CORRUZIONE: EFFETTI SULLA CRESCITA E DETERMINANTI Magda Bianco e Marco Tonello Banca d Italia
1. LA CORRUZIONE Abuso di ruoli e risorse pubbliche con il fine di ottenerne vantaggi privati Associata a regole che non vengono rispettate (ciò che è corruzione in un sistema può non esserlo in un altro) Può (concettualmente) assumere varie dimensioni: tangente richiesta di un prezzo superiore a quello dovuto shirking mancato svolgimento di mansioni dovute lungaggini svolgimento dei compiti in tempi più lunghi del richiesto inefficienze allocazione di beni/servizi ai soggetti sbagliati Con costi ed effetti sul benessere potenzialmente differenti
1. LA CORRUZIONE Il problema sottostante: Intervento del governo per correggere fallimenti di mercato richiede l impiego di agenti (la burocrazia) per raccogliere informazioni, prendere decisioni, implementare le politiche Ma se la burocrazia non ha la stessa funzione obiettivo del principale (il governo), è difficile allinearla, dato che dispone di informazioni superiori per cui il monitoraggio è difficile. E necessario concedere rendite all agente (efficiency wages o altro) o rendere poco conveniente tali comportamenti per i soggetti coinvolti Un certo grado (sia pure contenuto) di corruzione è difficilmente evitabile Analisi più recenti provano a legare diverse manifestazioni della corruzione a differenti contesti sottostanti questo aiuta nelle scelte di policy: modificare il contesto come sostituto della punizione
0 20 40 60 80 2. GLI EFFETTI SULLA CRESCITA Correlazione tra grado di sviluppo (PIL pro capite) e Controllo della corruzione (World Bank) ITA -2-1 0 1 2 3 WGI (Control of Corruption)
2. GLI EFFETTI SULLA CRESCITA Analisi approfondite mostrano come, anche tenendo conto di altri fattori e della possibile endogenità, la corruzione influenza negativamente la crescita (Mauro, 1995; Aidt, 2009) Anche se alcuni lavori suggeriscono che vi possa essere un effetto oliare la macchina amministrativa in contesti di eccessiva burocrazia e che vi siano paesi con elevata corruzione che mostrano alti tassi di crescita.. Oggi analisi molto più dettagliate (specie su paesi emergenti) consentono valutazioni più di dettaglio e di comprendere le manifestazioni della corruzione e quindi i canali attraverso cui genera effetti economici
2. GLI EFFETTI SULLA CRESCITA Quali canali Tassa sulle imprese e i loro investimenti Barriera all entrata per le nuove imprese Distorsione allocazione risorse che vengono attribuite in base a meccanismi non efficienti Alterazione incentivi degli agenti sul mercato che investono risorse in attività corruttive piuttosto che produttive Riduzione efficacia spesa pubblica con lievitazione costi Riduzione fiducia cittadini nelle istituzioni rendendone meno efficace l operato Riduzione capacità governi di imporre controlli e correggere fallimenti di mercato Riduzione consenso necessario a realizzare manovre di risanamento fiscale (dove la percezione della corruzione è maggiore, minore è la disponibilità ad accettare alta imposizione
3. LE DETERMINANTI Ampio consenso sul ruolo di una serie di potenziali fattori anche se la scarsa disponibilità di misure ha limitato l analisi empirica basso capitale sociale eccesso norme e oneri burocratici + scarsa qualità burocrazie sistemi sanzionatori inefficaci scarsa indipendenza della stampa governance familiare delle imprese alta criminalità I paesi con queste caratteristiche sembrano avere più corruzione.. Ma ne sono davvero causa o sono entrambe espressione di altre caratteristiche sottostanti (es. distribuzione reddito? Ricchezza di risorse?)?
