comuni capoluogo di regione. Inoltre, l art. 40 della legge di revisione costituzionale introdurrà un divieto di corrispondere ai gruppi consiliari "rimborsi o analoghi trasferimenti monetari" con oneri a carico della finanza pubblica, vale a dire a carico delle regioni medesime (come è attualmente) o a carico di qualsiasi altro ente pubblico. 10) ALTRE MODIFICHE Il Parlamento in seduta comune si riunirà nei casi previsti dai nuovi artt. 85 e 86 Cost. e sarà presieduto dal Presidente della Camera dei deputati. Nuovo art. 97: la pubblica amministrazione dovrà assicurare, oltre al buon andamento e all imparzialità, anche il rispetto della trasparenza. Verrà soppresso il CNEL (abrogato l art. 99). Il Ministro dell'economia e delle finanze nominerà un commissario straordinario cui affidare la gestione provvisoria del CNEL, per la liquidazione del suo patrimonio e per la riallocazione delle risorse umane. Nell attesa che venga approvata la legge che disciplinerà le modalità di elezione dei membri del Senato, vigerà una disciplina transitoria dettata dall art. 39 della legge di revisione costituzionale (un sistema elettorale proporzionale con liste bloccate, in cui ogni consigliere potrà votare per una unica lista di candidati, formata da consiglieri e da sindaci dei comuni compresi nel relativo territorio). La prima 6
costituzione del Senato avrà luogo entro dieci giorni dalla data della prima riunione della Camera dei deputati successiva alle elezioni svolte dopo la data di entrata in vigore del disegno di legge costituzionale in esame. La nuova legge entrerà in vigore il giorno seguente a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale successiva alla promulgazione. Tuttavia, le nuove disposizioni non si applicheranno da quel momento, ma a decorrere dalla legislatura successiva allo scioglimento di entrambe le Camere, fatte salve alcune disposizioni specificamente individuate (fra cui: soppressine del Cnel, limiti agli emolumenti dei componenti degli organi regionali, divieto di corresponsione di contributi ai gruppi nei Consigli regionali). 7