0 trust.2.4.6.8 3. LE DETERMINANTI Il capitale sociale Indicatore di fiducia (World Value Survey) vs Controllo della corruzione (World Bank) NOR SWE DNK FIN CHN VNM SAU CHE NZL AUS IRQ NLD BLR IDN THA HKGISL USAJPN IRL CAN DEU AUT PAK JOR KOR BEL GBR UKR ITA RUS NGA DMA BGD ETH ARM LTU ALB IND GRC CZE TWN EST BGR HUN ISR LUX PRI AZE ROMHRV MLT URY ESP ADO EGYGEO POL FRA KGZ MDA MLI ARG ZAF BFABIH LVA SVN VEN COL MEX SLV SVK MAR MKD SGP CYP ZWE DZA PRT CHL IRN ZMB UGA PHL TZA BRA MYS GHA PER TTO TUR RWA -2-1 0 1 2 Control of Corruption, World Bank WGI (2009)
0 1 2 3 3. LE DETERMINANTI Gli oneri burocratici Indicatore Oneri per l apertura di impresa (World Bank, Doing Business) vs Controllo della corruzione (World Bank) GNQ UGA VEN GNB PHL BOL BRAGRC BRN CHN DZA ARG TCDGIN HTI ECU HND ERI SUR KWT GTMTZA IND BIH SWZ CRI IRQ BDI KEN COM WBGDJI ZARCOG SDN CIV PAK TMP LWI MWI STP NAM SYC BWA ESP KHM RUSGABIDN MRT NER MOZ COLTTO BLZ TUN URY UKR ZWE VNM MYS CZE DEU AGOTJK NGACAF FJI MDA DOM GMB GUY PCI SLV JORVUT KORCPV BTNARE JPN ATG CHL QAT AUT UZB LAO TGO BGD SYR PRY MNG NPL BEN SLB MNP THA YUG FSMGHA LSOBHRPRI KNA VCT BHS PNG AFG AZE YEM SLE CMR KAZ IRN NIC MLI ARM ZMB JAM EGY PER MEX PAN MAR ROM KIRHRV ITA TUR ZAFLTU SVK GRD POL TWN LBN BLR ETH MDV LBRALB MHL SAMLVAOMN MUS DMA ISR EST TONSEN BFA LKA BGR SAU GEOMKD CYP PRT USA GBR LCAFRA LUX CHE NLD NOR ISL HUN IRL DNK BEL HKG FIN SWE SGP KGZ MDG RWA SVN AUS -2-1 0 1 2 Control of Corruption, World Bank WGI (2009) CAN NZL
2 Doing Business, Construction permits 2.5 3 3.5 4 3. LE DETERMINANTI Gli oneri burocratici RUS Indicatore Oneri per ottenere una licenza per costruzione (World Bank, Doing Business) vs Controllo della corruzione (World Bank) CHNIND CZE KAZ SLV GIN AZE HUN POL BRN TJK MDA URY UZB ARG TWN BDI SLE SYR PHL MRT EGY PCI MYS TUR KWT BTN PNG LAO LBRALB BGR LVA BWA KHM CRI TMP UKR GTM DZA TZA LKA PRI CIV CAF LBN MNG LWI MWI WBG MKD ECU ARM PAN YUG TTOTUN SYC ISR SDN FJI PER MNP MAR JOR PRT USA QAT GNQ NGAUGA COM BRA GHA SAM CPV MUS CHL BHS ISL NLD FIN ZWE COG HND IRN NICNER BOL DOM GMB ZMB MOZ ROMZAFLTU ARE GABLR SENBIH DJI MDG AUS GNB TGO YEM NPL MLI BENBFA GRC LSO OMN JPN ZAR TCD IRQ BGD CMRIDN SUR SWZ KIR FSMITA RWA EST SVN KNA BEL AUTNOR CHE CAN AFG KGZ PRY VNM STP HRV BHR SVKKOR DMACYP ATG FRA LUX AGOPAK ETH SLB SAU NAM DEU VEN HTI KEN TONGUY MEX THABLZ ESP VCT GBRIRL SGP JAM MHL COL GEO GRD MDV LCA SWE VUT HKG NZL -2-1 0 1 2 Control of Corruption, World Bank WGI (2009) DNK
3 3.2 3.4 3.6 3.8 4 3. LE DETERMINANTI L enforcement Indicatore funzionamento giustizia civile (World Bank, Doing Business) vs Controllo della corruzione (World Bank) BRN SYR SDN LWI IRQ TMP BLZ OMN GIN KWT ARM MNP ARE BHS BHR AFG PAK GRDTWN DMA BTN KNALCA AGO MRTDZA IND HND BRA VCT ATG COG KHM BDI SEN WBG SUR SAM ZAR CMR CAF COM STP SAU CYP QAT PNG UZB LAO BENMWI TTO TCD TGO BGD MDV LBREGY PER ITA LSO URY GNQ GNB KEN NGA SLE BOL IDN LKA SWZ DJI MAR CRI KGZ AZEECU IRNPL NER ALB ERI BGR TUN GRC PRI ESP ZWE GAB KAZ PRY UGA TZA PCI MEX MDG HRVJORPOL RUS LBN ETH PHL TON BFA SLB BIH MKD SYC CPV YEM MLIGUY ARG MHL THA GEO YUG GHA MUS EST CHL CAN HTI NIC ZMB JAM TUR HUN KOR ISR DNK TJK FJI DOM CHNCOL VNM FSM CIV NAM NOR MNGGMB KIR SVN USA FIN MDA GTM PAN ROM SVK PRT CHE UKR MOZSLVMYS ZAFLTU VUT JPN DEU SWE NZL VEN BWA FRA BLR GBR AUS LVACZE ISL BEL LUX NLD AUT RWA HKG -2-1 0 1 2 Control of Corruption, World Bank WGI (2009) IRL SGP
0 Freedom of Press 20 40 60 80 100 3. LE DETERMINANTI La libertà di stampa Indicatore Freedom of the Press (Freedom House) vs Controllo della corruzione (World Bank) PRK MMR TKM LBY ERI UZB BLR CUB GNQ IRN SOMZWE LAO CHN TUN SYR ZAR RUS GMB VNM WBG RWA SAU YEM AFGTCD TJKKAZETH SDN VEN SWZ BRN KGZ BDI TGO DJI GIN GAB LKA BHROMN ARE NER SGP IRQ CIV CMRMDA ARM MAR QAT ZMB DZA MYS AGO JOR KHM PAK CAF GTM LBREGY COL MDG HND PRY NPL MEX GEO KENBGD BTN COG GNB LBNMRT SEN THA SYC MWI NGA SLE FJI KWT UKR UGA IDN LWI HTI COM MDVARG TZA ALB TUR ECUNIC PHL BIH LSO MKD BOL PER PAN SLV BRA BFA MOZ ROM MNG DOM HRV BWA MNP ATG TMP YUG BEN IND BGR NAM TON ITA ZAF HKG GUY GRC KOR CHL STP NRU SLB SAM CPV ISR KIR MLI TUV GHALVA MUS PNG GRD HUN POL SVN SUR SVK TWNDMA ESPURY TTO VUT BLZ CYP FRA FSM LTU MLT JPN AUT AUS CRI KNA BRB BHS CZE CAN JAM MHL EST PRT VCT USA GBR DEU PCI LCA IRL ADO LIE NLD NZL BEL LUX CHE NOR ISLFIN SWEDNK -2-1 0 1 2 Control of Corruption, World Bank WGI (2009)
4. LA RILEVANZA IN ITALIA Entità del fenomeno 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 Control of corruption (World Bank, Governance Matters Indicators) indicatori basati sulle percezioni (come EIU, Transparency International) 0,1 0-0,1 1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Le denunce (e il problema di under-reporting ) sappiamo che in Italia l andamento di percezione e di misure basate sulle denunce mostrano andamenti divergenti (può essere che un ampia percezione della corruzione la renda più accettabile, più diffusa, più difficile da identificare e denunciare ) Ora anche misure più dirette, specie per paesi emergenti (pagamento tangenti per ottenere patente di guida, per consentire il passaggio di camion, )
4. LA RILEVANZA IN ITALIA Entità del fenomeno Una situazione non omogenea sul territorio Fonte: Brodi-Occhilupo-Tonello (2012), mimeo, Banca d Italia.
4. LA RILEVANZA IN ITALIA Entità del fenomeno Fonte: Brodi-Occhilupo-Tonello (2012), mimeo, Banca d Italia.
4. LA RILEVANZA IN ITALIA Entità del fenomeno Fonte: Brodi-Tonello-Occhilupo (2012), mimeo, Banca d Italia.
4. LA RILEVANZA IN ITALIA Entità del fenomeno Indicatore di Corruzione (denunce di reati vs PA / pop.residente per 100.000 abitanti, valori medi 2004-2009) Fonte: Brodi-Occhilupo-Tonello (2012), mimeo, Banca d Italia.
4. LA RILEVANZA IN ITALIA Entità del fenomeno Tipologia di denunce per reati vs PA (Indicatori: denunce di reati vs PA / pop.residente per 100.000 abitanti, valori medi 2004-2009) Fonte: Brodi-Occhilupo-Tonello (2012), mimeo, Banca d Italia. Fonte: Brodi-Tonello-Occhilupo (2012), mimeo, Banca d Italia.
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 corruption 4. LA RILEVANZA IN ITALIA Andamento temporale del fenomeno Legame con il ciclo emersione del fenomeno piuttosto che sua consistenza in generale; la riduzione dei profitti in periodi di ciclo negativo riduce i benefici della corruzione e ne porta all emersione; in periodi di difficoltà è meno accettabile l ingiusto arricchimento di alcuni per cui il sostegno alle indagine è maggiore 120 100 80 60 40 20 0-20 -40-60 parliamentary malfeasance (RAPs) corruption (charges x 10 mil. ab.) business cycle Fonte: P. Pinotti (2010) su dati Istat.
4. LA RILEVANZA IN ITALIA Gli effetti Indicatore di Corruzione vs Pil pro capite Fonte: Brodi-Occhilupo-Tonello (2012), mimeo, Banca d Italia.
4. LA RILEVANZA IN ITALIA Gli effetti Indicatore di Corruzione vs tasso di disoccupazione Fonte: Brodi-Occhilupo-Tonello (2012), mimeo, Banca d Italia.
4. LA RILEVANZA IN ITALIA Gli effetti Analisi recenti: Cingano-Pinotti (2010) mostrano come imprese che hanno legami con politici locali hanno ricavi e profitti maggiori non giustificati da maggiore produttività (specie in settori che forniscono input a PA e in regioni ad alta spesa pubblica) Bandiera et al (2009), attraverso un esperimento relativo all acquisto tramite Consip delle amministrazioni, mostrano come le inefficienze (diversi livelli di spesa per gli stessi beni) siano per circa l 80% attribuibili a cattiva gestione e per il 20% a forme di corruzione Correlazioni indicatori di corruzione (denunce per abitante nel periodo 2004-2008) e sviluppo (PIL pro capite, disoccupazione, occupazione maschile e femminile) hanno comportamento diverso a Nord (correlazione negativa) e Sud (in alcuni casi positiva)
0 5 Indice di Corruzione 10 15 20 4. LA RILEVANZA IN ITALIA Possibili determinanti Indicatore oneri per l apertura di un impresa (Banca d Italia) vs denunce per corruzione (2002-2004) ABR LAZ PUG BAS LIG CAL FVG VDA CAM SIC MOL TOS BZ PIE EMRLOM MAR TN VEN SAR UMB 10 20 30 40 tempi di avvio impresa (giorni) Fonte: P. Pinotti (2010).
0 5 Indice di Corruzione 10 15 20 4. LA RILEVANZA IN ITALIA Possibili determinanti Indicatore controversie commerciali (Banca d Italia) vs denunce per corruzione (2002-2004) CAL LIG SIC CAM FVG ABR PUG MOL BAS LAZ SAR PIE BZ TOS TN MAR VEN LOM UMB EMR 1000 1500 2000 2500 tempi di soluzione di controversia commerciale (giorni) Fonte: P. Pinotti (2010).
4. LA RILEVANZA IN ITALIA Possibili determinanti Indicatori di capitale umano vs denunce per corruzione (2004-2009)
4. LA RILEVANZA IN ITALIA Possibili determinanti Indicatori di capitale sociale vs denunce per corruzione (2004-2009)
5. LE MISURE DI CONTRASTO I fattori facilitanti Le analisi suggeriscono che occorre conoscere bene il fenomeno per intervenire (es. l analisi di Bandiera et al suggerirebbe di fornire un budget fisso per ridurre sprechi e corruzione ; in altri casi sarebbe meglio modificare il compito dell agente). Forse ne sappiamo ancora poco anche perché difficile raccogliere informazioni ruolo autorità potrebbe essere rilevantissimo anche sotto questo profilo Occorre comprenderne conseguenze, effetti, costi per il sistema Agire sui fattori che la favoriscono: la legislazione gli oneri burocratici e la qualità della burocrazia processo di semplificazione; spending review; centrali di spesa l enforcement delle leggi riforme giustizia civile Il capitale sociale (formazione ma anche sanzioni)
5. LE MISURE DI CONTRASTO Misure più dirette 1. Trasparenza e controlli a. le informazioni, purché facilmente leggibili, favoriscono il cfr e la concorrenza ; se disponibili per l analisi favoriscono l evidenziazione dei casi anomali (es. appalti ); b. organizzazione volta a identificare aree a rischio: importante ma attenzione a non creare altra burocrazia formale ; c. monitoraggio su comportamenti (es. rispetto dei termini); d. analisi su altri paesi mostrano come sia stata efficace la sostituzione di attori individuali, la presenza di un soggetto al vertice fortemente committed rispetto agli obiettivi
5. LE MISURE DI CONTRASTO Misure più dirette 2. Incentivi ai partecipanti rompere l accordo corruttivo: a. es. depenalizzare il fatto di avere pagato una tangente e prevederne la restituzione questo incentiva la rottura dell accordo dopo la sua conclusione e l ottenimento del beneficio (dovuto o meno). Il disegno della previsione è fondamentale: depenalizzare il reato solo se viene denunciato; essenziale assicurare un enforcement efficace per tutelare chi denuncia (Basu, 2011; Dufwenberg e Spagnolo, 2011) b. programmi di clemenza che rendono conveniente deviare dall accordo corruttivo (con molti caveat): devono prevedere compensi significativi perché le sanzioni interne per chi parla possono essere elevate. Anche in questo caso l enforcement deve essere rapido ed efficace
5. LE MISURE DI CONTRASTO Misure più dirette 3. Sanzioni in generale la letteratura ne mostra l efficacia; a. white collars e pubblica amministrazione più sensibile al rischio di reclusione dei altre categorie; b. ma anche sanzioni pecuniarie proporzionate al beneficio ottenuto (o al danno provocato se il primo difficile da valutare). c. Devono essere significative e credibili
5. LE MISURE DI CONTRASTO Esperienze internazionali suggeriscono attenzione a: sovra-semplificazione nel disegno delle politiche che non toccano i reali incentivi e non tengono conto delle specificità istituzionali (importazione di politiche da altri sistemi) interazione di competenze differenti (non solo legali/giuridiche) approccio che tenga conto dei diversi aspetti e usi diversi strumenti